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摘 要：单县地处鲁、苏、豫、皖四省八县交界之处，全县人口118.5万，其中农村人口84.2万，农村居民点面积42.1万亩，人均占地0.5亩。村庄整理的潜力非常巨大。近年来，随着单县经济社会的快速发展，招商引资力度的不断加大，城市发展、项目落地需要大量的土地，富裕起来的农民迫切需要改善居住环境和生活条件，“空心村”改造势在必行。
关键词：基本状况；主要做法；思考总结
一、基本情况
为增加建设用地指标，保障经济发展，推动新农村建设，确保耕地占补平衡，单县充分利用国家政策，争取了四个批次的城乡建设用地增减挂钩试点项目。2006年至2010年，该县已报并经省政府批复四批23个挂钩项目区，可腾出用地指标9839.4亩。其中，第一批挂钩试点项目涉及高韦庄镇大徐庄村和杨楼镇尤庄村两个项目区，整理前这两个村居民点总面积为1898.1亩，人均占地0.48亩，共需拆迁1106户，安置人口3958人。整理后两个村庄共占用土地546.9亩，人均0.14亩。两项目区县财政共投资2960万元，增加建设用地指标1344.45亩。单县利用这批建设用地指标，安排了舜亦新能源、千山公园、宇泰光电等几个投资过亿元的大型项目，有效地保障了城市发展和招商引资项目用地，也为单县“空心村”改造探索出了一条成功之路。
二、主要做法
（一）深入调研，选好试点村，认真做好项目的前期工作。在挂钩试点项目报批前，县国土部门根据各乡镇上报的“空心村”情况，对全县502个行政村进行了实地调查摸底，建立了旧村改造有关情况资料库，从中筛选出具有占压土地面积大、村民比较富裕、乡镇党委政府重视，群众对旧村改造积极性高、要求迫切，村两委班子团结、责任心强、有实干精神并具有较强的号召力，居民点易拆迁、土地复垦潜力大的村庄作为试点村。试点村确定后，县国土局专门组织工作组到试点村走访入户，广泛听取村党员干部和群众的意见，了解村民对挂钩试点工作的想法。为做到村庄高起点规划、高标准建设，还专门聘请了省设计院专家实地考察，科学论证，将高韦庄镇大徐庄村5个自然村合并为一个中心村，规划出两横三纵，36个胡同的新村建设框架；杨楼镇尤庄村在原村庄的基础上，规划为东西一条中心大街，南北21条出行道路的新村。在反复征求群众意见的基础上，编制了切实可行的规划方案。为试点项目的顺利实施打下了坚实的基础。
（二）领导重视，严密组织，通力协作搞好试点工程。单县县委、县政府对挂钩试点工作极为重视，多次召开县委常委会和政府工作办公会，并把该项目作为县重点工程和新农村建设的示范项目，列入了政府重要议事日程。县主要领导多次组织召开有关部门和项目区乡镇主要负责人会议，专题研究工作措施和实施方案，明确有关部门和相关乡镇职责，部署试点工作。县委书记王永江同志多次调度，亲临现场检查指导工作，督促工作进度，亲自安排项目资金。王永江书记要求，要把挂钩试点与新农村建设紧密结合起来，做成全市、全省一流的样板工程。为进一步抓好试点工作，县政府成立了由县长任指挥长，常务副县长任副指挥长，县国土、规划、建设、财政、农业、水务、林业、环保、电业等部门及项目所在乡镇主要负责人为成员的挂钩试点项目工程指挥部。办公室设在县国土局，并成立了技术组，财务监管组、项目实施组。县政府要求各相关部门给予主动配合、积极支持，为解决试点村实际困难。电业公司负责试点村高低压线路的改造；水务部门负责在试点村各打一眼深水井，解决群众生活用水问题；交通公路部门负责修建村内柏油马路；城建部门架设路灯；林业部门负责村内道路两侧的绿化；农业部门负责下水道修建；卫生部门负责改厕；网通公属负责架设村内网络电缆；组织部门负责投资建设村文化大院。同时，项目区乡镇也成立了相应的机构，项目区所在镇党委书记亲自挂帅，专门抽调多名有农村工作经验，协调能力强、工作方法多、群众威望高、办事认真负责的工作人员，组成项目实施领导小组。他们吃住在项目区，靠上去做工作，这给试点村“两委”做好这项工作以极大的支持和鼓舞。在项目实施过程中，市政府领导多次组织各部门到现场观摩，市人大、政协也组织有关人员到现场检查指导，市国土局在单县召开了全市国土系统挂钩试点现场观摩会，市政府先后两次在单县组织召开了由各县（区）长、分管副县（区）长和国土局长参加的现场观摩会，有力地推动了单县挂钩试点工作的顺利进行。
（三）精心安排，稳步推进，确保项目的顺利实施。
一是广泛宣传发动，形成群众共识。县国土局协助镇村两级班子先后召开了党员支部大会、村两委会、群众代表会和全体村民会，重点宣传挂钩试点工作的重大意义，讲清国家土地政策，教育广大群众破除宅基地私有观念，与群众共同商定拆迁、补助、安置等有关问题。在宣传中给群众算清三笔账，既增地增收账、政府补助账、生活环境改善账。通过算账，使群众认识到眼下虽然受点损失，最终受益的还是自己。由于宣传发动到位，群众由不理解到理解，由理解到积极支持，两试点村高达98.5%的群众积极支持、密切配合。
二是做好安置房规划设计，制定可行的拆迁补助标准。为做到高起点规划设计、高标准建设住房，该局组织有关专家和专业人员到试点村进一步实地勘查，结合报批的《实施方案》，按照市政府规定的农村宅基地标准，在充分征求群众意见的基础上，进行安置房屋的统一设计。规划设计的新村及安置房屋图纸既符合新农村建设要求，又符合试点村群众的经济条件，从住房、交通、村内其它基础设施，到村文化大院、卫生室、超市等，都给群众一个全新的概念，进一步提高了群众拆迁的积极性。
三是党员干部带头，起到了示范带动作用。党员干部切实发挥了模范带头作用，积极做好家属及子女的思想工作，拆迁中做到三个“带头”，即：带头丈量评定拆迁的房屋、带头签订拆迁协议、带头进行拆迁。如：高韦庄镇大徐庄村支书徐付亭祖辈留下的老宅基面积较大，几乎占到大徐庄自然村空闲宅基地的三分之一，他毫不犹豫的把多余的宅基地安排了他人。他们顾全大局，摒弃私有观念，放弃个人利益，使试点项目很快打开了工作局面。
四是阳光操作，做到公开公平公正。一是在房屋拆迁补偿上做到了公开、公正、公平和透明。拆迁房屋的丈量、评定等，都要有县国土局和镇政府抽调的工作人员、村干部和房主及房主邀请的鉴证人在场，丈量评定后按类分等确定补助金额，当场记录登记卡，房主确认后由在场所有人员在登记卡上签字、按手印。确定的各拆迁户的补偿金额在全村公示一周以上。群众对补助金额没有异议的，签订房屋拆迁补偿协议，领取房屋拆迁补助金，限期拆迁。二是对突击乱搭滥建房屋的，坚决予以制止，不予丈量评定和拆除补助。三是制定合理的安置计划，做好拆迁安置工作。由乡镇政府牵头，国土资源所、试点村委会各抽调两名人员，按照《菏泽市农村宅基地管理办法》规定的标准，划定每户宅基地四至。采取沿街拆迁符合安置条件的沿街安置，其他需安置的按原位置以次抵补的方法，确定安置方案。
五是积极筹集资金，做好拆迁补助资金的管理和发放。为加大资金筹措力度，加强资金的管理和使用，县政府成立了由常务副县长任组长，县国土、财政、审计、监察等部门主要负责人为成员的试点项目资金保障工作小组。县财政设立了挂钩试点资金专户，从土地收益中拿出部分资金投入到试点项目中，专款用于群众的拆迁补助和腾出土地的复垦，为项目工程的实施提供了资金保障。为搞好资金的管理发放，项目所在镇成立了由镇长任组长，镇财政所、试点村委会和国土所主要负责同志为成员的资金管理小组。镇资金管理小组根据工作进展情况，向县资金保障小组提出资金申请，经审核后，由县财政专户将资金及时拨付到乡财政专户。县国土局和县财政、审计、监察等部门，对拆迁房屋的丈量、评定和补助金的发放实施全程监督。试点村群众凭拆迁补助协议、身份证及户口索引、登记卡原件和复印件及领款条等必要的证明，到乡镇财政所领取拆迁补助。拆迁群众领取补助的汇总表复印件，要在试点村公示，以达到公开、透明。
六是制定优惠政策，保护群众的切身利益。一是对拆迁面积大、一户多宅的，腾出土地复垦后可优先承包。二是对腾出复垦后的土地实行统一承包，壮大集体经济。就高韦庄大徐庄村而言，按每年每亩收取土地承包费500元计算，每年村集体就可收入40多万元。三是充分利用拆旧材料。在县国土局和镇政府工作人员、村干部的共同监督下，各安置户按照分配的宅基地位置和房屋设计的统一标准自行建设，拆迁户可充分利用拆旧材料，以减轻群众建房投资压力。四是建设周转房，解决孤寡老人安置问题。孤寡老人一般经济收入较少，很难建造高标准的住房。为解决好这部分人员的安置问题，单县在试点村规划区范围内专门划出部分宅基地统一建设，每户2间100平方米，县里投资一部分，镇和村筹集一部分，用于周转房建设。周转房作为村集体财产，只用于孤寡老人居住使用，不准买卖和他人继承。由于各项措施到位，单县两试点村拆迁的1106户村民无一上访，其中一个自然村36户只用了一周的时间就拆迁完毕。
（四）加大措施，强化落实，确保项目的圆满完成。为切实做好腾出土地的复垦，加强对项目区土地的管理，集约节约土地资源，保护项目区群众的合法利益，单县在认真抓好项目区群众拆迁、补助、安置的基础上，一是公开招标土地复垦单位，严格按照《规划方案》设计要求进行施工，加强了对复垦土地施工质量的监理，凡达不到施工要求的一律“返工补课”。确保了复垦土地的质量。二是建立健全权属台帐及档案，加强了对项目区土地的管理。县国土资源局积极收集项目实施中形成的资料，以项目区为单位，建立了一整套挂钩试点周转指标使用归还台帐，对周转指标形成来源和使用项目名称、地点、面积、地类等内容进行登记，及时变更地类图斑，将复垦出的土地纳入耕地保护范围；把拆旧建新前后勘测定界图、土地利用现状图、地籍变更图等相关资料、土地复垦协议、土地权属资料等及时归档，做到了拆旧建新地块界址清楚、面积准确、权属合法。三是严格依法供地，集约节约了土地资源。单县挂钩试点项目建新区，严格做到按照城市建设规划、土地利用总体规划要求和国家的产业政策，合理安排项目用地，控制供地标准，集约利用土地，依法实施供地。四是做好宅基地的确权发证，确保了群众合法利益。县国土资源局依法按照有关程序，在搞好安置户的宅基地权属调查、丈量基础上，及时为他们办理了集体土地使用证。确保了拆迁安置户的合法利益。
三、结论
目前,单县各乡镇（办事处）和农村群众，对挂钩试点工作积极性非常高，都想把项目落到本乡镇、村，乡镇领导、村干部和群众都一致盼望能早日推广，全面铺开。据调查,单县通过旧村改造可腾出土地近20万亩。通过项目的实施证明，城乡建设用地增减挂钩是保障国家18亿亩耕地不减少的最佳选择，是改善农民居住条件和推进新农村建设的最佳途径，是集约节约利用土地资源的有效措施，也是平原地区突破建设用地瓶颈，保障经济社会又好又快发展的根本出路。
关键词：基本状况；主要做法；思考总结
一、基本情况
为增加建设用地指标，保障经济发展，推动新农村建设，确保耕地占补平衡，单县充分利用国家政策，争取了四个批次的城乡建设用地增减挂钩试点项目。2006年至2010年，该县已报并经省政府批复四批23个挂钩项目区，可腾出用地指标9839.4亩。其中，第一批挂钩试点项目涉及高韦庄镇大徐庄村和杨楼镇尤庄村两个项目区，整理前这两个村居民点总面积为1898.1亩，人均占地0.48亩，共需拆迁1106户，安置人口3958人。整理后两个村庄共占用土地546.9亩，人均0.14亩。两项目区县财政共投资2960万元，增加建设用地指标1344.45亩。单县利用这批建设用地指标，安排了舜亦新能源、千山公园、宇泰光电等几个投资过亿元的大型项目，有效地保障了城市发展和招商引资项目用地，也为单县“空心村”改造探索出了一条成功之路。
二、主要做法
（一）深入调研，选好试点村，认真做好项目的前期工作。在挂钩试点项目报批前，县国土部门根据各乡镇上报的“空心村”情况，对全县502个行政村进行了实地调查摸底，建立了旧村改造有关情况资料库，从中筛选出具有占压土地面积大、村民比较富裕、乡镇党委政府重视，群众对旧村改造积极性高、要求迫切，村两委班子团结、责任心强、有实干精神并具有较强的号召力，居民点易拆迁、土地复垦潜力大的村庄作为试点村。试点村确定后，县国土局专门组织工作组到试点村走访入户，广泛听取村党员干部和群众的意见，了解村民对挂钩试点工作的想法。为做到村庄高起点规划、高标准建设，还专门聘请了省设计院专家实地考察，科学论证，将高韦庄镇大徐庄村5个自然村合并为一个中心村，规划出两横三纵，36个胡同的新村建设框架；杨楼镇尤庄村在原村庄的基础上，规划为东西一条中心大街，南北21条出行道路的新村。在反复征求群众意见的基础上，编制了切实可行的规划方案。为试点项目的顺利实施打下了坚实的基础。
（二）领导重视，严密组织，通力协作搞好试点工程。单县县委、县政府对挂钩试点工作极为重视，多次召开县委常委会和政府工作办公会，并把该项目作为县重点工程和新农村建设的示范项目，列入了政府重要议事日程。县主要领导多次组织召开有关部门和项目区乡镇主要负责人会议，专题研究工作措施和实施方案，明确有关部门和相关乡镇职责，部署试点工作。县委书记王永江同志多次调度，亲临现场检查指导工作，督促工作进度，亲自安排项目资金。王永江书记要求，要把挂钩试点与新农村建设紧密结合起来，做成全市、全省一流的样板工程。为进一步抓好试点工作，县政府成立了由县长任指挥长，常务副县长任副指挥长，县国土、规划、建设、财政、农业、水务、林业、环保、电业等部门及项目所在乡镇主要负责人为成员的挂钩试点项目工程指挥部。办公室设在县国土局，并成立了技术组，财务监管组、项目实施组。县政府要求各相关部门给予主动配合、积极支持，为解决试点村实际困难。电业公司负责试点村高低压线路的改造；水务部门负责在试点村各打一眼深水井，解决群众生活用水问题；交通公路部门负责修建村内柏油马路；城建部门架设路灯；林业部门负责村内道路两侧的绿化；农业部门负责下水道修建；卫生部门负责改厕；网通公属负责架设村内网络电缆；组织部门负责投资建设村文化大院。同时，项目区乡镇也成立了相应的机构，项目区所在镇党委书记亲自挂帅，专门抽调多名有农村工作经验，协调能力强、工作方法多、群众威望高、办事认真负责的工作人员，组成项目实施领导小组。他们吃住在项目区，靠上去做工作，这给试点村“两委”做好这项工作以极大的支持和鼓舞。在项目实施过程中，市政府领导多次组织各部门到现场观摩，市人大、政协也组织有关人员到现场检查指导，市国土局在单县召开了全市国土系统挂钩试点现场观摩会，市政府先后两次在单县组织召开了由各县（区）长、分管副县（区）长和国土局长参加的现场观摩会，有力地推动了单县挂钩试点工作的顺利进行。
（三）精心安排，稳步推进，确保项目的顺利实施。
一是广泛宣传发动，形成群众共识。县国土局协助镇村两级班子先后召开了党员支部大会、村两委会、群众代表会和全体村民会，重点宣传挂钩试点工作的重大意义，讲清国家土地政策，教育广大群众破除宅基地私有观念，与群众共同商定拆迁、补助、安置等有关问题。在宣传中给群众算清三笔账，既增地增收账、政府补助账、生活环境改善账。通过算账，使群众认识到眼下虽然受点损失，最终受益的还是自己。由于宣传发动到位，群众由不理解到理解，由理解到积极支持，两试点村高达98.5%的群众积极支持、密切配合。
二是做好安置房规划设计，制定可行的拆迁补助标准。为做到高起点规划设计、高标准建设住房，该局组织有关专家和专业人员到试点村进一步实地勘查，结合报批的《实施方案》，按照市政府规定的农村宅基地标准，在充分征求群众意见的基础上，进行安置房屋的统一设计。规划设计的新村及安置房屋图纸既符合新农村建设要求，又符合试点村群众的经济条件，从住房、交通、村内其它基础设施，到村文化大院、卫生室、超市等，都给群众一个全新的概念，进一步提高了群众拆迁的积极性。
三是党员干部带头，起到了示范带动作用。党员干部切实发挥了模范带头作用，积极做好家属及子女的思想工作，拆迁中做到三个“带头”，即：带头丈量评定拆迁的房屋、带头签订拆迁协议、带头进行拆迁。如：高韦庄镇大徐庄村支书徐付亭祖辈留下的老宅基面积较大，几乎占到大徐庄自然村空闲宅基地的三分之一，他毫不犹豫的把多余的宅基地安排了他人。他们顾全大局，摒弃私有观念，放弃个人利益，使试点项目很快打开了工作局面。
四是阳光操作，做到公开公平公正。一是在房屋拆迁补偿上做到了公开、公正、公平和透明。拆迁房屋的丈量、评定等，都要有县国土局和镇政府抽调的工作人员、村干部和房主及房主邀请的鉴证人在场，丈量评定后按类分等确定补助金额，当场记录登记卡，房主确认后由在场所有人员在登记卡上签字、按手印。确定的各拆迁户的补偿金额在全村公示一周以上。群众对补助金额没有异议的，签订房屋拆迁补偿协议，领取房屋拆迁补助金，限期拆迁。二是对突击乱搭滥建房屋的，坚决予以制止，不予丈量评定和拆除补助。三是制定合理的安置计划，做好拆迁安置工作。由乡镇政府牵头，国土资源所、试点村委会各抽调两名人员，按照《菏泽市农村宅基地管理办法》规定的标准，划定每户宅基地四至。采取沿街拆迁符合安置条件的沿街安置，其他需安置的按原位置以次抵补的方法，确定安置方案。
五是积极筹集资金，做好拆迁补助资金的管理和发放。为加大资金筹措力度，加强资金的管理和使用，县政府成立了由常务副县长任组长，县国土、财政、审计、监察等部门主要负责人为成员的试点项目资金保障工作小组。县财政设立了挂钩试点资金专户，从土地收益中拿出部分资金投入到试点项目中，专款用于群众的拆迁补助和腾出土地的复垦，为项目工程的实施提供了资金保障。为搞好资金的管理发放，项目所在镇成立了由镇长任组长，镇财政所、试点村委会和国土所主要负责同志为成员的资金管理小组。镇资金管理小组根据工作进展情况，向县资金保障小组提出资金申请，经审核后，由县财政专户将资金及时拨付到乡财政专户。县国土局和县财政、审计、监察等部门，对拆迁房屋的丈量、评定和补助金的发放实施全程监督。试点村群众凭拆迁补助协议、身份证及户口索引、登记卡原件和复印件及领款条等必要的证明，到乡镇财政所领取拆迁补助。拆迁群众领取补助的汇总表复印件，要在试点村公示，以达到公开、透明。
六是制定优惠政策，保护群众的切身利益。一是对拆迁面积大、一户多宅的，腾出土地复垦后可优先承包。二是对腾出复垦后的土地实行统一承包，壮大集体经济。就高韦庄大徐庄村而言，按每年每亩收取土地承包费500元计算，每年村集体就可收入40多万元。三是充分利用拆旧材料。在县国土局和镇政府工作人员、村干部的共同监督下，各安置户按照分配的宅基地位置和房屋设计的统一标准自行建设，拆迁户可充分利用拆旧材料，以减轻群众建房投资压力。四是建设周转房，解决孤寡老人安置问题。孤寡老人一般经济收入较少，很难建造高标准的住房。为解决好这部分人员的安置问题，单县在试点村规划区范围内专门划出部分宅基地统一建设，每户2间100平方米，县里投资一部分，镇和村筹集一部分，用于周转房建设。周转房作为村集体财产，只用于孤寡老人居住使用，不准买卖和他人继承。由于各项措施到位，单县两试点村拆迁的1106户村民无一上访，其中一个自然村36户只用了一周的时间就拆迁完毕。
（四）加大措施，强化落实，确保项目的圆满完成。为切实做好腾出土地的复垦，加强对项目区土地的管理，集约节约土地资源，保护项目区群众的合法利益，单县在认真抓好项目区群众拆迁、补助、安置的基础上，一是公开招标土地复垦单位，严格按照《规划方案》设计要求进行施工，加强了对复垦土地施工质量的监理，凡达不到施工要求的一律“返工补课”。确保了复垦土地的质量。二是建立健全权属台帐及档案，加强了对项目区土地的管理。县国土资源局积极收集项目实施中形成的资料，以项目区为单位，建立了一整套挂钩试点周转指标使用归还台帐，对周转指标形成来源和使用项目名称、地点、面积、地类等内容进行登记，及时变更地类图斑，将复垦出的土地纳入耕地保护范围；把拆旧建新前后勘测定界图、土地利用现状图、地籍变更图等相关资料、土地复垦协议、土地权属资料等及时归档，做到了拆旧建新地块界址清楚、面积准确、权属合法。三是严格依法供地，集约节约了土地资源。单县挂钩试点项目建新区，严格做到按照城市建设规划、土地利用总体规划要求和国家的产业政策，合理安排项目用地，控制供地标准，集约利用土地，依法实施供地。四是做好宅基地的确权发证，确保了群众合法利益。县国土资源局依法按照有关程序，在搞好安置户的宅基地权属调查、丈量基础上，及时为他们办理了集体土地使用证。确保了拆迁安置户的合法利益。
三、结论
目前,单县各乡镇（办事处）和农村群众，对挂钩试点工作积极性非常高，都想把项目落到本乡镇、村，乡镇领导、村干部和群众都一致盼望能早日推广，全面铺开。据调查,单县通过旧村改造可腾出土地近20万亩。通过项目的实施证明，城乡建设用地增减挂钩是保障国家18亿亩耕地不减少的最佳选择，是改善农民居住条件和推进新农村建设的最佳途径，是集约节约利用土地资源的有效措施，也是平原地区突破建设用地瓶颈，保障经济社会又好又快发展的根本出路。