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摘要：《政府信息公开条例》的颁布标志着我国行政信息公开有了可操作性的法规规范，但在实施过程中与《保密法》、《档案法》发生冲突使得公开的范围不明确，加之公民普遍民主意识淡薄，行政机关“官本位”思想严重，以及没有明确的宪法基础，这些问题均影响知情权的行使。所以必须通过完善《保密法》、《档案法》明确保密与公开范围，通过在宪法中明确知情权的法律地位，以及在行政诉讼法理论与实务中完善相关的制度，切实保障公民知情权。
关键词：行政信息公开；知情权；权利范围；权利保障
一、公民知情权的界定
从我国《条例》中可以看出，知情权是公民请求公开的权利与国家机关主动公开的义务的统一。关于知情权的概念界定，学者李步云先生认为知情权是一种信息自由权，它“主要指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由”[1]。孙启河先生将知情权看成是其在行政领域的具体化，是指公民、法人或组织依法向国家行政机关及其工作人员请求公开信息以及不受妨害地获取信息的权利[2]。
笔者认为知情权的界定主要从知情权的主体、行使方式、内容等方面进行探析。第一，知情权的主体，包括权利主体和义务主体。第二，知情权的行使方式包括两种，一是公民有权利申请国家机关公开必要的信息；二是国家机关主动公开相关的情报、信息。第三，知情权的内容应包含国家机关掌握的与公民、法人或其他组织利益密切相关的或关系公共利益的各种信息。综上，笔者认为公民的知情权是指公民、法人或其他组织所享有的知悉、获取、接受国家机关所掌握的与其自身利益密切相关的或关系公共利益的信息、情报的权利。
二、《条例》保障公民知情权过程中的问题
（一）宪政基础的欠缺
有关民知情权在宪法上是否有其基本权利地位的问题，学者周汉华指出：“我国宪法并没有明确规定公民的信息权利。虽然宪法第35条规定了公民的言论与出版自由权，但由于我国仍然尚未制定新闻法与出版法，且对宪法第35条的内容也没有权威性的解释，因此，我们认为不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起，言论自由权的问题在我国应该通过其它立法单独解决。[3]”对关于公民知情权的问题，读遍宪法的所有条文都找不到“知情权”、“获得信息权”等片言只语。
（二）法律位阶的问题
《条例》是对知情权作出规定的第一部全国性法规，但只是一部行政法规，而不是法律。身为行政法规的《条例》无法对抗《国家秘密法》、《国家安全法》、《档案法》、《统计法》这些高层次的法律。
（三）《条例》与法律的冲突
第一，与《保密法》的冲突。《条例》第14条规定，“政府信息公开不得涉及国家秘密”，“政府机关在公开政府信息前，应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”，“不能确定是否可以公开时，应当按照法律法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。《保密法》规定的保密范围、密级、保密期限的规定过大、过高、过长及笼统性等，都给有关部门留下了较大的自由裁量余地。从法律位阶看，《保密法》作为位阶较高的法律，仍然优先适用，这在一定程度上对《条例》实施构成了限制[4]。第二，与《档案法》的冲突。《档案法》第l9条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”从开放档案内容的角度来看，《档案法》规定中国开放档案的范围太窄，主要限于国家档案馆保管的档案。而档案信息与政府信息在内容上是重合、交叉的，这必然给信息公开工作实践带来很多困惑。
三、完善公民知情权的保障措施
（一）明确保障公民知情权的宪法基础
知情权作为一项基本权利，首先应在宪法中得到确认，这是保障公民知情权的根本途径。笔者认为可采取宪法修正案或专门决议的形式，将公民享有知情权直接载入宪法典确保知情权在我国根本法中的地位和最高的法律效力，从而成为保障公民知情权的宪法依据，使宪法对公民知情权的保护起到一个主心骨的作用。
（二）解决法律位阶低的问题
加快我国政府信息公开的步伐，当务之急是在《条例》实践的基础上，尽快制定一部《信息公开法》，对政府信息公开的义务主体、具体范围、程序以及法律责任等做出明确的规定。首先，扩大信息公开主体，使其涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构；其次，参考一些国家相关的信息公开立法，明确不公开范围从而确定公开范围，具体地列举例外范围；再次，以法律的形式明确赋予申请人信息权或者知情权；最后，可以规定对国家工作人员各种形式的制裁，甚至包括刑事责任[5]。
（三）解决《条例》与相关法律的冲突
笔者认为，首先将需要保密的事项具体化，做到法律和其他法规之间关于保密事项的标准划一，建立法律和法规之间衔接，在“隐私权”“卷宗阅览权”和“知情权”中间寻找利益平衡点，把《条例》中规定有关的信息获取权落到实处。其次，对不予公开的范围应该权衡个人隐私、商业秘密的利益和公开后带来的利益孰轻孰重，作出具体规定。第三，应规范设密主体及其权限范围，强调由保密工作部门统一认定，缩小设密主体和权限范围。
对于《档案法》在保护公民的知情权方面，针对档案开放可操作性较差的问题，可将《档案法》第19条改为，“涉及国家安全、国家机密、商业机密、重大社会利益、个人利益以及受其他法律保护的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准后立即公布。”针对除国家档案馆以外的其他档案机构对档案开放内容不明确存在的问题，可以在《档案法》第19条补充一些内容，“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的属于国家所有的档案，除涉及社会安全、公共利益和个人隐私等不宜开放的档案外，均应该按照国家法律、法规向社会开放。”针对公民对个人档案利用的合理性和必要性，可将《档案法》第19条中规定的“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”改为“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用本人的人事档案及已经开放的档案。”
（四）出台与信息公开相关的细则和配套法律
制定相关配套的法律——《新闻自由法》。新闻是百姓日常生活中获取信息最为广泛的形式之一，它以传递快捷、信息多样而深受人们的欢迎，可以说新闻自由是公民知情权实现的一条非常有效的途径。新闻自由实质上就是实现宪法所规定的公民言论自由权。知情权与言论自由权关系极为密切。一方面，知情权有助于公民言论自由权的充分行使，尤其有利于公民政治权利的行使；另一方面，公民行使言论自由权又是行政机关获取公共信息的有效途径，可以促进公民知情权的内容与范围的不断扩大。因此，从保障公民知情权的角度来看，现阶段我国迫切需要制定《新闻自由法》[6]。
注释：
[1]李步云.信息公开制度研究[M].湖南：湖南大学出版社，2002-12-13.
[2]孙启河.公民的知情权[J].经济师， 2008-9-10.
[3]周汉华.政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例[M].北京： 中国法制出版社， 2003-1-15.
[4]江俊英.政府信息公开制度建设：成就、问题及对策[J].中州学刊，2009-1-12..
[5]朱冬玲.我国知情权的立法亟待完善[J].法制与社会，2008-7-29..
[6]王婷婷.公民知情权的法律保障措施.吉林大学研究生论文[EB/OL]，2007-8-7.
（作者通讯地址：福建省三明市沙县人民检察院，福建 三明 365500；福建省莆田市城厢区司法局，福建 莆田 351100）
关键词：行政信息公开；知情权；权利范围；权利保障
一、公民知情权的界定
从我国《条例》中可以看出，知情权是公民请求公开的权利与国家机关主动公开的义务的统一。关于知情权的概念界定，学者李步云先生认为知情权是一种信息自由权，它“主要指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由”[1]。孙启河先生将知情权看成是其在行政领域的具体化，是指公民、法人或组织依法向国家行政机关及其工作人员请求公开信息以及不受妨害地获取信息的权利[2]。
笔者认为知情权的界定主要从知情权的主体、行使方式、内容等方面进行探析。第一，知情权的主体，包括权利主体和义务主体。第二，知情权的行使方式包括两种，一是公民有权利申请国家机关公开必要的信息；二是国家机关主动公开相关的情报、信息。第三，知情权的内容应包含国家机关掌握的与公民、法人或其他组织利益密切相关的或关系公共利益的各种信息。综上，笔者认为公民的知情权是指公民、法人或其他组织所享有的知悉、获取、接受国家机关所掌握的与其自身利益密切相关的或关系公共利益的信息、情报的权利。
二、《条例》保障公民知情权过程中的问题
（一）宪政基础的欠缺
有关民知情权在宪法上是否有其基本权利地位的问题，学者周汉华指出：“我国宪法并没有明确规定公民的信息权利。虽然宪法第35条规定了公民的言论与出版自由权，但由于我国仍然尚未制定新闻法与出版法，且对宪法第35条的内容也没有权威性的解释，因此，我们认为不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起，言论自由权的问题在我国应该通过其它立法单独解决。[3]”对关于公民知情权的问题，读遍宪法的所有条文都找不到“知情权”、“获得信息权”等片言只语。
（二）法律位阶的问题
《条例》是对知情权作出规定的第一部全国性法规，但只是一部行政法规，而不是法律。身为行政法规的《条例》无法对抗《国家秘密法》、《国家安全法》、《档案法》、《统计法》这些高层次的法律。
（三）《条例》与法律的冲突
第一，与《保密法》的冲突。《条例》第14条规定，“政府信息公开不得涉及国家秘密”，“政府机关在公开政府信息前，应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”，“不能确定是否可以公开时，应当按照法律法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。《保密法》规定的保密范围、密级、保密期限的规定过大、过高、过长及笼统性等，都给有关部门留下了较大的自由裁量余地。从法律位阶看，《保密法》作为位阶较高的法律，仍然优先适用，这在一定程度上对《条例》实施构成了限制[4]。第二，与《档案法》的冲突。《档案法》第l9条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”从开放档案内容的角度来看，《档案法》规定中国开放档案的范围太窄，主要限于国家档案馆保管的档案。而档案信息与政府信息在内容上是重合、交叉的，这必然给信息公开工作实践带来很多困惑。
三、完善公民知情权的保障措施
（一）明确保障公民知情权的宪法基础
知情权作为一项基本权利，首先应在宪法中得到确认，这是保障公民知情权的根本途径。笔者认为可采取宪法修正案或专门决议的形式，将公民享有知情权直接载入宪法典确保知情权在我国根本法中的地位和最高的法律效力，从而成为保障公民知情权的宪法依据，使宪法对公民知情权的保护起到一个主心骨的作用。
（二）解决法律位阶低的问题
加快我国政府信息公开的步伐，当务之急是在《条例》实践的基础上，尽快制定一部《信息公开法》，对政府信息公开的义务主体、具体范围、程序以及法律责任等做出明确的规定。首先，扩大信息公开主体，使其涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构；其次，参考一些国家相关的信息公开立法，明确不公开范围从而确定公开范围，具体地列举例外范围；再次，以法律的形式明确赋予申请人信息权或者知情权；最后，可以规定对国家工作人员各种形式的制裁，甚至包括刑事责任[5]。
（三）解决《条例》与相关法律的冲突
笔者认为，首先将需要保密的事项具体化，做到法律和其他法规之间关于保密事项的标准划一，建立法律和法规之间衔接，在“隐私权”“卷宗阅览权”和“知情权”中间寻找利益平衡点，把《条例》中规定有关的信息获取权落到实处。其次，对不予公开的范围应该权衡个人隐私、商业秘密的利益和公开后带来的利益孰轻孰重，作出具体规定。第三，应规范设密主体及其权限范围，强调由保密工作部门统一认定，缩小设密主体和权限范围。
对于《档案法》在保护公民的知情权方面，针对档案开放可操作性较差的问题，可将《档案法》第19条改为，“涉及国家安全、国家机密、商业机密、重大社会利益、个人利益以及受其他法律保护的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准后立即公布。”针对除国家档案馆以外的其他档案机构对档案开放内容不明确存在的问题，可以在《档案法》第19条补充一些内容，“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的属于国家所有的档案，除涉及社会安全、公共利益和个人隐私等不宜开放的档案外，均应该按照国家法律、法规向社会开放。”针对公民对个人档案利用的合理性和必要性，可将《档案法》第19条中规定的“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”改为“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用本人的人事档案及已经开放的档案。”
（四）出台与信息公开相关的细则和配套法律
制定相关配套的法律——《新闻自由法》。新闻是百姓日常生活中获取信息最为广泛的形式之一，它以传递快捷、信息多样而深受人们的欢迎，可以说新闻自由是公民知情权实现的一条非常有效的途径。新闻自由实质上就是实现宪法所规定的公民言论自由权。知情权与言论自由权关系极为密切。一方面，知情权有助于公民言论自由权的充分行使，尤其有利于公民政治权利的行使；另一方面，公民行使言论自由权又是行政机关获取公共信息的有效途径，可以促进公民知情权的内容与范围的不断扩大。因此，从保障公民知情权的角度来看，现阶段我国迫切需要制定《新闻自由法》[6]。
注释：
[1]李步云.信息公开制度研究[M].湖南：湖南大学出版社，2002-12-13.
[2]孙启河.公民的知情权[J].经济师， 2008-9-10.
[3]周汉华.政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例[M].北京： 中国法制出版社， 2003-1-15.
[4]江俊英.政府信息公开制度建设：成就、问题及对策[J].中州学刊，2009-1-12..
[5]朱冬玲.我国知情权的立法亟待完善[J].法制与社会，2008-7-29..
[6]王婷婷.公民知情权的法律保障措施.吉林大学研究生论文[EB/OL]，2007-8-7.
（作者通讯地址：福建省三明市沙县人民检察院，福建 三明 365500；福建省莆田市城厢区司法局，福建 莆田 351100）