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【摘 要】 2009年，《贝伦行动框架》提出了成人学习与教育（adult learning and education，ALE）治理的目标——“善治”。为此，“善治”理念逐渐融入各国成人学习与教育治理实践中。由联合国教科文组织终身学习研究所发布的三份《全球成人学习与教育报告》，揭示了全球各国成人学习与教育治理的走向：一是关注治理权力下放；二是注重治理主体能力建设；三是倡导跨部门合作。同时，该报告也呈现了各国在成人学习与教育治理发展过程中暴露出的相关问题，如“善治”整体发展进程有待推进、治理能力客体建设不健全、合作治理未能真正实现以及協调体系不完善等。为此，借鉴全球各国成人学习与教育治理的发展趋势和问题，我国成人学习与教育治理需要系统地实现“善治”，注重拓展能力建设的幅度、强化合作的深度以及完善协调机制。
【关键词】 成人学习与教育；治理；善治；《全球成人学习与教育报告》；治理权力；治理主体；治理能力
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2017）10-0012-09
从全球发展轨迹看，自从1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”这个提法（俞可平，2001a），“治理”一词就逐步嵌入我们的政治、经济以及教育等领域。2009年，第六届国际成人教育大会（The Sixth International Conference on Adult Education， CONFINTEA Ⅵ）制定了《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action， 2009），提出了成人学习与教育（adult learning and education，ALE）治理的目标——“善治”（good governance），同时明确了两项关键原则：第一，应有利于成人学习与教育政策和项目得到有效、透明、负责和公平的实施；第二，应扩大利益相关者的参与，以保证学习者，尤其是那些处在劣势环境下的学习者的需求得到满足。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益（俞可平， 2001a）。良好的治理能够提高成人学习与教育利益相关者的参与程度。从2009年起，根据各国提交的报告，联合国教科文组织终身学习研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning， UIL）发布了《全球成人学习与教育报告》（Global Report on Adult Learning and Education， GRALE；Ⅰ：2009；Ⅱ：2012；Ⅲ：2016）。该报告揭示了全球各国成人学习与教育治理的发展态势。为此，通过对相关报告的梳理，我们可以管窥全球成人学习与教育的治理现状，揭示相关的发展问题，对我国成人学习与教育治理路径进行思考。
一、全球各国成人学习与
教育治理的现状梳理
GRALE（Ⅱ）提到了推进成人学习与教育治理发展的三大举措：治理权力下放、加强能力建设和促进部门间合作。通过对GRALE（Ⅱ、Ⅲ）的梳理发现，全球各国成人学习与教育治理的发展呈如下态势：
（一）关注治理权力下放
治理权力下放能够让各级地方政府承担更多责任，提高政策实施的透明度，提高利益相关者的参与程度，这对地区和地方政府层面具有重要意义。基于当地社区所提供的教育服务能够有效促进善治，而善治的实现能够确保成人学习与教育的问责和有效性（UIL， 2013， p.69）。据GRALE（Ⅲ）统计的数据结果（如图1所示），自2009年以来，全球超过半数的国家成人学习与教育治理权力变得更加分散，下放趋势较为明显。
治理权力下放有助于政府在成人学习与教育治理领域从“统筹各方”转型为承担确定目标、制定方针政策、协调利益相关者和投资者之间的优先权关系、为成人学习与教育提供全面监管框架等职能，有利于在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，从而实现“善治”（朱玉知， 2011）。基于对GRALE（Ⅱ；Ⅲ）的分析，各国由中央政府向地方各级政府下放治理权力时，主要呈现以下两种发展倾向：
1. 多中心治理
奥斯特罗姆（Ostrom， 1990）在她的“多中心自主治理”理想格局中提到：不同类型和不同层次的物品和服务与不同类型和层次的政府规模相匹配，不同层次的政府单位、非营利组织和私营企业形成复杂的互动关系，如果他们的行为模式是在一定自治契约基础上形成自发秩序，就构成了国家或地区管理的多中心秩序。多中心并不意味着无序和混乱，而可以是一种多主体参与制定并相互制衡的秩序（毛寿龙， 等， 2014， p.279）。伴随着治理理念嵌入成人学习与教育领域，许多国家的成人学习与教育治理机构逐渐从“中心化”向“多中心”转变，这种转变体现了“去中心化”的态势，使得权力逐步从中央部门向基层组织甚至是学习者个人下放：①社区成为成人学习与教育治理的重要参与者。拉希（Lasch， 2014）指出，“小型社区是经典民主的聚集地，这不是因为它们是‘自给自足’的，恰恰相反，仅仅是因为它们让每一个人都能参与到公共讨论之中”。由于地方政府更接近当地社区，对公民的学习需求更加敏感，因此，在提供公共和社会服务方面地方政府被认为比中央政府更有效。为此，鼓励社区参与成人学习与教育治理活动成为一种全球趋势。从各国提交的数据看，越来越多的国家发挥了地方社区在参与规划、实施和评估成人教育计划方面的作用（如图2所示）。②学习者积极参与制定成人学习与教育政策的对话。所有利益相关者的参与是善治的关键，其中学习者是利益相关者群体中的直接受益者。为此，越来越多的国家鼓励学习者参与到成人教育政策的制定、执行与评估中。GRALE（Ⅱ）提供的数据表明，有55%的国家鼓励学习者参与到有关成人学习与教育政策的对话中。其中，非洲、亚洲和太平洋地区的国家所占比例最高（非洲地区占79%；亚洲和太平洋地区占58%）。作为民间利益主体的组成部分，学习者在多中心治理格局中占据着重要的位置，已然受到各国的关注。 2. 合作治理
泰依奥·蔡（Choi， 2011）指出，合作治理是指一组相互依存的利益相关者，通常来自多个部门（公共的、私人的以及非营利部门），为了解决一个复杂、涉及多方面的公共难题或情景而协同工作并制定相关政策的过程和制度。从GRALE提供的数据看，全球各国成人学习与教育的治理方式主要有三种：①主要由政府机构参与。例如，在日本，教育部中的终身学习局与国家教育政策研究所负责领导成人教育政策的实施。②政府与非政府机构混合参与。例如，在塞拉利昂和赞比亚，政府和非政府利益相关者共同参与成人教育的规划、实施和评估。③主要由非政府机构参与。例如，在多哥，约80个民间社会和基层组织侧重于成人扫盲教育。从绝大多数国家提交的报告看，虽然国家教育部通常占据着重要地位，但其他政府机构和各种民间社会组织发挥着分担或补充的作用。GRALE（II）提供的数据表明，非洲地区只有16%的国家表示由政府机构负责成人学习与教育的相关事项，而有84%的国家由政府机构与非政府机构共同负责成人学习与教育的相关事项。实际上，不只是非洲地区，其他地区的大部分国家也都表示，成人学习与教育事项通常由政府机构与非政府机构共同治理（如图3所示）。
（二）注重治理能力主体的建设
从治理主体系统的角度看，治理能力是在面对社会和自然的多样性、复杂性和动态性时，能够使治理活动产生以及对治理活动进行组织和实施的能力（包国宪， 等， 2016， p.71）。各国认为，加强能力建设对于实现各方利益主体的广泛参与具有重要意义。自2009年以来，各国是否在治理能力建设方面有所进步？如图4所示，在参与调查的诸多国家中，59%的国家认同该观点，23%的国家则认为有所进步。治理能力是以组织为主体，以个人为基础的。一般来说，治理能力包括主客体两个部分（萧鸣政， 等， 2014）。从主体方面看，治理能力主体不仅涉及国家一级行政机关，其他相关利益主体（尤其是来自民间社会的利益主体）也同样是重要的参与者。值得注意的是，在加强成人学习与教育治理能力主体建设方面，着力提高各方利益主体的相关技能是各国关注的焦点。2009—2011年，巴拉圭有6个城镇共举行了12次公共协商会议，这是一场广泛的集体协商活动，参与人数总计达343人，共涉及35个民间社会组织和11个国家各层级机构，包括女性、年轻人、原住民、非洲裔巴拉圭人、残疾人、同性恋者、双性恋者、变性人、犯人、老年人和公务员一起参与到有关继续教育公共政策的协商中（UIL， 2016， p.40）。当然，只有利益相关者把提升能力付诸实践，能力才能不断发展。各国在提升治理能力主体的技能方面，注重对政府和非政府管理人员进行相关培训，如中国、玻利维亚、印度尼西亚、牙买加、莫桑比克、尼日利亚等国家组织年度讲习班，意在提高利益相关者的成人学习与教育治理能力。
（三）倡导跨部门的合作
增进政府部门、公共机构、私人公司和第三方部门的“伙伴关系”和更大范围的跨部门合作，已经成为促进国家层面和超国家层面社会融合和劳动力市场融合的一个主要战略（Osborne， 2016， p.75）。跨部门合作既包括上下级之间部门的合作，也包括同級部门之间的合作，他们不再是传统的简单服从命令式领导，而是在合作中沟通、扩大利益相关者的参与以及实现教育公平。自2009年以来，各国是否积极实现成人学习与教育相关部门的合作呢？据GRALE （Ⅲ）提供的数据可知（如图5所示），88%的国家在成人学习与教育治理方面积极实现跨部门合作。其中，51%的国家实现了跨部门的合作，37%的国家在为实现跨部门合作积极努力。
这些国家加强跨部门合作的重要举措之一就是设立协调机构。怀特（White， 2011）强调：为了保证各部门之间的相互协作，很有必要通过设立专门的协调委员对各个行政部门以及机构之间的活动做出及时协调，从而保证行政方法的经济性和有效性，提高行政效率。基于协调的种种必要性，各国认为，要实现成人学习与教育跨部门的合作，需要建立维持不同利益相关者协作的负责机构，促进权力和资源的垂直转移，进一步实现不同利益相关方的有效合作。例如，拉脱维亚设有教育科学部，其主要职责是通过与其他部门的有效合作，协调有关成人学习与教育的各项活动。值得注意的是，随着治理权力的进一步下放，各国逐渐意识到，不仅应当设置协调机构，而且还应组织各项具体活动，以促进协调的有效实施。在韩国、蒙古等国，成人教育各项事务由一个国家机构或中心负责协调，包括与相关利益主体共同举行定期会议和网络活动以及在某些情况下支持一些方案活动的实施等。
二、全球各国成人学习与教育
治理的问题分析
自2009年第六届国际成人教育大会召开以来，各参与国就实现成人学习与教育的“善治”达成一致，并付诸实施。然而，在实施过程中，各国成人学习与教育治理依然暴露出部分问题，值得实践者和研究者关注。
（一）“善治”整体发展进程有待推进
虽然就各国整体发展进程来看，走向成人学习与教育的“善治”呈必然之势，但并非所有国家都对“善治”有一个完整的理解。关于对善治的整体理解，我国学者俞可平在总结国内外研究成果的基础上，将其概括为“合法性”“透明性”“责任性”“法治”“回应”“有效”（俞可平， 2000， pp.9-10）。这六个维度决定着成人学习与教育善治的整体水平。纵观全球各国成人学习与教育善治的发展进程，其在“合法性”“责任性”“回应”方面取得了一定的进步，但是在另外三个维度暴露出部分问题：一是成人学习与教育治理的“透明度”不够。从GRALE反映出的问题看，信息模糊且不对称是成人学习与教育治理的一大困境，也是制约成人学习与教育事业发展的重要影响因素。成人学习与教育的参与主体具有多样性，包括公共部门、私营组织以及个人等各类利益相关者。然而，各国所提供的成人学习与教育治理数据大多局限在公共部门（尤其是教育部门），有关其他利益相关者的数据较为匮乏。二是成人学习与教育“法治”有待继续完善。法治要求各国在成人学习与教育领域建立较为完善的法律法规体系，有效规范政府的管理行为、各类机构的办学行为、个体的学习行为等。虽然有部分国家制定了独立的成人教育政策或法案（例如亚美尼亚的《成人教育法草案》、克罗地亚的《成人教育法草案》）（欧阳忠明， 等， 2013），然而，从GRALE所呈现的数据看，只有不到15%的国家颁布了独立的成人教育法案。三是成人学习与教育的“有效性”需要进一步验证。从GRALE对教育经费投入的统计情况看，成人学习与教育领域的资源投入相对有限，且存在主体多元性，这就要求在治理成人学习与教育的过程中要时刻关注资源投入与产出之间的关系，尽可能降低各项成本，利用有限的资源取得最大的收益。然而，GRALE报告指出，尽管成人教育的潜在社会效益很多，但是有关这些效益的实证研究却寥寥无几。 （二）治理能力客体建设不健全
治理能力是一个综合体系，其效能大小取决于各方合力的作用。一般来说，治理能力包括主客体两部分：从主体看，参与治理者需要具有一定素养；从客体看，治理主体的参与需要受到制度和法律的保障。为此，加强治理能力建设时，不仅要关注能力主体的建设，还要关注能力客体的建设。一般说来，治理能力客体总与法律、制度相联系。为此，国家必须建立和完善公民参与的法律制度，建立足够的合法参与渠道，使公民的政治参与不仅有畅通的渠道，而且有法可依，以便最大限度地满足公众参与公共生活的需要，从而维护公民的正当权益（俞可平， 2016， p.85）。GRALE（Ⅲ）中提到，各国在下放治理权力时应当由中央政府负责制定与成人学习与教育相关的基本服务标准，由省教育厅、区/市教育办公室与合作方案提供者运用手中的权力使相关标准具体化。然而，据各国提交的报告看，大部分国家在加强成人学习与教育治理能力建设时，重点关注治理能力主体的提升，忽视了对法律规范和制度的合理构建，主要体现在以下几个方面：一是缺乏保障利益相关者参与成人学习与教育治理的法律。如前面所述，由于各国鲜有独立的成人学习与教育相关法律，使得各利益相关主体无法清晰地认识自身的地位与价值。二是没有合理地界定利益相关者的权利与义务。即使部分国家颁布了相关的法律（如挪威、丹麦），但是，他们并没有对不同利益相关者在成人学习与教育治理中所扮演的角色进行清晰的界定，导致各主体的权利与义务边界较为模糊。三是缺乏利益相关者参与成人学习与教育治理的激励制度。从GRALE中可以看出，大多数国家开展了一些能力建设工作，以确保利益相关者有效地参与成人学习与教育政策和方案的制定，然而，这些工作只是短期且零碎的活动。由于缺乏完善的激励制度，削弱了参与主体的积极性，导致各国成人学习与教育治理能力主体的建设难以为继。
（三）合作治理未能真正实现
在有关国家与地区治理的研究中，不单只有市场和国家两种秩序，事实上还存在着大、中、小规模的政府和公共企业和私人企业之间既相互竞争又相互合作的多种新秩序（毛寿龙， 等， 2014， p.280）。但是，各国在成人学习与教育治理实践中往往容易忽视非政府机构（尤其是民间社会）的力量，更多关注政府的作用。GRALE中的相关数据表明，各国在实现成人学习与教育合作治理的进程中，逐渐暴露出两方面的问题：一是合作范围有限。自2009年开始，GRALE（Ⅲ）监测调查显示，围绕成人学习与教育的政策制定，68%的政府已经征求了利益相关者和民间社会的意见（如图6所示）。然而，在具体的政策实施中，政府机构仍然占据主导地位，民间利益主体并未真正参与到成人学习与教育治理中。“善治”着眼于构建政府与公民的合作网络，强调国家与公民社会的合作，强调公民自治而非政府的公共权威，这些都深刻地反映了全球化时代下的民主要求（俞可平， 2001b）。除非治理权力能真正下放到其他利益主体手中，否则，这种表面的权力下放仍然只是中央控制的另一种方式。二是成人学习与教育各利益主体没有实现良好的沟通。GRALE（Ⅱ）强调，实现成人学习与教育的善治需要良好的沟通协调。各地方在经济发展、能力建设上有差距，中央在下放治理权力时应当充分考虑这种地区差异性。但是，在具体的实践操作中，各国政府并未与其他利益相关者进行及时有效的沟通。沟通不畅使得其他利益群体无法及时反馈信息，从而导致“合作”缺失。若政府与非政府之间、组织与个人之间在实际操作时没有实现良好的沟通，片面的治理权力分散化会导致行动不协调和资源不到位，诸如此类问题也会使得原本初具模型的网状格局变得支离破碎。
（四）协调体系不完善
有效的协调对于实现成人学习与教育的“善治”尤为重要，这是因为责任是广泛分配给政府机构、非政府机构和其他利益相关者，责任的广泛分散需要在组织和个人层面、国家和地方层面实现合理且有效的协调。有效的协调有赖于协调体系的完善。但是，就各国提交的数据来看，在协调体系建设方面主要存在两方面问题：一是协调机构一元化。从GRALE提交的数据来看，目前大部分国家的协调机构位于政府内部（如教育部）。例如，欧洲和北美的大多数国家报告指出，中央政府主要是通过教育部为成人教育提供中央层级的协调。实际上，负责协调的实体不必总是位于政府内部，也可以位于其他类型的机构甚至是院校。公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是政府工作人员个人提供的服务（彼得斯， 2013， p.45）。成人学习与教育绝不只是教育部门的问题，而是整个社会应共同承担的责任。尤其是对于那些被排斥或处在偏远地区的成人学习者而言，对他们的教育仅由教育部门承担是远远不够的，缺乏资金的支撑、信息的沟通、部门间的合作只会使这些潜在的目标群体更加边缘化。二是协调制度不全面。由于制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性等特征，要想真正实现成人学习与教育的善治，必须构建完善的协调制度。据GRALE（Ⅱ）提供的数据可知，大部分国家都设有一个存在于政府内部负责成人学习与教育相关事项的协调机构，但是较少的国家制定了协调制度。成人学习与教育治理具有参与主体多元化的特征，如果缺乏相应的协调制度，就无法保证广泛的非政府利益主体实现其利益。值得注意的是，各國在完善协调体系时，还出现了协调活动较少且活动范围狭窄等问题。在非洲，大多数国家设有一个实体机构（大多位于政府内部）负责成人学习与教育的相关事项，但该机构较少涉及协调活动，即使涉及活动，范围也较为狭窄。实际上，利益主体的多元化也必然带来协调活动的多样化，协调活动不仅要加强利益相关者之间的合作，还应促进政策实施、提高计划质量和实现资金的合理分配。各国应当注意的是，仅存在一个设立于政府内部的协调机构且较少进行协调活动来进行的合作治理，不能确保最终会实现善治（UIL， 2013， p.66）。
三、全球成人学习与教育
治理进程的思考
《贝伦行动框架》提出的“善治”理念被视作全球各国成人学习与教育治理的“愿景”，目的是为成人学习与教育创造一种“合作、有序、公平”的发展格局。从治理进程看，全球各国在成人学习与教育治理领域开拓了一条较为有效的“路径”，但是，从“善治”的本质看，成人学习与教育治理进程依然具有诸多拓展空间。这无疑对我国成人学习与教育走向善治具有一定启示。 （一）系统地实现成人学习与教育的“善治”
党的十八届三中全会正式提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，随之而来的是，教育治理成为诸多研究者关注的焦点，在成人学习与教育领域也受到部分研究者的关注。自新中国成立以来，成人学习与教育在提升广大群众素质、缓解教育资源紧缺方面发挥了重要作用。但是，步入21世纪以来，成人学习与教育的发展面临各种危机，甚至出现了“消亡论”“替代论”等观点。之所以存在如此尴尬的局面，与成人学习与教育领域的治理不善直接相关，价值认识不足、数据不透明、参与部门推诿、法治滞后、投入与产出难以衡量等因素让成人学习与教育发展如履薄冰。《贝伦行动框架》提出的“善治”目标，成为众多成员国致力追求的目标。作为成员国之一，我国需要积极履行该承诺。我国成人学习与教育治理能力提升，走向善治，需要依托于成人學习与教育治理体系的完善：一是持续强调成人学习与教育的合法性。“只有那些被一定范围的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越强，善治程度越高”（俞可平， 2000， p.9）。只有当成人学习与教育的价值被国家、各类组织和个体所认同，特别是弱势群体、边缘群体被纳入成人学习与教育范畴，其合法性才能不断提升。二是实现成人学习与教育数据透明。在成人学习与教育领域，数据严重缺乏，导致社会难以评估其所取得的进步。为此，建立成人学习与教育综合性数据库非常必要。通过建立成人学习与教育数据搜集网站，汇聚不同利益相关者服务的基本领域、对象、数量以及成果等数据，使之成为一个蕴藏丰富数据的信息库。三是实现成人学习与教育的责任性。责任性意味着我国成人学习与教育领域的参与部门和个体必须对自身行为负责，通过法律和道义的方式来规范各自的行为。四是加强成人学习与教育的法治建设。法治是国家治理现代化的关键环节。纵观我国的教育法规，无论是高等教育、基础教育还是职业教育都有相关的法规保障，只有成人教育领域，缺少相关的法规支撑其体系。我国成人学习与教育想要健康发展，需要加强法治建设，创造有法可依、依法治教的良好环境。五是及时回应成人学习与教育需求。各利益相关者需要对各类成人教育与学习需求及时做出反馈，通过信息搜集和分析，及时了解不同成人群体的教育与学习意愿，以回应社会公众的现实需求。六是呈现成人学习与教育的有效产出。评价成人学习与教育投资决策是否有效，重要的是长远的展望和广泛的观察。为此，我国成人教育领域的研究者应通过长期跟踪和数据搜集，论证成人学习与教育所带来的社会效益，为利益相关者的积极参与提供强有力的支撑。
（二）拓展成人学习与教育治理能力建设的幅度
作为成人学习与教育治理的指导方针，“善治”需要多元主体有效率地运作。当然，这种有效率的运作需要构建完善的治理体系，也需要治理能力的强有力支撑。从我国成人学习与教育治理能力建设实践看，无论在主体还是客体层面，都存在一定的缺失，主要表现在以下几方面：一是成人学习与教育领域利益相关者的能力素质整体不高。从我国成人学习与教育发展现状看，市场秩序混乱、教学质量急剧下滑、功能异化等问题的出现，无不与相关部门的管理者、办学机构的供应商、成人教育工作者的能力素质息息相关。当前，我国成人学习与教育利益相关者学历层次参差不齐、来源复杂、流动性大，无论教师还是管理人员，专业化程度都非常低，属于“边缘职业工作者”（刘瑞晶， 2014）。在某种程度上，良莠不齐的能力素质影响了成人学习与教育治理的整体质量。二是在制度上保障利益相关者参与的渠道缺失。如果部分社会群体的呼声受制于各种主客观因素，难以通过正常的制度化渠道得以有效表达，反过来就会强化他们在社会利益格局中的不利地位（张贤明， 2014）。虽然，我国出台了部分与成人教育相关的制度和法律，但是由于制度细则或法律条款的原则性和抽象化的先天缺陷，使得利益相关者参与成人学习与教育治理成为“一纸空文”。这在某种程度上削弱了成人学习与教育领域部分群体的利益表达能力，影响了他们参与成人学习与教育治理的意愿和动力。为此，基于全球成人学习与教育治理能力建设的现状和问题，我国成人学习与教育领域要走向“善治”，就需要在治理能力主体和客体方面下足功夫：首先，应该重视成人学习与教育领域参与主体的能力建设。为确保成人学习与教育的良好治理，有必要开发代理人的能力。从全球各国的实践经验看，各国通过实践活动、研讨会、讲习班和培训班等形式来提升参与者的治理能力。为此，通过举办全国或区域性的会议，培训利益相关者制定、实施和评估成人学习与教育项目的能力；以研讨会或讲习班的形式对成人学习与教育政策实施的管理者进行培训，有利于他们积极地将政策付诸实践。最重要的是，通过提供专业标准、专业组织以及专业制度，促使成人学习与教育领域的参与者走向专业化。其次，应该完善参与主体利益表达渠道的制度建设。我国应该制定一系列用以规范各利益主体行为、协调其关系的制度，明确不同利益主体参与成人学习与教育治理的内容、权利和责任等，从而避免不同利益主体参与治理成为一纸空文。在治理机制层面，由于当前成人学习与教育呈现多方利益主体博弈的格局，要想使各方利益主体以互惠互利的方式参与治理，需要设置协调彼此行为的治理机制，避免在政府不同部门之间、政府与办学机构之间、不同办学机构之间以及办学机构与学习者之间出现各类冲突，削弱成人学习与教育治理的效率与效益。最后，在治理文化层面，治理文化现代化是国家治理体系和治理能力现代化的方向引领和条件保障（徐之顺， 等， 2015），尤其对于成人学习与教育而言，精神文化的培育更能起到潜移默化的作用。对我国来说，培育符合当前社会发展需要的现代治理文化，通过各种传播方式，使成人学习与教育的治理理念、治理目标、治理价值被不同利益主体所接受，实现治理行为从“驱动”向“自觉”转变迫在眉睫。
（三）提高成人学习与教育合作的深度
成人学习与教育本质上是一个复杂的运营体系，需要所有利益相关者形成一个多中心的局面。“多中心意味着许多在形式上相互独立的决策中心，他们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种合约，并从事合作性的活动或利用核心机制来解决冲突”（毛寿龙， 等， 2014， p.280）。从全球各国成人学习与教育治理的合作方式看，许多国家在成人学习与教育政策制定过程中下放权力，在实施过程中鼓励多部门混合治理，从而形成一定的合力。从我国成人学习与教育的发展样态看，其发展一般都是条块分割的，政策的设计和实施是为了满足不同的目的和不同的目标群体，其特征是混乱的自上而下的管理过程（欧阳忠明， 等， 2013）。不同部门针对不同的成人群体提供不同的学习项目和证书，在某种程度上造成了成人学习与教育市场无序发展、资源浪费等不利局面。之所以出现此类现象，与部门之间的合作耦合度不高有关。不同的部门在政策实施过程中缺乏深度合作，没有实现良好的信息分享和政策协调。多中心不是多部门的简单叠加，而是需要不同中心的深度合作：首先，成人学习与教育的合作范围应该具有全方位性。从对象上看，成人学习与教育包含了广泛的群体，残疾人、失业人口、移民、老年人、社会排斥群体等都应该积极参与到治理中来。从进程看，成人学习与教育治理不仅仅包括政策的制定，还包括实施、评价和监督等活动。为此，利益相关者不应仅仅局限于制定政策的过程，更应在实施、评价和监督中扮演重要的角色。其次，成人学习与教育机构之间的合作应该更紧密。合作治理的本质是社会团体以共同的目标结合在一起，并且为了这一过程愿意牺牲自己的个性特征和自治权（Osborne， 2016， p.117）。为此，成人学习与教育应该构建完善的治理网络。治理网络的基本价值主要体现在能够有效协调不同组织的价值理念。成人学习与教育治理网络的形成需要在沟通和行动上保持一致：一是组织之间形成沟通性治理，即不同部门、机构围绕我国成人学习与教育事业的发展战略、实施行动、经费投入等建立有效的对话机制，达成共识性目标。二是组织之间建立行动伙伴关系。伙伴关系可以确保我国成人学习与教育领域内的政策活动“协调一致”，通过整合不同部门的互补性资源，实现行动领域的协同效应。 （四）完善成人学习与教育的协调机制
作为一个多样且复杂的领域，成人学习与教育需要政府部门、教育与学习供应商、个体学习者等利益相关者共同行使相关权力。如何让成人学习与教育利益相关者行为步调一致？正如克里泽姆（Chisholm， 1989）的主张，在一个运营系统中，需要有好的协调才能为公众提供良好的服务。然而，GRALE（Ⅲ）指出，不幸的是，全球成人学习与教育治理进程中，“协调”机制建设依然面临巨大的挑战。从1993年开始，我国就提出了“大力发展成人教育”的举措；“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”被写进党的十六大报告；2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中强调“继续教育参与率大幅提升”；2017年的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出：“大力发展继续教育，构建终身学习制度”。然而遗憾的是，我国至今在成人学习与教育体系内依然没有建立起完善的协调机制：国家层面缺乏推动成人学习与教育发展的协调指导机构；成人学习与教育领域内各类管理部门纵向割裂；不同教育机构之间横向联系不紧密，各种教育资源未能得到合理整合。因此，为实现善治目标，我国需要建设一套共识规则来作为成人学习与教育领域内部协商的基础：第一，构建多元主体的协调部门。从全球各国成人学习与教育协调部门建设的实际情况看，大多数国家的成人学习与教育协调活动由教育部门负责，这种由一元部门主导的局面容易导致“不朽且缺乏弹性”（Osborne， 2016， p.124）的问题，不利于确定成人学习与教育活动的优先顺序。为此，我国成人学习与教育协调部门的构建应该遵循多中心治理的原则，根据成人学习与教育利益相关方的划分，组建一个来自不同领域的协商委员会，负责成人学习与教育各项活动的设计、实施和评价。第二，逐渐完善相关协调制度。由于成人学习与教育参与部门的多元化（政府、非政府组织、学校、社区、图书馆、教育培训机构等）、要素的多样性（成人扫盲教育、学历教育、企业教育、社区教育、老年教育等）等特点，有效协调参与部门之间的关系，协调不同要素之间的优先事项，创设不同行动和谐共存的秩序，实现公共利益最大化，这都要求协调制度发挥协调功能。尼古莱·J. 福斯（Nicolai J. Foss）曾经把制度视作“知识资本”，这种资本越丰富，就意味着社会分工能力越强。一般说来，制度分为正式制度和非正式制度。成人学习与教育领域的正式制度一般以具体规范的形式呈现在利益相关者面前，直接指引和约束成人学习与教育的外部行动，如成人学习与教育的战略、行动规范、政策等；成人学习与教育领域的非正式制度更多是自发演绎的结果，是利益相关者在长期从事成人学习与教育活动的过程中形成的价值观和道德，有利于形成一种基于自发秩序的内部规则，如成人学习与教育的价值导向（赋权性价值导向还是工具性价值导向）、道德规范、社会习俗和行为惯例等。第三，实现全方位的协调行动。善治造就了一个多中心参与成人学习与教育活动的情境，这种情境在某种程度上意味着多个决策和治理中心，假如利益存在不耦合，就容易造成“多而不和”的尴尬局面。这就需要协调部门发挥正式制度的外部约束功效，确保多中心向成人学习与教育的共同利益轨道前进。同时，通过加大对非正式制度的社会宣传，发挥其自我约束效用，为利益相关者提供参与成人学习与教育治理的依据和准绳，塑造一个多中心和谐行动的秩序。
为保证全民学习的公平和质量，所有利益相关者参与成人学习与教育治理是一个关键要求。为此，各国必须确保在各类政府、各类教育机构、各类组织以及个体层面构建良好的治理机制。从GRALE所呈现的发展趋势看，各国成人学习与教育正朝着“善治”的目标前进，使得治理权力逐渐变得更加分散，但同时也暴露出一些问题。为此，各国需要根据问题出现的态势，及时做出有效调整，使其成为一个服务于各类成人学习需求的反应性系统。
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【关键词】 成人学习与教育；治理；善治；《全球成人学习与教育报告》；治理权力；治理主体；治理能力
【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2017）10-0012-09
从全球发展轨迹看，自从1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”这个提法（俞可平，2001a），“治理”一词就逐步嵌入我们的政治、经济以及教育等领域。2009年，第六届国际成人教育大会（The Sixth International Conference on Adult Education， CONFINTEA Ⅵ）制定了《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action， 2009），提出了成人学习与教育（adult learning and education，ALE）治理的目标——“善治”（good governance），同时明确了两项关键原则：第一，应有利于成人学习与教育政策和项目得到有效、透明、负责和公平的实施；第二，应扩大利益相关者的参与，以保证学习者，尤其是那些处在劣势环境下的学习者的需求得到满足。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益（俞可平， 2001a）。良好的治理能够提高成人学习与教育利益相关者的参与程度。从2009年起，根据各国提交的报告，联合国教科文组织终身学习研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning， UIL）发布了《全球成人学习与教育报告》（Global Report on Adult Learning and Education， GRALE；Ⅰ：2009；Ⅱ：2012；Ⅲ：2016）。该报告揭示了全球各国成人学习与教育治理的发展态势。为此，通过对相关报告的梳理，我们可以管窥全球成人学习与教育的治理现状，揭示相关的发展问题，对我国成人学习与教育治理路径进行思考。
一、全球各国成人学习与
教育治理的现状梳理
GRALE（Ⅱ）提到了推进成人学习与教育治理发展的三大举措：治理权力下放、加强能力建设和促进部门间合作。通过对GRALE（Ⅱ、Ⅲ）的梳理发现，全球各国成人学习与教育治理的发展呈如下态势：
（一）关注治理权力下放
治理权力下放能够让各级地方政府承担更多责任，提高政策实施的透明度，提高利益相关者的参与程度，这对地区和地方政府层面具有重要意义。基于当地社区所提供的教育服务能够有效促进善治，而善治的实现能够确保成人学习与教育的问责和有效性（UIL， 2013， p.69）。据GRALE（Ⅲ）统计的数据结果（如图1所示），自2009年以来，全球超过半数的国家成人学习与教育治理权力变得更加分散，下放趋势较为明显。
治理权力下放有助于政府在成人学习与教育治理领域从“统筹各方”转型为承担确定目标、制定方针政策、协调利益相关者和投资者之间的优先权关系、为成人学习与教育提供全面监管框架等职能，有利于在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，从而实现“善治”（朱玉知， 2011）。基于对GRALE（Ⅱ；Ⅲ）的分析，各国由中央政府向地方各级政府下放治理权力时，主要呈现以下两种发展倾向：
1. 多中心治理
奥斯特罗姆（Ostrom， 1990）在她的“多中心自主治理”理想格局中提到：不同类型和不同层次的物品和服务与不同类型和层次的政府规模相匹配，不同层次的政府单位、非营利组织和私营企业形成复杂的互动关系，如果他们的行为模式是在一定自治契约基础上形成自发秩序，就构成了国家或地区管理的多中心秩序。多中心并不意味着无序和混乱，而可以是一种多主体参与制定并相互制衡的秩序（毛寿龙， 等， 2014， p.279）。伴随着治理理念嵌入成人学习与教育领域，许多国家的成人学习与教育治理机构逐渐从“中心化”向“多中心”转变，这种转变体现了“去中心化”的态势，使得权力逐步从中央部门向基层组织甚至是学习者个人下放：①社区成为成人学习与教育治理的重要参与者。拉希（Lasch， 2014）指出，“小型社区是经典民主的聚集地，这不是因为它们是‘自给自足’的，恰恰相反，仅仅是因为它们让每一个人都能参与到公共讨论之中”。由于地方政府更接近当地社区，对公民的学习需求更加敏感，因此，在提供公共和社会服务方面地方政府被认为比中央政府更有效。为此，鼓励社区参与成人学习与教育治理活动成为一种全球趋势。从各国提交的数据看，越来越多的国家发挥了地方社区在参与规划、实施和评估成人教育计划方面的作用（如图2所示）。②学习者积极参与制定成人学习与教育政策的对话。所有利益相关者的参与是善治的关键，其中学习者是利益相关者群体中的直接受益者。为此，越来越多的国家鼓励学习者参与到成人教育政策的制定、执行与评估中。GRALE（Ⅱ）提供的数据表明，有55%的国家鼓励学习者参与到有关成人学习与教育政策的对话中。其中，非洲、亚洲和太平洋地区的国家所占比例最高（非洲地区占79%；亚洲和太平洋地区占58%）。作为民间利益主体的组成部分，学习者在多中心治理格局中占据着重要的位置，已然受到各国的关注。 2. 合作治理
泰依奥·蔡（Choi， 2011）指出，合作治理是指一组相互依存的利益相关者，通常来自多个部门（公共的、私人的以及非营利部门），为了解决一个复杂、涉及多方面的公共难题或情景而协同工作并制定相关政策的过程和制度。从GRALE提供的数据看，全球各国成人学习与教育的治理方式主要有三种：①主要由政府机构参与。例如，在日本，教育部中的终身学习局与国家教育政策研究所负责领导成人教育政策的实施。②政府与非政府机构混合参与。例如，在塞拉利昂和赞比亚，政府和非政府利益相关者共同参与成人教育的规划、实施和评估。③主要由非政府机构参与。例如，在多哥，约80个民间社会和基层组织侧重于成人扫盲教育。从绝大多数国家提交的报告看，虽然国家教育部通常占据着重要地位，但其他政府机构和各种民间社会组织发挥着分担或补充的作用。GRALE（II）提供的数据表明，非洲地区只有16%的国家表示由政府机构负责成人学习与教育的相关事项，而有84%的国家由政府机构与非政府机构共同负责成人学习与教育的相关事项。实际上，不只是非洲地区，其他地区的大部分国家也都表示，成人学习与教育事项通常由政府机构与非政府机构共同治理（如图3所示）。
（二）注重治理能力主体的建设
从治理主体系统的角度看，治理能力是在面对社会和自然的多样性、复杂性和动态性时，能够使治理活动产生以及对治理活动进行组织和实施的能力（包国宪， 等， 2016， p.71）。各国认为，加强能力建设对于实现各方利益主体的广泛参与具有重要意义。自2009年以来，各国是否在治理能力建设方面有所进步？如图4所示，在参与调查的诸多国家中，59%的国家认同该观点，23%的国家则认为有所进步。治理能力是以组织为主体，以个人为基础的。一般来说，治理能力包括主客体两个部分（萧鸣政， 等， 2014）。从主体方面看，治理能力主体不仅涉及国家一级行政机关，其他相关利益主体（尤其是来自民间社会的利益主体）也同样是重要的参与者。值得注意的是，在加强成人学习与教育治理能力主体建设方面，着力提高各方利益主体的相关技能是各国关注的焦点。2009—2011年，巴拉圭有6个城镇共举行了12次公共协商会议，这是一场广泛的集体协商活动，参与人数总计达343人，共涉及35个民间社会组织和11个国家各层级机构，包括女性、年轻人、原住民、非洲裔巴拉圭人、残疾人、同性恋者、双性恋者、变性人、犯人、老年人和公务员一起参与到有关继续教育公共政策的协商中（UIL， 2016， p.40）。当然，只有利益相关者把提升能力付诸实践，能力才能不断发展。各国在提升治理能力主体的技能方面，注重对政府和非政府管理人员进行相关培训，如中国、玻利维亚、印度尼西亚、牙买加、莫桑比克、尼日利亚等国家组织年度讲习班，意在提高利益相关者的成人学习与教育治理能力。
（三）倡导跨部门的合作
增进政府部门、公共机构、私人公司和第三方部门的“伙伴关系”和更大范围的跨部门合作，已经成为促进国家层面和超国家层面社会融合和劳动力市场融合的一个主要战略（Osborne， 2016， p.75）。跨部门合作既包括上下级之间部门的合作，也包括同級部门之间的合作，他们不再是传统的简单服从命令式领导，而是在合作中沟通、扩大利益相关者的参与以及实现教育公平。自2009年以来，各国是否积极实现成人学习与教育相关部门的合作呢？据GRALE （Ⅲ）提供的数据可知（如图5所示），88%的国家在成人学习与教育治理方面积极实现跨部门合作。其中，51%的国家实现了跨部门的合作，37%的国家在为实现跨部门合作积极努力。
这些国家加强跨部门合作的重要举措之一就是设立协调机构。怀特（White， 2011）强调：为了保证各部门之间的相互协作，很有必要通过设立专门的协调委员对各个行政部门以及机构之间的活动做出及时协调，从而保证行政方法的经济性和有效性，提高行政效率。基于协调的种种必要性，各国认为，要实现成人学习与教育跨部门的合作，需要建立维持不同利益相关者协作的负责机构，促进权力和资源的垂直转移，进一步实现不同利益相关方的有效合作。例如，拉脱维亚设有教育科学部，其主要职责是通过与其他部门的有效合作，协调有关成人学习与教育的各项活动。值得注意的是，随着治理权力的进一步下放，各国逐渐意识到，不仅应当设置协调机构，而且还应组织各项具体活动，以促进协调的有效实施。在韩国、蒙古等国，成人教育各项事务由一个国家机构或中心负责协调，包括与相关利益主体共同举行定期会议和网络活动以及在某些情况下支持一些方案活动的实施等。
二、全球各国成人学习与教育
治理的问题分析
自2009年第六届国际成人教育大会召开以来，各参与国就实现成人学习与教育的“善治”达成一致，并付诸实施。然而，在实施过程中，各国成人学习与教育治理依然暴露出部分问题，值得实践者和研究者关注。
（一）“善治”整体发展进程有待推进
虽然就各国整体发展进程来看，走向成人学习与教育的“善治”呈必然之势，但并非所有国家都对“善治”有一个完整的理解。关于对善治的整体理解，我国学者俞可平在总结国内外研究成果的基础上，将其概括为“合法性”“透明性”“责任性”“法治”“回应”“有效”（俞可平， 2000， pp.9-10）。这六个维度决定着成人学习与教育善治的整体水平。纵观全球各国成人学习与教育善治的发展进程，其在“合法性”“责任性”“回应”方面取得了一定的进步，但是在另外三个维度暴露出部分问题：一是成人学习与教育治理的“透明度”不够。从GRALE反映出的问题看，信息模糊且不对称是成人学习与教育治理的一大困境，也是制约成人学习与教育事业发展的重要影响因素。成人学习与教育的参与主体具有多样性，包括公共部门、私营组织以及个人等各类利益相关者。然而，各国所提供的成人学习与教育治理数据大多局限在公共部门（尤其是教育部门），有关其他利益相关者的数据较为匮乏。二是成人学习与教育“法治”有待继续完善。法治要求各国在成人学习与教育领域建立较为完善的法律法规体系，有效规范政府的管理行为、各类机构的办学行为、个体的学习行为等。虽然有部分国家制定了独立的成人教育政策或法案（例如亚美尼亚的《成人教育法草案》、克罗地亚的《成人教育法草案》）（欧阳忠明， 等， 2013），然而，从GRALE所呈现的数据看，只有不到15%的国家颁布了独立的成人教育法案。三是成人学习与教育的“有效性”需要进一步验证。从GRALE对教育经费投入的统计情况看，成人学习与教育领域的资源投入相对有限，且存在主体多元性，这就要求在治理成人学习与教育的过程中要时刻关注资源投入与产出之间的关系，尽可能降低各项成本，利用有限的资源取得最大的收益。然而，GRALE报告指出，尽管成人教育的潜在社会效益很多，但是有关这些效益的实证研究却寥寥无几。 （二）治理能力客体建设不健全
治理能力是一个综合体系，其效能大小取决于各方合力的作用。一般来说，治理能力包括主客体两部分：从主体看，参与治理者需要具有一定素养；从客体看，治理主体的参与需要受到制度和法律的保障。为此，加强治理能力建设时，不仅要关注能力主体的建设，还要关注能力客体的建设。一般说来，治理能力客体总与法律、制度相联系。为此，国家必须建立和完善公民参与的法律制度，建立足够的合法参与渠道，使公民的政治参与不仅有畅通的渠道，而且有法可依，以便最大限度地满足公众参与公共生活的需要，从而维护公民的正当权益（俞可平， 2016， p.85）。GRALE（Ⅲ）中提到，各国在下放治理权力时应当由中央政府负责制定与成人学习与教育相关的基本服务标准，由省教育厅、区/市教育办公室与合作方案提供者运用手中的权力使相关标准具体化。然而，据各国提交的报告看，大部分国家在加强成人学习与教育治理能力建设时，重点关注治理能力主体的提升，忽视了对法律规范和制度的合理构建，主要体现在以下几个方面：一是缺乏保障利益相关者参与成人学习与教育治理的法律。如前面所述，由于各国鲜有独立的成人学习与教育相关法律，使得各利益相关主体无法清晰地认识自身的地位与价值。二是没有合理地界定利益相关者的权利与义务。即使部分国家颁布了相关的法律（如挪威、丹麦），但是，他们并没有对不同利益相关者在成人学习与教育治理中所扮演的角色进行清晰的界定，导致各主体的权利与义务边界较为模糊。三是缺乏利益相关者参与成人学习与教育治理的激励制度。从GRALE中可以看出，大多数国家开展了一些能力建设工作，以确保利益相关者有效地参与成人学习与教育政策和方案的制定，然而，这些工作只是短期且零碎的活动。由于缺乏完善的激励制度，削弱了参与主体的积极性，导致各国成人学习与教育治理能力主体的建设难以为继。
（三）合作治理未能真正实现
在有关国家与地区治理的研究中，不单只有市场和国家两种秩序，事实上还存在着大、中、小规模的政府和公共企业和私人企业之间既相互竞争又相互合作的多种新秩序（毛寿龙， 等， 2014， p.280）。但是，各国在成人学习与教育治理实践中往往容易忽视非政府机构（尤其是民间社会）的力量，更多关注政府的作用。GRALE中的相关数据表明，各国在实现成人学习与教育合作治理的进程中，逐渐暴露出两方面的问题：一是合作范围有限。自2009年开始，GRALE（Ⅲ）监测调查显示，围绕成人学习与教育的政策制定，68%的政府已经征求了利益相关者和民间社会的意见（如图6所示）。然而，在具体的政策实施中，政府机构仍然占据主导地位，民间利益主体并未真正参与到成人学习与教育治理中。“善治”着眼于构建政府与公民的合作网络，强调国家与公民社会的合作，强调公民自治而非政府的公共权威，这些都深刻地反映了全球化时代下的民主要求（俞可平， 2001b）。除非治理权力能真正下放到其他利益主体手中，否则，这种表面的权力下放仍然只是中央控制的另一种方式。二是成人学习与教育各利益主体没有实现良好的沟通。GRALE（Ⅱ）强调，实现成人学习与教育的善治需要良好的沟通协调。各地方在经济发展、能力建设上有差距，中央在下放治理权力时应当充分考虑这种地区差异性。但是，在具体的实践操作中，各国政府并未与其他利益相关者进行及时有效的沟通。沟通不畅使得其他利益群体无法及时反馈信息，从而导致“合作”缺失。若政府与非政府之间、组织与个人之间在实际操作时没有实现良好的沟通，片面的治理权力分散化会导致行动不协调和资源不到位，诸如此类问题也会使得原本初具模型的网状格局变得支离破碎。
（四）协调体系不完善
有效的协调对于实现成人学习与教育的“善治”尤为重要，这是因为责任是广泛分配给政府机构、非政府机构和其他利益相关者，责任的广泛分散需要在组织和个人层面、国家和地方层面实现合理且有效的协调。有效的协调有赖于协调体系的完善。但是，就各国提交的数据来看，在协调体系建设方面主要存在两方面问题：一是协调机构一元化。从GRALE提交的数据来看，目前大部分国家的协调机构位于政府内部（如教育部）。例如，欧洲和北美的大多数国家报告指出，中央政府主要是通过教育部为成人教育提供中央层级的协调。实际上，负责协调的实体不必总是位于政府内部，也可以位于其他类型的机构甚至是院校。公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是政府工作人员个人提供的服务（彼得斯， 2013， p.45）。成人学习与教育绝不只是教育部门的问题，而是整个社会应共同承担的责任。尤其是对于那些被排斥或处在偏远地区的成人学习者而言，对他们的教育仅由教育部门承担是远远不够的，缺乏资金的支撑、信息的沟通、部门间的合作只会使这些潜在的目标群体更加边缘化。二是协调制度不全面。由于制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性等特征，要想真正实现成人学习与教育的善治，必须构建完善的协调制度。据GRALE（Ⅱ）提供的数据可知，大部分国家都设有一个存在于政府内部负责成人学习与教育相关事项的协调机构，但是较少的国家制定了协调制度。成人学习与教育治理具有参与主体多元化的特征，如果缺乏相应的协调制度，就无法保证广泛的非政府利益主体实现其利益。值得注意的是，各國在完善协调体系时，还出现了协调活动较少且活动范围狭窄等问题。在非洲，大多数国家设有一个实体机构（大多位于政府内部）负责成人学习与教育的相关事项，但该机构较少涉及协调活动，即使涉及活动，范围也较为狭窄。实际上，利益主体的多元化也必然带来协调活动的多样化，协调活动不仅要加强利益相关者之间的合作，还应促进政策实施、提高计划质量和实现资金的合理分配。各国应当注意的是，仅存在一个设立于政府内部的协调机构且较少进行协调活动来进行的合作治理，不能确保最终会实现善治（UIL， 2013， p.66）。
三、全球成人学习与教育
治理进程的思考
《贝伦行动框架》提出的“善治”理念被视作全球各国成人学习与教育治理的“愿景”，目的是为成人学习与教育创造一种“合作、有序、公平”的发展格局。从治理进程看，全球各国在成人学习与教育治理领域开拓了一条较为有效的“路径”，但是，从“善治”的本质看，成人学习与教育治理进程依然具有诸多拓展空间。这无疑对我国成人学习与教育走向善治具有一定启示。 （一）系统地实现成人学习与教育的“善治”
党的十八届三中全会正式提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，随之而来的是，教育治理成为诸多研究者关注的焦点，在成人学习与教育领域也受到部分研究者的关注。自新中国成立以来，成人学习与教育在提升广大群众素质、缓解教育资源紧缺方面发挥了重要作用。但是，步入21世纪以来，成人学习与教育的发展面临各种危机，甚至出现了“消亡论”“替代论”等观点。之所以存在如此尴尬的局面，与成人学习与教育领域的治理不善直接相关，价值认识不足、数据不透明、参与部门推诿、法治滞后、投入与产出难以衡量等因素让成人学习与教育发展如履薄冰。《贝伦行动框架》提出的“善治”目标，成为众多成员国致力追求的目标。作为成员国之一，我国需要积极履行该承诺。我国成人学习与教育治理能力提升，走向善治，需要依托于成人學习与教育治理体系的完善：一是持续强调成人学习与教育的合法性。“只有那些被一定范围的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越强，善治程度越高”（俞可平， 2000， p.9）。只有当成人学习与教育的价值被国家、各类组织和个体所认同，特别是弱势群体、边缘群体被纳入成人学习与教育范畴，其合法性才能不断提升。二是实现成人学习与教育数据透明。在成人学习与教育领域，数据严重缺乏，导致社会难以评估其所取得的进步。为此，建立成人学习与教育综合性数据库非常必要。通过建立成人学习与教育数据搜集网站，汇聚不同利益相关者服务的基本领域、对象、数量以及成果等数据，使之成为一个蕴藏丰富数据的信息库。三是实现成人学习与教育的责任性。责任性意味着我国成人学习与教育领域的参与部门和个体必须对自身行为负责，通过法律和道义的方式来规范各自的行为。四是加强成人学习与教育的法治建设。法治是国家治理现代化的关键环节。纵观我国的教育法规，无论是高等教育、基础教育还是职业教育都有相关的法规保障，只有成人教育领域，缺少相关的法规支撑其体系。我国成人学习与教育想要健康发展，需要加强法治建设，创造有法可依、依法治教的良好环境。五是及时回应成人学习与教育需求。各利益相关者需要对各类成人教育与学习需求及时做出反馈，通过信息搜集和分析，及时了解不同成人群体的教育与学习意愿，以回应社会公众的现实需求。六是呈现成人学习与教育的有效产出。评价成人学习与教育投资决策是否有效，重要的是长远的展望和广泛的观察。为此，我国成人教育领域的研究者应通过长期跟踪和数据搜集，论证成人学习与教育所带来的社会效益，为利益相关者的积极参与提供强有力的支撑。
（二）拓展成人学习与教育治理能力建设的幅度
作为成人学习与教育治理的指导方针，“善治”需要多元主体有效率地运作。当然，这种有效率的运作需要构建完善的治理体系，也需要治理能力的强有力支撑。从我国成人学习与教育治理能力建设实践看，无论在主体还是客体层面，都存在一定的缺失，主要表现在以下几方面：一是成人学习与教育领域利益相关者的能力素质整体不高。从我国成人学习与教育发展现状看，市场秩序混乱、教学质量急剧下滑、功能异化等问题的出现，无不与相关部门的管理者、办学机构的供应商、成人教育工作者的能力素质息息相关。当前，我国成人学习与教育利益相关者学历层次参差不齐、来源复杂、流动性大，无论教师还是管理人员，专业化程度都非常低，属于“边缘职业工作者”（刘瑞晶， 2014）。在某种程度上，良莠不齐的能力素质影响了成人学习与教育治理的整体质量。二是在制度上保障利益相关者参与的渠道缺失。如果部分社会群体的呼声受制于各种主客观因素，难以通过正常的制度化渠道得以有效表达，反过来就会强化他们在社会利益格局中的不利地位（张贤明， 2014）。虽然，我国出台了部分与成人教育相关的制度和法律，但是由于制度细则或法律条款的原则性和抽象化的先天缺陷，使得利益相关者参与成人学习与教育治理成为“一纸空文”。这在某种程度上削弱了成人学习与教育领域部分群体的利益表达能力，影响了他们参与成人学习与教育治理的意愿和动力。为此，基于全球成人学习与教育治理能力建设的现状和问题，我国成人学习与教育领域要走向“善治”，就需要在治理能力主体和客体方面下足功夫：首先，应该重视成人学习与教育领域参与主体的能力建设。为确保成人学习与教育的良好治理，有必要开发代理人的能力。从全球各国的实践经验看，各国通过实践活动、研讨会、讲习班和培训班等形式来提升参与者的治理能力。为此，通过举办全国或区域性的会议，培训利益相关者制定、实施和评估成人学习与教育项目的能力；以研讨会或讲习班的形式对成人学习与教育政策实施的管理者进行培训，有利于他们积极地将政策付诸实践。最重要的是，通过提供专业标准、专业组织以及专业制度，促使成人学习与教育领域的参与者走向专业化。其次，应该完善参与主体利益表达渠道的制度建设。我国应该制定一系列用以规范各利益主体行为、协调其关系的制度，明确不同利益主体参与成人学习与教育治理的内容、权利和责任等，从而避免不同利益主体参与治理成为一纸空文。在治理机制层面，由于当前成人学习与教育呈现多方利益主体博弈的格局，要想使各方利益主体以互惠互利的方式参与治理，需要设置协调彼此行为的治理机制，避免在政府不同部门之间、政府与办学机构之间、不同办学机构之间以及办学机构与学习者之间出现各类冲突，削弱成人学习与教育治理的效率与效益。最后，在治理文化层面，治理文化现代化是国家治理体系和治理能力现代化的方向引领和条件保障（徐之顺， 等， 2015），尤其对于成人学习与教育而言，精神文化的培育更能起到潜移默化的作用。对我国来说，培育符合当前社会发展需要的现代治理文化，通过各种传播方式，使成人学习与教育的治理理念、治理目标、治理价值被不同利益主体所接受，实现治理行为从“驱动”向“自觉”转变迫在眉睫。
（三）提高成人学习与教育合作的深度
成人学习与教育本质上是一个复杂的运营体系，需要所有利益相关者形成一个多中心的局面。“多中心意味着许多在形式上相互独立的决策中心，他们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种合约，并从事合作性的活动或利用核心机制来解决冲突”（毛寿龙， 等， 2014， p.280）。从全球各国成人学习与教育治理的合作方式看，许多国家在成人学习与教育政策制定过程中下放权力，在实施过程中鼓励多部门混合治理，从而形成一定的合力。从我国成人学习与教育的发展样态看，其发展一般都是条块分割的，政策的设计和实施是为了满足不同的目的和不同的目标群体，其特征是混乱的自上而下的管理过程（欧阳忠明， 等， 2013）。不同部门针对不同的成人群体提供不同的学习项目和证书，在某种程度上造成了成人学习与教育市场无序发展、资源浪费等不利局面。之所以出现此类现象，与部门之间的合作耦合度不高有关。不同的部门在政策实施过程中缺乏深度合作，没有实现良好的信息分享和政策协调。多中心不是多部门的简单叠加，而是需要不同中心的深度合作：首先，成人学习与教育的合作范围应该具有全方位性。从对象上看，成人学习与教育包含了广泛的群体，残疾人、失业人口、移民、老年人、社会排斥群体等都应该积极参与到治理中来。从进程看，成人学习与教育治理不仅仅包括政策的制定，还包括实施、评价和监督等活动。为此，利益相关者不应仅仅局限于制定政策的过程，更应在实施、评价和监督中扮演重要的角色。其次，成人学习与教育机构之间的合作应该更紧密。合作治理的本质是社会团体以共同的目标结合在一起，并且为了这一过程愿意牺牲自己的个性特征和自治权（Osborne， 2016， p.117）。为此，成人学习与教育应该构建完善的治理网络。治理网络的基本价值主要体现在能够有效协调不同组织的价值理念。成人学习与教育治理网络的形成需要在沟通和行动上保持一致：一是组织之间形成沟通性治理，即不同部门、机构围绕我国成人学习与教育事业的发展战略、实施行动、经费投入等建立有效的对话机制，达成共识性目标。二是组织之间建立行动伙伴关系。伙伴关系可以确保我国成人学习与教育领域内的政策活动“协调一致”，通过整合不同部门的互补性资源，实现行动领域的协同效应。 （四）完善成人学习与教育的协调机制
作为一个多样且复杂的领域，成人学习与教育需要政府部门、教育与学习供应商、个体学习者等利益相关者共同行使相关权力。如何让成人学习与教育利益相关者行为步调一致？正如克里泽姆（Chisholm， 1989）的主张，在一个运营系统中，需要有好的协调才能为公众提供良好的服务。然而，GRALE（Ⅲ）指出，不幸的是，全球成人学习与教育治理进程中，“协调”机制建设依然面临巨大的挑战。从1993年开始，我国就提出了“大力发展成人教育”的举措；“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”被写进党的十六大报告；2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中强调“继续教育参与率大幅提升”；2017年的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出：“大力发展继续教育，构建终身学习制度”。然而遗憾的是，我国至今在成人学习与教育体系内依然没有建立起完善的协调机制：国家层面缺乏推动成人学习与教育发展的协调指导机构；成人学习与教育领域内各类管理部门纵向割裂；不同教育机构之间横向联系不紧密，各种教育资源未能得到合理整合。因此，为实现善治目标，我国需要建设一套共识规则来作为成人学习与教育领域内部协商的基础：第一，构建多元主体的协调部门。从全球各国成人学习与教育协调部门建设的实际情况看，大多数国家的成人学习与教育协调活动由教育部门负责，这种由一元部门主导的局面容易导致“不朽且缺乏弹性”（Osborne， 2016， p.124）的问题，不利于确定成人学习与教育活动的优先顺序。为此，我国成人学习与教育协调部门的构建应该遵循多中心治理的原则，根据成人学习与教育利益相关方的划分，组建一个来自不同领域的协商委员会，负责成人学习与教育各项活动的设计、实施和评价。第二，逐渐完善相关协调制度。由于成人学习与教育参与部门的多元化（政府、非政府组织、学校、社区、图书馆、教育培训机构等）、要素的多样性（成人扫盲教育、学历教育、企业教育、社区教育、老年教育等）等特点，有效协调参与部门之间的关系，协调不同要素之间的优先事项，创设不同行动和谐共存的秩序，实现公共利益最大化，这都要求协调制度发挥协调功能。尼古莱·J. 福斯（Nicolai J. Foss）曾经把制度视作“知识资本”，这种资本越丰富，就意味着社会分工能力越强。一般说来，制度分为正式制度和非正式制度。成人学习与教育领域的正式制度一般以具体规范的形式呈现在利益相关者面前，直接指引和约束成人学习与教育的外部行动，如成人学习与教育的战略、行动规范、政策等；成人学习与教育领域的非正式制度更多是自发演绎的结果，是利益相关者在长期从事成人学习与教育活动的过程中形成的价值观和道德，有利于形成一种基于自发秩序的内部规则，如成人学习与教育的价值导向（赋权性价值导向还是工具性价值导向）、道德规范、社会习俗和行为惯例等。第三，实现全方位的协调行动。善治造就了一个多中心参与成人学习与教育活动的情境，这种情境在某种程度上意味着多个决策和治理中心，假如利益存在不耦合，就容易造成“多而不和”的尴尬局面。这就需要协调部门发挥正式制度的外部约束功效，确保多中心向成人学习与教育的共同利益轨道前进。同时，通过加大对非正式制度的社会宣传，发挥其自我约束效用，为利益相关者提供参与成人学习与教育治理的依据和准绳，塑造一个多中心和谐行动的秩序。
为保证全民学习的公平和质量，所有利益相关者参与成人学习与教育治理是一个关键要求。为此，各国必须确保在各类政府、各类教育机构、各类组织以及个体层面构建良好的治理机制。从GRALE所呈现的发展趋势看，各国成人学习与教育正朝着“善治”的目标前进，使得治理权力逐渐变得更加分散，但同时也暴露出一些问题。为此，各国需要根据问题出现的态势，及时做出有效调整，使其成为一个服务于各类成人学习需求的反应性系统。
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