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[内容提要]保持农地稳定是国家政策的大原则，而农地调整是农民基于利益和公平的选择，尤其是取消农业税之后，我国现行的农地制度安排也蕴涵着农地调整的逻辑必然。农地稳定与农地调整这一悖论的解决需要完善农地流转，而要实现农地流转又必须具备相应的保障条件。
[关键词]农地制度 农地稳定 农地调整 悖论
[分类号]D5
[文献标识码]A
[文章编号]1005—6505(2007)02—0108—04
我国农村最基本的矛盾是人地矛盾。当前，随着农业税的全部免除，国家又对种粮农民进行了直接补贴，惠农政策的实施使农民对农地的热情升温。与此同时，人地矛盾也将更加突出，为争农地而引起的村民纠纷、写信告状、集体上访的事件日益增加。农地是农民生存之本，不但是农民最基本的生产资料，而且也是农民目前最重要的社会保障。就一般意义而言，农民希望自己的农地承包经营权能够长期化、固定化，他们的愿望与国家稳定农地承包关系的价值取向完全一致。但随着农村人口的增减，农户之间的农地分配的公平问题将凸显，这对稳定农地承包关系、执行“增人不增地、减人不减地”的农地制度必然带来巨大的压力。调地，违法；不调地，悖于情理，农地稳定与农地调整进入了一个非常尴尬的境地。
一、保持农地稳定的制度安排
在农地稳定或农地调整的选择中，如何处理农地分配的公平与农地利用的效率，实际上已成为当前中国农地制度改革的一道难题。
在中国这样一个具有几千年农耕文明传统的国家，农地是农民就业、生存保障和社会福利的惟一依靠。农民拥有农地和经营农地，不仅是生产方式，也是一种生活方式，同时还是一种财富积累、财富继承和转让的方式，非不得已，农民轻易不会出让他们的农地。
频繁的农地调整导致农户对农地经营预期的不稳定，对农地资源的保护性使用以及对农地的长期性投入都是一种损害。理性的农民将减少对农地的长期投入，倾向于短期、掠夺式的耕作，从而影响农业经济的可持续增长，这也是对家庭承包制度安排的侵蚀。中央政府高度重视家庭承包制度框架下的农地稳定关系，一直力图抑制农地调整，目的在于增加农户对农地制度稳定的信念以及对农地经营和投入的稳定预期。政府层面的意图很清晰：只有让农民享有长期而稳定的农地承包权，农民才会对农地进行长期投资，农民的生活才不会失去基本的保障。为此，中央政府提出了一系列保持农地稳定的制度安排，制度主题都是强调农地承包关系的稳定。所谓稳定不仅仅指家庭承包制作为基本制度的稳定，而且也是农地经营期限和权限的稳定，甚至包括农户承包特定地块和面积的稳定。
农地承包期30年不变。1984年中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》(1984年的1号文件)中规定农地“承包期限为15年”，1993年中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中首次提出了“30年不变”的政策，并于1998年写入《中华人民共和国土地管理法》，使这一基本政策具有法律的约束力。1998年中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的农地使用权”。2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》使承包经营权体现出部分所有权的性质，对调整承包地作出了严格规定：一是规定承包期30年不变；二是规定承包期内不得收回农地；三是规定农地权利可以依法转让、转包、入股、互换、继承；四是规定承包期内发包方不得调整承包地。可见，政策精神在法律层面得到了明确的体现。
“大稳定、小调整”。这一制度安排体现在1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》中，它主要是作为农户农地承包期15年不变的配套制度，解决15年时间内社区新增人口的农地问题。它要求在承包地基本稳定的前提下，本着基本制度和政策稳定的宗旨，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的农地调整，但不允许通过行政手段实行全村或全组范围的农地普调。
“增人不增地、减人不减地”。1993年中央政府提出了农地承包期“30年不变”的政策，增加农民对农地承包的稳定预期，防止因人口的变动而发生承包地的频繁调整以及农地的细碎化，提倡有条件的地方，在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，即不再根据农户家庭人口的增减而调整农地。
允许农地使用权依法有偿转让。有鉴于一些农户由于进城务工、非农就业等原因，无力或不愿继续耕种承包地的情况，《关于一九八四年农村工作的通知》提出两种解决办法：一是农户将承包地交还集体，由集体统一安排；二是经集体同意，由农户之间协商转包。1987年中共中央在《把农村改革引向深入》中，进一步肯定和规范了农地转包权。1993年八届人大二次会议通过的《中华人民共和国农业法》具体规定了承包地的转包权、转让权、优先承包权和继承权等。1995年国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》正式肯定，在坚持农地集体所有和不改变农地用途的前提下，经发包方同意，允许农地使用权依法有偿转让。
严格控制预留机动地。针对1993年第二轮农地延包过程中出现的改变农地所属关系和扩大机动地的问题，中央政府在1995年规定：不能将已经属于组级集体经济组织的农地收归村有，在全村范围内平均承包；严禁发包方借调整农地之机多留机动地；原则上不留机动地，确需留地占耕地总面积的比例一般不得超过5％。
在有条件的地区实行农地适度规模经营。1984年的1号文件鼓励农地逐步向种田能手集中。1993年11月的农村政策文件进一步指出，在少数第二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包地作必要的调整，实行适度的规模经营。1995年，中央将农地适度规模经营进一步限定为沿海经济发达地区。
表面看来，有些制度如“农地承包期30年不变”、“增人不增地、减人不减地”的制度安排强调农户对农地使用权的长期化和稳定化，而“大稳定、小调整”、允许农地使用权依法有偿转让、在有条件的地区实行农地适度规模经营等制度安排允许调整，使农地制度安排具有一定的矛盾性，而实际上，确保农地稳定的制度安排是政府的偏好与目的，实践中农地使用权流转与农地调整在一定范围和程度上都是基于农地稳定的大原则。
二、农地调整是现行农地产权制度的内在要求
以往的研究表明，影响农地调整的因素主要有以下几个方面：人口变化、收入变化、农地的资源禀赋、非农产业的发展、农民负担、农地制度等。而影响农地调整的重要因素是现行农地产权制度的内在要求。
稳定的农地产权制度基本体现了国家维护集体地权的倾向与偏好，着意将现有农户农地的使 用权长期化、稳定化。“农地承包30年不变”的制度已经载入法律，农地使用权(承包经营权)通过颁发农地使用证(农村集体农地承包经营权证)而赋予公信力，农地承包通过合同予以确认，所以农民的农地使用权应当能够得到充分保证。但是在实践中，稳定农地的制度安排并没有得到农民的普遍欢迎和支持，农地调整现象不仅没有消失，反而变得更加频繁，许多地区的农地调整频率高达一年一次，这就形成了一个令人困惑的问题：既然从经济增长的意义和中央政府的政策层面来说，农地调整都不是一个最佳的选择，具有明显的效率损失和高昂的交易费用，为何却屡禁不止?
关于农地调整制度的成因，学术界有多种解释，如干部利益说、交易费用说和市场替代说。其中公认的解释是有关“成员权”说。
美国学者斯科特指出，在人均农地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化。农地集体所有、家庭经营是我国现行的农地基本制度。既然农地集体所有，它赋予村庄社区内每一个成员天然、平等地拥有集体农地的同等权益，这种农地集体所有制以及蕴涵其中的村民成员权，本身就包含了均分农地的逻辑必然。农民之所以希望频繁的农地调整，首先考虑的是农地承包权的公平配置，而不是提高农地利用效率，这就形成了一道独特的风景：由于家庭人口、社区人口始终是个变数，为了确保人人公平地占有和经营农地，决定了农户承包经营的农地必须经常处于调整、变动状态。同时，农地不仅是一种经营手段，更是一种生活、生存方式，要适应社区、家庭人口变化，维持社区成员的生存、发展，保障社区成员之间的公平，这也注定了农地制度必须以公平原则为基础，表现在制度特征上则是“均田承包”，即按人口总数将社区内所有农地平均分割，形成人人享有农地经营的格局。同时，农地不仅作为一种生产要素为农地使用者创造收益，而且在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，还为农民充分利用家庭劳动力创造了条件；在粮食市场不完善的条件下，现行的农地制度能够保障粮食安全；而在丧失非农就业机会的情况下，农地又可作为一种生存保障。由于农地制度对农民具有广泛的可塑性，这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。如果说早期调整农地的目的，在于使均分的农地满足社区人口生活和生产的基本需求，注重社会公平；而近期的调整，则增加了对劳动力利用和农地配置效率的考虑，但社区人口不断增长依然是农地频繁调整的主要动因。
其实，要摆脱“增人增地、减人减地”的误区，需要明晰三个问题：一是农地承包的主体是家庭而不是个人，现在的农地是两级所有，家庭是基本核算单位，只要最初的分配是均：分农地，此后的人口变动就不能作为农地重新分配的理由。二是农地的供应制不存在。农地不能再生、不能移动、不能流通，农地平均分配之后，应稳定农地，不要再分配。三是稳定农地，可以促使部分农民更多地在农地之外想想致富门路，从而有利于农村劳动力转移，也能有效防止一些村干部滥用权力。
但在具体实践中，政府的有些制度安排界定模糊、相互冲突，难以贯彻和落实。首先，农地使用权的广度在理解上和具体实施上存在着较大的歧义。1999年农业部组织实施的《土地问题调查》表明，对于“农地承包期30年不变”这一制度的具体内涵，56.6％的农户认为“30年不变”指家庭承包经营责任制30年不变，但这一期间内可以调整土地(指小调整)，33.8％的农户认为这一制度的内涵是指“30年内不再调整土地”。其次，农地承包合同不完全，很难对承包地的四至(周边)作出清晰的界定。再次，即使农地不做调整，也可通过“动账”(调整农地费用)的方式起到调地的效果。最后，集体的农地经营管理权和农户的农地使用权之间存在冲突。因此，从法学的角度看，尽管农民在家庭承包制的实践中获得了农地使用的身份权(属于人身权)、承包经营的请求权(属于债权)，同时在相当程度上取得了承包地上的排他性支配权与收益权(属于物权)，但由于农地集体所有制的内在规定，农民对于农地产权的完整拥有不可能在集体地权的框架内实现。“农地承包30年不变”制度的本意是要“赋予农民长期而又有保障的农地使用权”，抑制农地的频繁调整，“增人不增地、减人不减地”也包含在“农地承包30年不变”的制度含义之中，并上升到国家的相关法律、法规中，成为一种正式的制度安排。但农地集体所有的制度规范肯定了按人均分农地使用权的合法性与正当性，与此相匹配、具有逻辑一致性的制度安排是“大稳定、小调整”。而“大稳定、小调整”与“增人不增地、减人不减地”制度安排相悖，前者允许调整(根据人口的增减而调整增减农地面积)，后者强调稳定(无论人口是否增减，承包的农地面积都不变)，这实质上是农地调整带来的平等权利与长期稳定的农地使用权效率提高之间的矛盾，农民期望得到长期的农地使用权，但面对新增加的人口，农民的理性选择是向集体组织施加压力，凭借集体成员身份调整农地，农民更加强调集体成员“按份所有”的使用权权利。从对包产到户和第二轮承包时对农地分配依据的变化中可以看出，按人口均分农地的比例明显上升，从77.5％上升到91.9％，而且有承包合同的农户比例也由45％上升到84.1％，这说明农民对农地使用权的合法性主张大大加强。
目前，农业税全部免除，国家又对种粮农民进行了直接补贴，惠农政策的实施使农民对农地的热情升温。与此同时，因人口变化而导致的人地矛盾也将更加突出，农户之间在农地分配问题上的公平问题将凸显出来，这必然对稳定农地承包关系以及“增人不增地、减人不减地”的农地制度的执行带来困难。
可见，现行的农地调整是一个理性的集体行动，进行农地调整的逻辑是：在没有良好运行的农地租赁市场的前提下，定期调地分散了各种风险；在人地关系高度紧张的制约下，农地向少数人集中的制度无法维持社会稳定，只有向农民无偿分配集体所有的农地来体现对农民的保障，农民也只能将自己的生存保障维系在农地上，这样就形成了农地的双重功能——生产功能和社会保障功能，这也决定了农地必须定期调整。但“农地承包30年不变”、“增人不增地、减人不减地”的制度安排禁止农地调整，是为情理调地，还是守法不动?这成为农业税免除时代的一个两难选择。
三、悖论的解决：农地流转——市场化的农地调整
广义的农地调整有两种方式：行政性农地调整和市场化的农地流转。当前，行政调地可能不是社会最优选择。
农地稳定与农地调整的矛盾催生了农地流转，有效克服农地频繁调整的治本之策就在于开辟农地使用权流转制度。为了鼓励农民增加投入、提高农地生产率，中央政府采取了延长农地承包期、稳定农地承包关系的政策。新颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》更是以法律的形式 规定，耕地承包期为30年(草地、林地更长)，在承包期内发包方不得调整承包地。这种强调稳定、抑制调整的政策在缓解农地调整所产生的负面影响的同时，却带来了一个新的问题：农地经营的凝固化，即需要农地的农户无法获得农地(其中包括新增人口需要农地维持生存和就业，善经营的农户需要农地扩大生产规模等)，而想暂时放弃农地的农户又无法摆脱农地的负担(包括因劳动力外流无力耕种和因农地负费过重农户无心经营的情况)。在这种需要调整而不能调整的情况下，各地出现了保留农户的承包权、转让农地使用权的变通做法，即农地流转。因此，现行的农地制度内在的稳定与调整的矛盾冲突催生了农地流转。
要实现农地流转必须具备三个前提条件：一是农民离开农地依然可以获取同等的就业机会与稳定的预期收入，二是农民非农就业空间的多元化、稳定化和长期化，三是农民放弃农地机会成本最小化。欲达到上述结果，只能在逻辑链条上寻求五个方面的突破：
一是建立农村社会保障，替代农地作为农民生存的最低保障。从历史上看，农村社会保障并没有建立起来，在近期内，社会保障建设的着力点主要在城市的社会保障制度上，农村社会保障制度虽然已经列入日程，但距离建成还要假以时日。农村保障以家庭为基础，农村养老保险以个人缴费为主、集体补助为辅，农民社会保障制度的建设任重而道远。
二是提高农民收入，农民收入提高以后就不会再依赖农地来维持自己的生存与发展。目前，农民收入低速增长，从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续七年没有超过5％，最高的年份增长4.8％，最低的年份只有2.1％，年均增长4％，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。2004年中共中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，突出了促进农民增收的主题。2006年我国农业税免除，农民负担减轻，但一些地方“税内损失税外补”，主要表现在，主体由过去的乡村基层组织逐步向以涉农收费部门及相关单位为主转变，项目由行政事业性收费向以经营服务性收费为主转变，方式由过去在夏征或年底“集中式”的收取向全年“分散式”收取转变。
三是开发新农地资源。《农村土地承包法》规定，可用于调整农地或者承包给新增人口的农地主要有：集体经济组织依法预留的机动地；通过依法开垦等方式增加的农地；承包方依法、自愿交回的农地。对我国农村集体有多少机动地，每年新增耕地有多少，承包人交回农地有多少，囿于资料限制，没有一个准确的数据，但可以肯定的是，从全国范围来看，耕地沙漠化的数量每年都在增加，生态退耕的土地在增加，建设用地所占用的耕地不断在增加，据此，想通过新增农地解决人地矛盾不大可能。
四是大力发展第二、三产业，这是通过减少农村人口的方法缓解人地矛盾。近年来，随着城市经济体制改革的推进，市场竞争加剧，城镇第二、三产业吸纳农村劳动力有限，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力方面，虽曾发挥过不可替代的作用，但目前乡镇企业面临着重组、改制或被淘汰的考验，为了生存和发展，开始采取用资本替代劳动的方式，对劳动力的吸纳能力也明显变弱。可见，试图通过减少人口来缓解农村的人地矛盾还需要一段时间。
五是建立农地流转市场。有效克服农地频繁调整的治本之策在于农地流转市场。农地流转不仅是一个规模经济和效率的问题，还是一个公平与稳定问题。我国自20世纪80年代后期以来，农户自发进行的农地使用权流转，基本保持在1％—3％之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国有承包农户转包、转让农地分别占承包农户总数的2.3％和承包耕地总面积的2.9％。1998年对八省的调查显示，参与流转的农地只占全部农地的3％-4％，发生面积最广的浙江省也只有7％—8％。
近年来，随着国民经济的高速增长、非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以农地经营为收入主要来源的农民收入增长缓慢甚至下降，使农地经营对农民生产、生活的重要性有所下降，非农产业高收入产生的“拉力”和农地经营低收入产生的“推力”，使农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流转的耕地约占承包耕地总面积的5％—6％，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％—10％，有些县市已达到20％—30％。由于人多地少矛盾的长期性，农地流转既满足了农民对农地的占有欲望，又形成了农地使用权流转的市场化机制，从而为农地的自由流动提供了一种可靠的社会形式，它妥善解决农地经营中的公平与效率问题，从制度上保障了生产要素的优化组合，实现了农地资源的最佳分配和利用，具有广阔的发展空间。
[作者简介]吴玲，东北农业大学人文学院副教授，博士；
李翠霞，东北农业大学经济管理学院副教授，博士。
[责任编辑：文 义]
[关键词]农地制度 农地稳定 农地调整 悖论
[分类号]D5
[文献标识码]A
[文章编号]1005—6505(2007)02—0108—04
我国农村最基本的矛盾是人地矛盾。当前，随着农业税的全部免除，国家又对种粮农民进行了直接补贴，惠农政策的实施使农民对农地的热情升温。与此同时，人地矛盾也将更加突出，为争农地而引起的村民纠纷、写信告状、集体上访的事件日益增加。农地是农民生存之本，不但是农民最基本的生产资料，而且也是农民目前最重要的社会保障。就一般意义而言，农民希望自己的农地承包经营权能够长期化、固定化，他们的愿望与国家稳定农地承包关系的价值取向完全一致。但随着农村人口的增减，农户之间的农地分配的公平问题将凸显，这对稳定农地承包关系、执行“增人不增地、减人不减地”的农地制度必然带来巨大的压力。调地，违法；不调地，悖于情理，农地稳定与农地调整进入了一个非常尴尬的境地。
一、保持农地稳定的制度安排
在农地稳定或农地调整的选择中，如何处理农地分配的公平与农地利用的效率，实际上已成为当前中国农地制度改革的一道难题。
在中国这样一个具有几千年农耕文明传统的国家，农地是农民就业、生存保障和社会福利的惟一依靠。农民拥有农地和经营农地，不仅是生产方式，也是一种生活方式，同时还是一种财富积累、财富继承和转让的方式，非不得已，农民轻易不会出让他们的农地。
频繁的农地调整导致农户对农地经营预期的不稳定，对农地资源的保护性使用以及对农地的长期性投入都是一种损害。理性的农民将减少对农地的长期投入，倾向于短期、掠夺式的耕作，从而影响农业经济的可持续增长，这也是对家庭承包制度安排的侵蚀。中央政府高度重视家庭承包制度框架下的农地稳定关系，一直力图抑制农地调整，目的在于增加农户对农地制度稳定的信念以及对农地经营和投入的稳定预期。政府层面的意图很清晰：只有让农民享有长期而稳定的农地承包权，农民才会对农地进行长期投资，农民的生活才不会失去基本的保障。为此，中央政府提出了一系列保持农地稳定的制度安排，制度主题都是强调农地承包关系的稳定。所谓稳定不仅仅指家庭承包制作为基本制度的稳定，而且也是农地经营期限和权限的稳定，甚至包括农户承包特定地块和面积的稳定。
农地承包期30年不变。1984年中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》(1984年的1号文件)中规定农地“承包期限为15年”，1993年中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中首次提出了“30年不变”的政策，并于1998年写入《中华人民共和国土地管理法》，使这一基本政策具有法律的约束力。1998年中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的农地使用权”。2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》使承包经营权体现出部分所有权的性质，对调整承包地作出了严格规定：一是规定承包期30年不变；二是规定承包期内不得收回农地；三是规定农地权利可以依法转让、转包、入股、互换、继承；四是规定承包期内发包方不得调整承包地。可见，政策精神在法律层面得到了明确的体现。
“大稳定、小调整”。这一制度安排体现在1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》中，它主要是作为农户农地承包期15年不变的配套制度，解决15年时间内社区新增人口的农地问题。它要求在承包地基本稳定的前提下，本着基本制度和政策稳定的宗旨，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的农地调整，但不允许通过行政手段实行全村或全组范围的农地普调。
“增人不增地、减人不减地”。1993年中央政府提出了农地承包期“30年不变”的政策，增加农民对农地承包的稳定预期，防止因人口的变动而发生承包地的频繁调整以及农地的细碎化，提倡有条件的地方，在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，即不再根据农户家庭人口的增减而调整农地。
允许农地使用权依法有偿转让。有鉴于一些农户由于进城务工、非农就业等原因，无力或不愿继续耕种承包地的情况，《关于一九八四年农村工作的通知》提出两种解决办法：一是农户将承包地交还集体，由集体统一安排；二是经集体同意，由农户之间协商转包。1987年中共中央在《把农村改革引向深入》中，进一步肯定和规范了农地转包权。1993年八届人大二次会议通过的《中华人民共和国农业法》具体规定了承包地的转包权、转让权、优先承包权和继承权等。1995年国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》正式肯定，在坚持农地集体所有和不改变农地用途的前提下，经发包方同意，允许农地使用权依法有偿转让。
严格控制预留机动地。针对1993年第二轮农地延包过程中出现的改变农地所属关系和扩大机动地的问题，中央政府在1995年规定：不能将已经属于组级集体经济组织的农地收归村有，在全村范围内平均承包；严禁发包方借调整农地之机多留机动地；原则上不留机动地，确需留地占耕地总面积的比例一般不得超过5％。
在有条件的地区实行农地适度规模经营。1984年的1号文件鼓励农地逐步向种田能手集中。1993年11月的农村政策文件进一步指出，在少数第二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包地作必要的调整，实行适度的规模经营。1995年，中央将农地适度规模经营进一步限定为沿海经济发达地区。
表面看来，有些制度如“农地承包期30年不变”、“增人不增地、减人不减地”的制度安排强调农户对农地使用权的长期化和稳定化，而“大稳定、小调整”、允许农地使用权依法有偿转让、在有条件的地区实行农地适度规模经营等制度安排允许调整，使农地制度安排具有一定的矛盾性，而实际上，确保农地稳定的制度安排是政府的偏好与目的，实践中农地使用权流转与农地调整在一定范围和程度上都是基于农地稳定的大原则。
二、农地调整是现行农地产权制度的内在要求
以往的研究表明，影响农地调整的因素主要有以下几个方面：人口变化、收入变化、农地的资源禀赋、非农产业的发展、农民负担、农地制度等。而影响农地调整的重要因素是现行农地产权制度的内在要求。
稳定的农地产权制度基本体现了国家维护集体地权的倾向与偏好，着意将现有农户农地的使 用权长期化、稳定化。“农地承包30年不变”的制度已经载入法律，农地使用权(承包经营权)通过颁发农地使用证(农村集体农地承包经营权证)而赋予公信力，农地承包通过合同予以确认，所以农民的农地使用权应当能够得到充分保证。但是在实践中，稳定农地的制度安排并没有得到农民的普遍欢迎和支持，农地调整现象不仅没有消失，反而变得更加频繁，许多地区的农地调整频率高达一年一次，这就形成了一个令人困惑的问题：既然从经济增长的意义和中央政府的政策层面来说，农地调整都不是一个最佳的选择，具有明显的效率损失和高昂的交易费用，为何却屡禁不止?
关于农地调整制度的成因，学术界有多种解释，如干部利益说、交易费用说和市场替代说。其中公认的解释是有关“成员权”说。
美国学者斯科特指出，在人均农地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化。农地集体所有、家庭经营是我国现行的农地基本制度。既然农地集体所有，它赋予村庄社区内每一个成员天然、平等地拥有集体农地的同等权益，这种农地集体所有制以及蕴涵其中的村民成员权，本身就包含了均分农地的逻辑必然。农民之所以希望频繁的农地调整，首先考虑的是农地承包权的公平配置，而不是提高农地利用效率，这就形成了一道独特的风景：由于家庭人口、社区人口始终是个变数，为了确保人人公平地占有和经营农地，决定了农户承包经营的农地必须经常处于调整、变动状态。同时，农地不仅是一种经营手段，更是一种生活、生存方式，要适应社区、家庭人口变化，维持社区成员的生存、发展，保障社区成员之间的公平，这也注定了农地制度必须以公平原则为基础，表现在制度特征上则是“均田承包”，即按人口总数将社区内所有农地平均分割，形成人人享有农地经营的格局。同时，农地不仅作为一种生产要素为农地使用者创造收益，而且在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，还为农民充分利用家庭劳动力创造了条件；在粮食市场不完善的条件下，现行的农地制度能够保障粮食安全；而在丧失非农就业机会的情况下，农地又可作为一种生存保障。由于农地制度对农民具有广泛的可塑性，这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。如果说早期调整农地的目的，在于使均分的农地满足社区人口生活和生产的基本需求，注重社会公平；而近期的调整，则增加了对劳动力利用和农地配置效率的考虑，但社区人口不断增长依然是农地频繁调整的主要动因。
其实，要摆脱“增人增地、减人减地”的误区，需要明晰三个问题：一是农地承包的主体是家庭而不是个人，现在的农地是两级所有，家庭是基本核算单位，只要最初的分配是均：分农地，此后的人口变动就不能作为农地重新分配的理由。二是农地的供应制不存在。农地不能再生、不能移动、不能流通，农地平均分配之后，应稳定农地，不要再分配。三是稳定农地，可以促使部分农民更多地在农地之外想想致富门路，从而有利于农村劳动力转移，也能有效防止一些村干部滥用权力。
但在具体实践中，政府的有些制度安排界定模糊、相互冲突，难以贯彻和落实。首先，农地使用权的广度在理解上和具体实施上存在着较大的歧义。1999年农业部组织实施的《土地问题调查》表明，对于“农地承包期30年不变”这一制度的具体内涵，56.6％的农户认为“30年不变”指家庭承包经营责任制30年不变，但这一期间内可以调整土地(指小调整)，33.8％的农户认为这一制度的内涵是指“30年内不再调整土地”。其次，农地承包合同不完全，很难对承包地的四至(周边)作出清晰的界定。再次，即使农地不做调整，也可通过“动账”(调整农地费用)的方式起到调地的效果。最后，集体的农地经营管理权和农户的农地使用权之间存在冲突。因此，从法学的角度看，尽管农民在家庭承包制的实践中获得了农地使用的身份权(属于人身权)、承包经营的请求权(属于债权)，同时在相当程度上取得了承包地上的排他性支配权与收益权(属于物权)，但由于农地集体所有制的内在规定，农民对于农地产权的完整拥有不可能在集体地权的框架内实现。“农地承包30年不变”制度的本意是要“赋予农民长期而又有保障的农地使用权”，抑制农地的频繁调整，“增人不增地、减人不减地”也包含在“农地承包30年不变”的制度含义之中，并上升到国家的相关法律、法规中，成为一种正式的制度安排。但农地集体所有的制度规范肯定了按人均分农地使用权的合法性与正当性，与此相匹配、具有逻辑一致性的制度安排是“大稳定、小调整”。而“大稳定、小调整”与“增人不增地、减人不减地”制度安排相悖，前者允许调整(根据人口的增减而调整增减农地面积)，后者强调稳定(无论人口是否增减，承包的农地面积都不变)，这实质上是农地调整带来的平等权利与长期稳定的农地使用权效率提高之间的矛盾，农民期望得到长期的农地使用权，但面对新增加的人口，农民的理性选择是向集体组织施加压力，凭借集体成员身份调整农地，农民更加强调集体成员“按份所有”的使用权权利。从对包产到户和第二轮承包时对农地分配依据的变化中可以看出，按人口均分农地的比例明显上升，从77.5％上升到91.9％，而且有承包合同的农户比例也由45％上升到84.1％，这说明农民对农地使用权的合法性主张大大加强。
目前，农业税全部免除，国家又对种粮农民进行了直接补贴，惠农政策的实施使农民对农地的热情升温。与此同时，因人口变化而导致的人地矛盾也将更加突出，农户之间在农地分配问题上的公平问题将凸显出来，这必然对稳定农地承包关系以及“增人不增地、减人不减地”的农地制度的执行带来困难。
可见，现行的农地调整是一个理性的集体行动，进行农地调整的逻辑是：在没有良好运行的农地租赁市场的前提下，定期调地分散了各种风险；在人地关系高度紧张的制约下，农地向少数人集中的制度无法维持社会稳定，只有向农民无偿分配集体所有的农地来体现对农民的保障，农民也只能将自己的生存保障维系在农地上，这样就形成了农地的双重功能——生产功能和社会保障功能，这也决定了农地必须定期调整。但“农地承包30年不变”、“增人不增地、减人不减地”的制度安排禁止农地调整，是为情理调地，还是守法不动?这成为农业税免除时代的一个两难选择。
三、悖论的解决：农地流转——市场化的农地调整
广义的农地调整有两种方式：行政性农地调整和市场化的农地流转。当前，行政调地可能不是社会最优选择。
农地稳定与农地调整的矛盾催生了农地流转，有效克服农地频繁调整的治本之策就在于开辟农地使用权流转制度。为了鼓励农民增加投入、提高农地生产率，中央政府采取了延长农地承包期、稳定农地承包关系的政策。新颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》更是以法律的形式 规定，耕地承包期为30年(草地、林地更长)，在承包期内发包方不得调整承包地。这种强调稳定、抑制调整的政策在缓解农地调整所产生的负面影响的同时，却带来了一个新的问题：农地经营的凝固化，即需要农地的农户无法获得农地(其中包括新增人口需要农地维持生存和就业，善经营的农户需要农地扩大生产规模等)，而想暂时放弃农地的农户又无法摆脱农地的负担(包括因劳动力外流无力耕种和因农地负费过重农户无心经营的情况)。在这种需要调整而不能调整的情况下，各地出现了保留农户的承包权、转让农地使用权的变通做法，即农地流转。因此，现行的农地制度内在的稳定与调整的矛盾冲突催生了农地流转。
要实现农地流转必须具备三个前提条件：一是农民离开农地依然可以获取同等的就业机会与稳定的预期收入，二是农民非农就业空间的多元化、稳定化和长期化，三是农民放弃农地机会成本最小化。欲达到上述结果，只能在逻辑链条上寻求五个方面的突破：
一是建立农村社会保障，替代农地作为农民生存的最低保障。从历史上看，农村社会保障并没有建立起来，在近期内，社会保障建设的着力点主要在城市的社会保障制度上，农村社会保障制度虽然已经列入日程，但距离建成还要假以时日。农村保障以家庭为基础，农村养老保险以个人缴费为主、集体补助为辅，农民社会保障制度的建设任重而道远。
二是提高农民收入，农民收入提高以后就不会再依赖农地来维持自己的生存与发展。目前，农民收入低速增长，从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续七年没有超过5％，最高的年份增长4.8％，最低的年份只有2.1％，年均增长4％，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。2004年中共中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，突出了促进农民增收的主题。2006年我国农业税免除，农民负担减轻，但一些地方“税内损失税外补”，主要表现在，主体由过去的乡村基层组织逐步向以涉农收费部门及相关单位为主转变，项目由行政事业性收费向以经营服务性收费为主转变，方式由过去在夏征或年底“集中式”的收取向全年“分散式”收取转变。
三是开发新农地资源。《农村土地承包法》规定，可用于调整农地或者承包给新增人口的农地主要有：集体经济组织依法预留的机动地；通过依法开垦等方式增加的农地；承包方依法、自愿交回的农地。对我国农村集体有多少机动地，每年新增耕地有多少，承包人交回农地有多少，囿于资料限制，没有一个准确的数据，但可以肯定的是，从全国范围来看，耕地沙漠化的数量每年都在增加，生态退耕的土地在增加，建设用地所占用的耕地不断在增加，据此，想通过新增农地解决人地矛盾不大可能。
四是大力发展第二、三产业，这是通过减少农村人口的方法缓解人地矛盾。近年来，随着城市经济体制改革的推进，市场竞争加剧，城镇第二、三产业吸纳农村劳动力有限，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力方面，虽曾发挥过不可替代的作用，但目前乡镇企业面临着重组、改制或被淘汰的考验，为了生存和发展，开始采取用资本替代劳动的方式，对劳动力的吸纳能力也明显变弱。可见，试图通过减少人口来缓解农村的人地矛盾还需要一段时间。
五是建立农地流转市场。有效克服农地频繁调整的治本之策在于农地流转市场。农地流转不仅是一个规模经济和效率的问题，还是一个公平与稳定问题。我国自20世纪80年代后期以来，农户自发进行的农地使用权流转，基本保持在1％—3％之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国有承包农户转包、转让农地分别占承包农户总数的2.3％和承包耕地总面积的2.9％。1998年对八省的调查显示，参与流转的农地只占全部农地的3％-4％，发生面积最广的浙江省也只有7％—8％。
近年来，随着国民经济的高速增长、非农产业的发展和农村富余劳动力的流动，加上农产品供求关系发生阶段性变化，以农地经营为收入主要来源的农民收入增长缓慢甚至下降，使农地经营对农民生产、生活的重要性有所下降，非农产业高收入产生的“拉力”和农地经营低收入产生的“推力”，使农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流转的耕地约占承包耕地总面积的5％—6％，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％—10％，有些县市已达到20％—30％。由于人多地少矛盾的长期性，农地流转既满足了农民对农地的占有欲望，又形成了农地使用权流转的市场化机制，从而为农地的自由流动提供了一种可靠的社会形式，它妥善解决农地经营中的公平与效率问题，从制度上保障了生产要素的优化组合，实现了农地资源的最佳分配和利用，具有广阔的发展空间。
[作者简介]吴玲，东北农业大学人文学院副教授，博士；
李翠霞，东北农业大学经济管理学院副教授，博士。
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