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摘要：人民调解蕴含着丰富的文化内涵和法治境界，在我国特定的历史时期对处理人民内部矛盾发挥过重要作用。但随着市场经济的发展，正走向式微。发挥行政调解的优势，加强行政调解与诉讼的衔接，并赋予行政调解协议以执行力，使行政调解能够作为一种相对经济有效的纠纷解决途径被现实应用。
关键词：行政调解；矛盾；调解协议
一、人民调解制度正走向式微
(一)人民调解的社会作用有被弱化的趋势
传统儒家文化的价值观在我国依旧根深蒂固，现在和将来都仍将影响着社会个体和群体的生活方式。我国的法治之路不能照抄西方的法律制度来完成，必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。社会生活的丰富使得人民内部矛盾类型呈现多样性和复杂化，农村的土地承包、土地流转、征地拆迁、环境污染、税费改革、民主管理等纠纷不断涌现，上访不断，并频繁演化成群体性事件。人民内部矛盾日益突出：一是部分群众同乡(镇)政府之间的矛盾；二是部分群众同村干部之间的矛盾；三是部分群众之间、利益群体之间的矛盾。这些呈多元化格局的利益群体，界限越来越分明，各群体的利益要求也越来越明确，矛盾纠纷日渐突出。诞生于本土的人民调解作为一种多元化的非诉讼解决纠纷机制ADR的一种，体现朴素的社会司法民主理念，曾在历史上发挥过积极的作用，现已远不能满足社会快速发展的需要，呈现出一种萎缩状态。如浙江宁海2009年已经建成的调解组织有484个，上半年仅调解了1099件案件，平均一人一件还不到，一个调解组织2件半还不到，而人民法院受理的案件的数量却以两位数增长。在人口不断增加、纠纷矛盾数量快速膨胀的现状下，这一变化表明人民调解的社会作用在走向式微。
(二)人民调解被弱化的原因
调解曾作为具有中国特色的矛盾解决方式，扮演着“慈善家父”的角色，但“毛泽东时代的调解”所承担的社会职能和政治职能正被逐渐弱化。
1、经济的原因——城乡二元制结构对人民调解制度造成了严重冲击和影响
中国仍是—个乡土社会，经济上是自给自足的小农经济，固守安土重迁的态势。改革开放的深入，受市场经济的冲击，使个人成为独立的经济人，无形的社会束缚被松开。以个人利益为中心理性经济人，排斥外来干涉，使得传统权威的价值观念逐步被外来附加的多元的价值观念所替代，而新型权威的自治共同体尚未形成，一些原来共同遵循的社会规范如道德、习惯、公约等逐渐失去约束力。
2、社会转型期的原因——由熟人社会到陌生人社会的转变
市场经济本质上是一种利益多元、决策分散、个人自治的经济，鼓励和保护人们在法律的范围内自由选择个人行为、追求个人利益的最大化。人口流动加速，以家族为本位的社会正向陌生的市民社会转变，打破了人民调解赖以生存的熟人社会基础，改变了人们的价值观念和生活方式，传统社会一元化的权威体制变得松动，集体主义意识被融解。在高楼林立的小区里，虽比邻而居却老死不相往来的“小国寡民”已成现实。一个新现的群体“农民工”正逐步脱离原有的地域和家族为基础的组织形式向城市转移，在为城市的发展创造了价值的同时却被排斥在城市化边缘。失去了原来在农村组织的归属感，成为一个被城市主流群体孤立的弱势群体。
3、法治的原因——现代法治理念与调解之间存在着形式上的悖论
社会道德规范的失范，使得舆论和社会评价失去往昔的影响力，而依法治国的方针和贯彻法治的原则成为社会的最强音，以往鲜以恬耻用诉讼解决生活中普通的纠纷开始诉之法院，法律的普适性成人们期待理想的治理社会模式，“和稀泥式的调解”、“压迫式的调解”、“封闭式的调解”、“背靠背的调解”、“法外任意式的调解”等弊端日益明显，这些反程序机制被不恰当地作为法治程序正义的对立物受到摒弃。
4、人民调解自身的原因——人民调解制度自身的不足限制了功能的发挥
人民调解制度出现越来越多的漏洞和运作障碍，弱势迹象逐渐凸显：一是调解队伍整体结构不合理，年龄大、法律知识匮乏，缺少资金保障，仅靠情理和威望，难以使当事人信服；二是调解制度缺失，衔接不畅；三是调解机构纷乱，权限各异，调解功能错位，行为失范；四是人民调解程序不规范，调解工作范围窄。这些不足限制了人民调解制度的发展步伐。
二、行政调解的优向性
在人民调解工作日渐萎缩的情形下应转变思路，使得调解这种非诉讼解决方式能够产生新的效果。建立行政调解和诉讼程序共行机制，使得人民调解、行政调解与诉讼能够有效地衔接在一起。行政部门可以利用自身的信息和资源优势，成为解决社会纠纷的调解主体，经过行政机关对民事纠纷的消解、滤化，不仅可以将一些纠纷消灭在萌芽状态，而且将大幅缓解诉讼的压力。同时，这些行政机关或者准行政组织在解决纠纷的过程中，使当事人及社会公众潜移默化地感受到，一旦遇到纠纷，借助于司法以外的力量依然能够妥善且经济地解决。
(一)行政调解协议的性质
行政诉讼法解释第1条确认行政调解不属于行政机关行使公权力的行政行为，公民、法人或者其他组织对行政机关的调解行为不服仍可以提起诉讼的，行政调解与国家机关的行政行为具有根本性质的区别。行政调解不仅有基层政府的调解，也有各级行政机关的调解，和专门的行政组织的调解；不单调解民事纠纷，而且调解一定范围内的行政纠纷，劳动争议、经济合同纠纷，以及轻微刑事案件。当事人在行政机关调解下自愿达成的行政调解协议是当事人自己的意思表示，当事人事后反悔完全可以通过仲裁或者民事诉讼来解决。最高人民法院已规定行政调解协议作为一种特殊的民事合同来看待，赋予执行效力，这将减少解决社会矛盾的成本。
(二)行政调解的优势
改革发展的深入推进，各级政府机关及其行政部门，所出台的措施愈来愈多，做出的工作部署愈来愈频，利益关系的牵扯面愈来愈广，可能引发的矛盾纠纷愈来愈杂。用行政调解方式解决社会上产生的源头性矛盾。具有无可替代的重要优势：一是具有权威性。行政调解专业性强，以政府部门为依托，容易为矛盾纠纷当事人信服、接受；二是具有治本性。行政调解资源丰富，各职能部门衔接紧密、协作便利、适用范围广泛，把涉及多头原因的矛盾纠纷集中解决，从而收到治本效果；三是经济性。与诉讼的高成本和长周期相比，行政调解耗费少且快速。行政机关或准行政机关居间调解民事纠纷是行政机关实施行政管理的一种重要手段。
三、行政调解与人民调解及诉讼的衔接
(一)行政调解与人民调解衔接的成功示范
在珠海市有人民调解和行政调解衔接的实践，有专职调解员直接进驻公安派出所，成立调解工作室，负责接待、咨询、分流、调解民间纠纷；公安派出所负责民间纠纷的受理工作，对属于人民调解工作范畴内的民间纠纷，向调解工作室分流，由专职调解员进行调解，专职调解员在调解 中遇有重大疑难纠纷和事项时，及时向公安派出所和乡镇(街道)人民调解委员会报告，由双方协商解决或相关部门协调解决。一些地方还建立了或自筹资金面向社会服务的调解组织，或与“司法调解中心”类似的组织。如福建省莆田市国土资源局秀屿分局在化解基层国土资源矛盾和纠纷的实践中，把行政调解“嫁接”到人民调解，将大量民间有关国土资源的纠纷化解在萌芽状态、解决在基层。宁波市鄞州区将人民调解引入道路交通事故损害赔偿处理中。对交通事故纠纷调解的“宁波模式”得到了社会的认可。许多地区成功探索出人民调解与治安调解、与信访部门调解相结合的具体做法，将不够治安处罚的治安纠纷或治安纠纷中引起的民事赔偿和有可能调解解决的上访事件移交人民调解工作处理。上海市杨浦区“警民联调”的实践，进一步开启了行政调解实现法律效力之门。
(二)建立并完善相关行政调解的立法
在现代法制社会中，制度的建立、发展和完善都离不开法律的规范和支持，调解亦是如此，但至今还没有一部真正意义上专门规范调解工作的法律，能够及时地对我国调解的组织、程序、保障，调解的工作方式、调解协议的性质等做出科学明确的规范。当前一些国家和地区的相关法律均有调解前置的案件，包括：1、家事纠纷；2、相邻权案件；3、小额诉讼案件等。对一些案件设置行政调解前置程序，引入自愿调解与强制调解相结合的制度，可以有效地对不同案件纠纷进行分流，减轻了法院的诉讼压力，实现行政调解制度与诉讼机制的衔接互动。充分发挥行政调解作为非诉讼纠纷解决机制的优势。建立新型的行政调解制度应突出强调以下理念：一是人本理念；二是和谐理念；三是法治理念。行政解纷方式应着重完善以下几方面：1、合理划定解纷范围。为免相互推诿，应划分调解矛盾类型，并从国家和地方两个层面的制度上明确公安、劳动和社会保障、建设、工商、卫生、国土房产、环境保护、质量技术监督、农业、海洋与渔业等各行政机关的解纷职责；2、在行政调解方面，应加强联合调解，合理设定调解的层级，以一级调解为原则，调解不成则指引当事人选择其他解纷方式。
(三)行政调解与诉讼的衔接
能够解决矛盾，同时又充分体现法院对行政调解的监督，笔者认为不妨采用通过设置司法审查确认程序来确立行政调解的法律效力，从而使行政调解与诉讼机制得以有机的衔接，防止非讼纠纷解决机制的虚置，切实提高纠纷解决的效率。
行政调解可以对双方或多方当事人的陈述事实以书面询问笔录的形式固定下来。调解成功则在3天内由调解组织交由人民法院进行事实上和法律上的审查。法院依据当事人的申请和调解协议启动审查程序，由审判员一人独任审理，并以书面审理为原则，如法官认为有必要时可以通知当事人和证人到庭询问。在确认没有违法且属于个人可以处置的权利范围之内，经询问双方当事人对调解意见之后，形成相应询问笔录，依调解协议出具人民法院认可确认的调解书给双方当事人，赋予执行力。这样能够解决因调解书具有地方性而被限制的不足，不被外省法院所承认的弊端。将调解协议视为是通过特殊的纠纷解决机制形成的结果，在一方当事人不主动履行调解协议时，另一方可以以合同不履行为由向人民法院申请强制执行。
(四)构建多位一体的大调解格局
构建大调解格局有利于矛盾的顺利解决：第一，整合政府各部门、各民间主体的力量与资源，设立综合性常设调处平台，形成行之有效的工作运行机制；第二，建立联调机制。对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷，在工作中建立联调机制，将各部门组织起来，对人民调解组织较难处理的重大疑难纠纷和群众性事件协助调解，发挥行政部门职权优势，形成大调解格局；第三，法院对行政调解组织的指导应当制度化，规范化；第四，加强流动人口聚居区等特定区域或行业、区域性行政调解组织建设，实现调解网络横向延伸。
四、小结
调解本质上属于当事人自我解决纠纷的自治性程序，首先应关注该纠纷的解决是否实现了当事人在法制上的权利义务，是否促进了现行法律的适用和发展。行政调解不应过分强调当事人通过牺牲自己的权益来苟且求的对纠纷的和平解决，它期待纠纷主体在事实清楚、是非分明的基础上，寻找出“双赢”乃至“多赢”的解决方案，通过调解来构筑现代法治秩序。胡锦涛总书记指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作责任制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、行政调解、司法调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。”构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。一个趋于和谐的社会，一个成熟的法治社会国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道，使得不同的纠纷解决方式在各自有利的位置发挥作用，并且相互补充、相互协调。积极构建以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证的良性互动大调解格局，综合发挥词解方式的整体优势，有效缓解社会矛盾、减少社会对抗。
关键词：行政调解；矛盾；调解协议
一、人民调解制度正走向式微
(一)人民调解的社会作用有被弱化的趋势
传统儒家文化的价值观在我国依旧根深蒂固，现在和将来都仍将影响着社会个体和群体的生活方式。我国的法治之路不能照抄西方的法律制度来完成，必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。社会生活的丰富使得人民内部矛盾类型呈现多样性和复杂化，农村的土地承包、土地流转、征地拆迁、环境污染、税费改革、民主管理等纠纷不断涌现，上访不断，并频繁演化成群体性事件。人民内部矛盾日益突出：一是部分群众同乡(镇)政府之间的矛盾；二是部分群众同村干部之间的矛盾；三是部分群众之间、利益群体之间的矛盾。这些呈多元化格局的利益群体，界限越来越分明，各群体的利益要求也越来越明确，矛盾纠纷日渐突出。诞生于本土的人民调解作为一种多元化的非诉讼解决纠纷机制ADR的一种，体现朴素的社会司法民主理念，曾在历史上发挥过积极的作用，现已远不能满足社会快速发展的需要，呈现出一种萎缩状态。如浙江宁海2009年已经建成的调解组织有484个，上半年仅调解了1099件案件，平均一人一件还不到，一个调解组织2件半还不到，而人民法院受理的案件的数量却以两位数增长。在人口不断增加、纠纷矛盾数量快速膨胀的现状下，这一变化表明人民调解的社会作用在走向式微。
(二)人民调解被弱化的原因
调解曾作为具有中国特色的矛盾解决方式，扮演着“慈善家父”的角色，但“毛泽东时代的调解”所承担的社会职能和政治职能正被逐渐弱化。
1、经济的原因——城乡二元制结构对人民调解制度造成了严重冲击和影响
中国仍是—个乡土社会，经济上是自给自足的小农经济，固守安土重迁的态势。改革开放的深入，受市场经济的冲击，使个人成为独立的经济人，无形的社会束缚被松开。以个人利益为中心理性经济人，排斥外来干涉，使得传统权威的价值观念逐步被外来附加的多元的价值观念所替代，而新型权威的自治共同体尚未形成，一些原来共同遵循的社会规范如道德、习惯、公约等逐渐失去约束力。
2、社会转型期的原因——由熟人社会到陌生人社会的转变
市场经济本质上是一种利益多元、决策分散、个人自治的经济，鼓励和保护人们在法律的范围内自由选择个人行为、追求个人利益的最大化。人口流动加速，以家族为本位的社会正向陌生的市民社会转变，打破了人民调解赖以生存的熟人社会基础，改变了人们的价值观念和生活方式，传统社会一元化的权威体制变得松动，集体主义意识被融解。在高楼林立的小区里，虽比邻而居却老死不相往来的“小国寡民”已成现实。一个新现的群体“农民工”正逐步脱离原有的地域和家族为基础的组织形式向城市转移，在为城市的发展创造了价值的同时却被排斥在城市化边缘。失去了原来在农村组织的归属感，成为一个被城市主流群体孤立的弱势群体。
3、法治的原因——现代法治理念与调解之间存在着形式上的悖论
社会道德规范的失范，使得舆论和社会评价失去往昔的影响力，而依法治国的方针和贯彻法治的原则成为社会的最强音，以往鲜以恬耻用诉讼解决生活中普通的纠纷开始诉之法院，法律的普适性成人们期待理想的治理社会模式，“和稀泥式的调解”、“压迫式的调解”、“封闭式的调解”、“背靠背的调解”、“法外任意式的调解”等弊端日益明显，这些反程序机制被不恰当地作为法治程序正义的对立物受到摒弃。
4、人民调解自身的原因——人民调解制度自身的不足限制了功能的发挥
人民调解制度出现越来越多的漏洞和运作障碍，弱势迹象逐渐凸显：一是调解队伍整体结构不合理，年龄大、法律知识匮乏，缺少资金保障，仅靠情理和威望，难以使当事人信服；二是调解制度缺失，衔接不畅；三是调解机构纷乱，权限各异，调解功能错位，行为失范；四是人民调解程序不规范，调解工作范围窄。这些不足限制了人民调解制度的发展步伐。
二、行政调解的优向性
在人民调解工作日渐萎缩的情形下应转变思路，使得调解这种非诉讼解决方式能够产生新的效果。建立行政调解和诉讼程序共行机制，使得人民调解、行政调解与诉讼能够有效地衔接在一起。行政部门可以利用自身的信息和资源优势，成为解决社会纠纷的调解主体，经过行政机关对民事纠纷的消解、滤化，不仅可以将一些纠纷消灭在萌芽状态，而且将大幅缓解诉讼的压力。同时，这些行政机关或者准行政组织在解决纠纷的过程中，使当事人及社会公众潜移默化地感受到，一旦遇到纠纷，借助于司法以外的力量依然能够妥善且经济地解决。
(一)行政调解协议的性质
行政诉讼法解释第1条确认行政调解不属于行政机关行使公权力的行政行为，公民、法人或者其他组织对行政机关的调解行为不服仍可以提起诉讼的，行政调解与国家机关的行政行为具有根本性质的区别。行政调解不仅有基层政府的调解，也有各级行政机关的调解，和专门的行政组织的调解；不单调解民事纠纷，而且调解一定范围内的行政纠纷，劳动争议、经济合同纠纷，以及轻微刑事案件。当事人在行政机关调解下自愿达成的行政调解协议是当事人自己的意思表示，当事人事后反悔完全可以通过仲裁或者民事诉讼来解决。最高人民法院已规定行政调解协议作为一种特殊的民事合同来看待，赋予执行效力，这将减少解决社会矛盾的成本。
(二)行政调解的优势
改革发展的深入推进，各级政府机关及其行政部门，所出台的措施愈来愈多，做出的工作部署愈来愈频，利益关系的牵扯面愈来愈广，可能引发的矛盾纠纷愈来愈杂。用行政调解方式解决社会上产生的源头性矛盾。具有无可替代的重要优势：一是具有权威性。行政调解专业性强，以政府部门为依托，容易为矛盾纠纷当事人信服、接受；二是具有治本性。行政调解资源丰富，各职能部门衔接紧密、协作便利、适用范围广泛，把涉及多头原因的矛盾纠纷集中解决，从而收到治本效果；三是经济性。与诉讼的高成本和长周期相比，行政调解耗费少且快速。行政机关或准行政机关居间调解民事纠纷是行政机关实施行政管理的一种重要手段。
三、行政调解与人民调解及诉讼的衔接
(一)行政调解与人民调解衔接的成功示范
在珠海市有人民调解和行政调解衔接的实践，有专职调解员直接进驻公安派出所，成立调解工作室，负责接待、咨询、分流、调解民间纠纷；公安派出所负责民间纠纷的受理工作，对属于人民调解工作范畴内的民间纠纷，向调解工作室分流，由专职调解员进行调解，专职调解员在调解 中遇有重大疑难纠纷和事项时，及时向公安派出所和乡镇(街道)人民调解委员会报告，由双方协商解决或相关部门协调解决。一些地方还建立了或自筹资金面向社会服务的调解组织，或与“司法调解中心”类似的组织。如福建省莆田市国土资源局秀屿分局在化解基层国土资源矛盾和纠纷的实践中，把行政调解“嫁接”到人民调解，将大量民间有关国土资源的纠纷化解在萌芽状态、解决在基层。宁波市鄞州区将人民调解引入道路交通事故损害赔偿处理中。对交通事故纠纷调解的“宁波模式”得到了社会的认可。许多地区成功探索出人民调解与治安调解、与信访部门调解相结合的具体做法，将不够治安处罚的治安纠纷或治安纠纷中引起的民事赔偿和有可能调解解决的上访事件移交人民调解工作处理。上海市杨浦区“警民联调”的实践，进一步开启了行政调解实现法律效力之门。
(二)建立并完善相关行政调解的立法
在现代法制社会中，制度的建立、发展和完善都离不开法律的规范和支持，调解亦是如此，但至今还没有一部真正意义上专门规范调解工作的法律，能够及时地对我国调解的组织、程序、保障，调解的工作方式、调解协议的性质等做出科学明确的规范。当前一些国家和地区的相关法律均有调解前置的案件，包括：1、家事纠纷；2、相邻权案件；3、小额诉讼案件等。对一些案件设置行政调解前置程序，引入自愿调解与强制调解相结合的制度，可以有效地对不同案件纠纷进行分流，减轻了法院的诉讼压力，实现行政调解制度与诉讼机制的衔接互动。充分发挥行政调解作为非诉讼纠纷解决机制的优势。建立新型的行政调解制度应突出强调以下理念：一是人本理念；二是和谐理念；三是法治理念。行政解纷方式应着重完善以下几方面：1、合理划定解纷范围。为免相互推诿，应划分调解矛盾类型，并从国家和地方两个层面的制度上明确公安、劳动和社会保障、建设、工商、卫生、国土房产、环境保护、质量技术监督、农业、海洋与渔业等各行政机关的解纷职责；2、在行政调解方面，应加强联合调解，合理设定调解的层级，以一级调解为原则，调解不成则指引当事人选择其他解纷方式。
(三)行政调解与诉讼的衔接
能够解决矛盾，同时又充分体现法院对行政调解的监督，笔者认为不妨采用通过设置司法审查确认程序来确立行政调解的法律效力，从而使行政调解与诉讼机制得以有机的衔接，防止非讼纠纷解决机制的虚置，切实提高纠纷解决的效率。
行政调解可以对双方或多方当事人的陈述事实以书面询问笔录的形式固定下来。调解成功则在3天内由调解组织交由人民法院进行事实上和法律上的审查。法院依据当事人的申请和调解协议启动审查程序，由审判员一人独任审理，并以书面审理为原则，如法官认为有必要时可以通知当事人和证人到庭询问。在确认没有违法且属于个人可以处置的权利范围之内，经询问双方当事人对调解意见之后，形成相应询问笔录，依调解协议出具人民法院认可确认的调解书给双方当事人，赋予执行力。这样能够解决因调解书具有地方性而被限制的不足，不被外省法院所承认的弊端。将调解协议视为是通过特殊的纠纷解决机制形成的结果，在一方当事人不主动履行调解协议时，另一方可以以合同不履行为由向人民法院申请强制执行。
(四)构建多位一体的大调解格局
构建大调解格局有利于矛盾的顺利解决：第一，整合政府各部门、各民间主体的力量与资源，设立综合性常设调处平台，形成行之有效的工作运行机制；第二，建立联调机制。对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷，在工作中建立联调机制，将各部门组织起来，对人民调解组织较难处理的重大疑难纠纷和群众性事件协助调解，发挥行政部门职权优势，形成大调解格局；第三，法院对行政调解组织的指导应当制度化，规范化；第四，加强流动人口聚居区等特定区域或行业、区域性行政调解组织建设，实现调解网络横向延伸。
四、小结
调解本质上属于当事人自我解决纠纷的自治性程序，首先应关注该纠纷的解决是否实现了当事人在法制上的权利义务，是否促进了现行法律的适用和发展。行政调解不应过分强调当事人通过牺牲自己的权益来苟且求的对纠纷的和平解决，它期待纠纷主体在事实清楚、是非分明的基础上，寻找出“双赢”乃至“多赢”的解决方案，通过调解来构筑现代法治秩序。胡锦涛总书记指出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作责任制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、行政调解、司法调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。”构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。一个趋于和谐的社会，一个成熟的法治社会国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道，使得不同的纠纷解决方式在各自有利的位置发挥作用，并且相互补充、相互协调。积极构建以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证的良性互动大调解格局，综合发挥词解方式的整体优势，有效缓解社会矛盾、减少社会对抗。