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本文从澳大利亚政府购买公共服务的角度出发，对其政府购买公共服务的改革进行总结和比较。近而总结出我国在这一领域所遇到的问题并分析原因，最后基于澳大利亚政府购买公共服务的经验得出对于我国较为适合的改善建议。
一、引言
随着经济全球化和科学技术的发展，政府所涉及的公共事务变得更加复杂，同时公民对于政府所提供的公共服务质量的需求也不断增加。政府购买公共服务的方法式不仅减轻了政府繁杂的事务、提高政府行政效率和资金使用效率，也通过引入社会和市场的力量，为政府行政工作注入了新鲜血液。我国政府购买公共服务的发展虽然从20世纪90年代就开始了试点探索，但从实践来看并没有完全发挥出其优势，依然存在着发展的不平衡、不充分、服务提供者专业化程度低等问题。
澳大利亚政府行政改革缘起于20世纪70-80年代，由于其改革的彻底性、制度设计的精湛性被各国奉为行政改革的典范。在澳大利亚的行政改革进程中也涉及到了政府职能的转变和政府提供公共服务方面的改革。笔者尝试通过对于澳大利亚政府行政改革具体作法的研究，从而总结出对于我国政府职能转变和提高公共服务质量方面的一些建议。
二、澳大利亚政府购买公共服务改革的主要内容及比较
（一）澳大利亚政府购买公共服务改革
澳大利亚政府在提供公共服务的改革主要分成三个阶段。（1）由于70年代澳大利亚所陷入的经济危机、管理危机、信任危机以及经济全球化和工业革命的推动促使了澳大利亚政府的行政改革。90年代初，澳大利亚结束了保护主义，开始了国有企业的私有化改革。将第一批国企进行了私有化，其中就包括澳大利亚联邦银行、澳洲航空和机场、澳洲铁路和一些公共设施、水、电、煤气等。在1995年，澳大利亚开始针对地方，建议在各州实施竞争性与私有化政策。在这一阶段改革主要有三个方面，首先是将国有企业规范化，提升国有企业竞争力。将政府的投资由国有企业转移到新兴部门、基础设施的建设和战略部门。对企业进行从组合，私有化或股份化，将企业的一部分货全部出售给私人。第二是鼓励竞争，消除原有的国有企业的垄断地位，减少对市场准入的限制。贯彻商业化原则，减轻国有企业的负担，以市场为导向，公平竞争。减少政府对于国有企业的保护政策和资金支持。 最后是鼓励私人企业提公共服务，使公共服务市场化。政府通过合同外包的形式购买公共服务，公共服务的提供者要通过市场竞争来赢得合同，可能是国有企业也可能是私人企业或社会组织及个人等。（2）由于九十年代初的合同外包所产生的一些负面后果，私人企业在提供公共服务的过程中缺少监管以及合同的不完善都导致了公共服务的质量降低。在21世纪初期出现了向新公共服务的重要过渡，转向以公司合作的方式提供公共服务。政府与外部组织的关系在职责划分、资金提供和风险分担上发生了变化。这一时期进入了以公共服务改革为核心的阶段，推动着改革向合作治理发展。为了减少政府管理不协调，政府部门之间加强了在提供服务上的合作。（3）2007年澳大利亚工党开始执政，在改革领域也出现了一些新的实践，进入了合作治理时期。其原因在于2008年的全球金融危机影响到了澳大利亚经济的发展。除了对全球化的回应，也面临着政府成本减少的压力。公民对于政府的要求不断增加，提出了廉价政府的要求，通过让企业、社会组织或个人来提供公共服务来减少政府的财政支出。主要内容包括加强民主，用创新的方式来支持澳大利亚人民参政议政。在这一基础上发展到合作治理或是共同生产，即把用户作为提公共服务的积极合作者，利用其更为广泛的资源和更强的专业性与政府相互影响。除了政府与外部主体间的合作，还包括各地方政府间的合作，均取得不错的效果。
三、我国政府购买公共服务的问题及原因
随着社会大众对于政府提供公共服务质量的要求日益提升，政府希望通过购买服务实现公共服务均等化、消费者主体地位提高、政社协同共治与政府职能转变等多个发展目标，但我国在政府购买公共服务方面的发展并没有完全实现以上目标，在公共服务的供给方面依旧出现不平衡不充分的问题。
（一）政府购买公共服务发展的不平衡性
我国政府购买公共服务的不平衡主要体现在地区发展的不平衡和不同社会组织提供公共服务能力的不平衡。
虽然政府购买服务极大地改善了地区之间、城乡之间的公共服务差距，很多落后地区的群众也可以享受到一定质量的公共服务，但在各个地区购买公共服务的内容上又出现了新的不平衡性，这又也带来了各地区间存在着服务质量的差距的问题。根据专家资料，购买服务按照不同的发展程度，分为购买服务项目、购买服务机构、购买服务性人才、购买标准与购买发展性规划五个维度。根据各地区的发展情况不同，其购买的内容也不同。因此，各地区政府所提供的公共服务质量存在着差异性。根据统计，我国不同地区公共服务分为四个等级。第一等级地区已经建立了公民从出生到老年的全方位服务体系，同时这些地区通过项目购买，服务购买、人才购买来进一步实现多元化治理的目标，以此来进一步推动政社协同共治的理念。第二个等级可以通过购买机构、购买项目、购买人才的方式结合本地区的特点实现多方位的公共服务体系。第三等级的公共服务大多集中于项目购买和机构购买，主要也是集中于医疗、养老这些基础领域并且专业性不够高。第四等级主要的方式是项目购买，由于地区经济发展缓慢，政府只能通过购买短期项目来提供公共服務。这样的不平衡性直接导致了政府在发展中公共服务过程中要面对更为复杂的情况。
（二）政府购买公共服务发展的不充分性
我国政府购买公共服务的不充分性主要体现在购买者的制度化水平不充分、消费者参与不充分、生产者的竞争性不充分。
购买服务的制度化水平主要指导购买服务的法律、法规、规范性文件等方面的规范性程度，即现有规章制度能否对购买服务的流程提供清晰、明确的指导。制度化水平越高，购买服务才越能够顺利、有效开展。另一方面缺乏明确的制度体系，中央在制度设计上并没有对整个流程做出清晰的规定，并且在部门设计上也存在着相互冲突的情况。 政府所提供的公共服务要以公民为中心，要求政府提供能让公民满意的服务。这就要求公民更多的参与政府的各项政策制定，以保证服务提供者对公众的需求保持灵敏的反应。但在我国购买服务的过程中，公民往往处于最弱的地位。这一方面是因为我国购买服务处于初级阶段，存在大量的形式性购买和非竞争性购买，服务生产者更为注重的是购买者也就是政府而非消费者。另一方面也是因为我国制度设计的缺陷而忽视了公民的主体地位。
我国在购买服务的改革中大量存在这形式购买，这些公共服务的供者大多是依附于政府的社会非盈利组织，它们的资金来源于政府的形式购买资金。这些组织一般是政府相关部门自行成立的，因此不具有竞争性并且专业性水平偏低。由于不具备竞争性，这样的服务质量就很难提升，这些组织的目标仅仅是為了完成上一级部署的任务。很多的政府购买服务仅仅是停留在形式上，实际并没有发挥市场的真正作用。
（三）我国政府购买公共服务存在问题的原因
我国在购买服务上的问题主要原因在于购买者与生产者之间缺乏独立性和生产者之间的竞争不足，这是提升公共服务效率和质量的必要条件。但在我国购买服务领域大量存在着形式购买，生产者依附于购买者，一般承担公共服务生产的社会组织都是政府所指定的单位，因此并不存在竞争。这些社会组织的目标仅仅是消极的完成政府下达的任务，而不是如何提供更好的服务。一般来说，政府加大对公共服务项目的投资力度，其中的利益就会吸引更多的社会组织参与到公共服务市场中，从而促进竞争。但在我国，由于一些制度设计上的缺陷导致了竞争环境很难产生。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位管理暂行条例》是指导社会组织发展最重要的法规，其中明确规定了任何社会组织都必须接受同级民政部门和上级主管部门的双重领导，其中民政部门负责同一层级社会组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管，主管部门负责社会组织的日常管理，包括批准和任命社会组织的主要负责人、审批重大活动、监督日常工作、审计财务等。这样的严格管制使得社会组织几乎不具备自主权，所以只能够依附于上一级，在提供公共服务上也只能听命于上一级的领导，难有突破。
四、完善政府购买公共服务的对策建议
（一）建立完善的制度体系和理论支持
改革是一项牵一发而动全身的社会工程，系统的设计和改革内容是改革成功的必要条件。制度设计的缺陷很可能导致改革达不到预期的目的甚至失败。我国政府购买服务改革所产生的问题很大的原因就是由于制度设计上的缺陷和理论研究上的匮乏。澳大利亚政府的行政改革之所以被认为是成功的典范就是因为遵循了以理论为基础的系统原则：主要改革措施源于公共选择及其相关的理论，并且它的改革设计精湛，内容完整，各组成部分相互影响。因此，想要成功的改革必须要有完备的设计，而不是在不改变原有体制的情况下照搬其他的成功模式。我国应该从本国的实际情况出发，加大对相关理论研究的投入，切实了解社会大众的切实需要，尽快建立起完善的理论体系，以便于政府更好的推行公共服务。
（二）增强服务消费者的参与程度
政府无论是以何种方式提供公共服务，都要遵循其公共性的基本原则。其主要的目的是保证社会大多数公民的利益，所以公共服务的提供要遵循公民的意见。让公民参政议政可以保证政府对公民需求的敏感程度，同时也是增加公民信任度的有效方式。澳大利亚政府在购买公共服务中就非常注重以公民的利益为核心，并且以这个原则指导改革的发展。改革的目的也在于加强民主，政府与社会实现共同生产合作治理。就我国而言，要解决政府购买公共服务的种种困境，最重要的是以合作共治理念取代传统的对抗监管思想。治理需要多元主体的共同参与，购买服务为公共部门与私人组织共同管理公共事务提供了平台和契机。在实践中，政府应该转变思维，重视社会组织在公共服务中的作用，充分利用市场的高效性实现公共服务的多元化供给。
（三）政府要处理好与公共服务生产者的关系
在公共服务市场中，竞争是使生产者提升公共服务质量的必要条件。政府在向社会力量购买公共服务的关系中，应该明确各主体间的法定地位，有利于发挥社会组织在公共服务供给中的独特优势，实现政府职能的转化。政府购买公共服务的过程是一个市场化的过程，应该遵循市场主义和契约主义的原则，各主体之间是平等的地位。社会组织代表的社会力量是公共服务直接或间接的生产者，应该发挥其独立性、专业性的优势，提供更好的公共服务。另外，政府在对社会组织的监管上要适度。我国在购买服务上出现的问题就包括政府对社会组织的管理过于全面，从而使得社会组织失去了自主性，成为了“二级政府”，这也导致了我国购买服务大部分都趋于形式性购买。澳大利亚政府改革都就是将原有的公共部门私有化民营化，以保证其独立性和自主性，这为之后的政府购买服务奠定了基础。（作者单位：沈阳师范大学管理学院）
一、引言
随着经济全球化和科学技术的发展，政府所涉及的公共事务变得更加复杂，同时公民对于政府所提供的公共服务质量的需求也不断增加。政府购买公共服务的方法式不仅减轻了政府繁杂的事务、提高政府行政效率和资金使用效率，也通过引入社会和市场的力量，为政府行政工作注入了新鲜血液。我国政府购买公共服务的发展虽然从20世纪90年代就开始了试点探索，但从实践来看并没有完全发挥出其优势，依然存在着发展的不平衡、不充分、服务提供者专业化程度低等问题。
澳大利亚政府行政改革缘起于20世纪70-80年代，由于其改革的彻底性、制度设计的精湛性被各国奉为行政改革的典范。在澳大利亚的行政改革进程中也涉及到了政府职能的转变和政府提供公共服务方面的改革。笔者尝试通过对于澳大利亚政府行政改革具体作法的研究，从而总结出对于我国政府职能转变和提高公共服务质量方面的一些建议。
二、澳大利亚政府购买公共服务改革的主要内容及比较
（一）澳大利亚政府购买公共服务改革
澳大利亚政府在提供公共服务的改革主要分成三个阶段。（1）由于70年代澳大利亚所陷入的经济危机、管理危机、信任危机以及经济全球化和工业革命的推动促使了澳大利亚政府的行政改革。90年代初，澳大利亚结束了保护主义，开始了国有企业的私有化改革。将第一批国企进行了私有化，其中就包括澳大利亚联邦银行、澳洲航空和机场、澳洲铁路和一些公共设施、水、电、煤气等。在1995年，澳大利亚开始针对地方，建议在各州实施竞争性与私有化政策。在这一阶段改革主要有三个方面，首先是将国有企业规范化，提升国有企业竞争力。将政府的投资由国有企业转移到新兴部门、基础设施的建设和战略部门。对企业进行从组合，私有化或股份化，将企业的一部分货全部出售给私人。第二是鼓励竞争，消除原有的国有企业的垄断地位，减少对市场准入的限制。贯彻商业化原则，减轻国有企业的负担，以市场为导向，公平竞争。减少政府对于国有企业的保护政策和资金支持。 最后是鼓励私人企业提公共服务，使公共服务市场化。政府通过合同外包的形式购买公共服务，公共服务的提供者要通过市场竞争来赢得合同，可能是国有企业也可能是私人企业或社会组织及个人等。（2）由于九十年代初的合同外包所产生的一些负面后果，私人企业在提供公共服务的过程中缺少监管以及合同的不完善都导致了公共服务的质量降低。在21世纪初期出现了向新公共服务的重要过渡，转向以公司合作的方式提供公共服务。政府与外部组织的关系在职责划分、资金提供和风险分担上发生了变化。这一时期进入了以公共服务改革为核心的阶段，推动着改革向合作治理发展。为了减少政府管理不协调，政府部门之间加强了在提供服务上的合作。（3）2007年澳大利亚工党开始执政，在改革领域也出现了一些新的实践，进入了合作治理时期。其原因在于2008年的全球金融危机影响到了澳大利亚经济的发展。除了对全球化的回应，也面临着政府成本减少的压力。公民对于政府的要求不断增加，提出了廉价政府的要求，通过让企业、社会组织或个人来提供公共服务来减少政府的财政支出。主要内容包括加强民主，用创新的方式来支持澳大利亚人民参政议政。在这一基础上发展到合作治理或是共同生产，即把用户作为提公共服务的积极合作者，利用其更为广泛的资源和更强的专业性与政府相互影响。除了政府与外部主体间的合作，还包括各地方政府间的合作，均取得不错的效果。
三、我国政府购买公共服务的问题及原因
随着社会大众对于政府提供公共服务质量的要求日益提升，政府希望通过购买服务实现公共服务均等化、消费者主体地位提高、政社协同共治与政府职能转变等多个发展目标，但我国在政府购买公共服务方面的发展并没有完全实现以上目标，在公共服务的供给方面依旧出现不平衡不充分的问题。
（一）政府购买公共服务发展的不平衡性
我国政府购买公共服务的不平衡主要体现在地区发展的不平衡和不同社会组织提供公共服务能力的不平衡。
虽然政府购买服务极大地改善了地区之间、城乡之间的公共服务差距，很多落后地区的群众也可以享受到一定质量的公共服务，但在各个地区购买公共服务的内容上又出现了新的不平衡性，这又也带来了各地区间存在着服务质量的差距的问题。根据专家资料，购买服务按照不同的发展程度，分为购买服务项目、购买服务机构、购买服务性人才、购买标准与购买发展性规划五个维度。根据各地区的发展情况不同，其购买的内容也不同。因此，各地区政府所提供的公共服务质量存在着差异性。根据统计，我国不同地区公共服务分为四个等级。第一等级地区已经建立了公民从出生到老年的全方位服务体系，同时这些地区通过项目购买，服务购买、人才购买来进一步实现多元化治理的目标，以此来进一步推动政社协同共治的理念。第二个等级可以通过购买机构、购买项目、购买人才的方式结合本地区的特点实现多方位的公共服务体系。第三等级的公共服务大多集中于项目购买和机构购买，主要也是集中于医疗、养老这些基础领域并且专业性不够高。第四等级主要的方式是项目购买，由于地区经济发展缓慢，政府只能通过购买短期项目来提供公共服務。这样的不平衡性直接导致了政府在发展中公共服务过程中要面对更为复杂的情况。
（二）政府购买公共服务发展的不充分性
我国政府购买公共服务的不充分性主要体现在购买者的制度化水平不充分、消费者参与不充分、生产者的竞争性不充分。
购买服务的制度化水平主要指导购买服务的法律、法规、规范性文件等方面的规范性程度，即现有规章制度能否对购买服务的流程提供清晰、明确的指导。制度化水平越高，购买服务才越能够顺利、有效开展。另一方面缺乏明确的制度体系，中央在制度设计上并没有对整个流程做出清晰的规定，并且在部门设计上也存在着相互冲突的情况。 政府所提供的公共服务要以公民为中心，要求政府提供能让公民满意的服务。这就要求公民更多的参与政府的各项政策制定，以保证服务提供者对公众的需求保持灵敏的反应。但在我国购买服务的过程中，公民往往处于最弱的地位。这一方面是因为我国购买服务处于初级阶段，存在大量的形式性购买和非竞争性购买，服务生产者更为注重的是购买者也就是政府而非消费者。另一方面也是因为我国制度设计的缺陷而忽视了公民的主体地位。
我国在购买服务的改革中大量存在这形式购买，这些公共服务的供者大多是依附于政府的社会非盈利组织，它们的资金来源于政府的形式购买资金。这些组织一般是政府相关部门自行成立的，因此不具有竞争性并且专业性水平偏低。由于不具备竞争性，这样的服务质量就很难提升，这些组织的目标仅仅是為了完成上一级部署的任务。很多的政府购买服务仅仅是停留在形式上，实际并没有发挥市场的真正作用。
（三）我国政府购买公共服务存在问题的原因
我国在购买服务上的问题主要原因在于购买者与生产者之间缺乏独立性和生产者之间的竞争不足，这是提升公共服务效率和质量的必要条件。但在我国购买服务领域大量存在着形式购买，生产者依附于购买者，一般承担公共服务生产的社会组织都是政府所指定的单位，因此并不存在竞争。这些社会组织的目标仅仅是消极的完成政府下达的任务，而不是如何提供更好的服务。一般来说，政府加大对公共服务项目的投资力度，其中的利益就会吸引更多的社会组织参与到公共服务市场中，从而促进竞争。但在我国，由于一些制度设计上的缺陷导致了竞争环境很难产生。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位管理暂行条例》是指导社会组织发展最重要的法规，其中明确规定了任何社会组织都必须接受同级民政部门和上级主管部门的双重领导，其中民政部门负责同一层级社会组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管，主管部门负责社会组织的日常管理，包括批准和任命社会组织的主要负责人、审批重大活动、监督日常工作、审计财务等。这样的严格管制使得社会组织几乎不具备自主权，所以只能够依附于上一级，在提供公共服务上也只能听命于上一级的领导，难有突破。
四、完善政府购买公共服务的对策建议
（一）建立完善的制度体系和理论支持
改革是一项牵一发而动全身的社会工程，系统的设计和改革内容是改革成功的必要条件。制度设计的缺陷很可能导致改革达不到预期的目的甚至失败。我国政府购买服务改革所产生的问题很大的原因就是由于制度设计上的缺陷和理论研究上的匮乏。澳大利亚政府的行政改革之所以被认为是成功的典范就是因为遵循了以理论为基础的系统原则：主要改革措施源于公共选择及其相关的理论，并且它的改革设计精湛，内容完整，各组成部分相互影响。因此，想要成功的改革必须要有完备的设计，而不是在不改变原有体制的情况下照搬其他的成功模式。我国应该从本国的实际情况出发，加大对相关理论研究的投入，切实了解社会大众的切实需要，尽快建立起完善的理论体系，以便于政府更好的推行公共服务。
（二）增强服务消费者的参与程度
政府无论是以何种方式提供公共服务，都要遵循其公共性的基本原则。其主要的目的是保证社会大多数公民的利益，所以公共服务的提供要遵循公民的意见。让公民参政议政可以保证政府对公民需求的敏感程度，同时也是增加公民信任度的有效方式。澳大利亚政府在购买公共服务中就非常注重以公民的利益为核心，并且以这个原则指导改革的发展。改革的目的也在于加强民主，政府与社会实现共同生产合作治理。就我国而言，要解决政府购买公共服务的种种困境，最重要的是以合作共治理念取代传统的对抗监管思想。治理需要多元主体的共同参与，购买服务为公共部门与私人组织共同管理公共事务提供了平台和契机。在实践中，政府应该转变思维，重视社会组织在公共服务中的作用，充分利用市场的高效性实现公共服务的多元化供给。
（三）政府要处理好与公共服务生产者的关系
在公共服务市场中，竞争是使生产者提升公共服务质量的必要条件。政府在向社会力量购买公共服务的关系中，应该明确各主体间的法定地位，有利于发挥社会组织在公共服务供给中的独特优势，实现政府职能的转化。政府购买公共服务的过程是一个市场化的过程，应该遵循市场主义和契约主义的原则，各主体之间是平等的地位。社会组织代表的社会力量是公共服务直接或间接的生产者，应该发挥其独立性、专业性的优势，提供更好的公共服务。另外，政府在对社会组织的监管上要适度。我国在购买服务上出现的问题就包括政府对社会组织的管理过于全面，从而使得社会组织失去了自主性，成为了“二级政府”，这也导致了我国购买服务大部分都趋于形式性购买。澳大利亚政府改革都就是将原有的公共部门私有化民营化，以保证其独立性和自主性，这为之后的政府购买服务奠定了基础。（作者单位：沈阳师范大学管理学院）