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摘 要：金融消费者保护成为我国金融市场中一个应该关注的问题。美国金融危机后的金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度，其对金融消费者保护的改革措施值得我国借鉴。我们应准确界定我国“金融消费者”的范畴。我国金融消费者保护路径应当是：
将金融消费者保护确立为金融监管的基本职责，以《消费者权益保护法》为基本法，但更倚重于金融法律法规。
关键词： 金融消费者；金融监管；金融监管改革
中图分类号：DF438
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.03.09
美国金融危机后的金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度。布什政府领导下的财政部在2008年3月发布了《现代化金融监管架构蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）（以下简称《架构蓝图》），提出应该建立基于目标监管的监管架构，将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。《架构蓝图》提出专注于监管目标的监管方法（objective-based regulatory approach），建立基于目标监管的最优监管架构，监管架构专注于三个关键目标：市场稳定性监管——解决可能影响实体经济的总体金融市场稳定状况的问题；审慎金融监管——解决由于政府担保所导致的市场纪律受限的问题；商业行为监管（与消费者保护监管相关）——解决商业行为标准的问题。也就是将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。2009年6月奥巴马政府领导下的财政部公布的“金融白皮书”，即《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融监管体制的重构》（Financial Regulatory Reform: A New Foundation），提出了成立一个独立的消费金融保护机构（Financial Consumer Coordinating Council）(CFPA)的方案，统一对消费者保护进行监管，减少联邦监管差距，推进相互协调，加强相似产品监管的相容性；同时赋予其规则制定、监管和检查机构遵守法规及行政执行冲突方面的权利。2010年7月21日，奥巴马签署的《2010年华尔街改革和消费者保护法》要求创立消费者金融保护署(CFPA)，以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的作法。
随着我国“从储蓄向投资转移”的市场导向型金融制度改革的逐步推进，金融商品与服务日益向个人生活渗透和扩展。一个庞大的个人金融服务需求市场正在形成，金融消费的范围与内容不断扩展，金融消费已成为社会成员的一种重要消费活动。与此同时，金融服务领域侵犯消费者权益的情况也日益严重。金融消费者保护也成为我国金融法律改革及金融监管的一个重要问题。在美国金融危机后出台的多部监管改革计划和立法都将金融消费者保护提到前所未有的高度之后，我国学界也呼吁学习美国的监管变革，成立专门监管机构，保护金融消费者［1］。笔者认为，我国的金融市场与美国相比还处于初级阶段，现有的监管体系是改革开放30年以来逐步深化金融体制改革的过程中建立起来的，还是基本符合我国现阶段的金融市场发展需要的。我们应该根据我国的国情学习借鉴美国此次金融监管改革，探讨我国金融消费者保护的具体路径。本文将首先界定金融消费者的内涵与外延，进而检讨现有法律法规的适用性及其不足，最后，分析金融监管改革在既有的框架中如何加强对金融消费者的保护。
一、 金融消费者的界定
在对金融消费者的法律界定中，存在两个方面的分歧。一是金融消费者是否包括法人机构？二是金融消费者与投资者的区分问题。
（一）金融消费者是否包括法人
有学者根据我国《消费者权益保护》对消费者的定义，将金融消费者定义为：金融消费者是为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。银行、保险公司、基金公司和证券公司等是与广大百姓接触最为密切的金融机构，个人与这些金融机构之间发生的金融交易行为，都是金融消费行为［2］。有学者认为：“所谓金融消费者,实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员。”［3］金融消费者是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的自然人［4］。这些定义认定金融消费者只是社会个体成员。
然而，也有学者将金融消费者定义为：“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。”［5］该种定义将个人和法人全都纳入了金融消费者的范畴。
笔者认为，金融消费者是消费者概念在金融领域的扩展和延伸，“消费者”是“金融消费者”的上位概念，既然将金融产品购买者、金融机构的服务对象冠以“金融消费者”，就应该遵从我国《消费者权益保护法》第2条对消费者的规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务”。该条虽然未明确将消费者界定为自然人，但是显而易见，只有自然人才有生活消费需要，作为单位的法人只有生产经营需要。因此，消费者是指为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人，应为该条的应有之意，这也是国内法学理论界的通说［6］。此外，消费者权益法律保护贯彻的是倾斜保护弱势群体利益的经济法理念。消费者是与制造者、商人相区别的概念，消费者购买商品或者服务不是为了交易，不是为自己的经营业务而是为了自己或家庭生活利用。消费者之所以需要倾斜保护，是基于对个体社会成员弱者地位的认识。这种弱者地位主要体现在：结构弱，即消费者是分散的个人，往往势单力薄；实力弱，即消费者个人的经济实力是无法与企业法人的经济实力相匹敌的；手段弱，即缺乏保护自己的手段、识别商品的知识和手段等。在现代市场经济条件下，生产者、经营者与消费者在交易中不具有对等的实力，实质上成为一种支配与被支配的不平等关系。
有人认为，在金融消费领域，金融消费者需要倾斜保护主要是基于信息不对称理论。非对称信息是合同当事人一方所持有而另一方不知道的尤其是他方无法验证的信息或知识。这里所谓“无法验证”，包括验证成本昂贵而使验证信息的真伪在经济上不现实或不合算的情况，如果在验证上轻而易举，当事人可以充分获得他人的信息，也就不存在非对称信息了。显然，提出金融消费者权益保护观念，信息不对称理论也是其法理基础之一。在金融市场，普遍存在信息不对称。因为买卖双方的信息不对称，在双方的博弈过程中，卖方会利用信息优势而处于有利地位，消费者对产品和服务的了解显然比不上专以此为业的经营者，显然处于弱势地位，因此，需要立法倾斜保护。然而，法人主体购买金融产品和服务并不是为了个人使用，而是以此为经营业务，赚取盈利，他们与金融产品和服务的提供者是完全平等的市场主体，他们以此为业，收集金融产品和服务信息的高昂成本理应是其经营成本之一。例如，投资银行、银行下设的专业投资机构、保险机构也常常购买基金、投资理财产品，此时，就不宜将这些市场主体定位为消费者。
因此，无论是从消费者概念本身的界定，还是从倾斜保护弱势群体利益的经济法理念，信息不对称理论分析，笔者认为，将金融消费者界定为社会个体成员较为妥当。
（二）金融消费者与投资者的区别
在金融市场，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。接受银行服务的人或是“存款人”或是“借款人”，持有银行发行的信用卡的人称为“持卡人”；与保险公司签订保险合同的人
被称之为“保险相对人”或“投保人”；在资本市场购买证券的被称为“投资者”。对哪些人可以界定为金融消费者，实务界和理论界对此看法不一。将接受银行服务的个人定位为金融消费者是没有疑义的。对“投保人”的消费者身份，也基于重大疾病险、机动车辆险、意外人身险等保险品种的大多数开发目的和功能设计（即为满足投保人个人的消费需要，具有消费品的性质）而逐渐得到认可。有学者就指出：“保险已经由原来的‘商人之间的保险’发展至‘商人之间的保险’与‘消费者保险’并存的且‘消费者保险’已经占据主导地位的局面。”［7］
但在资本市场进行投资的个人，哪些可以界定为金融消费者，还是存在争议。2008年北京市工商局有关负责人在做客首都之窗时表示，股民、基民不是消费者，其投资行为不适用《消费者权益保护法》。因为股民、基民的行为从严格意义上说最终目的是一种投资经营行为，不是消费者，不在消费者权益保护范畴之内，不适用消法保护［8］。但也有学者认为，只要是接受金融服务的即为金融消费者，不再区分金融服务的类别。“在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景下,存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来说,选择一项金融服务也就是挑选商品的过程,个人就是金融市场上的消费者。”［9］有人认为，股票、债券等持有者应归为金融消费者［10］。这些学者将资本市场上所有投资者纳入金融消费者范畴的另一理由是日本立法有类似的规定。
日本于2000年制定了《金融商品销售法》。根据规定，在销售银行、信托、保险、证券、期货或其他具有投资性质的金融商品时，金融从业者须承担说明义务和适当销售义务，否则须承担投资本金损失的赔偿责任。2006年日本又出台了《金融商品交易法》。该法扩大了金融商品的范围，详细规定了从业者的说明义务，明确规定了从业者要参照投资者的知识、经验、财产状况以及交易目的等因素履行说明义务。日本将投资者保护扩展至对消费者的保护，并继而提出了金融消费者的概念，其核心在于将理财纳入家庭生活与消费之中。
伴随着金融市场发展，资产证券化程度越来越高，不仅仅是专业的投资机构，普通家庭资产中以有价证券为代表的金融资产所占比例逐年增加，很多家庭购买基金等金融产品，乃顺应资产证券化，实现家庭财产的优化，其实质属于家庭资产，而非生产流通领域的资产。因此，将家庭投资理财行为纳入生活消费之中，顺应现代社会发展的需要，这也是中国经济生活的发展趋向。从这个角度审视，将资本市场上的投资者都归为消费者，是有合理性的。
然而，我们也看到，美国在次贷危机后的金融监管改革中，无论是2009年6月公布的“金融白皮书”，还是2010年7月由总统奥巴马签署的《2010年华尔街改革和消费者保护法》，虽然都将金融消费者保护提到前所未有的高度，但都还是坚持了金融消费者与投资者的区分，将住房按揭、信用卡、车贷、各种保险纳入消费服务范畴，而证券期货等还是归入投资品。并且，2009年10月22日，美国众议院金融服务委员会批准成立消费者金融保护署，消费者金融保护署的监管范围包括储蓄、贷款与支付等金融产品及其服务提供机构，但不包括证券交易委员会或商品期货交易委员会监管的投资产品及其服务提供机构。
从日本与美国的立法区别，我们可以明显看到不同法制传统的不同法律变革。虽然两者都高度强调对金融消费者的保护，但是采取的路径却不一样。在金融危机发生以前，美国联邦和州都已有大量的立法来保护消费者，美国被认为是世界上金融消费者保护法律最健全的国家。美国的证券法也被认为是世界上最先进的证券法。美国金融监管立法也一向具有“危机导向”的历史特征，总是因应各类金融市场动荡或危机而作出相应的调整。也就是说，美国每一次重大金融法律改革都是与金融危机的爆发相关联。1929 至1933 年经济大萧条之后出台的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，奠定了美国金融业近70 年来分业经营的基础；2000 年互联网泡沫的破灭以及2001 年安然与世通破产的会计丑闻，直接催生了重塑上市公司内部治理机制与证券市场监管体系的《萨班斯—奥克斯利法案》。这次由次贷危机引致的金融危机，金融机构对金融消费者的掠夺无疑是重要原因之一。这其中主要有次级抵押贷款证券的随意创设，信用卡的滥发，信用评级机构的错误评级等。基础证券股票和债券并没有成为危机的肇始者，美国也就不可能在这次金融法律改革中全面改革其证券法。
笔者认为，为了规范证券中介服务机构的行为，将证券市场中的股票持有者、债券持有者视为金融消费者未尝不可——从强调规范证券发行和交易转变为规范证券中介机构等金融服务者的行为。但是，我们更应该看到股票持有者作为公司股东的身份，债券持有者作为公司债权人的身份。为了保护中小股东、公司债权人的权利，在公司法、证券法、破产法中已设计了股东大会资本多数决制度、类别股份表决制度、累计投票表决制度、派生诉讼制度、董事信义义务制度、公司债权人会议制度、公司债受托管理制度等。而且，关于这些制度公司法、证券法已经发展了成熟的理论：委托代理理论、信息不对称理论、集体行动理论、不完备合同理论等。因此，在资本市场上，我们对中小投资者的保护，无需完全摒弃既有的资本市场投资者保护理论与制度，代之以金融消费者身份去保护。这也是为什么美国在此次金融监管改革中，金融消费者权益保护机构并没有削弱SEC和商品期货交易委员会（CFTC）的监管权力，资本市场中投资者保护的主要职责还是交给了SEC和CFTC的原因之一。
因此，我们对资本市场投资者身份的界定应该有所区分，笔者认为，股票持有者、债券持有者在证券市场中介服务机构处购买的是“金融服务”，可以视为金融消费者，但是在发行公司处购买的是“投资产品”，还是应该按照既有的理论界定为投资者。
除了以上分类外，具体到金融消费者的界定上，笔者认为，存款人、借款人、信用卡持有人、投保人、基金份额持有人以及各种金融衍生品持有者都可以界定为金融消费者。
二、 我国金融消费者保护的现实困境
金融消费者作为特殊的消费者，理当和普通消费者一样，享受消费者保护法的保护。金融消费者同样享受安全权、知情权、公平交易权等权利，金融服务提供者须承担安全义务、信息披露义务和公平义务等义务。现阶段发生的很多金融机构侵犯金融消费者权益的情形，完全可以由《消费者权益保护法》来调整。例如，最近就出现了银行调高跨行取款手续费而不告知存款人的情形，这就是侵犯了消费者的知情权。又例如，银行在消费者开户办理存折时就要求必需同时办理借记卡，且借计卡需收取年费，银行将两项相对独立的金融服务产品捆绑提供给消费者的作法，就是侵犯了金融消费者的自由选择权。又例如，金融机构在推销理财产品时往往鼓吹该产品收益很高、只赚不赔，对其风险避而不谈，这就是违背了《消费者权益保护法》第19条：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传” 的规定，金融消费者既然是消费者，就具有消费者的根本属性，就应按《消费者权益保护法》保护其权益。
然而，尽管有《消费者权益保护法》，我国金融消费者的权益仍屡屡被侵犯，不论是平时维权还是诉诸法院，其权益能够得到顺利维护的情形也很少见。例如，2010年12月28日上海市第一中级人民院召开理财产品纠纷审理情况新闻发布会就指出：“自去年以来，一中院及辖区基层法院受理银行理财纠纷案件共计80件，且原告诉讼主体个人化。从案件最终审结的情况看，银行方面最终胜诉的案件占多数。”［11］我国金融消费者法律保护的现实困境一方面缘于既有的《消费者权益保护法》适用于金融消费者时存在诸多缺陷，另一方面缘于金融消费的特殊性。立足于实体商品经济之上的《消费者权益保护法》 无论是在立法理念还是具体规则方面，与金融消费者保护的法律需求都有一定的差距。
我国现行的《消费者权益保护法》是在1993年10月颁行的，其立法背景是在市场经济发展初期，人民群众的消费主要存在于实体经济中。因此，其对虚拟经济中的金融消费，难免存在不足之处。最大的不足体现在：没有根据金融消费的特点设计相关制度。
相对于一般行业，金融市场中的金融产品和服务有其特殊性。金融产品和服务所具有的特点和性质对金融消费者的利益构成了特别的挑战。金融产品与非金融产品存在巨大差别，例如，许多金融合同的价值取决于购买之后金融服务提供者的行为，如基金份额持有人对其购买的基金的收益有赖于该基金经营管理者的经营，有赖于金融服务提供者的诚信，而其他产品的买卖显然对这种“后续服务”依赖很少。这就为金融服务提供者见机行事留下潜在的空间，金融服务提供者可能借此为追逐自身利益而损害金融消费者的利益。日益复杂的金融产品及其隐晦性，导致金融市场的信息不对称更加明显，给金融产品和服务提供者利用信息优势欺凌和盘剥消费者提供了渠道和机会。正如美国财政部在2009年6月公布的“金融白皮书”中指出的，对于触发这场金融危机至为关键的是，超出银行规制范围的抵押公司和其他金融机构，利用清晰责任缺乏的弊端出售过于复杂且不适合购买者财务状况的抵押产品和其他产品。银行和互助储蓄银行也加以效仿，给消费者和金融体系带来了灾难性的后果［12］。
金融服务具有无形性、专业性和信用性等特点，导致金融市场中的消费者比普通消费者更容易受到侵害。金融服务是服务贸易的重要部门，具有高度的流动性。金融服务不同于其他服务贸易的特点在于：无法通过一般的感观来判断金融服务的质量；金融机构的高科技数据处理与业务术语的使用，更使得消费者难以凭借经验或常识来进行监督。另外，金融业的信用性使得金融服务往往持续很久，消费者经过比较长的时间才能发现金融服务的瑕疵。因金融市场产品和服务的这些特性，以实体经济中的消费者交易为预设前提的现行消费者权益保护法显然无法为金融消费者提供全面的保护。
此外，在金融消费领域，大量存在金融机构将收集到的消费者信息，在未经当事人许可的情况下，任意转让给他人。这是侵犯消费者隐私权的行为。而现行《消费者权益保护法》并没有规定消费者在消费时享有隐私权。
当前，我国民事诉讼中举证责任实行“谁主张谁举证”的一般举证原则，以部分案件实行举证责任倒置为例外。根据该制度，在消费领域中，除产品责任、医疗事故责任等实行举证责任倒置外，大多数均实行“谁主张谁举证”。但是在金融消费领域，存在严重的信息不对称问题，尤其是各种复杂的金融衍生品，其规则都是金融经营者制定的，金融消费者要在维权时举证证明经营者存在欺诈行为，其举证能力十分有限。
三、来自美国金融监管改革的启示：倚重于金融法和金融监管的金融消费者保护路径
次贷危机暴露出美国现行的金融监管体系对消费者和投资者利益保护的不足，美国次贷危机后的金融监管改革的最显著的特征就是将消费者权益保护提到前所未有的高度。奥巴马在金融监管改革法案——《2010年华尔街改革和消费者保护法》的签署仪式上说：“这项法案不仅对消费者有利，对整个美国经济都有利。此次改革是美国历史上最有力的消费者金融保护。”［13］
根据新的监管改革法案，美国将成立消费者金融保护署（CFPA），以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的作法。该机构设在美联储系统内，但保持独立的监管权力，署长由总统直接任命。由于消费者金融涉及面很广，该机构可以监管各类银行和非银行机构，包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，而且可以独立制定监管条例并监督实施。并且，在新成立的机构中，消费者金融保护署(CFPA)将成为最强势的监管机构之一。因为消费者金融涉及几乎所有信贷机构和各种金融中介，包括房屋按揭、车贷、信用卡贷款、各种消费者保险等各种金融产品，所以未来CFPA将成为混业监管格局中的主力之一。
美国将金融消费者保护作为金融监管的重要目标，并且设立专门实施机构，保护消费者免受金融消费中不公平和金融欺诈等行为的侵害的做法，对我国金融消费者保护不无启示。
（一）确立金融消费者保护是我国金融监管的目标之一
金融监管在传统上以维护金融业的稳定为主旨，保护“经营者主权”。20 世纪60 年代后，消费者保护逐渐进入监管者的视野和金融监管的目标体系中，“消费者主权”也开始取代“经营者主权”。英国经济学家迈克尔•泰勒（Michael Taylor）提出了著名的“双峰”理论（Twin Peaks），认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。我国学者在探析美国此次金融监管改革时指出，金融监管的目标有三个：防范系统风险；保护投资者、存款人、被保险人等；提高效率［14］。
我国金融业的发展起步较晚，虽然发展迅速，但金融业在总体上仍处于发展的初期。中国目前仍处于转轨期，中国的金融系统产生和发展于这一时期特殊的政治结构和社会结构之中，难免被打上转轨时期所固有的“国家主义”的烙印，即中国金融系统仍保留了绝对优势地位的政府所有权，这一初始条件使金融制度变迁也显示出强烈的政府主导下强制性制度变迁特征——中央政府赋予了中国的金融系统以许多政治功能。以银行来说，国有银行成为国有企业输血机器和社会稳定的减压器。在证券市场上，则表现为其承担了转移国有银行风险、减轻国家财政压力、为国有企业筹资、充实资本金并为国有企业解困，解决就业问题等任务。因此，国家立法十分注重对金融机构利益的保护，对金融消费者的保护经常被忽视。在银行卡收费案件中，监管部门的态度就一直不明确。因此，确立“金融消费者保护”作为监管目标之一，对我们的金融监管来说，意义更大。首先，可以肯定，“市场化”将是我国金融行业改革的方向。在行政主导的金融行业中，我们已经习惯了对金融消费者权益的忽视。在金融行业充分市场化后，金融消费者会因权益屡屡被侵犯，减少对金融服务的需求；在极端的情况下会导致厌恶风险的消费者退出市场，从而导致市场彻底瘫痪。其次，金融市场的国际化是金融业的发展趋势。金融产品在全球范围内流动，一国金融机构可以为全球的消费者提供服务，在其他国家纷纷采取严厉措施保护金融消费者的同时，在国际市场中，我们最终会因为缺乏明确的、高标准的金融消费者保护法律而很有可能使国际市场上的“金融欺诈服务”、信息不透明的金融产品流向中国。一旦发生纠纷，消费者维权也很困难；或与立法完善的发达国家的金融消费者
“区别对待”。
将金融消费者保护作为金融监管的重要目标，其理念在于金融业中金融产品和服务的提供者与消费者之间存在极大的信息不对称，这会给提供者利用信息优势欺凌盘剥消费者提供渠道和机会。消费者的利益如果得不到应有的保护和保障，则会动摇公众对金融业的信心，危及一国的整个金融体系和经济，因此，金融消费者保护应为金融体系的一个重要基石。
（二）在金融法律规范中加强对金融消费者的保护
金融法律制度对金融消费者的保护有两个层次：一是《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等核心的法律；二是人民银行、保监会、银监会、证监会等监管机构制定的规章制度。这些金融法律规范规定了金融消费者保护的立法宗旨，例如，我国《商业银行法》第1条规定：“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益……”，制定本法。可见，该法将存款人和客户等金融消费者的权益保护作为立法宗旨之一。此外，这些金融法律法规对消费者的公平交易权、安全权、知情权也有所涉及。例如，如《商业银行法》第29条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”
但是总体来看，我国金融法律法规对金融消费者的保护还是存在着以下不足：（1）消费者保护的金融法律数量少且规定原则，缺乏可操作性。尽管许多金融立法都以金融消费者保护为首要立法目的，但在措施上不够具体。具体表现在：《商业银行法》第3章只有5条规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》第1条中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定，但是在第3章“监督管理职责”中却没有关于金融消费者保护的特别规定。（2）维护金融消费者利益的部门规章数量众多，内容相对具体，但是，有的规章与上位法冲突,或者是同等效力的规章之间相互重叠交叉。目前我国的主要金融服务产品包括存款、保险、基金等，涉及诸多金融分业领域。各分业领域对金融消费者权利的规制原则及具体内容不尽相同。例如，券商集合理财和信托公司的集合理财是十分相似的两类业务，却要分别适用《证券公司客户资产管理业务试行办法》和《信托公司资金信托业务管理办法》的规定，形成代理关系和信托关系两个不同的法律关系，接受证监会与银监会两个不同监管部门规章的调整。
针对我国金融法律法规在消费者权益保护方面的不足，我们应该进一步完善现有法律法规体系。
一是提高立法层级，尽快制定和颁布有关专门的法律法规。除去现有立法中矛盾重复的规定，提高立法层级，完善有关金融消费者保护的民事责任的规定。加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的；颁布《金融机构破产条例》或《金融机构市场退出条例》、《存款保险法》或《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者合法权益的有效保护，防范金融机构的道德风险［5］5。
二是根据不同行业金融消费的特点，在部门规章中制定完善的消费者保护条款。以银行投资理财消费者保护为例，现有的规章有银监会2005年9月公布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》该《暂行办法》是我国第一个为规范银行理财业务而出台的法律规范，它建立了我国银行理财法律制度的基本架构。、
《商业银行个人理财业务风险管理指引》、以及银监会2009年7月发布的《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》。这些规章填补了银行个人理财服务法律制度尤其是消费者知情权保护的空白。但存在的问题是：仅原则性地规定了银行应为一定的行为，对以什么方式作为，作为到什么程度等，没有具体规定，导致在实践中操作性不强；并且仅对银行施加了一定的义务，但对其违反义务产生的民事责任却语焉不详，侧重于追究银行的行政责任，在民事责任上，仅规定银行未按规定进行风险揭示和信息披露造成客户经济损失的，应按有关法律规定或者合同约定承担责任。所以，现实中出现了上文所述的上海市第一中级人民法院受理的银行理财案件中消费者大部分败诉的情形。针对上述不足以及银行理财服务实践中普遍存在的问题，笔者谨提出如下立法建议：（1）商业银行在推销理财服务时，应公允地确定服务手续费等收费事项和收费标准，并明确地向潜在购买者告知；（2）商业银行在理财服务中依法单方决定增加收费项目或收费标准，应事先明确告知客户；（3）商业银行理财服务业务人员在推介和销售时，对于保本浮动收益理财产品，不得口头向消费者保证收益；对于非保本浮动收益理财产品，不得口头向消费者保证本金不受损失或承诺收益；（4）商业银行理财服务业务人员在推介和销售时，必须先向潜在消费者提供产品说明书等可使消费者在作出消费决策前知悉该产品或服务的基本信息，不得要求消费者先填写申购表再向其提供产品说明书等相关信息；（5）消费者有权获取与理财服务有关的任何信息及成本、费用和使用的计算数据。
三是严格规制格式条款。侵害金融消费者权益的典型方式之一就是金融机构利用格式条款，剥夺消费者的合法权益，免除其应当履行的法律义务，因此，维护金融消费者权益应强化对格式合同的规制。首先，监管机构应制定与推广格式条款范本，避免金融机构各自制定格式条款，不合理地剥夺消费者的权利。其次，应加强对格式条款适用的检查，对使用格式条款的不当行为予以纠正。
总之，我国金融消费者的保护路径应当是：将金融消费者保护确立为金融监管的基本职责，以《消费者权益保护法》为基本法，但应更倚重通过金融法律法规加强对金融消费者的保护。
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Ways of Protection of Financial Consumers in China: From the Angle of the Experience of USA
LIU Ying-shuang
(Institute of Law Studies, Shanghai Academy of Social Science, Shanghai 200020, China)Abstract:Protection of financial consumers should be a key problem in the financial market study. After financial crises, the USA government has stressed protection of financial consumers on an unprecedented scale in the process of reforming its financial regulation system, the experience of which is worthy of study. Indeed, the concept of financial consumers should be accurately demarked in accordance with China’s own conditions. The guiding thought is to take protection of financial consumers as the primary function of financial regulation. While the Consumers Protection Act of the PRC is assumed as the basic law, financial laws and regulations should be more emphasized.
Key Words:financial consumer; financial regulation; reform of financial regulation in the USA
本文责任编辑：许明月
将金融消费者保护确立为金融监管的基本职责，以《消费者权益保护法》为基本法，但更倚重于金融法律法规。
关键词： 金融消费者；金融监管；金融监管改革
中图分类号：DF438
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.03.09
美国金融危机后的金融监管改革将金融消费者保护提到前所未有的高度。布什政府领导下的财政部在2008年3月发布了《现代化金融监管架构蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure）（以下简称《架构蓝图》），提出应该建立基于目标监管的监管架构，将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。《架构蓝图》提出专注于监管目标的监管方法（objective-based regulatory approach），建立基于目标监管的最优监管架构，监管架构专注于三个关键目标：市场稳定性监管——解决可能影响实体经济的总体金融市场稳定状况的问题；审慎金融监管——解决由于政府担保所导致的市场纪律受限的问题；商业行为监管（与消费者保护监管相关）——解决商业行为标准的问题。也就是将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。2009年6月奥巴马政府领导下的财政部公布的“金融白皮书”，即《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融监管体制的重构》（Financial Regulatory Reform: A New Foundation），提出了成立一个独立的消费金融保护机构（Financial Consumer Coordinating Council）(CFPA)的方案，统一对消费者保护进行监管，减少联邦监管差距，推进相互协调，加强相似产品监管的相容性；同时赋予其规则制定、监管和检查机构遵守法规及行政执行冲突方面的权利。2010年7月21日，奥巴马签署的《2010年华尔街改革和消费者保护法》要求创立消费者金融保护署(CFPA)，以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的作法。
随着我国“从储蓄向投资转移”的市场导向型金融制度改革的逐步推进，金融商品与服务日益向个人生活渗透和扩展。一个庞大的个人金融服务需求市场正在形成，金融消费的范围与内容不断扩展，金融消费已成为社会成员的一种重要消费活动。与此同时，金融服务领域侵犯消费者权益的情况也日益严重。金融消费者保护也成为我国金融法律改革及金融监管的一个重要问题。在美国金融危机后出台的多部监管改革计划和立法都将金融消费者保护提到前所未有的高度之后，我国学界也呼吁学习美国的监管变革，成立专门监管机构，保护金融消费者［1］。笔者认为，我国的金融市场与美国相比还处于初级阶段，现有的监管体系是改革开放30年以来逐步深化金融体制改革的过程中建立起来的，还是基本符合我国现阶段的金融市场发展需要的。我们应该根据我国的国情学习借鉴美国此次金融监管改革，探讨我国金融消费者保护的具体路径。本文将首先界定金融消费者的内涵与外延，进而检讨现有法律法规的适用性及其不足，最后，分析金融监管改革在既有的框架中如何加强对金融消费者的保护。
一、 金融消费者的界定
在对金融消费者的法律界定中，存在两个方面的分歧。一是金融消费者是否包括法人机构？二是金融消费者与投资者的区分问题。
（一）金融消费者是否包括法人
有学者根据我国《消费者权益保护》对消费者的定义，将金融消费者定义为：金融消费者是为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。银行、保险公司、基金公司和证券公司等是与广大百姓接触最为密切的金融机构，个人与这些金融机构之间发生的金融交易行为，都是金融消费行为［2］。有学者认为：“所谓金融消费者,实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员。”［3］金融消费者是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的自然人［4］。这些定义认定金融消费者只是社会个体成员。
然而，也有学者将金融消费者定义为：“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。”［5］该种定义将个人和法人全都纳入了金融消费者的范畴。
笔者认为，金融消费者是消费者概念在金融领域的扩展和延伸，“消费者”是“金融消费者”的上位概念，既然将金融产品购买者、金融机构的服务对象冠以“金融消费者”，就应该遵从我国《消费者权益保护法》第2条对消费者的规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务”。该条虽然未明确将消费者界定为自然人，但是显而易见，只有自然人才有生活消费需要，作为单位的法人只有生产经营需要。因此，消费者是指为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人，应为该条的应有之意，这也是国内法学理论界的通说［6］。此外，消费者权益法律保护贯彻的是倾斜保护弱势群体利益的经济法理念。消费者是与制造者、商人相区别的概念，消费者购买商品或者服务不是为了交易，不是为自己的经营业务而是为了自己或家庭生活利用。消费者之所以需要倾斜保护，是基于对个体社会成员弱者地位的认识。这种弱者地位主要体现在：结构弱，即消费者是分散的个人，往往势单力薄；实力弱，即消费者个人的经济实力是无法与企业法人的经济实力相匹敌的；手段弱，即缺乏保护自己的手段、识别商品的知识和手段等。在现代市场经济条件下，生产者、经营者与消费者在交易中不具有对等的实力，实质上成为一种支配与被支配的不平等关系。
有人认为，在金融消费领域，金融消费者需要倾斜保护主要是基于信息不对称理论。非对称信息是合同当事人一方所持有而另一方不知道的尤其是他方无法验证的信息或知识。这里所谓“无法验证”，包括验证成本昂贵而使验证信息的真伪在经济上不现实或不合算的情况，如果在验证上轻而易举，当事人可以充分获得他人的信息，也就不存在非对称信息了。显然，提出金融消费者权益保护观念，信息不对称理论也是其法理基础之一。在金融市场，普遍存在信息不对称。因为买卖双方的信息不对称，在双方的博弈过程中，卖方会利用信息优势而处于有利地位，消费者对产品和服务的了解显然比不上专以此为业的经营者，显然处于弱势地位，因此，需要立法倾斜保护。然而，法人主体购买金融产品和服务并不是为了个人使用，而是以此为经营业务，赚取盈利，他们与金融产品和服务的提供者是完全平等的市场主体，他们以此为业，收集金融产品和服务信息的高昂成本理应是其经营成本之一。例如，投资银行、银行下设的专业投资机构、保险机构也常常购买基金、投资理财产品，此时，就不宜将这些市场主体定位为消费者。
因此，无论是从消费者概念本身的界定，还是从倾斜保护弱势群体利益的经济法理念，信息不对称理论分析，笔者认为，将金融消费者界定为社会个体成员较为妥当。
（二）金融消费者与投资者的区别
在金融市场，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。接受银行服务的人或是“存款人”或是“借款人”，持有银行发行的信用卡的人称为“持卡人”；与保险公司签订保险合同的人
被称之为“保险相对人”或“投保人”；在资本市场购买证券的被称为“投资者”。对哪些人可以界定为金融消费者，实务界和理论界对此看法不一。将接受银行服务的个人定位为金融消费者是没有疑义的。对“投保人”的消费者身份，也基于重大疾病险、机动车辆险、意外人身险等保险品种的大多数开发目的和功能设计（即为满足投保人个人的消费需要，具有消费品的性质）而逐渐得到认可。有学者就指出：“保险已经由原来的‘商人之间的保险’发展至‘商人之间的保险’与‘消费者保险’并存的且‘消费者保险’已经占据主导地位的局面。”［7］
但在资本市场进行投资的个人，哪些可以界定为金融消费者，还是存在争议。2008年北京市工商局有关负责人在做客首都之窗时表示，股民、基民不是消费者，其投资行为不适用《消费者权益保护法》。因为股民、基民的行为从严格意义上说最终目的是一种投资经营行为，不是消费者，不在消费者权益保护范畴之内，不适用消法保护［8］。但也有学者认为，只要是接受金融服务的即为金融消费者，不再区分金融服务的类别。“在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景下,存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来说,选择一项金融服务也就是挑选商品的过程,个人就是金融市场上的消费者。”［9］有人认为，股票、债券等持有者应归为金融消费者［10］。这些学者将资本市场上所有投资者纳入金融消费者范畴的另一理由是日本立法有类似的规定。
日本于2000年制定了《金融商品销售法》。根据规定，在销售银行、信托、保险、证券、期货或其他具有投资性质的金融商品时，金融从业者须承担说明义务和适当销售义务，否则须承担投资本金损失的赔偿责任。2006年日本又出台了《金融商品交易法》。该法扩大了金融商品的范围，详细规定了从业者的说明义务，明确规定了从业者要参照投资者的知识、经验、财产状况以及交易目的等因素履行说明义务。日本将投资者保护扩展至对消费者的保护，并继而提出了金融消费者的概念，其核心在于将理财纳入家庭生活与消费之中。
伴随着金融市场发展，资产证券化程度越来越高，不仅仅是专业的投资机构，普通家庭资产中以有价证券为代表的金融资产所占比例逐年增加，很多家庭购买基金等金融产品，乃顺应资产证券化，实现家庭财产的优化，其实质属于家庭资产，而非生产流通领域的资产。因此，将家庭投资理财行为纳入生活消费之中，顺应现代社会发展的需要，这也是中国经济生活的发展趋向。从这个角度审视，将资本市场上的投资者都归为消费者，是有合理性的。
然而，我们也看到，美国在次贷危机后的金融监管改革中，无论是2009年6月公布的“金融白皮书”，还是2010年7月由总统奥巴马签署的《2010年华尔街改革和消费者保护法》，虽然都将金融消费者保护提到前所未有的高度，但都还是坚持了金融消费者与投资者的区分，将住房按揭、信用卡、车贷、各种保险纳入消费服务范畴，而证券期货等还是归入投资品。并且，2009年10月22日，美国众议院金融服务委员会批准成立消费者金融保护署，消费者金融保护署的监管范围包括储蓄、贷款与支付等金融产品及其服务提供机构，但不包括证券交易委员会或商品期货交易委员会监管的投资产品及其服务提供机构。
从日本与美国的立法区别，我们可以明显看到不同法制传统的不同法律变革。虽然两者都高度强调对金融消费者的保护，但是采取的路径却不一样。在金融危机发生以前，美国联邦和州都已有大量的立法来保护消费者，美国被认为是世界上金融消费者保护法律最健全的国家。美国的证券法也被认为是世界上最先进的证券法。美国金融监管立法也一向具有“危机导向”的历史特征，总是因应各类金融市场动荡或危机而作出相应的调整。也就是说，美国每一次重大金融法律改革都是与金融危机的爆发相关联。1929 至1933 年经济大萧条之后出台的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，奠定了美国金融业近70 年来分业经营的基础；2000 年互联网泡沫的破灭以及2001 年安然与世通破产的会计丑闻，直接催生了重塑上市公司内部治理机制与证券市场监管体系的《萨班斯—奥克斯利法案》。这次由次贷危机引致的金融危机，金融机构对金融消费者的掠夺无疑是重要原因之一。这其中主要有次级抵押贷款证券的随意创设，信用卡的滥发，信用评级机构的错误评级等。基础证券股票和债券并没有成为危机的肇始者，美国也就不可能在这次金融法律改革中全面改革其证券法。
笔者认为，为了规范证券中介服务机构的行为，将证券市场中的股票持有者、债券持有者视为金融消费者未尝不可——从强调规范证券发行和交易转变为规范证券中介机构等金融服务者的行为。但是，我们更应该看到股票持有者作为公司股东的身份，债券持有者作为公司债权人的身份。为了保护中小股东、公司债权人的权利，在公司法、证券法、破产法中已设计了股东大会资本多数决制度、类别股份表决制度、累计投票表决制度、派生诉讼制度、董事信义义务制度、公司债权人会议制度、公司债受托管理制度等。而且，关于这些制度公司法、证券法已经发展了成熟的理论：委托代理理论、信息不对称理论、集体行动理论、不完备合同理论等。因此，在资本市场上，我们对中小投资者的保护，无需完全摒弃既有的资本市场投资者保护理论与制度，代之以金融消费者身份去保护。这也是为什么美国在此次金融监管改革中，金融消费者权益保护机构并没有削弱SEC和商品期货交易委员会（CFTC）的监管权力，资本市场中投资者保护的主要职责还是交给了SEC和CFTC的原因之一。
因此，我们对资本市场投资者身份的界定应该有所区分，笔者认为，股票持有者、债券持有者在证券市场中介服务机构处购买的是“金融服务”，可以视为金融消费者，但是在发行公司处购买的是“投资产品”，还是应该按照既有的理论界定为投资者。
除了以上分类外，具体到金融消费者的界定上，笔者认为，存款人、借款人、信用卡持有人、投保人、基金份额持有人以及各种金融衍生品持有者都可以界定为金融消费者。
二、 我国金融消费者保护的现实困境
金融消费者作为特殊的消费者，理当和普通消费者一样，享受消费者保护法的保护。金融消费者同样享受安全权、知情权、公平交易权等权利，金融服务提供者须承担安全义务、信息披露义务和公平义务等义务。现阶段发生的很多金融机构侵犯金融消费者权益的情形，完全可以由《消费者权益保护法》来调整。例如，最近就出现了银行调高跨行取款手续费而不告知存款人的情形，这就是侵犯了消费者的知情权。又例如，银行在消费者开户办理存折时就要求必需同时办理借记卡，且借计卡需收取年费，银行将两项相对独立的金融服务产品捆绑提供给消费者的作法，就是侵犯了金融消费者的自由选择权。又例如，金融机构在推销理财产品时往往鼓吹该产品收益很高、只赚不赔，对其风险避而不谈，这就是违背了《消费者权益保护法》第19条：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传” 的规定，金融消费者既然是消费者，就具有消费者的根本属性，就应按《消费者权益保护法》保护其权益。
然而，尽管有《消费者权益保护法》，我国金融消费者的权益仍屡屡被侵犯，不论是平时维权还是诉诸法院，其权益能够得到顺利维护的情形也很少见。例如，2010年12月28日上海市第一中级人民院召开理财产品纠纷审理情况新闻发布会就指出：“自去年以来，一中院及辖区基层法院受理银行理财纠纷案件共计80件，且原告诉讼主体个人化。从案件最终审结的情况看，银行方面最终胜诉的案件占多数。”［11］我国金融消费者法律保护的现实困境一方面缘于既有的《消费者权益保护法》适用于金融消费者时存在诸多缺陷，另一方面缘于金融消费的特殊性。立足于实体商品经济之上的《消费者权益保护法》 无论是在立法理念还是具体规则方面，与金融消费者保护的法律需求都有一定的差距。
我国现行的《消费者权益保护法》是在1993年10月颁行的，其立法背景是在市场经济发展初期，人民群众的消费主要存在于实体经济中。因此，其对虚拟经济中的金融消费，难免存在不足之处。最大的不足体现在：没有根据金融消费的特点设计相关制度。
相对于一般行业，金融市场中的金融产品和服务有其特殊性。金融产品和服务所具有的特点和性质对金融消费者的利益构成了特别的挑战。金融产品与非金融产品存在巨大差别，例如，许多金融合同的价值取决于购买之后金融服务提供者的行为，如基金份额持有人对其购买的基金的收益有赖于该基金经营管理者的经营，有赖于金融服务提供者的诚信，而其他产品的买卖显然对这种“后续服务”依赖很少。这就为金融服务提供者见机行事留下潜在的空间，金融服务提供者可能借此为追逐自身利益而损害金融消费者的利益。日益复杂的金融产品及其隐晦性，导致金融市场的信息不对称更加明显，给金融产品和服务提供者利用信息优势欺凌和盘剥消费者提供了渠道和机会。正如美国财政部在2009年6月公布的“金融白皮书”中指出的，对于触发这场金融危机至为关键的是，超出银行规制范围的抵押公司和其他金融机构，利用清晰责任缺乏的弊端出售过于复杂且不适合购买者财务状况的抵押产品和其他产品。银行和互助储蓄银行也加以效仿，给消费者和金融体系带来了灾难性的后果［12］。
金融服务具有无形性、专业性和信用性等特点，导致金融市场中的消费者比普通消费者更容易受到侵害。金融服务是服务贸易的重要部门，具有高度的流动性。金融服务不同于其他服务贸易的特点在于：无法通过一般的感观来判断金融服务的质量；金融机构的高科技数据处理与业务术语的使用，更使得消费者难以凭借经验或常识来进行监督。另外，金融业的信用性使得金融服务往往持续很久，消费者经过比较长的时间才能发现金融服务的瑕疵。因金融市场产品和服务的这些特性，以实体经济中的消费者交易为预设前提的现行消费者权益保护法显然无法为金融消费者提供全面的保护。
此外，在金融消费领域，大量存在金融机构将收集到的消费者信息，在未经当事人许可的情况下，任意转让给他人。这是侵犯消费者隐私权的行为。而现行《消费者权益保护法》并没有规定消费者在消费时享有隐私权。
当前，我国民事诉讼中举证责任实行“谁主张谁举证”的一般举证原则，以部分案件实行举证责任倒置为例外。根据该制度，在消费领域中，除产品责任、医疗事故责任等实行举证责任倒置外，大多数均实行“谁主张谁举证”。但是在金融消费领域，存在严重的信息不对称问题，尤其是各种复杂的金融衍生品，其规则都是金融经营者制定的，金融消费者要在维权时举证证明经营者存在欺诈行为，其举证能力十分有限。
三、来自美国金融监管改革的启示：倚重于金融法和金融监管的金融消费者保护路径
次贷危机暴露出美国现行的金融监管体系对消费者和投资者利益保护的不足，美国次贷危机后的金融监管改革的最显著的特征就是将消费者权益保护提到前所未有的高度。奥巴马在金融监管改革法案——《2010年华尔街改革和消费者保护法》的签署仪式上说：“这项法案不仅对消费者有利，对整个美国经济都有利。此次改革是美国历史上最有力的消费者金融保护。”［13］
根据新的监管改革法案，美国将成立消费者金融保护署（CFPA），以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的作法。该机构设在美联储系统内，但保持独立的监管权力，署长由总统直接任命。由于消费者金融涉及面很广，该机构可以监管各类银行和非银行机构，包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，而且可以独立制定监管条例并监督实施。并且，在新成立的机构中，消费者金融保护署(CFPA)将成为最强势的监管机构之一。因为消费者金融涉及几乎所有信贷机构和各种金融中介，包括房屋按揭、车贷、信用卡贷款、各种消费者保险等各种金融产品，所以未来CFPA将成为混业监管格局中的主力之一。
美国将金融消费者保护作为金融监管的重要目标，并且设立专门实施机构，保护消费者免受金融消费中不公平和金融欺诈等行为的侵害的做法，对我国金融消费者保护不无启示。
（一）确立金融消费者保护是我国金融监管的目标之一
金融监管在传统上以维护金融业的稳定为主旨，保护“经营者主权”。20 世纪60 年代后，消费者保护逐渐进入监管者的视野和金融监管的目标体系中，“消费者主权”也开始取代“经营者主权”。英国经济学家迈克尔•泰勒（Michael Taylor）提出了著名的“双峰”理论（Twin Peaks），认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。我国学者在探析美国此次金融监管改革时指出，金融监管的目标有三个：防范系统风险；保护投资者、存款人、被保险人等；提高效率［14］。
我国金融业的发展起步较晚，虽然发展迅速，但金融业在总体上仍处于发展的初期。中国目前仍处于转轨期，中国的金融系统产生和发展于这一时期特殊的政治结构和社会结构之中，难免被打上转轨时期所固有的“国家主义”的烙印，即中国金融系统仍保留了绝对优势地位的政府所有权，这一初始条件使金融制度变迁也显示出强烈的政府主导下强制性制度变迁特征——中央政府赋予了中国的金融系统以许多政治功能。以银行来说，国有银行成为国有企业输血机器和社会稳定的减压器。在证券市场上，则表现为其承担了转移国有银行风险、减轻国家财政压力、为国有企业筹资、充实资本金并为国有企业解困，解决就业问题等任务。因此，国家立法十分注重对金融机构利益的保护，对金融消费者的保护经常被忽视。在银行卡收费案件中，监管部门的态度就一直不明确。因此，确立“金融消费者保护”作为监管目标之一，对我们的金融监管来说，意义更大。首先，可以肯定，“市场化”将是我国金融行业改革的方向。在行政主导的金融行业中，我们已经习惯了对金融消费者权益的忽视。在金融行业充分市场化后，金融消费者会因权益屡屡被侵犯，减少对金融服务的需求；在极端的情况下会导致厌恶风险的消费者退出市场，从而导致市场彻底瘫痪。其次，金融市场的国际化是金融业的发展趋势。金融产品在全球范围内流动，一国金融机构可以为全球的消费者提供服务，在其他国家纷纷采取严厉措施保护金融消费者的同时，在国际市场中，我们最终会因为缺乏明确的、高标准的金融消费者保护法律而很有可能使国际市场上的“金融欺诈服务”、信息不透明的金融产品流向中国。一旦发生纠纷，消费者维权也很困难；或与立法完善的发达国家的金融消费者
“区别对待”。
将金融消费者保护作为金融监管的重要目标，其理念在于金融业中金融产品和服务的提供者与消费者之间存在极大的信息不对称，这会给提供者利用信息优势欺凌盘剥消费者提供渠道和机会。消费者的利益如果得不到应有的保护和保障，则会动摇公众对金融业的信心，危及一国的整个金融体系和经济，因此，金融消费者保护应为金融体系的一个重要基石。
（二）在金融法律规范中加强对金融消费者的保护
金融法律制度对金融消费者的保护有两个层次：一是《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等核心的法律；二是人民银行、保监会、银监会、证监会等监管机构制定的规章制度。这些金融法律规范规定了金融消费者保护的立法宗旨，例如，我国《商业银行法》第1条规定：“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益……”，制定本法。可见，该法将存款人和客户等金融消费者的权益保护作为立法宗旨之一。此外，这些金融法律法规对消费者的公平交易权、安全权、知情权也有所涉及。例如，如《商业银行法》第29条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”
但是总体来看，我国金融法律法规对金融消费者的保护还是存在着以下不足：（1）消费者保护的金融法律数量少且规定原则，缺乏可操作性。尽管许多金融立法都以金融消费者保护为首要立法目的，但在措施上不够具体。具体表现在：《商业银行法》第3章只有5条规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》第1条中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定，但是在第3章“监督管理职责”中却没有关于金融消费者保护的特别规定。（2）维护金融消费者利益的部门规章数量众多，内容相对具体，但是，有的规章与上位法冲突,或者是同等效力的规章之间相互重叠交叉。目前我国的主要金融服务产品包括存款、保险、基金等，涉及诸多金融分业领域。各分业领域对金融消费者权利的规制原则及具体内容不尽相同。例如，券商集合理财和信托公司的集合理财是十分相似的两类业务，却要分别适用《证券公司客户资产管理业务试行办法》和《信托公司资金信托业务管理办法》的规定，形成代理关系和信托关系两个不同的法律关系，接受证监会与银监会两个不同监管部门规章的调整。
针对我国金融法律法规在消费者权益保护方面的不足，我们应该进一步完善现有法律法规体系。
一是提高立法层级，尽快制定和颁布有关专门的法律法规。除去现有立法中矛盾重复的规定，提高立法层级，完善有关金融消费者保护的民事责任的规定。加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的；颁布《金融机构破产条例》或《金融机构市场退出条例》、《存款保险法》或《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者合法权益的有效保护，防范金融机构的道德风险［5］5。
二是根据不同行业金融消费的特点，在部门规章中制定完善的消费者保护条款。以银行投资理财消费者保护为例，现有的规章有银监会2005年9月公布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》该《暂行办法》是我国第一个为规范银行理财业务而出台的法律规范，它建立了我国银行理财法律制度的基本架构。、
《商业银行个人理财业务风险管理指引》、以及银监会2009年7月发布的《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》。这些规章填补了银行个人理财服务法律制度尤其是消费者知情权保护的空白。但存在的问题是：仅原则性地规定了银行应为一定的行为，对以什么方式作为，作为到什么程度等，没有具体规定，导致在实践中操作性不强；并且仅对银行施加了一定的义务，但对其违反义务产生的民事责任却语焉不详，侧重于追究银行的行政责任，在民事责任上，仅规定银行未按规定进行风险揭示和信息披露造成客户经济损失的，应按有关法律规定或者合同约定承担责任。所以，现实中出现了上文所述的上海市第一中级人民法院受理的银行理财案件中消费者大部分败诉的情形。针对上述不足以及银行理财服务实践中普遍存在的问题，笔者谨提出如下立法建议：（1）商业银行在推销理财服务时，应公允地确定服务手续费等收费事项和收费标准，并明确地向潜在购买者告知；（2）商业银行在理财服务中依法单方决定增加收费项目或收费标准，应事先明确告知客户；（3）商业银行理财服务业务人员在推介和销售时，对于保本浮动收益理财产品，不得口头向消费者保证收益；对于非保本浮动收益理财产品，不得口头向消费者保证本金不受损失或承诺收益；（4）商业银行理财服务业务人员在推介和销售时，必须先向潜在消费者提供产品说明书等可使消费者在作出消费决策前知悉该产品或服务的基本信息，不得要求消费者先填写申购表再向其提供产品说明书等相关信息；（5）消费者有权获取与理财服务有关的任何信息及成本、费用和使用的计算数据。
三是严格规制格式条款。侵害金融消费者权益的典型方式之一就是金融机构利用格式条款，剥夺消费者的合法权益，免除其应当履行的法律义务，因此，维护金融消费者权益应强化对格式合同的规制。首先，监管机构应制定与推广格式条款范本，避免金融机构各自制定格式条款，不合理地剥夺消费者的权利。其次，应加强对格式条款适用的检查，对使用格式条款的不当行为予以纠正。
总之，我国金融消费者的保护路径应当是：将金融消费者保护确立为金融监管的基本职责，以《消费者权益保护法》为基本法，但应更倚重通过金融法律法规加强对金融消费者的保护。
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Ways of Protection of Financial Consumers in China: From the Angle of the Experience of USA
LIU Ying-shuang
(Institute of Law Studies, Shanghai Academy of Social Science, Shanghai 200020, China)Abstract:Protection of financial consumers should be a key problem in the financial market study. After financial crises, the USA government has stressed protection of financial consumers on an unprecedented scale in the process of reforming its financial regulation system, the experience of which is worthy of study. Indeed, the concept of financial consumers should be accurately demarked in accordance with China’s own conditions. The guiding thought is to take protection of financial consumers as the primary function of financial regulation. While the Consumers Protection Act of the PRC is assumed as the basic law, financial laws and regulations should be more emphasized.
Key Words:financial consumer; financial regulation; reform of financial regulation in the USA
本文责任编辑：许明月