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摘要
为缓解人地矛盾，保证建设用地与耕地的需求，分析了土地开发需求背景及区域开发背景；指出了我国土地开发面临的问题：土地开发整理与利用实践起步晚、后备资源日益减少而成本急剧增加、部分地区的土地开发利用带来的新的资源环境问题。为此，提出了土地利用转型的新机遇与战略：充分发挥农牧交错区的农业地域优势，在水资源胁迫区开展节水技术与农地集约利用，以实现土地资源的合理、高效开发利用。
关键词土地开发背景；开发问题；土地利用转型
中图分类号S28；F301文献标识码A文章编号0517-6611（2014）36-13072-03
AbstractIn order to ease the contradiction between people and land， and ensure the demands of construction land and arable land， the demand and regional land development background was analyzed； the problems of land development in China were pointed out： Land development and utilization practices started late， resources of backup declined and the cost sharply increased， development and utilization of land in some areas brought new resources and environmental problems. This paper presents a new opportunity and strategy for land use transformation： gave full play to the advantages of farmingpastoral agriculture geographical area， carried out watersaving technologies and agricultural land in the intensive use of water stress areas in order to achieve a reasonable and efficient development and utilization.
Key wordsLand development background； Development issues； Land use transition
土地开发主要是对未利用土地的开发利用，从广义上来讲，指因人类生产建设和生活不断发展的需要，采用一定的现代科学技术的经济手段，扩大对土地的有效利用范围或提高对土地的利用深度所进行的活动。包括对尚未利用的土地进行开垦和利用，以扩大土地利用范围，也包括对已利用的土地进行整治，以提高土地利用率和集约经营程度。
随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人地关系仍将呈现紧张态势，资源环境矛盾加剧，土地资源的利用和管理面临严峻的形势，粮食安全和生态安全问题日益严重，土地与建设、土地开发利用与保护两大矛盾加剧，因而分析土地开发利用的背景与形势对于土地开发利用至关重要。
1土地开发的背景
1.1土地开发需求背景
改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978年，我国城镇化率仅为17.92%（图1），2012年8月14日，中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》显示：2011年我国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%。我国大陆城镇人口数量首次超过农村人口，表明我国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。2013年我国城镇常住人口增加到7.3亿，城镇化率提升到53.7%，预计至2025年我国城市化水平将达到59%。城镇化的同时，城镇人口迅速增加造成城镇建设用地刚性扩张，1978～2008年耕地面积不断减少；尤其是1996年以来，冒进式城镇化过程导致城镇建设用地面积大幅增长，耕地面积急剧下降[1]，一度接近18亿亩耕地红线；2009年后，耕地面积有所增加，达到2031亿亩（1.35亿hm2）。但由于我国人口基数大，人均耕地面积依然较少，若耕地面积不足将会产生一系列问题。
其一，粮食安全问题长期存在。到2020年，我国人口总量预期将达到14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食战略安全，18亿亩耕地红线不可逾越；同时，快速的经济发展，各类项目的开发，大量的耕地被占用，其占用幅度随着发展的加快而增加。耕地，特别是优质耕地减少势不可挡，现有的后备资源基本分布在西北，生态环境脆弱，从而严重制约着我国新增耕地资源的补充，保护耕地尤其是农用地将面临更加严峻的形势。
其二，生态安全问题日益凸显。我国以占世界9%的耕地养活着占世界22%的人口，人地矛盾极为突出，且局部地区土地退化和破坏严重，特别是在我国的生态脆弱区，问题更加严重。经过多年的治理保护，生态脆弱区的生态环境在局部上得到改善，但是总体上仍然存在一些突出问题。一是草地退化，土地沙化面积巨大，沙漠化仍未得到有效遏制。2005年我国共有各类沙漠化土地174万km2，占国土面积的18.1%，而且一些区域沙化面积还在扩大。二是土壤侵蚀、水土流失严重，自然灾害频发、地区贫困、气候干旱、水资源短缺、湿地退化、生物多样性严重破坏等问题仍然十分突出。
我国宜开发为耕地的后备土地资源潜力不大，在大约3 334万hm2的宜农后备土地资源中，可开发为耕地的面积仅为800万hm2。因此，土地开发亟待转变土地利用模式和方式，优化土地利用结构，协调各行各业用地，协调好“吃饭”与“建设”的关系，在快速城市化进程中保障粮食及生态安全。 1.2区域开发背景
在省区和地带性层面，土地问题集中表现为东部沿海地区、东北地区、中部地区、西部地区的问题。在东部沿海地区，改革开放以来的快速工业化、城镇化过程既推动了整个国家的社会经济发展进程，也给该区域带来系列资源环境问题，集中表现为大量耕地非农占用和环境污染问题凸显，其人地紧张状态较之中西部地区要明显得多和严峻得多[3]；在东北地区，老工业基地在新时期的振兴难度较大，粮食主产区的后备耕地资源过度开发及耕地和水资源可持续利用问题日益严峻；在中部地区，城乡二元结构及城市偏向的发展战略背景下，以传统农业为主的农区正面临着农业劳动力大量外出随之带来农村空心化和内生发展能力的进一步丧失，并由此进一步拉大了城乡差距[4]；在西部地区，集生态脆弱、资源富集、贫困集中等于一体，农村劳动力大量外出务工，如何充分发挥资源禀赋优势切实助推区域城乡一体化、可持续发展仍需在实践中进一步摸索。该研究重点关注的地区为陕西、内蒙古和宁夏3省区。随着西部大开发的逐步推进，经济发展步伐明显加快，工业化、城镇化的加速发展对该3省区现已突出的人地矛盾尤其是环境退化产生了进一步的胁迫作用。
在陕西省，关中地区人口密度高、城镇密集，用地矛盾最为突出，而陕南、陕北人口密度低，城镇分布稀疏，土地利用率低，总体呈现出土地利用布局不尽合理、区域统筹不够协调的问题。全省80%的耕地和70%的人口分布于水土流失区，陕北长城沿线土地沙化面积仍在继续扩大，水土流失严重，生态环境脆弱，耕地后备资源不足，而且多分布在于水土流失、沙漠化严重的地区，开发利用与生态环境保护存在矛盾。
内蒙古自治区作为我国生态环境最为脆弱的地区之一，土地生态环境恶化的趋势未从根本上得到控制，人地关系紧张。水利设施、防护林网、土壤改良等农田基本建设滞后，现有耕地主要为旱地，中低产田面积占70%以上，耕地投入不足，质量总体不高，土地沙漠化、荒漠化、土壤盐渍化、草场退化、水土流失等土地退化问题比较严重。
在宁夏回族自治区，随着经济建设快速发展，人为活动对生态环境干扰加剧，尤其是南部黄土丘陵区垦殖率长期居高不下，农林牧用地矛盾突出，中部风沙地带分布大量草场，畜牧业粗放经营，土地产出率低下，土地沙化严重，新开发的灌区种植业用地比重过大，林草比例小，耗水量大，加剧了盐渍化。再者，南部山区由于水土流失，耕地肥力下降，中部风沙干旱地带的草场重用轻管，加之人为的乱采乱挖甘草，土地沙化严重，引黄灌区工程设施老化，造成渠水侧渗，导致土壤次生盐渍化，土地退化问题突出，治理措施相对薄弱。
2 土地开发利用面临的现实问题
2.1土地开发整理与利用实践起步晚
我国现代意义的土地开发整理与利用实践起步较晚，作为土地开发、利用、整治和保护的手段得以实施还是在新中国成立初期，但到20世纪70年代才日益得到重视[5]。在倡导“农业学大寨”的背景下，土地开发工作受到重视，平整土地、合并田块、新建新村和完善道路、沟、林乃主要内容；20世纪80年代，随着农村联产承包责任制的推广与发展，土地开发整理工作的重点又转到了土地权属关系的调整上来；进入20世纪90年代，社会经济迅猛发展导致耕地数量锐减，为切实加强土地管理工作，1998年成立了国土资源部，修订的《土地管理法》明确提出开展土地整理，并开始实施“耕地占补平衡制度”，后备耕地资源开发成为补充被建设占用的耕地的重要途径。到目前为止，由国家投资建设的土地开发整理项目己遍布全国各地，并相继出台了一系列土地开发整理的相关技术标准和法规，对我国土地开发整理事业的蓬勃发展起到了巨大的推动作用。
2.2后备耕地资源日益减少而开发成本急剧增加
后备耕地资源开发潜力大小对土地开发利用具有根本性影响。随着过去多年来的大量开发，我国后备耕地资源日益减少，挖掘潜力的难度日益增大，集中表现为经济成本和生态风险增加。2000～2003年，国土资源部实施了新一轮的国土资源大调查工程，此次调查评价结果显示，全国集中连片、能形成国家级土地开发复垦基地的后备耕地资源733万hm2，主要分布在北方和西部干旱地区。据陈印军的测算，其中的66.5%集中于我国西北部的干旱和半干旱地区；另外有5%集中于生态脆弱的西南地区，位于东北、黄淮海、长江中下游、东南和其他地区的后备耕地资源仅占28%[6]。733万hm2是2000年的数据，如果以国土资源部1998～2007年平均每年复垦和开发后备耕地资源22.67万hm2计算，到2010年底，全国集中连片、能形成国家级土地开发复垦基地的后备耕地资源仅有500万hm2。并且，有学者建议，考虑到干旱区的自然环境条件和生态风险，西北干旱区不宜作为我国后备耕地资源基地[7]。此外，从各地土地开发利用的经济成本来看，近年上涨迅速，如陕西省部分地区宜农荒草地的开发成本已经接近15万元/hm2。
2.3部分地区的土地开发利用带来新的资源环境问题
在内蒙古及长城沿线区、黄土高原区、云贵高原区、横断山区、东北区、西北区和青藏高原区等生态脆弱地区，耕地资源的盲目开发并粗放式经营造成的负面影响已经显现：土壤有机质含量下降、水土流失和风蚀沙化等严重土地退化[8]，洪涝灾害发生频率和影响程度也有所加剧[9]。如果继续对北方天然草地资源进行新一轮的大规模开垦，加之已开垦农田的弃耕、撂荒，将会进一步加剧草地生态系统的退化，从而对生态环境造成恶劣影响[10]。
总的来说，过去数十年，我国的土地开发整理在增加耕地面积、促进占补平衡、提高耕地产能等方面起到了重要作用。但是，现阶段的土地开发整理与利用也面临着一系列现实问题：一是土地开发整理规划体系尚不完善，规划的宏观调控和指导作用尚未得到充分发挥；二是项目和资金管理工作还不完全到位，重项目申报、轻实施管理的现象还比较普遍；三是部门配合需要进一步加强，工作效率有待进一步提高；四是后备资源的数量越来越少，开发难度越来越大；五是“重开发、轻利用、弱保护”的传统的开发模式已经影响到了生态脆弱区的生态环境。尤其是后两者，已经成为需要深入研究并尽快得到解决的重大问题。 3土地利用转型的机遇与战略
土地利用转型是指土地利用形态在时间序列上的变化[11]，由于土地利用形态受到社会经济发展的影响，而反作用于社会经济的发展，这种作用与反作用的相互影响而促成了土地利用转型[12]，它是土地利用变化的表现形式之一。当前，在自然禀赋条件、市场供需特征、制度与等因素的综合作用下，我国土地利用导向明显转变，土地利用转型加快，集中表现为土地利用结构的转变、土地利用集约度的转变[12-13]、土地利用管理体制的逐渐转变，土地利用转型的内涵变得更加丰富。“保障经济发展，保护耕地红线”的“双保”战略指出，既要保障扩内需项目用地需求，又要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这意味着对土地资源的需求急速增长，与土地资源日益短缺形成突出矛盾。这种空前的压力势必将转化内在的动力，转变粗放的土地利用方式，推动土地资源的节约集约利用，加强土地资源的合理开发利用与保护，促进新时期土地开发利用的转型与调整。
3.1农牧交错区的农业地域优势
农牧交错区是我国北方半湿润农区与干旱、半干旱牧区接壤的过渡地带。该区同干燥度为1.50～3.49的半干旱区基本吻合，亦大体处于年降水250～500 mm的2条等雨线之间，气候干燥、降雨量偏少。由于降雨少、土壤水分长期处于亏缺状态，只能满足抗旱牧草和抗旱灌木的生长，即使草灌植物的生长需水也得不到完全满足。自然生境脆弱，水土流失严重；土地资源丰富，但质量较差；水资源短缺，农业“靠天吃饭”[14]。传统的自给自足的小农经济下，农牧交错区是生态脆弱、产业单一、广种薄收、乡村贫困的特殊问题区域。但是，农牧交错区独特的气候特征、资源禀赋和零污染优势，为发展现代特色优质农业提供了重要条件。
随着社会经济发展水平的提高，消费者对农产品的需求逐渐转型，对高品质特色杂粮、果蔬的消费需求明显增多，这为农牧交错区的农业和农村发展带来了新的机遇。农牧交错区若能依据区域地形地貌特点与水土流失规律，重视旱作农业与节水灌溉技术、示范推广造林实用技术、水保型生态农业技术的创新与应用，大力发展防护林产业化、水保型立体农业、生态资源开发增效等典型农村特色生态经济模式[15]，适当推进种植业与养殖业相互适应与协调的农牧一体化发展，通过标准化生产、产业化运营，注重品牌创建，可带来较好的社会经济和生态效益。并且，近年对于促进农牧交错区现代特色农业发展的政府扶持力度逐渐加大。若能结合土地开发整理、特色产业发展的相关政策，可进一步强化该区域的农业生产地域优势。由此，该地区的土地开发利用应以人口调控为突破口，以发展农业经济为重点，通过产业结构优化，发展多种经营、增加农民收入；以人地关系地域系统的总协调为目标，通过提高植被覆盖率、减少水土流失以及人为负面影响，改善区域生态环境的状况，促进生态保护体系、人地耦合体系和生产经营体系的和谐统一。
3.2水资源胁迫与农地集约利用
人多水少，水资源时空分布不均是我国的基本国情、水情。我国目前人均水资源量不足世界人均水平的1/3，正常年份全国年缺水量超过500亿m3，近2/3的城市不同程度缺水。受发展倾向和比较效益的影响，农业用水日益被其他部门挤占，尤其是与城市区域和工业部门相比，农村地区和农业部门的缺水状况更加严重。水资源短缺对农业发展已经起到了明显的胁迫作用，由此必须深刻认识水资源禀赋特征，积极调适农业生产结构，尤其是投入结构，力促农业的节水化、集约化发展。
从总体上来看，我国农业水资源利用效率不高，参考农业用水效率高的发达国家，仍具有较大的节水空间。水土资源的高效利用，是农业可持续发展所追求的一个目标。农业节水是一项系统工程，包括水资源时空调节、充分利用自然降水、高效利用灌溉水以及提高植物自身水分利用效率等多个方面。其目标为提高水资源的利用效率和生产效益。农牧交错区的水资源高效利用，不能单纯谈单位水的生产效率，更不能离开农民的收入单纯谈节水。在关注农业水资源高效利用目标实现的同时，还必须关注农民收入水平的提高。
发展集约化、节水型农业是解决供水危机、保证生态脆弱的农牧交错区农业稳定发展的途径，同时也是建设现代农业本身的需要。在农牧交错区水资源严重短缺条件下，农业结构调整是提高灌溉水的利用率和水分生产率的重要手段。农业结构调整不是简单地以“种植比例”为标志，而是着眼于提高质量、效益和转变增长方式的根本性调整，把农业可持续发展与水资源可持续开发利用统筹考虑。农业生产要根据当地自然气候、水资源，因地制宜，发展节水技术，提高单位水量的利用率和最大效益，实现水资源的合理开发、高效利用、优化配置和有效保护。
安徽农业科学2014年
4结语
综上所述，伴随着城镇人口的增加，我国建设用地面积也同时增加，即需要将更多的耕地开发为建设用地，同时为保证粮食供应，耕地的数量也要得到保证，因而，土地开发需求量大，并在各省区和地带性层面表现出不同的开发问题。
我国土地开发面临着整理与利用实践起步晚、后备资源日益减少而成本急剧增加和部分地区的土地开发利用带来新的资源环境问题。因此，应加强土地利用转型，提高土地利用率，充分发挥农牧交错区的农业地域优势，在水资源胁迫地区发展节水技术，实现土地资源合理开发、高效利用、有效保护。
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为缓解人地矛盾，保证建设用地与耕地的需求，分析了土地开发需求背景及区域开发背景；指出了我国土地开发面临的问题：土地开发整理与利用实践起步晚、后备资源日益减少而成本急剧增加、部分地区的土地开发利用带来的新的资源环境问题。为此，提出了土地利用转型的新机遇与战略：充分发挥农牧交错区的农业地域优势，在水资源胁迫区开展节水技术与农地集约利用，以实现土地资源的合理、高效开发利用。
关键词土地开发背景；开发问题；土地利用转型
中图分类号S28；F301文献标识码A文章编号0517-6611（2014）36-13072-03
AbstractIn order to ease the contradiction between people and land， and ensure the demands of construction land and arable land， the demand and regional land development background was analyzed； the problems of land development in China were pointed out： Land development and utilization practices started late， resources of backup declined and the cost sharply increased， development and utilization of land in some areas brought new resources and environmental problems. This paper presents a new opportunity and strategy for land use transformation： gave full play to the advantages of farmingpastoral agriculture geographical area， carried out watersaving technologies and agricultural land in the intensive use of water stress areas in order to achieve a reasonable and efficient development and utilization.
Key wordsLand development background； Development issues； Land use transition
土地开发主要是对未利用土地的开发利用，从广义上来讲，指因人类生产建设和生活不断发展的需要，采用一定的现代科学技术的经济手段，扩大对土地的有效利用范围或提高对土地的利用深度所进行的活动。包括对尚未利用的土地进行开垦和利用，以扩大土地利用范围，也包括对已利用的土地进行整治，以提高土地利用率和集约经营程度。
随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人地关系仍将呈现紧张态势，资源环境矛盾加剧，土地资源的利用和管理面临严峻的形势，粮食安全和生态安全问题日益严重，土地与建设、土地开发利用与保护两大矛盾加剧，因而分析土地开发利用的背景与形势对于土地开发利用至关重要。
1土地开发的背景
1.1土地开发需求背景
改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978年，我国城镇化率仅为17.92%（图1），2012年8月14日，中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》显示：2011年我国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%。我国大陆城镇人口数量首次超过农村人口，表明我国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。2013年我国城镇常住人口增加到7.3亿，城镇化率提升到53.7%，预计至2025年我国城市化水平将达到59%。城镇化的同时，城镇人口迅速增加造成城镇建设用地刚性扩张，1978～2008年耕地面积不断减少；尤其是1996年以来，冒进式城镇化过程导致城镇建设用地面积大幅增长，耕地面积急剧下降[1]，一度接近18亿亩耕地红线；2009年后，耕地面积有所增加，达到2031亿亩（1.35亿hm2）。但由于我国人口基数大，人均耕地面积依然较少，若耕地面积不足将会产生一系列问题。
其一，粮食安全问题长期存在。到2020年，我国人口总量预期将达到14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食战略安全，18亿亩耕地红线不可逾越；同时，快速的经济发展，各类项目的开发，大量的耕地被占用，其占用幅度随着发展的加快而增加。耕地，特别是优质耕地减少势不可挡，现有的后备资源基本分布在西北，生态环境脆弱，从而严重制约着我国新增耕地资源的补充，保护耕地尤其是农用地将面临更加严峻的形势。
其二，生态安全问题日益凸显。我国以占世界9%的耕地养活着占世界22%的人口，人地矛盾极为突出，且局部地区土地退化和破坏严重，特别是在我国的生态脆弱区，问题更加严重。经过多年的治理保护，生态脆弱区的生态环境在局部上得到改善，但是总体上仍然存在一些突出问题。一是草地退化，土地沙化面积巨大，沙漠化仍未得到有效遏制。2005年我国共有各类沙漠化土地174万km2，占国土面积的18.1%，而且一些区域沙化面积还在扩大。二是土壤侵蚀、水土流失严重，自然灾害频发、地区贫困、气候干旱、水资源短缺、湿地退化、生物多样性严重破坏等问题仍然十分突出。
我国宜开发为耕地的后备土地资源潜力不大，在大约3 334万hm2的宜农后备土地资源中，可开发为耕地的面积仅为800万hm2。因此，土地开发亟待转变土地利用模式和方式，优化土地利用结构，协调各行各业用地，协调好“吃饭”与“建设”的关系，在快速城市化进程中保障粮食及生态安全。 1.2区域开发背景
在省区和地带性层面，土地问题集中表现为东部沿海地区、东北地区、中部地区、西部地区的问题。在东部沿海地区，改革开放以来的快速工业化、城镇化过程既推动了整个国家的社会经济发展进程，也给该区域带来系列资源环境问题，集中表现为大量耕地非农占用和环境污染问题凸显，其人地紧张状态较之中西部地区要明显得多和严峻得多[3]；在东北地区，老工业基地在新时期的振兴难度较大，粮食主产区的后备耕地资源过度开发及耕地和水资源可持续利用问题日益严峻；在中部地区，城乡二元结构及城市偏向的发展战略背景下，以传统农业为主的农区正面临着农业劳动力大量外出随之带来农村空心化和内生发展能力的进一步丧失，并由此进一步拉大了城乡差距[4]；在西部地区，集生态脆弱、资源富集、贫困集中等于一体，农村劳动力大量外出务工，如何充分发挥资源禀赋优势切实助推区域城乡一体化、可持续发展仍需在实践中进一步摸索。该研究重点关注的地区为陕西、内蒙古和宁夏3省区。随着西部大开发的逐步推进，经济发展步伐明显加快，工业化、城镇化的加速发展对该3省区现已突出的人地矛盾尤其是环境退化产生了进一步的胁迫作用。
在陕西省，关中地区人口密度高、城镇密集，用地矛盾最为突出，而陕南、陕北人口密度低，城镇分布稀疏，土地利用率低，总体呈现出土地利用布局不尽合理、区域统筹不够协调的问题。全省80%的耕地和70%的人口分布于水土流失区，陕北长城沿线土地沙化面积仍在继续扩大，水土流失严重，生态环境脆弱，耕地后备资源不足，而且多分布在于水土流失、沙漠化严重的地区，开发利用与生态环境保护存在矛盾。
内蒙古自治区作为我国生态环境最为脆弱的地区之一，土地生态环境恶化的趋势未从根本上得到控制，人地关系紧张。水利设施、防护林网、土壤改良等农田基本建设滞后，现有耕地主要为旱地，中低产田面积占70%以上，耕地投入不足，质量总体不高，土地沙漠化、荒漠化、土壤盐渍化、草场退化、水土流失等土地退化问题比较严重。
在宁夏回族自治区，随着经济建设快速发展，人为活动对生态环境干扰加剧，尤其是南部黄土丘陵区垦殖率长期居高不下，农林牧用地矛盾突出，中部风沙地带分布大量草场，畜牧业粗放经营，土地产出率低下，土地沙化严重，新开发的灌区种植业用地比重过大，林草比例小，耗水量大，加剧了盐渍化。再者，南部山区由于水土流失，耕地肥力下降，中部风沙干旱地带的草场重用轻管，加之人为的乱采乱挖甘草，土地沙化严重，引黄灌区工程设施老化，造成渠水侧渗，导致土壤次生盐渍化，土地退化问题突出，治理措施相对薄弱。
2 土地开发利用面临的现实问题
2.1土地开发整理与利用实践起步晚
我国现代意义的土地开发整理与利用实践起步较晚，作为土地开发、利用、整治和保护的手段得以实施还是在新中国成立初期，但到20世纪70年代才日益得到重视[5]。在倡导“农业学大寨”的背景下，土地开发工作受到重视，平整土地、合并田块、新建新村和完善道路、沟、林乃主要内容；20世纪80年代，随着农村联产承包责任制的推广与发展，土地开发整理工作的重点又转到了土地权属关系的调整上来；进入20世纪90年代，社会经济迅猛发展导致耕地数量锐减，为切实加强土地管理工作，1998年成立了国土资源部，修订的《土地管理法》明确提出开展土地整理，并开始实施“耕地占补平衡制度”，后备耕地资源开发成为补充被建设占用的耕地的重要途径。到目前为止，由国家投资建设的土地开发整理项目己遍布全国各地，并相继出台了一系列土地开发整理的相关技术标准和法规，对我国土地开发整理事业的蓬勃发展起到了巨大的推动作用。
2.2后备耕地资源日益减少而开发成本急剧增加
后备耕地资源开发潜力大小对土地开发利用具有根本性影响。随着过去多年来的大量开发，我国后备耕地资源日益减少，挖掘潜力的难度日益增大，集中表现为经济成本和生态风险增加。2000～2003年，国土资源部实施了新一轮的国土资源大调查工程，此次调查评价结果显示，全国集中连片、能形成国家级土地开发复垦基地的后备耕地资源733万hm2，主要分布在北方和西部干旱地区。据陈印军的测算，其中的66.5%集中于我国西北部的干旱和半干旱地区；另外有5%集中于生态脆弱的西南地区，位于东北、黄淮海、长江中下游、东南和其他地区的后备耕地资源仅占28%[6]。733万hm2是2000年的数据，如果以国土资源部1998～2007年平均每年复垦和开发后备耕地资源22.67万hm2计算，到2010年底，全国集中连片、能形成国家级土地开发复垦基地的后备耕地资源仅有500万hm2。并且，有学者建议，考虑到干旱区的自然环境条件和生态风险，西北干旱区不宜作为我国后备耕地资源基地[7]。此外，从各地土地开发利用的经济成本来看，近年上涨迅速，如陕西省部分地区宜农荒草地的开发成本已经接近15万元/hm2。
2.3部分地区的土地开发利用带来新的资源环境问题
在内蒙古及长城沿线区、黄土高原区、云贵高原区、横断山区、东北区、西北区和青藏高原区等生态脆弱地区，耕地资源的盲目开发并粗放式经营造成的负面影响已经显现：土壤有机质含量下降、水土流失和风蚀沙化等严重土地退化[8]，洪涝灾害发生频率和影响程度也有所加剧[9]。如果继续对北方天然草地资源进行新一轮的大规模开垦，加之已开垦农田的弃耕、撂荒，将会进一步加剧草地生态系统的退化，从而对生态环境造成恶劣影响[10]。
总的来说，过去数十年，我国的土地开发整理在增加耕地面积、促进占补平衡、提高耕地产能等方面起到了重要作用。但是，现阶段的土地开发整理与利用也面临着一系列现实问题：一是土地开发整理规划体系尚不完善，规划的宏观调控和指导作用尚未得到充分发挥；二是项目和资金管理工作还不完全到位，重项目申报、轻实施管理的现象还比较普遍；三是部门配合需要进一步加强，工作效率有待进一步提高；四是后备资源的数量越来越少，开发难度越来越大；五是“重开发、轻利用、弱保护”的传统的开发模式已经影响到了生态脆弱区的生态环境。尤其是后两者，已经成为需要深入研究并尽快得到解决的重大问题。 3土地利用转型的机遇与战略
土地利用转型是指土地利用形态在时间序列上的变化[11]，由于土地利用形态受到社会经济发展的影响，而反作用于社会经济的发展，这种作用与反作用的相互影响而促成了土地利用转型[12]，它是土地利用变化的表现形式之一。当前，在自然禀赋条件、市场供需特征、制度与等因素的综合作用下，我国土地利用导向明显转变，土地利用转型加快，集中表现为土地利用结构的转变、土地利用集约度的转变[12-13]、土地利用管理体制的逐渐转变，土地利用转型的内涵变得更加丰富。“保障经济发展，保护耕地红线”的“双保”战略指出，既要保障扩内需项目用地需求，又要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。这意味着对土地资源的需求急速增长，与土地资源日益短缺形成突出矛盾。这种空前的压力势必将转化内在的动力，转变粗放的土地利用方式，推动土地资源的节约集约利用，加强土地资源的合理开发利用与保护，促进新时期土地开发利用的转型与调整。
3.1农牧交错区的农业地域优势
农牧交错区是我国北方半湿润农区与干旱、半干旱牧区接壤的过渡地带。该区同干燥度为1.50～3.49的半干旱区基本吻合，亦大体处于年降水250～500 mm的2条等雨线之间，气候干燥、降雨量偏少。由于降雨少、土壤水分长期处于亏缺状态，只能满足抗旱牧草和抗旱灌木的生长，即使草灌植物的生长需水也得不到完全满足。自然生境脆弱，水土流失严重；土地资源丰富，但质量较差；水资源短缺，农业“靠天吃饭”[14]。传统的自给自足的小农经济下，农牧交错区是生态脆弱、产业单一、广种薄收、乡村贫困的特殊问题区域。但是，农牧交错区独特的气候特征、资源禀赋和零污染优势，为发展现代特色优质农业提供了重要条件。
随着社会经济发展水平的提高，消费者对农产品的需求逐渐转型，对高品质特色杂粮、果蔬的消费需求明显增多，这为农牧交错区的农业和农村发展带来了新的机遇。农牧交错区若能依据区域地形地貌特点与水土流失规律，重视旱作农业与节水灌溉技术、示范推广造林实用技术、水保型生态农业技术的创新与应用，大力发展防护林产业化、水保型立体农业、生态资源开发增效等典型农村特色生态经济模式[15]，适当推进种植业与养殖业相互适应与协调的农牧一体化发展，通过标准化生产、产业化运营，注重品牌创建，可带来较好的社会经济和生态效益。并且，近年对于促进农牧交错区现代特色农业发展的政府扶持力度逐渐加大。若能结合土地开发整理、特色产业发展的相关政策，可进一步强化该区域的农业生产地域优势。由此，该地区的土地开发利用应以人口调控为突破口，以发展农业经济为重点，通过产业结构优化，发展多种经营、增加农民收入；以人地关系地域系统的总协调为目标，通过提高植被覆盖率、减少水土流失以及人为负面影响，改善区域生态环境的状况，促进生态保护体系、人地耦合体系和生产经营体系的和谐统一。
3.2水资源胁迫与农地集约利用
人多水少，水资源时空分布不均是我国的基本国情、水情。我国目前人均水资源量不足世界人均水平的1/3，正常年份全国年缺水量超过500亿m3，近2/3的城市不同程度缺水。受发展倾向和比较效益的影响，农业用水日益被其他部门挤占，尤其是与城市区域和工业部门相比，农村地区和农业部门的缺水状况更加严重。水资源短缺对农业发展已经起到了明显的胁迫作用，由此必须深刻认识水资源禀赋特征，积极调适农业生产结构，尤其是投入结构，力促农业的节水化、集约化发展。
从总体上来看，我国农业水资源利用效率不高，参考农业用水效率高的发达国家，仍具有较大的节水空间。水土资源的高效利用，是农业可持续发展所追求的一个目标。农业节水是一项系统工程，包括水资源时空调节、充分利用自然降水、高效利用灌溉水以及提高植物自身水分利用效率等多个方面。其目标为提高水资源的利用效率和生产效益。农牧交错区的水资源高效利用，不能单纯谈单位水的生产效率，更不能离开农民的收入单纯谈节水。在关注农业水资源高效利用目标实现的同时，还必须关注农民收入水平的提高。
发展集约化、节水型农业是解决供水危机、保证生态脆弱的农牧交错区农业稳定发展的途径，同时也是建设现代农业本身的需要。在农牧交错区水资源严重短缺条件下，农业结构调整是提高灌溉水的利用率和水分生产率的重要手段。农业结构调整不是简单地以“种植比例”为标志，而是着眼于提高质量、效益和转变增长方式的根本性调整，把农业可持续发展与水资源可持续开发利用统筹考虑。农业生产要根据当地自然气候、水资源，因地制宜，发展节水技术，提高单位水量的利用率和最大效益，实现水资源的合理开发、高效利用、优化配置和有效保护。
安徽农业科学2014年
4结语
综上所述，伴随着城镇人口的增加，我国建设用地面积也同时增加，即需要将更多的耕地开发为建设用地，同时为保证粮食供应，耕地的数量也要得到保证，因而，土地开发需求量大，并在各省区和地带性层面表现出不同的开发问题。
我国土地开发面临着整理与利用实践起步晚、后备资源日益减少而成本急剧增加和部分地区的土地开发利用带来新的资源环境问题。因此，应加强土地利用转型，提高土地利用率，充分发挥农牧交错区的农业地域优势，在水资源胁迫地区发展节水技术，实现土地资源合理开发、高效利用、有效保护。
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