城镇化无疑是当今最受关注的话题之一，上至政府的顶层设计，下至农民的土地问题，很多领域都在激烈讨论。
　　在国家发改委城市和小城镇中心主任李铁看来，一些人提出的激进的土地私有化改革方案，难以实行，因为土地制度改革，掣肘繁多，大刀阔斧并不适合当下的中国实情。
　　中国经济能够保持长时期的高速增长，能够快速实现工业化大发展，除去低劳动力成本等因素外，廉价的土地成本无疑是最为重要的原因。李铁认为，地方政府靠土地红利，补贴了低价提供的城市公共用品，支撑了大量非农就业，这正是土地财政所发挥的积极作用所在。
　　但在城乡利益已经相对固化的情况下，如何破解土地征用过程中日益激化的矛盾，让农民也能够平等地分享土地增值的收益，同时又要限制地方政府饥渴的占地冲动，是一个错综复杂的现实问题。

“退不回去”

　　《英才》：现有土地制度产生了哪些负面问题？
　　李铁：把大量土地收益全转入城市建设，城乡发展水平差距加大。虽然农民人均收入的增长速度快于城镇，但是二次分配收益差距越来越大；加剧卖地生钱的短期行为。地方政府主观意志主导资金使用情况，导致大量资源浪费；再者，工业企业通过降低成本的方式来获取利益，而不是靠提高技术能力。房地产商通过土地资源来获取高额利润，而不是通过房子质量；某种程度上，在征地过程中增加了社会矛盾。

　　《英才》：怎样看土地财政的作用？
　　李铁：土地财政不是解决人员供养的费用，而是解决城市发展的费用，包括道路、水设施、公园、绿地、地铁等等。土地出让金还要弥补工业开发的低价征收成本。从城镇发展的现状看，土地出让金极大地满足了城市基础设施建设，改善了城镇的公共服务设施水平，没有土地出让金是做不到的。
　　我曾跟印度的几个部长讨论，他们就跟我讲，印度学不了中国，虽然劳动力价格是一样的，甚至比中国低，但土地的经济成本和社会成本降不下来，和农民谈判谈不下去。其实，在美国也会有同样的问题。我在美国考察的一个城市，要修建一个机场，他们花了十几年的时间来讨论，仍没有建成，就是农民不同意出让土地。但在中国没有这个问题。
　　《英才》：如何判断土地私有化的前景？
　　李铁：私有化目前做不到，我们退不回去。只能通过调整，来解决收益分配过程中产权的问题，逐步使短期行为向长期行为转化，逐步在城市开拓替代性的资金来源。
　　《英才》：为什么做不到？
　　李铁：其一，已经形成固化的利益关系，退不回去；其二，把政府的土地出让给断了，整个城市就瘫痪了，没有新的资源可替代，也没有新的资金可替代。国外的政府是长期化的政府，通过税收，通过基础设施的收费，通过国企的运行效力来解决财政收入问题，这三件事我们都难做到。
　　比如说，北京市两块钱的地铁，四毛钱的公交，包括水价、电价，全部市场化是要提价的，老百姓会反对。福利化的公共设施，是城市居民一个根本利益，很难撬动，只能靠别的办法来解决。
　　征收物业税的办法短期也无法见效。物业税的征收不是一个短期行为，是长期行为，现在物业税征收还存在一大堆麻烦。“国五条”规定二套房要征税，又引起了舆论的强烈反对。征税还引发的问题是，70年的土地使用权政策要不要调整？
　　此外，基础设施运行到底应该国有，还是私有，还是交给外资？面临的是一系列制度因素。还涉及到政府已经形成的巨额债务，老百姓嗷嗷待哺的基础设施供给的需求，公共服务迅速改善的压力。哪儿来的钱？现在解决问题全靠土地出让金。如果把它断了，对农民的谈判成本大幅度增加，农民高兴了，但是更多问题又开始凸显。

地权难解

　　《英才》：现在农村土地和城市土地同地不同权、不同价，如何使农民从土地增值中分享收益？
　　李铁：首先，改革思路要强调城乡同地同权。第二，农村土地要确权，每个人的使用权要确认。第三，在允许承包流转的情况下，是不是可以允许宅基地进行流转？可以讨论通过什么样的方式来流转，来解决农民的财产性收益问题。
　　一些地方政府为了满足开发利益，通过各种形式强行压低农民宅基地价格，赶农民上楼，导致农民的利益受到严重损害。应该通过政策调整来逐步解决，但我反对一张嘴就是私有化、民有化。
　　把土地仅仅作为一种保障来限制财产性的流动，这个观点过时了。因为历史上由于流民所出现的社会动乱问题，那是在单一的农业作为唯一就业的条件下才可以发生。而现在就业多元化，农民对于土地的依赖已经大大减轻，农民的收入增长空间更多的依赖于非农就业。因此，应该考虑如何在尊重农民的财产权的前提下，制定合理的农地流转制度，使农民既能在城镇没有稳定就业情况下，可以继续去从事农业，也能在进城遇到困难的时候，通过要素的流转来增加进城的保障。

　　《英才》：方向明确了，但有没有一些具体措施或政策？
　　李铁：关于土地制度的改革，十七届三中全会已经有了很多明确的说法，现在需要深入贯彻和落实。但是就改革政策的理解，地方政府和中央政府在这方面有很大差异。地方政府希望通过一系列改革来获取更多的用地权益，获取更多的土地出让金，更多地得到招商引资的机会来实现GDP的增长。而中央的政策一方面要确保耕地得到严格的保护，另一方面也要遏制强制性占地对农民利益的损害，同时也要通过改革，提高土地征用的经济和社会成本，使得土地资源得到珍惜和集约利用。 　　《英才》：土地财政的矛盾很突出了，而地方政府对它的依赖性非常大，这还要涉及到地方财政改革问题。
　　李铁：这不是一个简单的土地问题，是一个城市发展模式和政绩以及官员升迁道路相联系的问题。现在中国形成了一个土地占用规律：就是每一任政府上台后，不得不去占地，因为它要钱来解决前几任政府的债务问题，还要做出新政绩工程。所以它只能占有更多的土地来获取资金，而下一任政府再来做同样的事情，像滚雪球一样，恶性循环下去。
　　过去占地，是关系农民吃饭的事，现在占地，是关系农民生存的问题，所以引发了新的矛盾。很多人忘记了，农民上楼是要成本的。很多地方占地都不讲条件，农民连房子都得自己掏钱买。
　　《英才》：现在很多学者认为可以学习香港、新加坡建设保障房，解决高房价问题，你是否赞同？
　　李铁：我反对这种做法。中国有14亿人口，新加坡是很小的土地面积，很高的财政收入，那么高的福利。我们的高福利只是对有限的城市居民可以做到，对广大进城农民，没那么大的福利空间。
　　我们其实可以多学习日本、韩国的经验，我们应该允许市场化的因素介入。为什么不能允许农民在农村多盖些出租房呢？
　　保障房政策还是应该配套市场化的住房供给政策，毕竟我们国家的城镇化人口数量极其庞大，农民在农村都有住房。低成本的租房应该是未来低价住房最重要的供给渠道之一，不能什么都政府全包。
　　《英才》：你认为现有的二元结构土地产权制度很难改变？
　　李铁：我想土地的两种公有制，这是中国特有的土地管理制度，曾经发挥了它的优势，到目前也还在发挥它的优势。但是存在的问题越来越严重，如果不及时进行改革，所谓的土地红利将会逐步丧失，原来曾经发挥积极作用的优势会全部转化为劣势。
　　所以，怎么在两种公有制的条件下，推进土地管理制度改革？至少应该先解决城乡建设用地开发权的同权问题。第一步走出去了，以后的路才会走下去。

土地为何不能私有化

采访对象 |李铁

土地私有化在中国有几千年的历史，国际上其他国家大多都是土地私有化。谈到土地所有制问题，很多人自然地想到参照国际通行的模式。而在中国，涉及到有关的制度问题也不仅仅是私有化问题。

但是如果我们现在回到私有化就会出现这样几个问题：过去实行的城乡土地二元公有制所造成的后果怎么处理？如何在已经形成的利益格局中再次分解社会资源？实行土地私有化是不是完全有利于当前经济社会的发展而不会引发新的社会经济矛盾，都存在很大的争论。

如何用历史的眼光来看中国现行的土地管理制度，它给经济增长带来了什么？我们不能一概否定。能否把经济增长的低成本完全归结为劳动力？拉美劳动力成本可能比中国高，但是南亚和东南亚国家应该比中国低，为什么发展速度也不如我们快？回到中国特有的制度特征上，我们经济发展成本有三个低，就是土地征用成本低、环境成本低、劳动力成本低。而土地成本低是最重要的，环境成本所付出的代价也在逐步显现。

很多人都在抨击土地制度对农民的利益造成了严重的损害。但由于我国的土地征用价格低廉，低工业用地成本是吸引工业投资最重要的因素。中国近10年每年有1.4个百分点的城镇化增长速度，实际非农就业人口平均每年增长大概1000 多万，甚至最高时候接近 2000 万。

中国以零地价甚至负地价来维持招商引资的成本，带来了一两千万的非农就业。对局部的一些农民来说，可能补偿少一些，但从全局看，这个制度对整体经济增长，对全国农民收入的增长，对非农就业速度增长，带来的积极作用是不能简单否定的。

最近很多人严重病诟土地出让金。当然，土地出让金有一系列的问题，但这也是城市基础设施、公共服务供给非常重要的资金来源。