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内容提要
国民政府公务员考绩制度对薪俸的影响主要表现在决定公务员次年的加薪、晋级或者减俸、降级及免职。国民政府时期有限的人员之考绩使考绩制度的宗旨可望而不可企及；同时在这有限的考绩中，加薪、晋级人员太多，减俸、降级及免职人员太少，以及“官本位”、“关系效应”和“趋中效应”的充斥使考绩流于形式。考绩制度的虚化，直接加重了国民政府的财政负担，加剧了国民政府吏治的污浊，也加速了其灭亡。
关键词 人人优异 考绩制度 公务员 薪俸制度
〔中图分类号〕K2629 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2008)03-0157-08
关于国民政府公务员的考绩制度，已有的研究主要是从人事考核的角度出发来分析，较少从考绩对公务员薪俸制度的影响方面来考察。薛伯康：《中美人事行政比较》，商务印书馆，1934年8月初版；薛伯康：《人事行政大纲》，正中书局，1937年6月初版；崔宗埙：《人事行政》，福建公训服务社发行，1940年11月初版；吴胜己：《人事行政之原理与实施》，广西省政府编译委员会，1940年3月再版；张金鉴：《人事行政学》，商务印书馆，1940年12月再版；王世宪:《人事管理》，商务印书馆，1947年3月上海初版；杨兵杰：《中国近代公务员工资制度思想研究》，上海财经大学出版社，2006年5月第一版等。）笔者不揣陋见，尝试从考绩对国民政府公务员的薪俸制度的影响来透视国民政府的公务员考绩制度，总结其得失及影响。
纵观国民政府在大陆统治期间，为了整饬吏治、提高行政效率，在公务员制度建设上还是试图有所振作，主要表现为颁布并多次修改公务员考绩法：如1929年的《考绩法》、1935年的《公务员考绩法》、1939年的《非常时期公务员考绩暂行条例》、1945年的《公务员考绩条例》和1949年的《公务人员考绩法》等，并且每次皆有相应的考绩法规实施细则作为配套。抗战结束之后，国民政府把公务员称为公务人员，显然也是有意扩大考绩法规的适用范围，用以整饬日渐污浊的吏治。那么，国民政府公务员的考绩制度实际实施效果如何呢？我们可以通过公务员考绩制度对其薪俸影响的角度来管中窥豹。
一 考绩制度对国民政府公务员薪俸制度之影响
公务员的考绩，不仅是其升降转调和薪俸调整的根据，而且能使工作人员忠于职守。马肇椿：《论公务员的考绩》，《铨政月刊》，第3卷，第1期，1948年7月20日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）所以，国民政府时期公务员的考绩对其薪俸的影响是显而易见的。考绩分数的高低决定着其当年奖金的分发及次年的晋级和薪俸的增加。
第一，考绩与国民政府公务员的加薪、晋级。
在考绩制度实行之前，国民政府公务员根据铨叙部规定，每年一人进级不得超过一次，以示限制。国民政府训令第64号：《国民政府公报》，第692号，1931年2月6日。）公务员考绩法施行后，其加薪、晋级进一步制度化：公务员考绩达到规定的分数，在年终考绩后可以受到加薪或者晋级的奖励。以国民政府1935年12月13日颁布的《公务员考绩奖惩条例》为例，该法规把公务员考绩奖励分为：升等、晋级、记功三种。公务员年考奖惩分为：一等晋级；二等记功；三等不予奖惩。应行升等人员，其资格不合公务员任用法之规定时，得改晋二级，但不得超过本职之最高级。年考成绩特优者，经主管长官认为有升等之必要时，要详叙理由，送经铨叙部核定行之。升等人员比例的限制是：每机关每次不得逾下列额数：由荐任职升等者，不得逾现有荐任人员1/10；由委任职升等者，不得逾现有委任人员1/20。荐任职公务员成绩特优，应行升等者，在各该机关遇有相当缺额，应即依法升用。若无缺额，得予以简任待遇。委任职公务员成绩特优，应行升等者，在各该机关遇有相当缺额，而无考试及格人员时，应即依法升用，若无缺额，得予以荐任待遇。荐任或委任职公务员，已晋至本职之最高级，因年度或总考应予晋级，而无级可晋者，得分别予以简任或荐任待遇。简任职或荐任职公务员之奖惩，经核定后，除解职应由铨叙部通知主管机关，并呈请考试院转呈国民政府免职外，其他奖惩，由铨叙部通知各该主管机关分别办理。委任职公务员，由铨叙部审查核定后，通知各该主管机关分别办理。训令：《公务员考绩法奖惩条例》，《外交部公报》，第8卷，第12号，1935年12月13日。）以上是战前国民政府公务员考绩制度与公务员加薪、晋级间的制度规定内容。
抗日战争时期，国民政府更是将考绩和物质奖励联系起来。以1943年2月26日国民政府颁布的《非常时期公务员考绩条例》为例，该法规规定：考核总分在80分以上者，简任晋升一级，荐任和委任晋升二级；总分在70分以上者，简任酌给一个月俸额以内之一次奖金，荐任、委任晋升一级；并且80分以上人员，不得超过该机关参加考绩人数1/3，如果有超过者，由铨叙机关就分数较少人员核减之。其总分在同官等中为最多或次多者，除晋级外，并得酌给两个月俸额以内之一次奖金，但简任以一员、荐任以二员、委任以三员为限。如果公务员因考绩应晋级而无级可晋者，按照如下规定办理：已晋至各该官等最高级之人员，简任给予年功加俸，荐任委任给予简任委任待遇；已晋至各该职务最高级之人员，给予年功加俸；年功加俸每年以一次为限，其数额简任人员每月30元，荐任人员每月20元，委任人员每月10元；第一项第一款荐任委任晋至各该官等最高级人员已满三年者，并得给予简任荐任存记，由铨叙部颁发存记状。公务员在同一机关继续服务满十年，经五次考绩总分均在80分以上者，除依勋章条例授予勋章外，并得附给一个月俸额以内之一次奖金。
公务员考绩优秀除了物质奖励的规定外，还有精神鼓励。公务员考绩改给奖状的情形为：试署人员改为实授，已予晋级，至考绩时未满一年者；升任职务，已予晋级，至考绩时未满一年者；于考绩举行前业经晋级者。公务员继续任现职在五年以上，经三次考绩总分均在80分以上者，由铨叙部呈请考试院给予奖章。在战地服务人员，对于抗战直接有关工作，能按照任务确实完成，卓著效绩者，考绩时，除依本条例给予奖励外，并得依勋章条例授予勋章。法规：《非常时期公务员考绩条例》，《国民政府公报》，渝字第548号，1943年2月26日。）
战后国民政府公务员的考绩制度仍然沿袭了以前的奖励制度规定。公务员考绩成绩如果属于优秀，除了物质、精神奖励之外，还可以进修或出国考察。进修及考察的方式分为国内国外两种。进修在考绩方面的条件是：三次考绩总分数均在80分以上。《公务人员考绩法》，1949年1月1日，见《民国法规集成》，第68册，第454—457页。）另外，边疆从政人员由于其工作条件特殊，在考绩上也稍有倾斜。训令：《边疆从政人员奖励条例》，《外交部公报》，第16卷，第7至12号，1943年5月18日。）有些地方公务员考绩成绩如果突出，不仅惠及本人，还惠及其家属。如重庆市政府就规定：学生学业总分在75分以上，操行成绩在乙等以上，家长在本府暨所属各机关或学校任公教职务两年以上，服务成绩优良者，全免其子女校（学杂费）膳等费。学生学业总分在70分以上，操行成绩在乙等以上，家长在本府暨所属各机关或学校连续任公教职务一年以上，服务成绩优良者免其子女校（学杂费）膳等费之半数。重庆市档案馆藏：《重庆市工务局训令（1946年3月）》，全宗：0067，目录：1，卷号：86。）以上是国民政府公务员考绩制度中关于考绩与奖励的有关规定，我们再来考察一下公务员考绩与惩罚的关系。
第二，考绩与公务员的降级、减俸、免职。
国民政府公务员考绩成绩如果没有达到规定的分数则要受到惩戒的处分，主要是降级、减俸、免职。1935年12月13日颁布的《公务员考绩奖惩条例》规定公务员考绩惩处分为解职、降级、记过三种。公务员年考四等记过、五等降级、六等解职。成绩过劣应行解职人员，年考不得少于各该机关总员额2%，总考不得少于各该机关总员额4%。解职人员所遗之员缺，以考试及格人员递补。训令：《公务员考绩奖惩条例》，《外交部公报》，第8卷，第12号，1935年12月13日。）抗日战争时期的《非常时期公务员考绩暂行条例》规定，公务员平时记大过一次者降级二次者免职。其中应记大过者，除依上述予以惩处外，并得视其情节依法交付惩戒。公务员因考绩应降级而无级可降者，则依其数目比照减俸。公务员有下列情形之一，考绩总分数在80分以下者给予降职：试署人员改为实授已予晋级至考绩时未满一年者；改任职务已予晋级至考绩时未满一年者；党政军机关人员小组会议及公私生活行为辅导办法规定于考绩举行前已予晋级者。《非常时期公务员考绩暂行条例》，1939年12月8日，见《民国法规集成》，第38册，第6—12页。）后来，在1943年2月26日公布的《非常时期公务员考绩条例》中规定，公务员考绩惩处为：年考总分在60分以上者留级；总分不满60分者降一级，不满50分者免职。总分在60分以上者，均认为考绩合格，但其工作不满30分，操行或学识有一不满15分者，仍以不合格论，分别酌予申诫记过或减俸。公务员因考绩应降级而无级可降者，依其级差数目比照减俸。法规：《非常时期公务员考绩条例》，《国民政府公报》，渝字第548号，1943年2月26日。）
1945年10月30日公布的《公务员考绩条例》则规定惩处如下表：
1949年的《公务人员考绩法》则规定，公务员考绩列四等者停止晋俸，连续两次年考列四等者，并得免职；五等者免职。总考四等，降俸一级调职，连续两次总考列四等者免职；五等则降一阶免职。法规：《公务人员考绩法》，《外交部公报》，第19卷，第1号，1949年1月1日。）
综上所述，可以看出不管是抗日战争前、战时还是战后，国民政府公务员考绩制度始终和公务员的薪俸有密切联系。从该规定来看，如果国民政府公务员的考绩成绩优秀，可以受到加薪、晋级、发奖金以及出国考察的奖励；如果成绩低劣，则要受到降级、减俸、免职的惩罚。这些规定表明：公务员考绩制度确实使国民政府公务员薪俸制度处于一种“变动不居”的状态，而不是“静止不动”，其出发点就是优秀者奖励，庸劣者惩罚。那么，国民政府公务员的考绩制度实际实施情况如何，实施效果又如何呢？
二 国民政府公务员考绩制度实施概况
据科学家推测，只要采取合适的激励措施，人类就能有效地开发和利用人的潜能。奖勋与考绩之运用彼此发生关联，就是为了广辞庸而昭激励。
《非常时期公务员考绩暂行条例补充办法》，1942年4月21日，见《民国法法集成》，第67册，第194—195页。）考绩的目的在于使一般公务员对于他们的工作不敢疏懈，在积极方面可以借此鼓励他们的上进，同时澄清政治、提高行政效率、治官察吏、激浊扬清。马洪焕：《举行全国公务员考绩的意义及其应加注意的事项》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）那么国民政府时期的公务员考绩是否就已经达到此目的呢？
第一，国民政府时期由于参加公务员考绩的人数有限而使考绩的宗旨、目的可望而不可及。
从笔者查到的档案资料来看，国民政府时期的公务员历年考绩结果如下：
1935年全国送审公务员包括中央和地方在内共送审9046人。⑧
第二历史档案馆藏：《铨叙部统计年报1941年》，全宗号：二七，案卷号：785。）1938年国民政府全国各机关送审公务员人数为2082人。1939年全国各机关参加考绩公务员总数为2375人。1940年中央和地方公务员参加考绩者共4005人。1941年中央政务机关参加考绩者共3317人。⑧
1944年国民政府中央公务员参加考绩的有17人（仅主计处与司法行政部所属）。⑩（11）
第二历史档案馆藏：《国民政府主计处统计局1947年铨叙部铨叙总报告》，全宗号：六，案卷号：4628。）1945年国民政府中央公务员参加考绩的有3359人。⑩
1946年国民政府中央公务员参加考绩的有11474人。（11）
我们再看看国民政府时期公务员队伍的数量变化：
1932年，国民政府公务人员（包括聘任人员）的数量为46266人。国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1935年）》，第194页，表44。）1947年国民政府中央机关公务员数量为：本部实有人数13386人，附属机关实有人数189893人，总计203239人。④国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第134页，表75。）各省市政府公务人员81343人。国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第135页，表76。）中央与地方共计284582人。这只是一般公务员的数量。如果加上警察和司法官员人数，更是庞大。1946年警保官员共26997人④，警察566533人国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第140页，表80。），法院与监所人数为：法官4489人，审判官数为1692人，监所1788人国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第137页，表78。），如果把以上人员数量加起来，1947年的公务员总数为886081人。
我们可以推算一下，1932年国民政府公务员的总数量为46266，到1947年增加到886081人，十五年增加了839815人，平均每年增加55987人，即每年增加121%。那么从1932年到1947年国民政府公务员的总数量大体分别为：46266；102253；158240；214227；270414；326201；382188；438175；494162；550149；606136；662123；718110；774097；830084；886081人。如果我们用当年参加公务员考绩的人数和当年公务员总数做一个比较可以得知：1935年公务员参加考绩的百分比为4.2%；1938年为0.5%；1939年为0.5%；1940年为0.8%；1941年为0.6%；1944年为0.003%；1945年为0.49%；1946年为1.51%。
由此可知，国民政府历年实行的考绩，从参加考绩总人数来看，数量最多的是1946年，12514人，最少的是1944年，仅22人。从参加考绩公务员的人数与公务员总数的比例来看，比例最高的是1935年，占4.2%。比例最少的是1944年，几乎可以忽略不计。所以无论是从国民政府公务员参加考绩人数的绝对数量来看，还是从参加考绩人数与公务员总数量的百分比即相对人数来看，国民政府公务员被考绩的人员是相对较少的。既然考绩法规是针对所有的公务员而言的，而实际参加考绩人数又很少，那么出台考绩法规的出发点和宗旨恐怕很难达到。这其中固然有抗日战争的影响，但有法不依，有令不止才是真正的原因。这个结论只是笔者根据以上考绩的结果所得出，以后也许随着资料的进一步深入挖掘，可能会有更全面的认识。以上是对国民政府公务员考绩的总体情况而言的。我们再来剖析一下国民政府历年考绩的内部情况，力求对其有更加深入的认识。
第二，在考绩过程中，国民政府考绩机关把关不严，导致“人人优异，个个晋级”，社论：《厉行考核淘汰庸劣》，《铨政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）基本丧失了考绩的本意。
国民政府曾在1929年11月4日将考绩法明令公布，但是因为种种原因，一直未能实行，到1935年年终才举行第一次年考，各机关依限送达的固然很多，可是逾期已甚至久延不送的也不少，加以我国幅员广大，内地交通远没有达到十分发达的程度，所以办理感觉困难，表册递转亦就不得不因之而延缓了。办理考绩这件事，不但要秘密而且要迅速，若是逾期过久，人事上难免没有变更，设遇有新旧交替，则变更更大，办理愈觉困难。晋级和待遇人员的数额，最初在奖惩条例中，本没有规定，铨叙部为补偏救弊起见，特在考绩法施行细则修正的时候，对于各机关每次考绩晋级的人数，也加了一种限制，就是规定简任职不得超过现有简任人员1/3，荐任职不得超过现有荐任人员1/5，委任职不得超过现有委任人员1/7，同时规定应予简任或荐任待遇人员，也以现任最高级荐任或委任职三年以上者为限，藉此可以稍杜冒滥。不过在1935年年终考绩案内有的机关对于晋级人数漫无限制，甚至晋级人员有超过其总员额90%以上的，这种现象太滥。马洪焕：《举行全国公务员考绩的意义及其应加注意的事项》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）按照考绩奖惩条例的规定，年考厉行解职人员不得少于各该机关总员额2%，总考不得少于各该机关总员额4%，解职人员的遗缺，以考试及格人员递补，这一条立法的本意，是在促进新陈代谢的作用，淘汰不称职的人员，登庸新进的人才，这在道理上既不为苛刻，并且就行政效率上说，也可逐渐增高，实在是严密行政机构，促进行政效率的一个重要政策，不过在考绩法令未实施以前，各机关所举行的考绩或考成，大多有奖而无惩，所以许多不称职的公务员，仍得以侧身其间，而智能超越，才行优异的人士，反无路登庸，……1935年年终考绩各机关考绩案中依法淘汰的固然很多，可是没有实行或者实行而不彻底的，也是不少。
马洪焕：《举行全国公务员考绩的意义及其应加注意的事项》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）以上是国民政府对第一次考绩的总结。
针对第一次考绩奖励人员太多太滥的情况，1936年12月25日，国民政府公布《修正公务员考绩法施行细则》规定，各机关考绩晋级人员，简任职不得超过现有简任人员1/3，荐任职不得超过现有人员1/5，委任职不得超过现有委任人员1/7。社论：《厉行考核淘汰庸劣》，《铨政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）规定了晋级的比例之后，以后其他年度的考绩中，公务员晋级人数占当年参加考绩的公务员总数的比例是否符合国民政府铨叙部规定的比例呢？我们可以来考察一下：
表格来源：1935-1940年考绩见第二历史档案馆藏：《铨叙部统计年报（1941年）》，全宗号：二七，案卷号：785；1944-1946年考绩见第二历史档案馆藏：《国民政府主计处统计局1947年铨叙部铨叙总报告》，全宗号：六，案卷号：4628。表中比例及平均数为笔者所计算，本表中的晋级包括晋级、晋级兼奖章、晋级存记、晋级存记兼奖章及升等人员（因为升等往往伴随着晋级，故也包含在内）。
从表格2可以知道：国民政府有关部门对第一次考绩即1935年的公务员考绩情况进行了批评，并制定了相应的限制晋级人员比例的要求，但如果把1935年的考绩和该年以后的考绩稍加对比即可知道，1935年以后的公务员考绩晋级的比例基本上是年年增加，而且都要比第一次考绩晋级人员要多，也就是说，越禁止越多。具体来说：简任职公务员的晋级比例最高的是1938年地方普通公务员考绩、1939年地方普通公务员考绩、1939年外交人员考绩、1940年中央公务员的考绩，为100%，最低的是1944年地方普通公务员考绩，为0，但其简任职只有一个公务员参加考绩，简任职公务员的晋级平均数为55.32%，高于规定数33%的22个百分点，是规定比例的1.68倍。荐任职公务员晋级比例最高的是1935年地方公务员考绩，为74.73%，最低的为1939年司法人员考绩，为25%，荐任职公务员晋级平均百分比为53.39%，高于规定20%的34个百分点，是规定比例的2.67倍。委任职公务员晋级比例最高的是1944年地方公务员考绩，为100%，最低的1935年中央普通公务员考绩，为21.1%，委任职公务员晋级平均比例高于规定数40个百分点，是规定比例的3.96倍。
因此，基本上可以这样说：国民政府的公务员考绩，无论是战前还是战后，也不管中央公务员还是地方公务员，抑或普通公务员及特别公务员（司法外交类），还是简任职、荐任职、委任职公务员，在以上考绩的过程中，就晋级人员比例来说，基本上没有按照考绩法规的要求比例来操作，晋级人员的比例有五次居然达到了100%。而且，我们从上面的数字分析可以看出，高级公务员即简任职公务员和低级公务员即委任职考绩情况最滥，都有100%晋级的。而委任职公务员的考绩糟糕情况尤其突出，其晋级人员的比例要远远高于简任职和荐任职公务员。如果就国民政府整个公务员的考绩情况来分析，既然晋级人员比例都超过了各自参加考绩人员的一半以上，我们也可以说国民政府公务员的历次考绩中，差不多有超过一半以上的人都要晋级。可见国民政府公务员的考绩确实是“自己监督自己，自己给自己加薪”了。
再考察一下国民政府考绩的淘汰人员比例，是否达到规定的年考淘汰2%，总考淘汰4%（总考基本未实行）：1939年国民政府公务员考绩惩处的比例约为0.4%；1940年不合格人员仅2人，占当年参加考绩总数的0.4%；1941年不合格比例为0.7%；1945年不合格比例为0.7%；1946年不合格比例0.03%；由以上比例可以知道：国民政府考绩的淘汰人数比例最高的也仅仅是0.7%，最低的居然只有0.03%，最高的比例即使四舍五入也只有1%，根本谈不上淘汰2%！
那么，国民政府时期的各省铨叙机关统计的考绩情况又如何呢？本文以广西、江西、河南为例进行说明。根据1948年广西省政府公务员考绩表可以知道：当年广西省政府荐任职公务员参加考绩的总人数有829人，最高分数93.25分，最低分69分。颁发奖状的有5人，留级的有2人，其余的822人全部都晋级
第二历史档案馆藏：《广西省政府公务员考绩表（1948年）》，全宗号：二七［4］，案卷号：776。）。这与其说叫考绩，倒不如说是集体升官发财。再比如，1940年江西省政府秘书处、财政、民政厅当年参加考绩的有45人，留级的3人，奖状的有1人，其他全部都是加俸、晋级。没有人不合格。第二历史档案馆藏：《江西省政府秘书处财政民政厅等公务员考绩清册（1930-1948）》，全宗号：二七
［4］，案卷号：7529。）河南省政府财政厅1942年对后方各县县长的年终考绩情况是：39个县长，最高分86.1分，最低分63.6分，60分以上不予奖惩的9人，70分以上22人，80分以上的8人。1943年建设厅参加考绩的公务员有26人，获奖状的有1人，其余25人差不多都是晋级。
1946年财政厅参加考绩人数35人，获奖状的有5人，30人大部分都晋级。第二历史档案馆藏：《河南省政府关于财政建设厅现任公务员考绩成果训令（1943-1948）》，全宗号：二七［4］，案卷号：6611。）可见，无论是国民政府铨叙部主持的公务员考绩还是各地铨叙机关主持的公务员考绩，都不过是“五十步笑百步”罢了。
第三，国民政府考绩机关在有限的考绩过程中，“官本位”、“关系效应”和“趋中效应”的存在使考绩效果打了折扣。
国民政府的薪俸制度有一个突出的特征就是“官本位”。这种理念渗透进了国民政府的公务员考绩制度中。以国民政府1935年公务员考绩为例，当年考绩人员中，中央公务员晋级者2373人，地方公务员中晋级者1412人。中央公务员晋级者的数量是地方公务员晋级者的1.68倍。1938年公务员参加考绩人员中，中央公务员晋级者为447人，地方公务员晋级者为219人，中央是地方公务员晋级人数的2.04倍。1939年，国民政府中央公务员晋级者949人，地方公务员晋级者仅172人，前者是后者的5.52倍。从以上考绩结果看，中央公务员晋级者往往是地方公务员晋级者的倍数：最低倍数为1.68倍，最高倍数居然达到5倍以上。这种现象有些不太正常。在国民政府公务员群体中，占大多数的往往是中低级公务员，也就是地方公务员，当然也包括少部分中央公务员中的级别较低者，中央公务员的绝对数量应比地方公务员的绝对总数量要少，但是在考绩中，中央公务员晋级数量却超过了地方公务员，也就是说，人数少的，晋级反而多于人数多的。
优异的成绩往往被高级官员所攫取。可见由于官本位的影响之深。③
社论：《厉行考核淘汰庸劣》，《铨政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）考绩优秀的公务员出国考察或者进修，与基层公务员基本无缘，因为该法规规定只有高级公务员，准确地说只有市政府一级的公务员才有资格参加竞争。这又明显有悖于孙中山提倡的平等、民主思想，因为按照国民政府公务员进修的规定，优秀公务员只能产生于市政府以上的公务员群体中，基层公务员中就没有优秀人才。这就有些荒谬了！所谓的进修、出国考察成为了高级公务员的一种权力垄断，而丧失考绩的本意。
另外，“关系效应”和“趋中效应”也存在于国民政府公务员考绩过程中。在绩效测评过程中，有的考评者对与自己关系亲近的被考评者，给予较高的评价；相反，对与自己关系疏远隔膜的被考评者，则评价较低。背离了绩效测评的客观标准。国民政府时期，一个政府官员的调任，往往随着一大批新人的上任，在当时即使一个县长的更换，也可以让百余职员忐忑不安，原因就在于这些人都是旧任县长的亲戚和朋友，那么所谓的考绩结果就可想而知了。《县长换了新人职员都作归计》：《中央日报》，1949年3月30日，第三版。）因此，连国民政府主办的《铨政月刊》中也承认，“任用从宽，考绩从严”从来没有被严格执行过。③
再有就是“趋中效应”。该效应在绩效考评中的表现是,考评者对被考评者的评价心中无数、举棋不定，对好中差感觉模糊、没有把握，难以恰如其分地区别被考评者的素质优劣和才能高低，结果导致绩效考评结果相对集中于一个折中的分数段。该效应貌似公平，实质上导致绩效测评结果良莠不齐、真假难辨的局面。例如表3中对公务员考核的评语，很难进行优劣的判断。
表格来源：第二历史档案馆藏：《最高法院及行政法院公务员考绩清册（1947-1948）》，全宗号：二七，（4） 案卷号：280 。
“在中国行政机关做事，可算是无‘是’‘非’。官吏的进退与升调与他办事的成绩再无甚么关系。他们很少有振作的机会，因为工作的好坏，没有绝对的是非，他们便觉得无振作的必要”。陈孝直：《行政人员的保障》，《中央日报》，1935年7月12日，第三版。）总之，由于多种因素的影响包括宗法、姻亲政治的影响，社会门阀势力强盛，裙带成风、官本位的盛行等，国民政府的考核很难发挥实效，往往流于形式，导致劳逸不均，赏罚不明，“徒糜公帑”而已。
三 国民政府公务员考绩制度之影响：
国民政府公务员考绩制度的虚化，不仅使国民政府时期有限的、脆弱的财政负担加大，而且，也加剧了国民政府吏治的腐败，加快了其灭亡的速度。
首先，考绩制度虚化的直接结果就是加重了当时脆弱的财政负担。从上文可知，早在1936年12月25日，国民政府公布的《修正公务员考绩法施行细则》就规定，各机关考绩晋级人员，简任职不得超过现有简任人员1/3，荐任职不得超过现有人员1/5，委任职不得超过现有委任人员1/7。但经过笔者的深入考察，国民政府有据可察的历次考绩中，晋级人员的平均比例超过了50%以上，而且有五次居然达到了100%的比例。如此以来，国民政府本已经捉襟见肘的财政负担更加不堪重负。以1946年为例：国民政府公务员的平均月薪俸为：中央公务员232927元，省级机关公务员131362元，县级公务员98414元。中央地方公务员的平均月薪俸为154234.3元。
国民政府主计处统计局编：《国民所得估计方案及其说明1946》，藏于第二历史档案馆，全宗号：六，案卷号：4639，表44、45，第21页。）1948年全国公务员人数在前文估算为830084人，按照以上我们计算的晋级、加薪、发奖金的比例，1946年公务员中要晋级（晋级为间接的加薪）、加薪、发奖金的总人数为498050人，第二历史档案馆藏：《国民政府主计处统计局1947年铨叙部铨叙总报告》，全宗号：六，案卷号：4628，第201-207页。）每个公务员假设加薪一个月，则1946年国民政府公务员经过考绩，在年终要多发65424896645元。这个数额占1946年国民政府财政总收入19791亿元的3.31%，占同年财政总支出的1.12%。这就是国民政府公务员的考绩过程中，过多的公务员加薪、晋级、发奖金对财政和社会的负担的明证！尤其是在战后国民政府公务员的队伍数量急剧增加时，这种负担就更加严重！
其次，国民政府公务员考绩制度的虚化，也加剧了其吏治的污浊。本来，实行考绩制度的宗旨之一就是优胜劣汰，鼓励和奖励优秀人才，淘汰删除劣庸之辈，但国民政府却滥用晋级、加薪的规定，从而导致“人人优异、个个奖金”，使优秀者、突出者得不到真正的鼓励，落后者得不到应有的惩罚和鞭策，从而使考绩制度虚化，考绩制度的虚化构成国民政府吏治腐败的内部制度因素之一。
从实践层面来看，政府一时一地之法令，可以反映出当时当地贪污腐化的状况、程度，以及政府反贪的决心和力度。《中华民国国民政府公报》和《国民政府监察院公报》中数量浩繁的命令、惩戒令，皆可历历见诸时情。1939年2月17日和6月2日，由国民政府主席林森和行政院院长孔祥熙、立法院院长孙科、司法院院长居正、考试院院长戴传贤、监察院院长于右任先后联名签发了两份反贪训令。两份训令，联系当时情况，我们可以看出以下情形：第一，1939年上半年，不包括这一时期所颁行的吏治方面的其他法规和命令，仅此两份训令，一个颁行于2月中旬，一个颁行于6月初，如此密集的频率，如此高的规格，说明贪污状况已严重到了一定的程度。第二，抗战时期，到1939年战局虽已进入相持阶段，但毕竟战事仍频，假如后方吏治过于腐败，民不聊生，那么必然导致后方不稳，影响前方对日作战，这比和平时期贪污腐败所造成的对政权存亡的威胁更为直接。故此，国民政府不得不密切注意吏治清明程度的动向，以期能随时加以纠治。邱涛：《中华民国反贪史—其制度变迁与运行的衍异》，兰州大学出版社，2004年1月第一版，第192-194页。）而且，根据笔者在第二历史档案馆和湖北省、四川省、重庆市等档案馆查询的资料来看，国民政府时期的公务员因为违法犯罪被检举、揭发的案例俯拾皆是，怎么可能年终考绩绝大多数都合格而没有人被淘汰呢？这只能说明考绩对这类公务员采取了包庇政策罢了。
回想孙中山就任临时大总统时，非常重视人才的选拔，他甚至认为，清朝政府腐败的重要原因之一就是人才选拔不当，致使吏治失控，加速了其灭亡，“满清末年，仕途腐败，已达极点。亲贵以贿赂招诱于上，士夫以利禄市易于下。奔竞弋谋，相师成风，脂事突梯，恬不知耻。以致君子在野，自好不为。事无与治，民不聊生，踵循不俊，以底灭亡”。民国成立后，百废待举，正是整肃吏治的大好时机。所以他一再告诫内务总长一定要在人才选拔上慎之又慎，绝不可有轻慢之心，再步清朝灭亡的后尘。孙中山：《令内务总长慎重用人文》，1912年3月20日，《孙中山全集》（第二卷），中华书局，1982年7月第一版，第258页。）蒋介石领导的南京国民政府，背弃中山先生的三大政策，导致其灭亡，在吏治方面，遗弃了中山先生的告诫。
作者单位：华中师范大学政法学院
责任编辑：黄晓军
国民政府公务员考绩制度对薪俸的影响主要表现在决定公务员次年的加薪、晋级或者减俸、降级及免职。国民政府时期有限的人员之考绩使考绩制度的宗旨可望而不可企及；同时在这有限的考绩中，加薪、晋级人员太多，减俸、降级及免职人员太少，以及“官本位”、“关系效应”和“趋中效应”的充斥使考绩流于形式。考绩制度的虚化，直接加重了国民政府的财政负担，加剧了国民政府吏治的污浊，也加速了其灭亡。
关键词 人人优异 考绩制度 公务员 薪俸制度
〔中图分类号〕K2629 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2008)03-0157-08
关于国民政府公务员的考绩制度，已有的研究主要是从人事考核的角度出发来分析，较少从考绩对公务员薪俸制度的影响方面来考察。薛伯康：《中美人事行政比较》，商务印书馆，1934年8月初版；薛伯康：《人事行政大纲》，正中书局，1937年6月初版；崔宗埙：《人事行政》，福建公训服务社发行，1940年11月初版；吴胜己：《人事行政之原理与实施》，广西省政府编译委员会，1940年3月再版；张金鉴：《人事行政学》，商务印书馆，1940年12月再版；王世宪:《人事管理》，商务印书馆，1947年3月上海初版；杨兵杰：《中国近代公务员工资制度思想研究》，上海财经大学出版社，2006年5月第一版等。）笔者不揣陋见，尝试从考绩对国民政府公务员的薪俸制度的影响来透视国民政府的公务员考绩制度，总结其得失及影响。
纵观国民政府在大陆统治期间，为了整饬吏治、提高行政效率，在公务员制度建设上还是试图有所振作，主要表现为颁布并多次修改公务员考绩法：如1929年的《考绩法》、1935年的《公务员考绩法》、1939年的《非常时期公务员考绩暂行条例》、1945年的《公务员考绩条例》和1949年的《公务人员考绩法》等，并且每次皆有相应的考绩法规实施细则作为配套。抗战结束之后，国民政府把公务员称为公务人员，显然也是有意扩大考绩法规的适用范围，用以整饬日渐污浊的吏治。那么，国民政府公务员的考绩制度实际实施效果如何呢？我们可以通过公务员考绩制度对其薪俸影响的角度来管中窥豹。
一 考绩制度对国民政府公务员薪俸制度之影响
公务员的考绩，不仅是其升降转调和薪俸调整的根据，而且能使工作人员忠于职守。马肇椿：《论公务员的考绩》，《铨政月刊》，第3卷，第1期，1948年7月20日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）所以，国民政府时期公务员的考绩对其薪俸的影响是显而易见的。考绩分数的高低决定着其当年奖金的分发及次年的晋级和薪俸的增加。
第一，考绩与国民政府公务员的加薪、晋级。
在考绩制度实行之前，国民政府公务员根据铨叙部规定，每年一人进级不得超过一次，以示限制。国民政府训令第64号：《国民政府公报》，第692号，1931年2月6日。）公务员考绩法施行后，其加薪、晋级进一步制度化：公务员考绩达到规定的分数，在年终考绩后可以受到加薪或者晋级的奖励。以国民政府1935年12月13日颁布的《公务员考绩奖惩条例》为例，该法规把公务员考绩奖励分为：升等、晋级、记功三种。公务员年考奖惩分为：一等晋级；二等记功；三等不予奖惩。应行升等人员，其资格不合公务员任用法之规定时，得改晋二级，但不得超过本职之最高级。年考成绩特优者，经主管长官认为有升等之必要时，要详叙理由，送经铨叙部核定行之。升等人员比例的限制是：每机关每次不得逾下列额数：由荐任职升等者，不得逾现有荐任人员1/10；由委任职升等者，不得逾现有委任人员1/20。荐任职公务员成绩特优，应行升等者，在各该机关遇有相当缺额，应即依法升用。若无缺额，得予以简任待遇。委任职公务员成绩特优，应行升等者，在各该机关遇有相当缺额，而无考试及格人员时，应即依法升用，若无缺额，得予以荐任待遇。荐任或委任职公务员，已晋至本职之最高级，因年度或总考应予晋级，而无级可晋者，得分别予以简任或荐任待遇。简任职或荐任职公务员之奖惩，经核定后，除解职应由铨叙部通知主管机关，并呈请考试院转呈国民政府免职外，其他奖惩，由铨叙部通知各该主管机关分别办理。委任职公务员，由铨叙部审查核定后，通知各该主管机关分别办理。训令：《公务员考绩法奖惩条例》，《外交部公报》，第8卷，第12号，1935年12月13日。）以上是战前国民政府公务员考绩制度与公务员加薪、晋级间的制度规定内容。
抗日战争时期，国民政府更是将考绩和物质奖励联系起来。以1943年2月26日国民政府颁布的《非常时期公务员考绩条例》为例，该法规规定：考核总分在80分以上者，简任晋升一级，荐任和委任晋升二级；总分在70分以上者，简任酌给一个月俸额以内之一次奖金，荐任、委任晋升一级；并且80分以上人员，不得超过该机关参加考绩人数1/3，如果有超过者，由铨叙机关就分数较少人员核减之。其总分在同官等中为最多或次多者，除晋级外，并得酌给两个月俸额以内之一次奖金，但简任以一员、荐任以二员、委任以三员为限。如果公务员因考绩应晋级而无级可晋者，按照如下规定办理：已晋至各该官等最高级之人员，简任给予年功加俸，荐任委任给予简任委任待遇；已晋至各该职务最高级之人员，给予年功加俸；年功加俸每年以一次为限，其数额简任人员每月30元，荐任人员每月20元，委任人员每月10元；第一项第一款荐任委任晋至各该官等最高级人员已满三年者，并得给予简任荐任存记，由铨叙部颁发存记状。公务员在同一机关继续服务满十年，经五次考绩总分均在80分以上者，除依勋章条例授予勋章外，并得附给一个月俸额以内之一次奖金。
公务员考绩优秀除了物质奖励的规定外，还有精神鼓励。公务员考绩改给奖状的情形为：试署人员改为实授，已予晋级，至考绩时未满一年者；升任职务，已予晋级，至考绩时未满一年者；于考绩举行前业经晋级者。公务员继续任现职在五年以上，经三次考绩总分均在80分以上者，由铨叙部呈请考试院给予奖章。在战地服务人员，对于抗战直接有关工作，能按照任务确实完成，卓著效绩者，考绩时，除依本条例给予奖励外，并得依勋章条例授予勋章。法规：《非常时期公务员考绩条例》，《国民政府公报》，渝字第548号，1943年2月26日。）
战后国民政府公务员的考绩制度仍然沿袭了以前的奖励制度规定。公务员考绩成绩如果属于优秀，除了物质、精神奖励之外，还可以进修或出国考察。进修及考察的方式分为国内国外两种。进修在考绩方面的条件是：三次考绩总分数均在80分以上。《公务人员考绩法》，1949年1月1日，见《民国法规集成》，第68册，第454—457页。）另外，边疆从政人员由于其工作条件特殊，在考绩上也稍有倾斜。训令：《边疆从政人员奖励条例》，《外交部公报》，第16卷，第7至12号，1943年5月18日。）有些地方公务员考绩成绩如果突出，不仅惠及本人，还惠及其家属。如重庆市政府就规定：学生学业总分在75分以上，操行成绩在乙等以上，家长在本府暨所属各机关或学校任公教职务两年以上，服务成绩优良者，全免其子女校（学杂费）膳等费。学生学业总分在70分以上，操行成绩在乙等以上，家长在本府暨所属各机关或学校连续任公教职务一年以上，服务成绩优良者免其子女校（学杂费）膳等费之半数。重庆市档案馆藏：《重庆市工务局训令（1946年3月）》，全宗：0067，目录：1，卷号：86。）以上是国民政府公务员考绩制度中关于考绩与奖励的有关规定，我们再来考察一下公务员考绩与惩罚的关系。
第二，考绩与公务员的降级、减俸、免职。
国民政府公务员考绩成绩如果没有达到规定的分数则要受到惩戒的处分，主要是降级、减俸、免职。1935年12月13日颁布的《公务员考绩奖惩条例》规定公务员考绩惩处分为解职、降级、记过三种。公务员年考四等记过、五等降级、六等解职。成绩过劣应行解职人员，年考不得少于各该机关总员额2%，总考不得少于各该机关总员额4%。解职人员所遗之员缺，以考试及格人员递补。训令：《公务员考绩奖惩条例》，《外交部公报》，第8卷，第12号，1935年12月13日。）抗日战争时期的《非常时期公务员考绩暂行条例》规定，公务员平时记大过一次者降级二次者免职。其中应记大过者，除依上述予以惩处外，并得视其情节依法交付惩戒。公务员因考绩应降级而无级可降者，则依其数目比照减俸。公务员有下列情形之一，考绩总分数在80分以下者给予降职：试署人员改为实授已予晋级至考绩时未满一年者；改任职务已予晋级至考绩时未满一年者；党政军机关人员小组会议及公私生活行为辅导办法规定于考绩举行前已予晋级者。《非常时期公务员考绩暂行条例》，1939年12月8日，见《民国法规集成》，第38册，第6—12页。）后来，在1943年2月26日公布的《非常时期公务员考绩条例》中规定，公务员考绩惩处为：年考总分在60分以上者留级；总分不满60分者降一级，不满50分者免职。总分在60分以上者，均认为考绩合格，但其工作不满30分，操行或学识有一不满15分者，仍以不合格论，分别酌予申诫记过或减俸。公务员因考绩应降级而无级可降者，依其级差数目比照减俸。法规：《非常时期公务员考绩条例》，《国民政府公报》，渝字第548号，1943年2月26日。）
1945年10月30日公布的《公务员考绩条例》则规定惩处如下表：
1949年的《公务人员考绩法》则规定，公务员考绩列四等者停止晋俸，连续两次年考列四等者，并得免职；五等者免职。总考四等，降俸一级调职，连续两次总考列四等者免职；五等则降一阶免职。法规：《公务人员考绩法》，《外交部公报》，第19卷，第1号，1949年1月1日。）
综上所述，可以看出不管是抗日战争前、战时还是战后，国民政府公务员考绩制度始终和公务员的薪俸有密切联系。从该规定来看，如果国民政府公务员的考绩成绩优秀，可以受到加薪、晋级、发奖金以及出国考察的奖励；如果成绩低劣，则要受到降级、减俸、免职的惩罚。这些规定表明：公务员考绩制度确实使国民政府公务员薪俸制度处于一种“变动不居”的状态，而不是“静止不动”，其出发点就是优秀者奖励，庸劣者惩罚。那么，国民政府公务员的考绩制度实际实施情况如何，实施效果又如何呢？
二 国民政府公务员考绩制度实施概况
据科学家推测，只要采取合适的激励措施，人类就能有效地开发和利用人的潜能。奖勋与考绩之运用彼此发生关联，就是为了广辞庸而昭激励。
《非常时期公务员考绩暂行条例补充办法》，1942年4月21日，见《民国法法集成》，第67册，第194—195页。）考绩的目的在于使一般公务员对于他们的工作不敢疏懈，在积极方面可以借此鼓励他们的上进，同时澄清政治、提高行政效率、治官察吏、激浊扬清。马洪焕：《举行全国公务员考绩的意义及其应加注意的事项》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）那么国民政府时期的公务员考绩是否就已经达到此目的呢？
第一，国民政府时期由于参加公务员考绩的人数有限而使考绩的宗旨、目的可望而不可及。
从笔者查到的档案资料来看，国民政府时期的公务员历年考绩结果如下：
1935年全国送审公务员包括中央和地方在内共送审9046人。⑧
第二历史档案馆藏：《铨叙部统计年报1941年》，全宗号：二七，案卷号：785。）1938年国民政府全国各机关送审公务员人数为2082人。1939年全国各机关参加考绩公务员总数为2375人。1940年中央和地方公务员参加考绩者共4005人。1941年中央政务机关参加考绩者共3317人。⑧
1944年国民政府中央公务员参加考绩的有17人（仅主计处与司法行政部所属）。⑩（11）
第二历史档案馆藏：《国民政府主计处统计局1947年铨叙部铨叙总报告》，全宗号：六，案卷号：4628。）1945年国民政府中央公务员参加考绩的有3359人。⑩
1946年国民政府中央公务员参加考绩的有11474人。（11）
我们再看看国民政府时期公务员队伍的数量变化：
1932年，国民政府公务人员（包括聘任人员）的数量为46266人。国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1935年）》，第194页，表44。）1947年国民政府中央机关公务员数量为：本部实有人数13386人，附属机关实有人数189893人，总计203239人。④国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第134页，表75。）各省市政府公务人员81343人。国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第135页，表76。）中央与地方共计284582人。这只是一般公务员的数量。如果加上警察和司法官员人数，更是庞大。1946年警保官员共26997人④，警察566533人国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第140页，表80。），法院与监所人数为：法官4489人，审判官数为1692人，监所1788人国民政府主计处统计局编：《中华民国统计提要（1947年）》，第137页，表78。），如果把以上人员数量加起来，1947年的公务员总数为886081人。
我们可以推算一下，1932年国民政府公务员的总数量为46266，到1947年增加到886081人，十五年增加了839815人，平均每年增加55987人，即每年增加121%。那么从1932年到1947年国民政府公务员的总数量大体分别为：46266；102253；158240；214227；270414；326201；382188；438175；494162；550149；606136；662123；718110；774097；830084；886081人。如果我们用当年参加公务员考绩的人数和当年公务员总数做一个比较可以得知：1935年公务员参加考绩的百分比为4.2%；1938年为0.5%；1939年为0.5%；1940年为0.8%；1941年为0.6%；1944年为0.003%；1945年为0.49%；1946年为1.51%。
由此可知，国民政府历年实行的考绩，从参加考绩总人数来看，数量最多的是1946年，12514人，最少的是1944年，仅22人。从参加考绩公务员的人数与公务员总数的比例来看，比例最高的是1935年，占4.2%。比例最少的是1944年，几乎可以忽略不计。所以无论是从国民政府公务员参加考绩人数的绝对数量来看，还是从参加考绩人数与公务员总数量的百分比即相对人数来看，国民政府公务员被考绩的人员是相对较少的。既然考绩法规是针对所有的公务员而言的，而实际参加考绩人数又很少，那么出台考绩法规的出发点和宗旨恐怕很难达到。这其中固然有抗日战争的影响，但有法不依，有令不止才是真正的原因。这个结论只是笔者根据以上考绩的结果所得出，以后也许随着资料的进一步深入挖掘，可能会有更全面的认识。以上是对国民政府公务员考绩的总体情况而言的。我们再来剖析一下国民政府历年考绩的内部情况，力求对其有更加深入的认识。
第二，在考绩过程中，国民政府考绩机关把关不严，导致“人人优异，个个晋级”，社论：《厉行考核淘汰庸劣》，《铨政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）基本丧失了考绩的本意。
国民政府曾在1929年11月4日将考绩法明令公布，但是因为种种原因，一直未能实行，到1935年年终才举行第一次年考，各机关依限送达的固然很多，可是逾期已甚至久延不送的也不少，加以我国幅员广大，内地交通远没有达到十分发达的程度，所以办理感觉困难，表册递转亦就不得不因之而延缓了。办理考绩这件事，不但要秘密而且要迅速，若是逾期过久，人事上难免没有变更，设遇有新旧交替，则变更更大，办理愈觉困难。晋级和待遇人员的数额，最初在奖惩条例中，本没有规定，铨叙部为补偏救弊起见，特在考绩法施行细则修正的时候，对于各机关每次考绩晋级的人数，也加了一种限制，就是规定简任职不得超过现有简任人员1/3，荐任职不得超过现有荐任人员1/5，委任职不得超过现有委任人员1/7，同时规定应予简任或荐任待遇人员，也以现任最高级荐任或委任职三年以上者为限，藉此可以稍杜冒滥。不过在1935年年终考绩案内有的机关对于晋级人数漫无限制，甚至晋级人员有超过其总员额90%以上的，这种现象太滥。马洪焕：《举行全国公务员考绩的意义及其应加注意的事项》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）按照考绩奖惩条例的规定，年考厉行解职人员不得少于各该机关总员额2%，总考不得少于各该机关总员额4%，解职人员的遗缺，以考试及格人员递补，这一条立法的本意，是在促进新陈代谢的作用，淘汰不称职的人员，登庸新进的人才，这在道理上既不为苛刻，并且就行政效率上说，也可逐渐增高，实在是严密行政机构，促进行政效率的一个重要政策，不过在考绩法令未实施以前，各机关所举行的考绩或考成，大多有奖而无惩，所以许多不称职的公务员，仍得以侧身其间，而智能超越，才行优异的人士，反无路登庸，……1935年年终考绩各机关考绩案中依法淘汰的固然很多，可是没有实行或者实行而不彻底的，也是不少。
马洪焕：《举行全国公务员考绩的意义及其应加注意的事项》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）以上是国民政府对第一次考绩的总结。
针对第一次考绩奖励人员太多太滥的情况，1936年12月25日，国民政府公布《修正公务员考绩法施行细则》规定，各机关考绩晋级人员，简任职不得超过现有简任人员1/3，荐任职不得超过现有人员1/5，委任职不得超过现有委任人员1/7。社论：《厉行考核淘汰庸劣》，《铨政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）规定了晋级的比例之后，以后其他年度的考绩中，公务员晋级人数占当年参加考绩的公务员总数的比例是否符合国民政府铨叙部规定的比例呢？我们可以来考察一下：
表格来源：1935-1940年考绩见第二历史档案馆藏：《铨叙部统计年报（1941年）》，全宗号：二七，案卷号：785；1944-1946年考绩见第二历史档案馆藏：《国民政府主计处统计局1947年铨叙部铨叙总报告》，全宗号：六，案卷号：4628。表中比例及平均数为笔者所计算，本表中的晋级包括晋级、晋级兼奖章、晋级存记、晋级存记兼奖章及升等人员（因为升等往往伴随着晋级，故也包含在内）。
从表格2可以知道：国民政府有关部门对第一次考绩即1935年的公务员考绩情况进行了批评，并制定了相应的限制晋级人员比例的要求，但如果把1935年的考绩和该年以后的考绩稍加对比即可知道，1935年以后的公务员考绩晋级的比例基本上是年年增加，而且都要比第一次考绩晋级人员要多，也就是说，越禁止越多。具体来说：简任职公务员的晋级比例最高的是1938年地方普通公务员考绩、1939年地方普通公务员考绩、1939年外交人员考绩、1940年中央公务员的考绩，为100%，最低的是1944年地方普通公务员考绩，为0，但其简任职只有一个公务员参加考绩，简任职公务员的晋级平均数为55.32%，高于规定数33%的22个百分点，是规定比例的1.68倍。荐任职公务员晋级比例最高的是1935年地方公务员考绩，为74.73%，最低的为1939年司法人员考绩，为25%，荐任职公务员晋级平均百分比为53.39%，高于规定20%的34个百分点，是规定比例的2.67倍。委任职公务员晋级比例最高的是1944年地方公务员考绩，为100%，最低的1935年中央普通公务员考绩，为21.1%，委任职公务员晋级平均比例高于规定数40个百分点，是规定比例的3.96倍。
因此，基本上可以这样说：国民政府的公务员考绩，无论是战前还是战后，也不管中央公务员还是地方公务员，抑或普通公务员及特别公务员（司法外交类），还是简任职、荐任职、委任职公务员，在以上考绩的过程中，就晋级人员比例来说，基本上没有按照考绩法规的要求比例来操作，晋级人员的比例有五次居然达到了100%。而且，我们从上面的数字分析可以看出，高级公务员即简任职公务员和低级公务员即委任职考绩情况最滥，都有100%晋级的。而委任职公务员的考绩糟糕情况尤其突出，其晋级人员的比例要远远高于简任职和荐任职公务员。如果就国民政府整个公务员的考绩情况来分析，既然晋级人员比例都超过了各自参加考绩人员的一半以上，我们也可以说国民政府公务员的历次考绩中，差不多有超过一半以上的人都要晋级。可见国民政府公务员的考绩确实是“自己监督自己，自己给自己加薪”了。
再考察一下国民政府考绩的淘汰人员比例，是否达到规定的年考淘汰2%，总考淘汰4%（总考基本未实行）：1939年国民政府公务员考绩惩处的比例约为0.4%；1940年不合格人员仅2人，占当年参加考绩总数的0.4%；1941年不合格比例为0.7%；1945年不合格比例为0.7%；1946年不合格比例0.03%；由以上比例可以知道：国民政府考绩的淘汰人数比例最高的也仅仅是0.7%，最低的居然只有0.03%，最高的比例即使四舍五入也只有1%，根本谈不上淘汰2%！
那么，国民政府时期的各省铨叙机关统计的考绩情况又如何呢？本文以广西、江西、河南为例进行说明。根据1948年广西省政府公务员考绩表可以知道：当年广西省政府荐任职公务员参加考绩的总人数有829人，最高分数93.25分，最低分69分。颁发奖状的有5人，留级的有2人，其余的822人全部都晋级
第二历史档案馆藏：《广西省政府公务员考绩表（1948年）》，全宗号：二七［4］，案卷号：776。）。这与其说叫考绩，倒不如说是集体升官发财。再比如，1940年江西省政府秘书处、财政、民政厅当年参加考绩的有45人，留级的3人，奖状的有1人，其他全部都是加俸、晋级。没有人不合格。第二历史档案馆藏：《江西省政府秘书处财政民政厅等公务员考绩清册（1930-1948）》，全宗号：二七
［4］，案卷号：7529。）河南省政府财政厅1942年对后方各县县长的年终考绩情况是：39个县长，最高分86.1分，最低分63.6分，60分以上不予奖惩的9人，70分以上22人，80分以上的8人。1943年建设厅参加考绩的公务员有26人，获奖状的有1人，其余25人差不多都是晋级。
1946年财政厅参加考绩人数35人，获奖状的有5人，30人大部分都晋级。第二历史档案馆藏：《河南省政府关于财政建设厅现任公务员考绩成果训令（1943-1948）》，全宗号：二七［4］，案卷号：6611。）可见，无论是国民政府铨叙部主持的公务员考绩还是各地铨叙机关主持的公务员考绩，都不过是“五十步笑百步”罢了。
第三，国民政府考绩机关在有限的考绩过程中，“官本位”、“关系效应”和“趋中效应”的存在使考绩效果打了折扣。
国民政府的薪俸制度有一个突出的特征就是“官本位”。这种理念渗透进了国民政府的公务员考绩制度中。以国民政府1935年公务员考绩为例，当年考绩人员中，中央公务员晋级者2373人，地方公务员中晋级者1412人。中央公务员晋级者的数量是地方公务员晋级者的1.68倍。1938年公务员参加考绩人员中，中央公务员晋级者为447人，地方公务员晋级者为219人，中央是地方公务员晋级人数的2.04倍。1939年，国民政府中央公务员晋级者949人，地方公务员晋级者仅172人，前者是后者的5.52倍。从以上考绩结果看，中央公务员晋级者往往是地方公务员晋级者的倍数：最低倍数为1.68倍，最高倍数居然达到5倍以上。这种现象有些不太正常。在国民政府公务员群体中，占大多数的往往是中低级公务员，也就是地方公务员，当然也包括少部分中央公务员中的级别较低者，中央公务员的绝对数量应比地方公务员的绝对总数量要少，但是在考绩中，中央公务员晋级数量却超过了地方公务员，也就是说，人数少的，晋级反而多于人数多的。
优异的成绩往往被高级官员所攫取。可见由于官本位的影响之深。③
社论：《厉行考核淘汰庸劣》，《铨政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二历史档案馆，全宗号：二七，案卷号：688。）考绩优秀的公务员出国考察或者进修，与基层公务员基本无缘，因为该法规规定只有高级公务员，准确地说只有市政府一级的公务员才有资格参加竞争。这又明显有悖于孙中山提倡的平等、民主思想，因为按照国民政府公务员进修的规定，优秀公务员只能产生于市政府以上的公务员群体中，基层公务员中就没有优秀人才。这就有些荒谬了！所谓的进修、出国考察成为了高级公务员的一种权力垄断，而丧失考绩的本意。
另外，“关系效应”和“趋中效应”也存在于国民政府公务员考绩过程中。在绩效测评过程中，有的考评者对与自己关系亲近的被考评者，给予较高的评价；相反，对与自己关系疏远隔膜的被考评者，则评价较低。背离了绩效测评的客观标准。国民政府时期，一个政府官员的调任，往往随着一大批新人的上任，在当时即使一个县长的更换，也可以让百余职员忐忑不安，原因就在于这些人都是旧任县长的亲戚和朋友，那么所谓的考绩结果就可想而知了。《县长换了新人职员都作归计》：《中央日报》，1949年3月30日，第三版。）因此，连国民政府主办的《铨政月刊》中也承认，“任用从宽，考绩从严”从来没有被严格执行过。③
再有就是“趋中效应”。该效应在绩效考评中的表现是,考评者对被考评者的评价心中无数、举棋不定，对好中差感觉模糊、没有把握，难以恰如其分地区别被考评者的素质优劣和才能高低，结果导致绩效考评结果相对集中于一个折中的分数段。该效应貌似公平，实质上导致绩效测评结果良莠不齐、真假难辨的局面。例如表3中对公务员考核的评语，很难进行优劣的判断。
表格来源：第二历史档案馆藏：《最高法院及行政法院公务员考绩清册（1947-1948）》，全宗号：二七，（4） 案卷号：280 。
“在中国行政机关做事，可算是无‘是’‘非’。官吏的进退与升调与他办事的成绩再无甚么关系。他们很少有振作的机会，因为工作的好坏，没有绝对的是非，他们便觉得无振作的必要”。陈孝直：《行政人员的保障》，《中央日报》，1935年7月12日，第三版。）总之，由于多种因素的影响包括宗法、姻亲政治的影响，社会门阀势力强盛，裙带成风、官本位的盛行等，国民政府的考核很难发挥实效，往往流于形式，导致劳逸不均，赏罚不明，“徒糜公帑”而已。
三 国民政府公务员考绩制度之影响：
国民政府公务员考绩制度的虚化，不仅使国民政府时期有限的、脆弱的财政负担加大，而且，也加剧了国民政府吏治的腐败，加快了其灭亡的速度。
首先，考绩制度虚化的直接结果就是加重了当时脆弱的财政负担。从上文可知，早在1936年12月25日，国民政府公布的《修正公务员考绩法施行细则》就规定，各机关考绩晋级人员，简任职不得超过现有简任人员1/3，荐任职不得超过现有人员1/5，委任职不得超过现有委任人员1/7。但经过笔者的深入考察，国民政府有据可察的历次考绩中，晋级人员的平均比例超过了50%以上，而且有五次居然达到了100%的比例。如此以来，国民政府本已经捉襟见肘的财政负担更加不堪重负。以1946年为例：国民政府公务员的平均月薪俸为：中央公务员232927元，省级机关公务员131362元，县级公务员98414元。中央地方公务员的平均月薪俸为154234.3元。
国民政府主计处统计局编：《国民所得估计方案及其说明1946》，藏于第二历史档案馆，全宗号：六，案卷号：4639，表44、45，第21页。）1948年全国公务员人数在前文估算为830084人，按照以上我们计算的晋级、加薪、发奖金的比例，1946年公务员中要晋级（晋级为间接的加薪）、加薪、发奖金的总人数为498050人，第二历史档案馆藏：《国民政府主计处统计局1947年铨叙部铨叙总报告》，全宗号：六，案卷号：4628，第201-207页。）每个公务员假设加薪一个月，则1946年国民政府公务员经过考绩，在年终要多发65424896645元。这个数额占1946年国民政府财政总收入19791亿元的3.31%，占同年财政总支出的1.12%。这就是国民政府公务员的考绩过程中，过多的公务员加薪、晋级、发奖金对财政和社会的负担的明证！尤其是在战后国民政府公务员的队伍数量急剧增加时，这种负担就更加严重！
其次，国民政府公务员考绩制度的虚化，也加剧了其吏治的污浊。本来，实行考绩制度的宗旨之一就是优胜劣汰，鼓励和奖励优秀人才，淘汰删除劣庸之辈，但国民政府却滥用晋级、加薪的规定，从而导致“人人优异、个个奖金”，使优秀者、突出者得不到真正的鼓励，落后者得不到应有的惩罚和鞭策，从而使考绩制度虚化，考绩制度的虚化构成国民政府吏治腐败的内部制度因素之一。
从实践层面来看，政府一时一地之法令，可以反映出当时当地贪污腐化的状况、程度，以及政府反贪的决心和力度。《中华民国国民政府公报》和《国民政府监察院公报》中数量浩繁的命令、惩戒令，皆可历历见诸时情。1939年2月17日和6月2日，由国民政府主席林森和行政院院长孔祥熙、立法院院长孙科、司法院院长居正、考试院院长戴传贤、监察院院长于右任先后联名签发了两份反贪训令。两份训令，联系当时情况，我们可以看出以下情形：第一，1939年上半年，不包括这一时期所颁行的吏治方面的其他法规和命令，仅此两份训令，一个颁行于2月中旬，一个颁行于6月初，如此密集的频率，如此高的规格，说明贪污状况已严重到了一定的程度。第二，抗战时期，到1939年战局虽已进入相持阶段，但毕竟战事仍频，假如后方吏治过于腐败，民不聊生，那么必然导致后方不稳，影响前方对日作战，这比和平时期贪污腐败所造成的对政权存亡的威胁更为直接。故此，国民政府不得不密切注意吏治清明程度的动向，以期能随时加以纠治。邱涛：《中华民国反贪史—其制度变迁与运行的衍异》，兰州大学出版社，2004年1月第一版，第192-194页。）而且，根据笔者在第二历史档案馆和湖北省、四川省、重庆市等档案馆查询的资料来看，国民政府时期的公务员因为违法犯罪被检举、揭发的案例俯拾皆是，怎么可能年终考绩绝大多数都合格而没有人被淘汰呢？这只能说明考绩对这类公务员采取了包庇政策罢了。
回想孙中山就任临时大总统时，非常重视人才的选拔，他甚至认为，清朝政府腐败的重要原因之一就是人才选拔不当，致使吏治失控，加速了其灭亡，“满清末年，仕途腐败，已达极点。亲贵以贿赂招诱于上，士夫以利禄市易于下。奔竞弋谋，相师成风，脂事突梯，恬不知耻。以致君子在野，自好不为。事无与治，民不聊生，踵循不俊，以底灭亡”。民国成立后，百废待举，正是整肃吏治的大好时机。所以他一再告诫内务总长一定要在人才选拔上慎之又慎，绝不可有轻慢之心，再步清朝灭亡的后尘。孙中山：《令内务总长慎重用人文》，1912年3月20日，《孙中山全集》（第二卷），中华书局，1982年7月第一版，第258页。）蒋介石领导的南京国民政府，背弃中山先生的三大政策，导致其灭亡，在吏治方面，遗弃了中山先生的告诫。
作者单位：华中师范大学政法学院
责任编辑：黄晓军