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摘要 退耕还林是为遏制我国日益恶化的生态环境所采取的一项重要举措，是生态建设的重要内容。四川作为全国生态区位重要省份和林业建设大省，自20世纪80年代以来，在不同的历史时期，认真贯彻落实中央决策部署，率先开展退耕还林，平昌县是四川的主要林区，自2000年实施退耕还林工程以来，取得了一定的成果。笔者立足平昌县退耕还林工程取得的成果、采取的措施及存在的问题开展探讨，以为当地巩固退耕还林成果提供参考。
关键词 退耕还林；措施；实施；四川平昌
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）14-0184-02
为遏制中国日益恶化的生态环境，1999年我国政府启动了退耕还林工程。2002年，退耕还林工程全面展开，建设范围涉及全国25个省、自治区和直辖市，3 200万农户，1.24亿农民，累计完成退耕地造林面积达906.26万hm2，配套荒山荒地造林面积为1 413.72万hm2，新封山育林面积达193.32万hm2。平昌县自2000年实施退耕还林工程以来，截至2013年已完成退耕还林工程2.02万hm2，其中坡耕地造林8 400 hm2，配套荒山造林9 200 hm2，封山育林2 600 hm2。
1 退耕还林工程区概况
平昌县位于四川省东北部，米仓山南麓，地处北纬31°16′～31°52′，东经106°15′～107°34′。南北长69.8 km，东西宽69 km，总面积2 229.12 km2。平昌县全境地质属四川东部地台区，县境内地质构造介于大巴山弧形构造、川东新华夏系构造和仪陇、巴中、平昌莲花状构造复合交接部位。县境地貌属四川盆地外围山地区、大巴山山地。山脉呈西北至东南走向，略呈向西南方向凸出的弧形，最高海拔1 338.8 m，最低海拔350.0 m，相对高差988.8 m，大多数山高700～1 000 m，农耕地一般海拔约700 m；县境丘陵分布在海拔380～480 m，占总面积的9%。地表形态为高丘地貌长条形。平昌县属四川盆地中亚热带湿润季风气候区，四季分明，气候温和，多年日均温为16.8 ℃，除北部低山区外，都能稳定通过0 ℃以上。
全县林业用地面积100 312.58 hm2；非林地面积122 407.22 hm2，有林地覆盖率45.2%，活立木总蓄积474万m3。现有国家级森林公园1个（镇龙山国家森林公园）、省级自然保护区1个（驷马自然保护区）。
2 实施退耕还林工程采取的具体措施
2.1 强化组织领导，大力宣传发动
地方政府把退耕还林工程作为当地最大的生态工程、扶贫工程和德政工程，狠抓组织领导。成立了以县长为组长，分管副县长及林业局、财政局、发改委等单位负责人为副组长，县府办、地税局、审计局等单位负责人为成员的退耕还林工程领导小组。全面推行了“双线”目标责任制，县政府与工程乡（镇）、县林业局与片区管护站和乡镇林业站分别签订了工程建设目标责任书[1-2]。各乡镇及主管部门实行“一把手负总责，分管领导具体抓”，层层分解任务，层层落实责任，严格分级管理和目标考核。在宣传发动上，每年县委、县政府都要召开退耕还林工程专题会议3～4次，通过召开会议、播放电视、张贴标语、印制小册子、发放宣传提纲等多种形式向各级干部和广大群众进行广泛宣传发动，下发有关文件近10份。据不完全统计，工程实施以来，全县印发了《退耕还林条例》9万多册，发放了《致全省广大退耕农户的公开信》10万余份。
2.2 坚持质量为先，严格工程管理
一是坚持科学规划。始终坚持适地适树和尊重农户意愿的原则，实行植苗、点播、封育、管护等多种营造林措施相结合的办法，推广应用容器育苗、混交育林等造林新技术和新模式。积极推行工程设计技术承包制，县林业局将工程作业设计承包给县林业调查规划设计队，落实到具体人员，并与其签订了承包合同，确保工程设计质量。二是严格种苗管理。在种苗验收中，严格执行“三不”政策，即质量不合格的种苗不使用，不符合设计树种的种苗不使用，没有工程监理、种苗验收人员签字验收的种苗不使用，保证了苗木质量。三是精心施工作业。县林业局推行了“领导联系片区，技术人员驻乡镇，乡镇林业员包村社”的工程质量监督管理办法。县天退办与工程技术人员、乡镇林业员分别签订《工程造林目标责任书》，加强技术指导，确保造林质量。四是切实加强管护。“三分造、七分管”，平昌县十分重视新造林地的管护工作，把新造林地的管护纳入了工程验收和年终考核的重要内容。从而对每个造林小班均落实了专人，制定了管护制度，签订了管护协议，兑现了管护报酬，确保了造林成效[3]。五是从严检查验收。平昌县严格按照工程检查验收办法进行全面自查；对不合格工程，责令限期整改，待复查合格后方可兑现工程补助资金。
2.3 坚持以民为本，从严兑现政策
2003年前，主要采取了“外证内卡”的方式兑现补助粮食，即粮食部门根据林业部门检查验收的认定面积，印制《退耕还林供粮证》和《退耕还林供粮卡》，退耕农户持证领粮，粮食供应企业凭卡供粮；2004年国家调整粮食补助方式后，由县政府委托县农村信用联社采取“县上核准，资金到乡，存单到户，凭证领款”四道程序，向退耕还林农户发放补助现金。一是检查验收。各乡镇人民政府组织林业站对退耕还林工程逐小班、逐地块、逐户进行检查验收，验收合格的发放合格证，不合格的暂缓兑现补助资金；以村社为单位对退耕还林面积及补助资金张榜公示7 d以上，确保群众无异议；根据验收结果填制退耕还林政策兑现清册，分乡镇、村汇总。二是县上核准。退耕还林验收及资金兑现清册由乡镇长签字、乡镇人民政府盖章后，报县退耕办核准并出文认定验收合格面积。三是资金到乡。乡镇林业站及时将核准后的清册送达县退耕还林领导小组，审核后县财政按认定的验收合格面积及时将资金拨付到县人民银行退耕还林补助资金专户，由人行直接划拨到各退耕还林专折。四是凭证领款。由乡镇人民政府通知退耕农户本人凭“三证”（身份证、合格证、林权证）及本人私章到信用社领取资金。 2.4 建立健全制度，强化工程监管
一是及时加强警示教育。县天退办及时转发了上级对各类典型案例的通报，下发了中央、省、市通报退耕还林工程焦点问题的录相光碟，转发了上级有关文件，并要求各地结合实际，吸取教训，对照检查，发现问题，全面整改[4-5]。二是全面推行工程监理制。在省林业厅第四监理部的指导下，平昌县监理人员对退耕还林工程建设实行全过程监理，突出抓好“三控、两管、一协调”，即抓好投资、进度、质量3项控制，合同、信息2项管理和施工过程的协调。三是实行工程质量终身责任制。县林业局对工程技术人员实行工程质量终身责任制，实行“定人、定点、定任务”的“三定”措施，即从工程规划设计、施工指导到自查验收，指定技术人员自始至终负责一个片区，在工程建设质量上一包到底，出现质量问题负全责。四是深入开展执法监察。县纪委、县监察局、县林业局等相关单位联手协作，严格执行省纪委、省监察厅《关于违反退耕还林还草工程政策的党纪政纪处分暂行规定》，深入开展工程执法监察[6]。几年来，全县共接待上访人员60余人（次），查处信访案件20余起，处理在退耕还林工程建设中的违纪违法人员达6人次。
3 退耕还林工程实施的概况
3.1 主要成效
截至2013年平昌县已完成退耕还林工程2.02万hm2，其中，坡耕地造林8 400 hm2，配套荒山造林9 200 hm2，封山育林2 600 hm2；2013年荒山造林400 hm2，封山育林333.33 hm2。全县退耕还林工程涉及43个乡镇和3个管委会、506个村（居委会）、92 030户，达404 663人。
3.2 巩固退耕还林成果后续产业建设情况
根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）和《四川省人民政府贯彻〈国务院完善退耕还林政策的通知〉的意见》（川府发〔2007〕51号）精神，为保证退耕农户长远生计，确保退耕还林成果“稳得住、不反弹”。全县自2008年开始实施巩固退耕还林成果后续产业建设，到2013年全县共完成后续产业发展10 335.8 hm2，其中建设短周期工业原料林3 749 hm2，实施品种改良及改造1 864.47 hm2，进行抚育、病虫害防治等丰产措施4 721.13 hm2。2008年实施963 hm2，其中短周期工业原料林建设524.8 hm2，品种改良及改造266.6 hm2，实施丰产措施171.6 hm2；2009年实施1 687.13 hm2，其中短周期工业原料林建设997.13 hm2，品种改良及改造228.27 hm2，实施丰产措施461.73 hm2；2010年实施1 699.13 hm2，其中短周期工业原料林建设1 065.6 hm2，品种改良及改造159.07 hm2，实施丰产措施474.47 hm2；2011年实施1 963.13 hm2，其中短周期工业原料林建设632 hm2，品种改良及改造401.13 hm2，实施丰产措施1 130 hm2。2012年实施1 963.73 hm2，其中短周期工业原料林建设351.47 hm2，品种改良及改造405.6 hm2，实施丰产措施1 206.67 hm2。2013年实施2 027.13 hm2，其中短周期工业原料林建设346.67 hm2，品种改良及改造403.8 hm2，实施丰产措施1 276.67 hm2。
3.3 巩固退耕还林成果建设补植补造情况
退耕还林补植补造工作是巩固退耕还林成果建设的主要组成部分，全县共实施补植补造3 800 hm2，其中坡耕地还林补植2 433.33 hm2，配套荒山造林补植1 366.67 hm2。平昌县分2年实施，2008年完成1 666.67 hm2，其中坡耕地还林补植1 333.33 hm2，配套荒山造林补植333.33 hm2；2009年完成2 133.33 hm2，其中坡耕地还林补植1 100 hm2，配套荒山造林补植1 033.33 hm2。
3.4 退耕还林政策兑现情况
按照国家有关补助政策要求，2003年前，全县按照供给原粮2 250 kg/hm2、生活补助300元/hm2的标准，全额将补助兑现到退耕还林农户手中，杜绝了挪用和挤占现象发生，并将退耕还林林权证全面核发到户。2004年之后，国家调整粮食补助方式后，全县实行粮食兑换现金进行补助，补助标准为粮食补助资金3 150元/hm2、生活补助资金300元/hm2，退耕还林林权证当年就填发到退耕农户手中。在政策兑现中，平昌县退耕还林粮食、生活补助资金全部委托信用联社以“一折通”（粮食直补专用存折）方式，直接发放到退耕农户手中。
4 问题及展望
实施退耕还林以来，退耕还林工程建设取得了一定成效，但仍存在一些问题和困难，主要表现在：一是退耕还林工程投入不足。平昌县是国定贫困县，财力薄弱，难以足额配套解决工作经费。二是由于工程实施之初，树种选择不当，造成低质低效林多。
针对上述的问题和困难，今后将积极发现问题，全力加以整改，一如既往地抓好退耕还林工程建设，继续推行“双线”目标责任制，加强造林质量监管，强化工程后期管护，严格政策兑现，巩固和扩大工程建设成果[7-8]。鉴于退耕还林工程实施中面临的实际困难，建议国家今后进一步增大退耕还林投入，增加退耕还林工程计划，保证工程顺利实施[9]。
5 参考文献
[1] 张洪明.四川退耕还林发展历程与前瞻[J].四川林业科技，2010，31（1）：48-53.
[2] 李清娥.四川退耕农民增收的可持续性分析[J].农村经济，2005（12）：55-57.
[3] 庞淼.后退耕还林时期生态补偿的难点与问题探析[J].社会科学研究，2012（5）：138-141.
[4] 邵传林，何磊.退耕还林：农户、地方政府与中央政府的博弈关系[J].中国人口·资源与环境，2012，20（2）：116-120.
[5] 张红霞，余劲.退耕还林：中国农业政策转折点的研究综述[J].经济问题探索，2012（7）：147-151.
[6] 刘东生，谢晨，刘建杰，等.退耕还林的研究进展、理论框架与经济影响——基于全国100个退耕还林县10年的连续监测结果[J].北京林业大学学报：社会科学版，2011，10（3）：74-81.
[7] 杨建波，王利.退耕还林生态效益评价方法[J].中国土地科学，2003，17（5）：54-58.
[8] 杨正礼.我国退耕还林研究进展与基本途径探讨[J].林业科学研究，2004，17（4）：512-518.
[9] 赵玉涛.继续实施退耕还林的必要性与可行性分析[J].生态经济，2010（7）：81-83.
关键词 退耕还林；措施；实施；四川平昌
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）14-0184-02
为遏制中国日益恶化的生态环境，1999年我国政府启动了退耕还林工程。2002年，退耕还林工程全面展开，建设范围涉及全国25个省、自治区和直辖市，3 200万农户，1.24亿农民，累计完成退耕地造林面积达906.26万hm2，配套荒山荒地造林面积为1 413.72万hm2，新封山育林面积达193.32万hm2。平昌县自2000年实施退耕还林工程以来，截至2013年已完成退耕还林工程2.02万hm2，其中坡耕地造林8 400 hm2，配套荒山造林9 200 hm2，封山育林2 600 hm2。
1 退耕还林工程区概况
平昌县位于四川省东北部，米仓山南麓，地处北纬31°16′～31°52′，东经106°15′～107°34′。南北长69.8 km，东西宽69 km，总面积2 229.12 km2。平昌县全境地质属四川东部地台区，县境内地质构造介于大巴山弧形构造、川东新华夏系构造和仪陇、巴中、平昌莲花状构造复合交接部位。县境地貌属四川盆地外围山地区、大巴山山地。山脉呈西北至东南走向，略呈向西南方向凸出的弧形，最高海拔1 338.8 m，最低海拔350.0 m，相对高差988.8 m，大多数山高700～1 000 m，农耕地一般海拔约700 m；县境丘陵分布在海拔380～480 m，占总面积的9%。地表形态为高丘地貌长条形。平昌县属四川盆地中亚热带湿润季风气候区，四季分明，气候温和，多年日均温为16.8 ℃，除北部低山区外，都能稳定通过0 ℃以上。
全县林业用地面积100 312.58 hm2；非林地面积122 407.22 hm2，有林地覆盖率45.2%，活立木总蓄积474万m3。现有国家级森林公园1个（镇龙山国家森林公园）、省级自然保护区1个（驷马自然保护区）。
2 实施退耕还林工程采取的具体措施
2.1 强化组织领导，大力宣传发动
地方政府把退耕还林工程作为当地最大的生态工程、扶贫工程和德政工程，狠抓组织领导。成立了以县长为组长，分管副县长及林业局、财政局、发改委等单位负责人为副组长，县府办、地税局、审计局等单位负责人为成员的退耕还林工程领导小组。全面推行了“双线”目标责任制，县政府与工程乡（镇）、县林业局与片区管护站和乡镇林业站分别签订了工程建设目标责任书[1-2]。各乡镇及主管部门实行“一把手负总责，分管领导具体抓”，层层分解任务，层层落实责任，严格分级管理和目标考核。在宣传发动上，每年县委、县政府都要召开退耕还林工程专题会议3～4次，通过召开会议、播放电视、张贴标语、印制小册子、发放宣传提纲等多种形式向各级干部和广大群众进行广泛宣传发动，下发有关文件近10份。据不完全统计，工程实施以来，全县印发了《退耕还林条例》9万多册，发放了《致全省广大退耕农户的公开信》10万余份。
2.2 坚持质量为先，严格工程管理
一是坚持科学规划。始终坚持适地适树和尊重农户意愿的原则，实行植苗、点播、封育、管护等多种营造林措施相结合的办法，推广应用容器育苗、混交育林等造林新技术和新模式。积极推行工程设计技术承包制，县林业局将工程作业设计承包给县林业调查规划设计队，落实到具体人员，并与其签订了承包合同，确保工程设计质量。二是严格种苗管理。在种苗验收中，严格执行“三不”政策，即质量不合格的种苗不使用，不符合设计树种的种苗不使用，没有工程监理、种苗验收人员签字验收的种苗不使用，保证了苗木质量。三是精心施工作业。县林业局推行了“领导联系片区，技术人员驻乡镇，乡镇林业员包村社”的工程质量监督管理办法。县天退办与工程技术人员、乡镇林业员分别签订《工程造林目标责任书》，加强技术指导，确保造林质量。四是切实加强管护。“三分造、七分管”，平昌县十分重视新造林地的管护工作，把新造林地的管护纳入了工程验收和年终考核的重要内容。从而对每个造林小班均落实了专人，制定了管护制度，签订了管护协议，兑现了管护报酬，确保了造林成效[3]。五是从严检查验收。平昌县严格按照工程检查验收办法进行全面自查；对不合格工程，责令限期整改，待复查合格后方可兑现工程补助资金。
2.3 坚持以民为本，从严兑现政策
2003年前，主要采取了“外证内卡”的方式兑现补助粮食，即粮食部门根据林业部门检查验收的认定面积，印制《退耕还林供粮证》和《退耕还林供粮卡》，退耕农户持证领粮，粮食供应企业凭卡供粮；2004年国家调整粮食补助方式后，由县政府委托县农村信用联社采取“县上核准，资金到乡，存单到户，凭证领款”四道程序，向退耕还林农户发放补助现金。一是检查验收。各乡镇人民政府组织林业站对退耕还林工程逐小班、逐地块、逐户进行检查验收，验收合格的发放合格证，不合格的暂缓兑现补助资金；以村社为单位对退耕还林面积及补助资金张榜公示7 d以上，确保群众无异议；根据验收结果填制退耕还林政策兑现清册，分乡镇、村汇总。二是县上核准。退耕还林验收及资金兑现清册由乡镇长签字、乡镇人民政府盖章后，报县退耕办核准并出文认定验收合格面积。三是资金到乡。乡镇林业站及时将核准后的清册送达县退耕还林领导小组，审核后县财政按认定的验收合格面积及时将资金拨付到县人民银行退耕还林补助资金专户，由人行直接划拨到各退耕还林专折。四是凭证领款。由乡镇人民政府通知退耕农户本人凭“三证”（身份证、合格证、林权证）及本人私章到信用社领取资金。 2.4 建立健全制度，强化工程监管
一是及时加强警示教育。县天退办及时转发了上级对各类典型案例的通报，下发了中央、省、市通报退耕还林工程焦点问题的录相光碟，转发了上级有关文件，并要求各地结合实际，吸取教训，对照检查，发现问题，全面整改[4-5]。二是全面推行工程监理制。在省林业厅第四监理部的指导下，平昌县监理人员对退耕还林工程建设实行全过程监理，突出抓好“三控、两管、一协调”，即抓好投资、进度、质量3项控制，合同、信息2项管理和施工过程的协调。三是实行工程质量终身责任制。县林业局对工程技术人员实行工程质量终身责任制，实行“定人、定点、定任务”的“三定”措施，即从工程规划设计、施工指导到自查验收，指定技术人员自始至终负责一个片区，在工程建设质量上一包到底，出现质量问题负全责。四是深入开展执法监察。县纪委、县监察局、县林业局等相关单位联手协作，严格执行省纪委、省监察厅《关于违反退耕还林还草工程政策的党纪政纪处分暂行规定》，深入开展工程执法监察[6]。几年来，全县共接待上访人员60余人（次），查处信访案件20余起，处理在退耕还林工程建设中的违纪违法人员达6人次。
3 退耕还林工程实施的概况
3.1 主要成效
截至2013年平昌县已完成退耕还林工程2.02万hm2，其中，坡耕地造林8 400 hm2，配套荒山造林9 200 hm2，封山育林2 600 hm2；2013年荒山造林400 hm2，封山育林333.33 hm2。全县退耕还林工程涉及43个乡镇和3个管委会、506个村（居委会）、92 030户，达404 663人。
3.2 巩固退耕还林成果后续产业建设情况
根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）和《四川省人民政府贯彻〈国务院完善退耕还林政策的通知〉的意见》（川府发〔2007〕51号）精神，为保证退耕农户长远生计，确保退耕还林成果“稳得住、不反弹”。全县自2008年开始实施巩固退耕还林成果后续产业建设，到2013年全县共完成后续产业发展10 335.8 hm2，其中建设短周期工业原料林3 749 hm2，实施品种改良及改造1 864.47 hm2，进行抚育、病虫害防治等丰产措施4 721.13 hm2。2008年实施963 hm2，其中短周期工业原料林建设524.8 hm2，品种改良及改造266.6 hm2，实施丰产措施171.6 hm2；2009年实施1 687.13 hm2，其中短周期工业原料林建设997.13 hm2，品种改良及改造228.27 hm2，实施丰产措施461.73 hm2；2010年实施1 699.13 hm2，其中短周期工业原料林建设1 065.6 hm2，品种改良及改造159.07 hm2，实施丰产措施474.47 hm2；2011年实施1 963.13 hm2，其中短周期工业原料林建设632 hm2，品种改良及改造401.13 hm2，实施丰产措施1 130 hm2。2012年实施1 963.73 hm2，其中短周期工业原料林建设351.47 hm2，品种改良及改造405.6 hm2，实施丰产措施1 206.67 hm2。2013年实施2 027.13 hm2，其中短周期工业原料林建设346.67 hm2，品种改良及改造403.8 hm2，实施丰产措施1 276.67 hm2。
3.3 巩固退耕还林成果建设补植补造情况
退耕还林补植补造工作是巩固退耕还林成果建设的主要组成部分，全县共实施补植补造3 800 hm2，其中坡耕地还林补植2 433.33 hm2，配套荒山造林补植1 366.67 hm2。平昌县分2年实施，2008年完成1 666.67 hm2，其中坡耕地还林补植1 333.33 hm2，配套荒山造林补植333.33 hm2；2009年完成2 133.33 hm2，其中坡耕地还林补植1 100 hm2，配套荒山造林补植1 033.33 hm2。
3.4 退耕还林政策兑现情况
按照国家有关补助政策要求，2003年前，全县按照供给原粮2 250 kg/hm2、生活补助300元/hm2的标准，全额将补助兑现到退耕还林农户手中，杜绝了挪用和挤占现象发生，并将退耕还林林权证全面核发到户。2004年之后，国家调整粮食补助方式后，全县实行粮食兑换现金进行补助，补助标准为粮食补助资金3 150元/hm2、生活补助资金300元/hm2，退耕还林林权证当年就填发到退耕农户手中。在政策兑现中，平昌县退耕还林粮食、生活补助资金全部委托信用联社以“一折通”（粮食直补专用存折）方式，直接发放到退耕农户手中。
4 问题及展望
实施退耕还林以来，退耕还林工程建设取得了一定成效，但仍存在一些问题和困难，主要表现在：一是退耕还林工程投入不足。平昌县是国定贫困县，财力薄弱，难以足额配套解决工作经费。二是由于工程实施之初，树种选择不当，造成低质低效林多。
针对上述的问题和困难，今后将积极发现问题，全力加以整改，一如既往地抓好退耕还林工程建设，继续推行“双线”目标责任制，加强造林质量监管，强化工程后期管护，严格政策兑现，巩固和扩大工程建设成果[7-8]。鉴于退耕还林工程实施中面临的实际困难，建议国家今后进一步增大退耕还林投入，增加退耕还林工程计划，保证工程顺利实施[9]。
5 参考文献
[1] 张洪明.四川退耕还林发展历程与前瞻[J].四川林业科技，2010，31（1）：48-53.
[2] 李清娥.四川退耕农民增收的可持续性分析[J].农村经济，2005（12）：55-57.
[3] 庞淼.后退耕还林时期生态补偿的难点与问题探析[J].社会科学研究，2012（5）：138-141.
[4] 邵传林，何磊.退耕还林：农户、地方政府与中央政府的博弈关系[J].中国人口·资源与环境，2012，20（2）：116-120.
[5] 张红霞，余劲.退耕还林：中国农业政策转折点的研究综述[J].经济问题探索，2012（7）：147-151.
[6] 刘东生，谢晨，刘建杰，等.退耕还林的研究进展、理论框架与经济影响——基于全国100个退耕还林县10年的连续监测结果[J].北京林业大学学报：社会科学版，2011，10（3）：74-81.
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