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作者简介：丁丁，女，中共浙江省委党校硕士研究生，主要研究方向为行政管理体制改革。
①李正东：《关于我国社区几个发展趋向的思考》，《浙江社会科学》，2001年第6期，第36页。
②郑杭生，黄家亮：《论我国社区治理的双重困境与创新之维》，《东岳论丛》，2012年第1期，第27页。
③周宇宏：《社区管理体制改革的创新与启示——以北京鲁谷社区为例》，《江西社会科学》，2012年第6期。
摘要：社区管理的效率与质量直接关系到亿万居民的日常生活，而提高其效率与质量关键在于健全社区管理体制。本文通过理论分析确立我国城市社区管理体制改革的价值取向，继而比较分析北京、武汉、铜陵等案例，得出撤销街道办事处的共识，一定程度上代表了改革方向。最后以浙江台州为调研区域，采用深度访谈法全面分析撤销街道办事处的可行性，进而对城市社区管理体制改革的路径选择提出建议。
关键词：城市社区；社区管理体制；街道办事处；撤销街道办
中图分类号：F552.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）02-0089-07
自1954年12月，我国初步形成以市、市辖区、街道办事处、居委会为主体的城市社区管理体制。从1954年到1980年，随着街道民主建政运动、人民公社运动和文化大革命，城市基层管理基本确立了以单位制为主，街居制为辅的体制。随后经济转轨和社会转型，单位制逐步衰落，社会管理与服务职能逐步由政府、企事业单位向社会过渡，社区任务繁重。街居制也陷入管理困境，街道办事处职责与权限严重失衡。城市社区管理“纵向管不到底，横向管不到边”。“社区作为具体化的社会，是社会的窗口和缩影。”①社区发展程度往往直接反映城市发展水平，社区管理重要性日益显现，而其效率与质量关键在于健全社区管理体制。因此，城市社区迫切需要改革管理体制来解决社会问题和矛盾，承担起重新整合社会的功能。
一、我国城市社区管理体制改革的实践探索
近些年，北京、武汉、铜陵等城市应对社区建设新需求，顺应城市管理体制改革的价值取向，结合实际积极探索，涌现出典型社区。
（一）北京市石景山区鲁谷社区
鲁谷社区改革由多重因素催生。一是社区建设成效显著，军营社区、党建社区不断涌现。二是以2001年底北京市行政区划调整为契机，对城市化过程中的问题认真调研论证。三是转型时期街居制弊端显露，街道职能定位不准，浪费资源，不利于社区民主自治。改革中，（1）理念先行，确定改革思路。区政府体制创新筹备组广泛调研并搜集意见，2003年7月18日正式成立“鲁谷社区”，不设街道办事处，确立以“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位②”的改革思路。（2）简政放权，重组组织机构。社区党工委负总责，内设办公室和党群工作部，下辖20个居民党组织。社区行政事务管理中心由区政府派出，负责辖区城市管理等服务工作，内设社区事务部、城市管理部和办公室，下辖20个居委会。社区代表会议及其委员会，承担政府释放的部分社会事务，监督政府依法行政。社区委员会下设文教体卫、计划生育、人民调解、共驻共建、环境卫生、社区服务办公室和工作组。机构设置上改革自上而下的“一对一”。实行行政编制“三部一室”：党群工作部、城市管理部、社区事务部、综合办公室。事业编制机构“一所两室”：社会保障事务所、企业服务办公室、社区委员会办公室。③（3）梳理职能，实现职能归位。把梳理后社会管理相关职能交由社区委员会下设办公室和工作组来承担；行政管理相关职能回归区政府，三部一室、一所两室本着“权随责走，费随事转”依法履职，专业性较强的公安、司法等由区职能部门在社区设派出机构。原街道办的具体职能分流上，典型的如区劳动和社会保障局接管社区劳动监察职能，社区社会保障事务所承担原劳动科其他社会保障事务；区规划局基于居委会初审结果，直接审批由城市管理科转出的居民私房翻建等工作；社区自治组织承担文教体卫部分社会事务，社区事务部承担相关指导与协调工作等。陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京鲁谷街道社区管理体制改革为个案”》，《华东经济管理》，2009年第9期。政府职能转变的同时还培育了中介组织等作为政府公共管理的合作伙伴，形成了一套完善的社区群众自治体系。
（二）武汉市江岸区百步亭社区
武汉安居工程发展有限公司武汉安居工程发展有限公司为百步亭集团旗下的核心企业。于1995年开发百步亭。新开发的大型住宅区无管理基础和经验，区委区政府、集团领导调研论证两年后，认为传统模式影响社区自治和政府联系居民，由此决定不设立街道办事处，将开发商纳入社区管理体系。百步亭以“4321”为改革思想：满足4个需要：企业发展、居民生活、社会稳定、国家需要；达到3个回报：回报企业、社会、国家；形成2个促进：以开发建设物质文明促进社区管理精神文明、再以文明社区可持续发展促进大规模建设；实现1个目标：让人民安居乐业。郑杭生：《新型社会主义实践的社区制度创新——对武汉市百步亭社区建设经验的一种社会性分析》，《政工研究动态》，2007年12月。改革中，（1）不设街道办事处，成立社区管理委员会。直接隶属区委、区政府的管委会，下有政府部门、百步亭集团、居民自治组织、物业管理委员会、业委会等代表。管委会协调指导居委会和业委会工作，居委会发动群众参与社区建设，业委会规范物业工作并管理人员。江南：《武汉：和谐社区百步亭》，《政工研究动态》，2007年2月。（2）转变政府职能，创新工作方式。区政府将城管执法队、派出所等进驻社区，集中社保、计划生育等于社区服务中心，实行一个窗口对外、一站式服务张绍泰，左吉祥，高波：《武汉市百步亭社区管理创新模式研究》，《长江论坛》，2009年第6期。。由上级单位、居民共同质询、考核评定。工作方式上，派出所打破8小时制，“知民情、解民忧、创无盗、保民安、零投诉”。（3）发挥党的领导核心作用，更新社区党建工作。社区党委由党员代表选举产生，与管委会“双向进入、交叉任职”。党组织建设上推行“三制”江南：《武汉：和谐社区百步亭》，《政工研究动态》，2007年2月。。即党小组门栋制、社区党员联系制、24小时党员制。“三个必到、五个必访唐红，张继涛：《中国社区建设的一面旗帜——记武汉百步亭社区》，《住宅产业》，2008年第10期。”做得尤为突出。（4）创新社区自治机制，坚持居民自治。创建楼栋长制，形成“社区居委会——主管楼栋长——楼栋长——小小楼栋长”居民自治网络并以制度规范程序。居民可通过恳谈会、议事会、代表会议，业委会、志愿队等组织平台实现自治。（5）建立全方位组织结构，健全高效运行机制。纵向四条链：一是党的组织体系，从区、社区、苑区、楼区、门栋党组织的链接；二是政府和社区的指导体系，从区政府、社区管委会、居委会、楼栋长、志愿者的结合；三是从社区管委会、政府各职能单位到站所的互动；四是社区管委会到各职能委员会、物业公司的链接。横向三层次：一有社区党委和管委会的领导和被领导，管委会与政府职能单位的合作共建；二有社区各职能组织的互动合作；三有非政府组织间的分工协作。中共湖北省委党建工作领导小组办公室：《以党的建设引领和谐社区建设——百步亭社区加强党建、推荐和谐社区建设的调查》，《政策》，2007年第4期。 （三）铜陵市铜官山区
铜官山区于2010年8月19日实现区直管社区新体制。改革动因一是街居制下街道办与社区权责定位问题凸显，二是居民民主自治意识增强，三是30多年社区建设成功经验的积累。基于此，铜陵市委、市政府在对南京、上海等调研论证后确定街道社区化改革走向。改革中，坚持“一个减少、两个实行、三个完善和四个强化”。《撤销街道办，铜陵为基层社会管理探路》，百度文库，http：//wenku.baidu.com/view/e612301d650e52ea55189853.html。一个减少、两个实行、三个完善和四个强化，即减少街道办事处，实行社区扁平化管理，实行网格化管理，完善社区公共服务体系，完善市场服务体系，完善社区义务服务体系，强化党的核心功能，强化居民自治功能，强化社会管理功能，强化居委会监督功能。（1）撤销街道办事处，成立大社区体制。首先厘清职能划分，公共服务等职能回归社区，行政执法等职能回归区政府。其次实行社区公共事务准入制。区职能部门和社区通过联席会议共同落实工作。再次创新社区财务资产管理。社区开设独立账户，区财政直接核拨社区经费，完善社区财务制度等。最后将原6个街道办事处和49个社区整合为18个新的大社区。（2）组织重构，建立“一个中心，三个体系”。一个中心为社区党工委，区委直管；三个体系为社区居委会、公共服务中心和社会组织，居委会下设文明创建、社会保障等专委会，公共服务中心开设民政事务等7个服务窗口，一站式办理和一厅式审批。陈圣龙：《探路城市社区管理体制改革——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《安徽行政学院学报》，2011年第5期。还引入市场和社会力量，鼓励养老、家政等多层次、专业化的服务机构进驻，并加大力度组建物业管理、志愿服务队等社会组织。（3）规范人员分流，优化社区人员配备。结合区大部制改革，“老人老办法、新人新政策”，保持职级、待遇、身份不变，逐渐过渡。原则上双向选择，民主推荐和公开招考，并以制度规范人员管理，福利待遇与绩效考核挂钩。陈圣龙：《区直管社区：城市基层社会管理体制的实践分析——以铜陵市铜官山区为例》]，《城市观察》，2011年第5期。在优化社区人员配备中，一是通过居委会直选实现成员文化程度大专以上、结构年龄45岁以下均占40%以上。二是社区工作者和居委会成员兼任委员会成员，并积极吸收志愿者和居民代表。三是依托楼栋、社区居民代表大会等群众性组织，以及居民公约等规章，民主协商公共事务，形成从居委会到居民小组，再到楼栋门院上下联动，左右贯通的自治格局。王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。（4）创新社区运行机制，实行社区网格化管理。设立AB岗制度，A岗属业务岗位，B岗属服务岗位，负责处理责任区公共服务、公共设施等投诉和建议，结合A岗职责，将网格化管理人员的信息，按照A岗业务进行整理归纳。考核中季度考核结合年度考核，职能岗位考核结合网格岗位考核，委托第三方对群众满意度测评。陈圣龙：《“区直管社区”：我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第6期。
北京、武汉、铜陵虽社区管理体制改革实践略有不同，但也明显存在共通之处。先是改革动因都涉及目前街道办运行存在问题，再是改革措施都撤销了街道办，重组了职能、机构、人员。改革虽也出现问题，比如鲁谷社区改革后社会组织职能衔接存在短板，政府职能转变不彻底，事业单位编制人数猛增等；百步亭社区撤销街道办后，部分社会事务由企业承担需法律法规配套和群众支持，企业与社区、政府、党组织关系需进一步理顺等；铜官山区人员分流问题及受到撤销街道办在大城市是否可行的质疑。其中新体制与外界需磨合，社区组织发展不够等是普遍问题。但不容否认改革都取得了良好绩效，主要体现在整合社区资源、节约行政成本、激发社区自治、提升社区服务上。如鲁谷社区把17个科室精简后行政成本降低了260余万元。社区代表会议制度、社会组织的建立，激活了基层民主，完善了社会保障和服务。百步亭社区摸索出房产企业参与社区管理的营运模式，使得城市建设市场化、公共服务企业化、公共管理社会化，庞大的志愿者队伍为社区提供全方位服务。有专家曾估算该模式若推向全国，国家每年可节约资金1000亿元。铜官山区人、财、物向社区聚集，居民文化用房相比以前增长了57.9%。社区经费从3万增加到30万至65万不等。工作人员由569人精简成492人，精简人员13.5%王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。，大专文化以上提高了12.9个百分点杨敏：《铜官山实验》，《决策》，2011年第10期。。社区服务由被动变主动，提升了环境卫生、就业保障、文化教育等服务。居民自治上新社区直选一次性选举成功率和直选率都达到100%，居民投票率达到82.3%王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。。社区的协商议事、听证会制度、民间组织等，最大程度地让居民拥有事务决定权。由此改革吸引了国内外各界人士的参观调研并受到肯定。王维国认为鲁谷社区行政事务管理中心专注管理本区域，社区自治组织和服务组织则倾向于居民的认同和社会事务，行政、社会两股力量互动，共同解决公共问题，共同维护社会秩序，提高了整体效能。王维国：《城市基层管理体制改革的路径与模式选择——以北京市为例》，《新视野·政府改革与创新》，2009年5月。中央宣传部、文化部、建设部、中央文明办极力推荐百步亭社区建设经验。民政部王金华表示“撤销街道办将是城市管理改革的一个趋势，铜官山区的做法有望在全国推行”。可见，撤销街道办事处一定程度上成为了目前城市社区管理体制改革实践中一种方向性的尝试和选择。
二、撤销街道办事处的可行性分析——基于深度访谈 关于撤销街道办事处改革的普适性问题，我们以浙江省台州市为调研区域，通过对台州城市社区管理的三个直接相关方进行访谈本次访谈系在吴锦良老师的指导下，依托中共浙江省委党校行政管理专业（台州班）2009级在职研究生全体学员的力量而完成的。访谈资料达25万余字数。本人主要提出访谈设计的基本框架，以及承担对全部访谈资料的汇总、整理与分析等工作。，期望对目前撤销街道办事处的可行性进行全面的实证分析。
（一）深度访谈的问题设计和样本分布
本次深度访谈的内容：撤销街道办事处是否可行及理由，当前撤销的主要困难或障碍，推进撤销街道办事处改革的措施等问题。访谈对象142人中，区（县、市）政府部门43人，部门涉及民政局、教育局、建设局、党政办、组织部、公安局、信访局、规划局等，为求得出全面结论。街道办事处55人，社区44人，均为主要负责人。从图1来看，三个层面对象比例大致趋同。
（二）撤销街道办事处的可行性分析
笔者对街道办事处撤销可行性判定及理由的访谈内容进行了详细的整理和分析。
1、撤销街道办事处可行性判定
访谈中，142人对撤销街道办可行性判定形成了五种回答，详见表1：
由表1分析，26.76%认为撤销街道办可行（区或县市部门占7.04%；街道占5.63%；社区占14.08%）。27.46%认为撤销街道办不可行（区或县市部门占7.04%；街道占1338%；社区占7.04%）。40.14%认为撤销街道办在创造条件后可行（区或县市部门占14.79%；街道占16.90%；社区占8.45%）。另外两种答案因与本研究关系不十分密切，故不作百分比统计。
2、撤销街道办事处可行的理由
A.目前街道办问题重重：（1）机构臃肿，行政效率低。（2）资源重复配置，浪费财政。（3）截留人财物，社区缺乏资源。（4）过滤基层声音，不利政府决策。（5）政企一体化，服务色彩淡薄。（6）疲于应对区政府工作考核，无力社会管理。（7）与社区职能重叠，权责不明，且无法律地位。
B.撤销街道办符合时宜：（1）街道办顺应计划经济体制，须适时调整。（2）小政府、大社会理念深入人心。（3）铜陵等试点积累了经验。（4）层级减少提高办事效率，优化资源配置。（5）培育社区自治力量的需要。（6）符合机构改革和基层民主管理趋势。
C.撤销条件现已成熟：（1）交通运输、网络信息等技术完备，扩大了区（县、市）政府管理范围。（2）街道办职能可向区（县、市）政府、社区移交。（3）撤销已无法律障碍。（4）居民具备一定的自我管理能力，社会组织蓬勃发展。（5）市场化运作可提供优质低价服务。
3、撤销街道办事处不可行的理由
A.街道办作用重大：（1）联系党委政府和社区，协调各部门关系。（2）能对无人承担职能兜底。（3）很多工作与乡镇无异，如经济发展、拆迁征地等都需街道办。（4）充当稳定器和减压阀。（5）城市化发展需要街道，且农村由区直管难操作。
B.其他组织无法取代街道办职能：（1）社区还没有能力、资源单独承担社会管理职能。（2）基层组织工作方式还没完全建立。（3）各级政府职能关系还没完全厘清。（4）受区（县、市）政府管理宽度限制，垂直管理社区难以到位。（5）社区担当行政主体不合法。
C.撤销街道办可能出现问题：（1）人员分流问题，下放挫伤积极性或导致权力平移。（2）放权与撤销机构并不对等，撤销不必然强化居民自治。（3）居民对社区归属感不强，习惯于街道办管理。（4）南京改革在阻力下走回头路。（5）集权制下单纯撤销没有全盘配套措施可能诱发新问题。（6）维稳压力增加。（7）各地情况不同。
D.解决问题未必要撤销街道办：（1）街道办提高人员素质、简化办事程序、完善法律法规等可以达到不撤销的效果。（2）撤销地市一级具有可行性。
4、创造条件后撤销街道办事处可行的理由
认为撤销街道办在创造条件后可行的人认识到街道办问题，认为撤销是大趋势，但认为目前不宜撤销，需具备一定的条件后稳步推进。尚需具备的条件有：（1）社区发展水平高，社区自治成熟，社会组织发达。（2）居民法治、民主意识及社区认同感增强。（3）人员分流的统筹安排。（4）信息平台系统的建设。（5）相关法律法规制度的配合。（6）区（县、市）政府与社区工作衔接。（7）政治和经济资源保障。（8）管理幅度合理，社区规模适当，县（市、区）根据社区多少也可适当调整。
（三）撤销街道办事处可能面临的主要困难或障碍分析
无论持何种观点的人都需考虑撤销街道办可能面临的困难和障碍。综合访谈资料，笔者将受访者主要观点概述为表2的四大方面。本研究只得出撤销街道办可能面临的主要困难或障碍，故仅列出受访人提到较多的，并按关注次数从多到少排列，零星观点不作统计。鉴于并不是所有人都作了明确回答，且部分受访人给出了两个以上的答案。为求方便计数，采用人次为单位。
撤销街道办面临的困难和障碍，一是社区无力承担许多街道办职能，源于居委会职能不健全、地位无保障，人员、经费稀缺，社会组织发育不足等导致自治能力不足。二是街道办撤销后人员分流难度大，源于混岗操作复杂，人员福利、职级待遇、观念转换等困扰改革。三是缺少相关配套改革，包括法律制度规范权责关系，政治、行政体制，基础设施技术等。四是会直接削弱区（市、县）政府行政管理能力，源于其人力、物力有限，垂直管理社区受管理幅度限制。
（四）推进撤销街道办事处改革的措施建议分析
笔者就“如何推进撤销街道办事处改革”向认为可行和创造条件后可行的95人进行了访谈，将主要观点概述为表3中的五大方面。本研究只得出改革最需的措施建议，故表3仅列出提到次数较多的。计数方法同表2。
推进街道办改革的措施建议，一是调整社区规模、组织架构和管理服务方式，以提升社区能力；如整合社区、优化配置资源，培育社工、志愿者、社会组织，完善社区治理结构等。二是对区（县、市）政府的职能和工作流程重新设计，如落实原街道办职能移交、人员分流、财产处置等细节流程，政府整合部门，明确职责，为社区提供窗口化、专业化服务等。三是因地制宜，分类改革；是考虑到各地经济发展、城市化、民主自治等条件不同。四是纵向、横向各类制度全盘综合配套，逐步推进；如法律、政治、行政、人事、财政等体制配套。五是加强改革试点工作，在试点取得经验的基础上逐步推行；是考虑到通过试点小心求证，为今后大范围撤销奠定基础。 （五）基于深度访谈的结论
本次访谈对象涉及区（县、市）政府、街道办事处、社区三个层面，共142人。其中，认为撤销街道办可行38人，创造条件后可行57人。由此，66.9%的受访人认为撤销街道办具有可行性，关键是时机和条件。因其皆是主要负责人，全面熟悉各自层面工作及与街道办关系，各层面人数大致相同，一定程度上最能客观地得出结论。且认为撤销街道办不可行的人（39人，占27.46%）中街道任职人员近半数（19人）。撤销街道办牵动街道领导的相关利益，这也不排除其考虑利益而不能客观作答。综上，一定程度上可认为撤销街道办符合我国城市社区管理体制的发展趋势。
就可行性判定的理由分析，撇开侧重点不同的阐述，三种观点的人都提到职能移交、技术设施、社区发展程度等撤销条件的具备情况。持撤销可行观点的人认为现阶段已具备，持撤销不可行观点的人认为不可能具备，持创造条件后撤销可行观点的人认为经过发展可以具备。这显然跟地区发展差异密切相关，要具体问题具体分析。结合表2和表3分析，通过调整社区规模、组织架构和管理服务方式，以提升社区能力，可解决社区无力承担许多街道办职能的障碍。对区（县、市）政府的职能和工作流程重新设计，可解决会直接削弱政府行政管理能力、人员分流难度大等问题。纵向、横向制度全盘综合配套可解决相关配套改革滞后问题。另外因地制宜，分类改革，加强改革试点工作能保证适时发现并逐步解决撤销可能出现的一些操作细节问题，稳步推进改革。由此，撤销街道办可能面临的困难或障碍可以在未来通过一系列措施来排除，从而具备条件。
三、我国城市社区管理体制改革的路径选择
通过分析社区管理体制改革实践，结合访谈结果，一定程度上更可以确定撤销街道办事处改革是城市社区管理体制改革的未来走向。当然，改革不是一蹴而就的事，需要渐进式、因地制宜改革，实现社区和谐发展。
（一）厘清街道办事处的职能
对街道办各职能梳理并分解，向区政府和社区各自归位，是撤销街道办的前提。如鲁谷社区把原街道规划、劳动监察等执法和行政审批性的12项职能交还区政府，把体育、文化等6项社会性事务交还社区组织。区政府还在社区设派出机构（派出所、统计所、司法所等）来从事专业性较强工作。铜官山区政府“各职能部门收回原街道办司法行政、拆迁拆违、城管等职能，实行分片归口管理，新社区协助职能部门做好相关服务。”“将原街道党工委、武装、群团等职能，部分审核审批、公共管理和服务等职能全部下放社区王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。”。改革中职能梳理和归属都本着行政性职能归位于区政府，社会性职能归位于社区的理念，从而彻底剥离原街道办职能。据此，厘清街道办的职能分解问题是城市管理体制改革中不可或缺的一步。撤销之前落实各项职能的具体归属，社区管理才能有条不紊地进行。
（二）渐进式推进撤销街道办事处改革
撤销街道办事处撼动长达58年历史的城市基层治理结构，触动利益格局存在风险性，同时涉及经济、政治体制及各方面的有机衔接，必须试点先行，循序渐进。首先，这是社区管理理念创新，政府、居民都需要一个适应和接受的过程。其次，各街道自然、经济、社会情况不同，要因地制宜，不可一刀切。铜陵撤销街道办改革已是目前范围最广的探索。但它毕竟规模小，人口少，辖区事务简单，改革较易推行。若像北京、上海等社区结构复杂的大城市，社区中除居民区外，还有政府、金融等机构，其管理和服务职能归属问题还很难界定。这就需分类考虑，分步改革。再次，改革总会遭遇重重阻力。街道办人员如何分流？社会组织是否足够成熟？法律如何配合改革？……这些都需全盘考虑，整体安排。
（三）创新社区管理服务的组织架构
良好的社区管理服务组织架构是社区管理体制运行的支柱。鲁谷社区建立作为领导核心的社区党工委，作为区政府派出机构的社区行政事务管理中心，下辖20个居民委员会，作为群众性组织的社区代表会议及其委员会三个组织体系。百步亭社区则由党员代表选举产生社区党委会，组建直接隶属区政府的管委会，指导选举居委会和业委会，设立社区服务中心承接部门进驻。铜官山区新社区形成以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心和社会组织为支撑的组织架构。不难发现，社区党工委、社区居委会、社区公共服务中心、社会组织在以上改革中发挥着核心作用，只是称谓措辞略有不同。如社区党工委、党委会之别；如社区公共服务中心、行政事务管理中心、服务中心之别。另外，鲁谷社区代表会议及其委员会，百步亭社区业委会、物管会等组织一定程度上都可归类于社会组织。基于此，笔者认为铜官山区社区组织架构是基于经验总结较为成熟的，如图2。社区党工委总揽全局，直接隶属区委，居委会在其领导下带领居民自我教育、管理和服务，下辖专门委员会。王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。成立居民代表大会、议事委员会等，配齐楼院门栋长、居民小组长。组建社区公共服务中心，“统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口。陈圣龙：《“区直管社区”：我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第6期。”发展社会组织，加大物业管理机构、业委会、志愿者等组建力度，“还积极引入市场和社会力量，鼓励并支持家政、医疗卫生等服务组织提供专业化服务。陈圣龙：《“区直管社区”：我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第6期。”
当然，任何社区组织架构也不是放之四海而皆准的，图2只是给出一个相对成熟的框架，具体构建仍需视社区实际而调整。 （四）调整社区规模，建构大社区体制
各地社区管理体制改革中社区规模的调整皆趋向于扩大，建构大社区体制。但这并不是简单传统社区的加减法，而应根据资源整合、管理幅度、技术条件等要素确定划分规则，从而激发规模优势，更好地发挥社区管理和服务功能。
1、有效的社区资源整合
社区有效运作离不开资源供给。笔者基于学者定义，认为社区资源主要包括社区工作者、各有所长的居民等人力资源，学校、医院、活动场馆等基础设施资源，机关企事业单位、社会团体等组织资源，及社会资本等。而目前大多数社区规模都较小，资源要素分布散，配置空间狭小，束缚社区活力，最终阻碍社区发展。社区规模应根据资源分布合理调整，调整后的大社区能配备学校、医院、机关企事业单位、会馆场所等较好的资源，能更大程度接受政府资源支持，更好地吸纳民营资金，从而更好地发挥社区效能。
2、适度的管理幅度
“一名管理人员能够有效管理下属的人数有一个限度[美]海因茨·韦里克，哈罗德·孔茨：《管理学——全球化视角》（英文影印版），经济科学出版社，2005年版。”，由此形成了管理幅度。管理幅度受“管理者工作能力、主管所处管理层次、下属工作相似性、计划完善程度、助手配备情况、信息手段先进性、工作地点相近性、组织环境稳定性周三多，陈传明，鲁明泓：《管理学原理与方法》，复旦大学出版社，2009年版。”等影响。社区管理体制中，一方面区政府部门管理幅度需适度。减少街道办层次，组织结构趋向扁平化，使区政府直面社区，信息传递快、失真小，激发社区积极性和创造性，降低管理成本。但管理幅度增加必然导致难度加大。即使区政府管理者训练有素且能力很强，但因其所处的管理层次需承担不少决策职能，指导社区时间就相对变少，加上社区多、情况杂，难免力不从心。另一方面社区领导工作能力增强，且时间和精力充足，社会组织也成为良好助手，社区可以拥有更宽的管理幅度。由此目前社区数量需减少，规模需扩大，需重新整合建构大社区体制。但大社区边界需根据影响管理幅度各要素适度调整，不可超出社区承受管理幅度范围，又不能加重区政府管理负担。
3、先进的技术条件
大社区不同于传统社区，“它已不仅仅是一个生活社区，而是一个生活，生产，发展的互交网络；是建立在现代通讯技术、电子传媒、现代文化基础上的，第三产业蓬勃发展的社会。蒋影明：《苏南现代化的本世纪走向：从小城镇到大社区》，《江南论坛》，1996年第4期。”可见社区规模扩大需有现代通讯、电子传媒等技术支撑。交通、通讯、网络等技术发展使社区工作可通过电话通知、网上发布等方式，花费时间更短，普及范围更广。因此，调整社区规模要综合技术条件适度扩大，大社区工作者与居民之间形成完善的互动平台，居民之间形成生活、生产、发展的关系网。
（五）以社区共同体建设为导向，提升社区自治水平
以社区共同体建设为导向，提升社区自治水平主要体现在通过发展民间组织，整合社区资源，发动居民共同参与社区自治。一是应根据社区客观环境和居民多样化需求，适时组建不同规模、性质的民间组织。比如目前需建立卫生、养老等服务类民间组织。二是优化民间组织内部人员构成。加强对成员监督、沟通协调等专业服务技能培训。还要建立各种激励和培养机制，吸纳居民参与社区建设，选拔医疗康复等专业人才。三是多元化渠道筹集资金。包括政府细化社区财政、民间组织自筹等多元化渠道获得资金，具体有：政府资助；社会赞助；服务性收入；基金会、促进会等机构资助；外国援助。吴锦良：《政府主导·社会参与·多方协作——改革开放以来浙江民间社会组织参与社会建设的经验及启示》，《中共宁波市委党校学报》，2008年第6期。四是民间组织要保持与政府、居民的联系与合作，发展社会网络，树立非营利社会服务的公共形象，增强公信力和影响力。五是健全民间组织的相关法律法规，厘清其社区服务职责范围和权利义务，完善其财务、人事等制度，规范对其的监督约束，通过走民间组织法制化道路，营造自治环境，使其在社区管理和服务中发挥作用。
（六）推进电子政务与电子社区的良性互动
电子政务是“政府在其管理和服务中运用现代信息和通信技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部分分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明的服务，是政府管理手段的变革谷钦，刘杰：《彭宗政.城市街道社区政务信息化研究》，《计算机工程与技术》，2004年第12期。”。电子社区是信息、数字、网络等技术渗透到社区，实现社区信息化、数字化、网络化。电子政务与电子社区密切联系，可良性互动。电子政务延伸到最靠近居民的社区，这是一种提升，可以给电子社区提供丰富的电子政务信息，有助于居民参与公共决策，也有利于政府对电子社区的监督和管理。而电子社区的建设，社区网络等的形成，为电子政务提供高效平台，使电子政务实现更好的治理。当然互动需有技术支持。如现代通讯、图像处理等技术设施，并依托计算机信息网络，把政府、企业、组织、居民联系起来。基于技术支持，可以将政府或社区重要通知、工作信息等及时准确告知居民，实现政务公开，使居民享受网上服务。可以让居民明了政府、社区的办公流程，增强其对社区工作服务的理解和支持。同时，政府和社区内部实现无纸化、网络化、自动化办公，可以充分利用内部资源，提高办事效率，改善管理模式和办事流程。信息传递更加真实准确，可以迅速地了解和解决居民的最新需求和困难，使服务更具针对性。由此推进电子政务与电子社区的良性互动，就对社区管理体制改革起了推波助澜的作用。□
（责任编辑：吴锦良）
①李正东：《关于我国社区几个发展趋向的思考》，《浙江社会科学》，2001年第6期，第36页。
②郑杭生，黄家亮：《论我国社区治理的双重困境与创新之维》，《东岳论丛》，2012年第1期，第27页。
③周宇宏：《社区管理体制改革的创新与启示——以北京鲁谷社区为例》，《江西社会科学》，2012年第6期。
摘要：社区管理的效率与质量直接关系到亿万居民的日常生活，而提高其效率与质量关键在于健全社区管理体制。本文通过理论分析确立我国城市社区管理体制改革的价值取向，继而比较分析北京、武汉、铜陵等案例，得出撤销街道办事处的共识，一定程度上代表了改革方向。最后以浙江台州为调研区域，采用深度访谈法全面分析撤销街道办事处的可行性，进而对城市社区管理体制改革的路径选择提出建议。
关键词：城市社区；社区管理体制；街道办事处；撤销街道办
中图分类号：F552.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）02-0089-07
自1954年12月，我国初步形成以市、市辖区、街道办事处、居委会为主体的城市社区管理体制。从1954年到1980年，随着街道民主建政运动、人民公社运动和文化大革命，城市基层管理基本确立了以单位制为主，街居制为辅的体制。随后经济转轨和社会转型，单位制逐步衰落，社会管理与服务职能逐步由政府、企事业单位向社会过渡，社区任务繁重。街居制也陷入管理困境，街道办事处职责与权限严重失衡。城市社区管理“纵向管不到底，横向管不到边”。“社区作为具体化的社会，是社会的窗口和缩影。”①社区发展程度往往直接反映城市发展水平，社区管理重要性日益显现，而其效率与质量关键在于健全社区管理体制。因此，城市社区迫切需要改革管理体制来解决社会问题和矛盾，承担起重新整合社会的功能。
一、我国城市社区管理体制改革的实践探索
近些年，北京、武汉、铜陵等城市应对社区建设新需求，顺应城市管理体制改革的价值取向，结合实际积极探索，涌现出典型社区。
（一）北京市石景山区鲁谷社区
鲁谷社区改革由多重因素催生。一是社区建设成效显著，军营社区、党建社区不断涌现。二是以2001年底北京市行政区划调整为契机，对城市化过程中的问题认真调研论证。三是转型时期街居制弊端显露，街道职能定位不准，浪费资源，不利于社区民主自治。改革中，（1）理念先行，确定改革思路。区政府体制创新筹备组广泛调研并搜集意见，2003年7月18日正式成立“鲁谷社区”，不设街道办事处，确立以“理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位②”的改革思路。（2）简政放权，重组组织机构。社区党工委负总责，内设办公室和党群工作部，下辖20个居民党组织。社区行政事务管理中心由区政府派出，负责辖区城市管理等服务工作，内设社区事务部、城市管理部和办公室，下辖20个居委会。社区代表会议及其委员会，承担政府释放的部分社会事务，监督政府依法行政。社区委员会下设文教体卫、计划生育、人民调解、共驻共建、环境卫生、社区服务办公室和工作组。机构设置上改革自上而下的“一对一”。实行行政编制“三部一室”：党群工作部、城市管理部、社区事务部、综合办公室。事业编制机构“一所两室”：社会保障事务所、企业服务办公室、社区委员会办公室。③（3）梳理职能，实现职能归位。把梳理后社会管理相关职能交由社区委员会下设办公室和工作组来承担；行政管理相关职能回归区政府，三部一室、一所两室本着“权随责走，费随事转”依法履职，专业性较强的公安、司法等由区职能部门在社区设派出机构。原街道办的具体职能分流上，典型的如区劳动和社会保障局接管社区劳动监察职能，社区社会保障事务所承担原劳动科其他社会保障事务；区规划局基于居委会初审结果，直接审批由城市管理科转出的居民私房翻建等工作；社区自治组织承担文教体卫部分社会事务，社区事务部承担相关指导与协调工作等。陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京鲁谷街道社区管理体制改革为个案”》，《华东经济管理》，2009年第9期。政府职能转变的同时还培育了中介组织等作为政府公共管理的合作伙伴，形成了一套完善的社区群众自治体系。
（二）武汉市江岸区百步亭社区
武汉安居工程发展有限公司武汉安居工程发展有限公司为百步亭集团旗下的核心企业。于1995年开发百步亭。新开发的大型住宅区无管理基础和经验，区委区政府、集团领导调研论证两年后，认为传统模式影响社区自治和政府联系居民，由此决定不设立街道办事处，将开发商纳入社区管理体系。百步亭以“4321”为改革思想：满足4个需要：企业发展、居民生活、社会稳定、国家需要；达到3个回报：回报企业、社会、国家；形成2个促进：以开发建设物质文明促进社区管理精神文明、再以文明社区可持续发展促进大规模建设；实现1个目标：让人民安居乐业。郑杭生：《新型社会主义实践的社区制度创新——对武汉市百步亭社区建设经验的一种社会性分析》，《政工研究动态》，2007年12月。改革中，（1）不设街道办事处，成立社区管理委员会。直接隶属区委、区政府的管委会，下有政府部门、百步亭集团、居民自治组织、物业管理委员会、业委会等代表。管委会协调指导居委会和业委会工作，居委会发动群众参与社区建设，业委会规范物业工作并管理人员。江南：《武汉：和谐社区百步亭》，《政工研究动态》，2007年2月。（2）转变政府职能，创新工作方式。区政府将城管执法队、派出所等进驻社区，集中社保、计划生育等于社区服务中心，实行一个窗口对外、一站式服务张绍泰，左吉祥，高波：《武汉市百步亭社区管理创新模式研究》，《长江论坛》，2009年第6期。。由上级单位、居民共同质询、考核评定。工作方式上，派出所打破8小时制，“知民情、解民忧、创无盗、保民安、零投诉”。（3）发挥党的领导核心作用，更新社区党建工作。社区党委由党员代表选举产生，与管委会“双向进入、交叉任职”。党组织建设上推行“三制”江南：《武汉：和谐社区百步亭》，《政工研究动态》，2007年2月。。即党小组门栋制、社区党员联系制、24小时党员制。“三个必到、五个必访唐红，张继涛：《中国社区建设的一面旗帜——记武汉百步亭社区》，《住宅产业》，2008年第10期。”做得尤为突出。（4）创新社区自治机制，坚持居民自治。创建楼栋长制，形成“社区居委会——主管楼栋长——楼栋长——小小楼栋长”居民自治网络并以制度规范程序。居民可通过恳谈会、议事会、代表会议，业委会、志愿队等组织平台实现自治。（5）建立全方位组织结构，健全高效运行机制。纵向四条链：一是党的组织体系，从区、社区、苑区、楼区、门栋党组织的链接；二是政府和社区的指导体系，从区政府、社区管委会、居委会、楼栋长、志愿者的结合；三是从社区管委会、政府各职能单位到站所的互动；四是社区管委会到各职能委员会、物业公司的链接。横向三层次：一有社区党委和管委会的领导和被领导，管委会与政府职能单位的合作共建；二有社区各职能组织的互动合作；三有非政府组织间的分工协作。中共湖北省委党建工作领导小组办公室：《以党的建设引领和谐社区建设——百步亭社区加强党建、推荐和谐社区建设的调查》，《政策》，2007年第4期。 （三）铜陵市铜官山区
铜官山区于2010年8月19日实现区直管社区新体制。改革动因一是街居制下街道办与社区权责定位问题凸显，二是居民民主自治意识增强，三是30多年社区建设成功经验的积累。基于此，铜陵市委、市政府在对南京、上海等调研论证后确定街道社区化改革走向。改革中，坚持“一个减少、两个实行、三个完善和四个强化”。《撤销街道办，铜陵为基层社会管理探路》，百度文库，http：//wenku.baidu.com/view/e612301d650e52ea55189853.html。一个减少、两个实行、三个完善和四个强化，即减少街道办事处，实行社区扁平化管理，实行网格化管理，完善社区公共服务体系，完善市场服务体系，完善社区义务服务体系，强化党的核心功能，强化居民自治功能，强化社会管理功能，强化居委会监督功能。（1）撤销街道办事处，成立大社区体制。首先厘清职能划分，公共服务等职能回归社区，行政执法等职能回归区政府。其次实行社区公共事务准入制。区职能部门和社区通过联席会议共同落实工作。再次创新社区财务资产管理。社区开设独立账户，区财政直接核拨社区经费，完善社区财务制度等。最后将原6个街道办事处和49个社区整合为18个新的大社区。（2）组织重构，建立“一个中心，三个体系”。一个中心为社区党工委，区委直管；三个体系为社区居委会、公共服务中心和社会组织，居委会下设文明创建、社会保障等专委会，公共服务中心开设民政事务等7个服务窗口，一站式办理和一厅式审批。陈圣龙：《探路城市社区管理体制改革——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《安徽行政学院学报》，2011年第5期。还引入市场和社会力量，鼓励养老、家政等多层次、专业化的服务机构进驻，并加大力度组建物业管理、志愿服务队等社会组织。（3）规范人员分流，优化社区人员配备。结合区大部制改革，“老人老办法、新人新政策”，保持职级、待遇、身份不变，逐渐过渡。原则上双向选择，民主推荐和公开招考，并以制度规范人员管理，福利待遇与绩效考核挂钩。陈圣龙：《区直管社区：城市基层社会管理体制的实践分析——以铜陵市铜官山区为例》]，《城市观察》，2011年第5期。在优化社区人员配备中，一是通过居委会直选实现成员文化程度大专以上、结构年龄45岁以下均占40%以上。二是社区工作者和居委会成员兼任委员会成员，并积极吸收志愿者和居民代表。三是依托楼栋、社区居民代表大会等群众性组织，以及居民公约等规章，民主协商公共事务，形成从居委会到居民小组，再到楼栋门院上下联动，左右贯通的自治格局。王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。（4）创新社区运行机制，实行社区网格化管理。设立AB岗制度，A岗属业务岗位，B岗属服务岗位，负责处理责任区公共服务、公共设施等投诉和建议，结合A岗职责，将网格化管理人员的信息，按照A岗业务进行整理归纳。考核中季度考核结合年度考核，职能岗位考核结合网格岗位考核，委托第三方对群众满意度测评。陈圣龙：《“区直管社区”：我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第6期。
北京、武汉、铜陵虽社区管理体制改革实践略有不同，但也明显存在共通之处。先是改革动因都涉及目前街道办运行存在问题，再是改革措施都撤销了街道办，重组了职能、机构、人员。改革虽也出现问题，比如鲁谷社区改革后社会组织职能衔接存在短板，政府职能转变不彻底，事业单位编制人数猛增等；百步亭社区撤销街道办后，部分社会事务由企业承担需法律法规配套和群众支持，企业与社区、政府、党组织关系需进一步理顺等；铜官山区人员分流问题及受到撤销街道办在大城市是否可行的质疑。其中新体制与外界需磨合，社区组织发展不够等是普遍问题。但不容否认改革都取得了良好绩效，主要体现在整合社区资源、节约行政成本、激发社区自治、提升社区服务上。如鲁谷社区把17个科室精简后行政成本降低了260余万元。社区代表会议制度、社会组织的建立，激活了基层民主，完善了社会保障和服务。百步亭社区摸索出房产企业参与社区管理的营运模式，使得城市建设市场化、公共服务企业化、公共管理社会化，庞大的志愿者队伍为社区提供全方位服务。有专家曾估算该模式若推向全国，国家每年可节约资金1000亿元。铜官山区人、财、物向社区聚集，居民文化用房相比以前增长了57.9%。社区经费从3万增加到30万至65万不等。工作人员由569人精简成492人，精简人员13.5%王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。，大专文化以上提高了12.9个百分点杨敏：《铜官山实验》，《决策》，2011年第10期。。社区服务由被动变主动，提升了环境卫生、就业保障、文化教育等服务。居民自治上新社区直选一次性选举成功率和直选率都达到100%，居民投票率达到82.3%王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。。社区的协商议事、听证会制度、民间组织等，最大程度地让居民拥有事务决定权。由此改革吸引了国内外各界人士的参观调研并受到肯定。王维国认为鲁谷社区行政事务管理中心专注管理本区域，社区自治组织和服务组织则倾向于居民的认同和社会事务，行政、社会两股力量互动，共同解决公共问题，共同维护社会秩序，提高了整体效能。王维国：《城市基层管理体制改革的路径与模式选择——以北京市为例》，《新视野·政府改革与创新》，2009年5月。中央宣传部、文化部、建设部、中央文明办极力推荐百步亭社区建设经验。民政部王金华表示“撤销街道办将是城市管理改革的一个趋势，铜官山区的做法有望在全国推行”。可见，撤销街道办事处一定程度上成为了目前城市社区管理体制改革实践中一种方向性的尝试和选择。
二、撤销街道办事处的可行性分析——基于深度访谈 关于撤销街道办事处改革的普适性问题，我们以浙江省台州市为调研区域，通过对台州城市社区管理的三个直接相关方进行访谈本次访谈系在吴锦良老师的指导下，依托中共浙江省委党校行政管理专业（台州班）2009级在职研究生全体学员的力量而完成的。访谈资料达25万余字数。本人主要提出访谈设计的基本框架，以及承担对全部访谈资料的汇总、整理与分析等工作。，期望对目前撤销街道办事处的可行性进行全面的实证分析。
（一）深度访谈的问题设计和样本分布
本次深度访谈的内容：撤销街道办事处是否可行及理由，当前撤销的主要困难或障碍，推进撤销街道办事处改革的措施等问题。访谈对象142人中，区（县、市）政府部门43人，部门涉及民政局、教育局、建设局、党政办、组织部、公安局、信访局、规划局等，为求得出全面结论。街道办事处55人，社区44人，均为主要负责人。从图1来看，三个层面对象比例大致趋同。
（二）撤销街道办事处的可行性分析
笔者对街道办事处撤销可行性判定及理由的访谈内容进行了详细的整理和分析。
1、撤销街道办事处可行性判定
访谈中，142人对撤销街道办可行性判定形成了五种回答，详见表1：
由表1分析，26.76%认为撤销街道办可行（区或县市部门占7.04%；街道占5.63%；社区占14.08%）。27.46%认为撤销街道办不可行（区或县市部门占7.04%；街道占1338%；社区占7.04%）。40.14%认为撤销街道办在创造条件后可行（区或县市部门占14.79%；街道占16.90%；社区占8.45%）。另外两种答案因与本研究关系不十分密切，故不作百分比统计。
2、撤销街道办事处可行的理由
A.目前街道办问题重重：（1）机构臃肿，行政效率低。（2）资源重复配置，浪费财政。（3）截留人财物，社区缺乏资源。（4）过滤基层声音，不利政府决策。（5）政企一体化，服务色彩淡薄。（6）疲于应对区政府工作考核，无力社会管理。（7）与社区职能重叠，权责不明，且无法律地位。
B.撤销街道办符合时宜：（1）街道办顺应计划经济体制，须适时调整。（2）小政府、大社会理念深入人心。（3）铜陵等试点积累了经验。（4）层级减少提高办事效率，优化资源配置。（5）培育社区自治力量的需要。（6）符合机构改革和基层民主管理趋势。
C.撤销条件现已成熟：（1）交通运输、网络信息等技术完备，扩大了区（县、市）政府管理范围。（2）街道办职能可向区（县、市）政府、社区移交。（3）撤销已无法律障碍。（4）居民具备一定的自我管理能力，社会组织蓬勃发展。（5）市场化运作可提供优质低价服务。
3、撤销街道办事处不可行的理由
A.街道办作用重大：（1）联系党委政府和社区，协调各部门关系。（2）能对无人承担职能兜底。（3）很多工作与乡镇无异，如经济发展、拆迁征地等都需街道办。（4）充当稳定器和减压阀。（5）城市化发展需要街道，且农村由区直管难操作。
B.其他组织无法取代街道办职能：（1）社区还没有能力、资源单独承担社会管理职能。（2）基层组织工作方式还没完全建立。（3）各级政府职能关系还没完全厘清。（4）受区（县、市）政府管理宽度限制，垂直管理社区难以到位。（5）社区担当行政主体不合法。
C.撤销街道办可能出现问题：（1）人员分流问题，下放挫伤积极性或导致权力平移。（2）放权与撤销机构并不对等，撤销不必然强化居民自治。（3）居民对社区归属感不强，习惯于街道办管理。（4）南京改革在阻力下走回头路。（5）集权制下单纯撤销没有全盘配套措施可能诱发新问题。（6）维稳压力增加。（7）各地情况不同。
D.解决问题未必要撤销街道办：（1）街道办提高人员素质、简化办事程序、完善法律法规等可以达到不撤销的效果。（2）撤销地市一级具有可行性。
4、创造条件后撤销街道办事处可行的理由
认为撤销街道办在创造条件后可行的人认识到街道办问题，认为撤销是大趋势，但认为目前不宜撤销，需具备一定的条件后稳步推进。尚需具备的条件有：（1）社区发展水平高，社区自治成熟，社会组织发达。（2）居民法治、民主意识及社区认同感增强。（3）人员分流的统筹安排。（4）信息平台系统的建设。（5）相关法律法规制度的配合。（6）区（县、市）政府与社区工作衔接。（7）政治和经济资源保障。（8）管理幅度合理，社区规模适当，县（市、区）根据社区多少也可适当调整。
（三）撤销街道办事处可能面临的主要困难或障碍分析
无论持何种观点的人都需考虑撤销街道办可能面临的困难和障碍。综合访谈资料，笔者将受访者主要观点概述为表2的四大方面。本研究只得出撤销街道办可能面临的主要困难或障碍，故仅列出受访人提到较多的，并按关注次数从多到少排列，零星观点不作统计。鉴于并不是所有人都作了明确回答，且部分受访人给出了两个以上的答案。为求方便计数，采用人次为单位。
撤销街道办面临的困难和障碍，一是社区无力承担许多街道办职能，源于居委会职能不健全、地位无保障，人员、经费稀缺，社会组织发育不足等导致自治能力不足。二是街道办撤销后人员分流难度大，源于混岗操作复杂，人员福利、职级待遇、观念转换等困扰改革。三是缺少相关配套改革，包括法律制度规范权责关系，政治、行政体制，基础设施技术等。四是会直接削弱区（市、县）政府行政管理能力，源于其人力、物力有限，垂直管理社区受管理幅度限制。
（四）推进撤销街道办事处改革的措施建议分析
笔者就“如何推进撤销街道办事处改革”向认为可行和创造条件后可行的95人进行了访谈，将主要观点概述为表3中的五大方面。本研究只得出改革最需的措施建议，故表3仅列出提到次数较多的。计数方法同表2。
推进街道办改革的措施建议，一是调整社区规模、组织架构和管理服务方式，以提升社区能力；如整合社区、优化配置资源，培育社工、志愿者、社会组织，完善社区治理结构等。二是对区（县、市）政府的职能和工作流程重新设计，如落实原街道办职能移交、人员分流、财产处置等细节流程，政府整合部门，明确职责，为社区提供窗口化、专业化服务等。三是因地制宜，分类改革；是考虑到各地经济发展、城市化、民主自治等条件不同。四是纵向、横向各类制度全盘综合配套，逐步推进；如法律、政治、行政、人事、财政等体制配套。五是加强改革试点工作，在试点取得经验的基础上逐步推行；是考虑到通过试点小心求证，为今后大范围撤销奠定基础。 （五）基于深度访谈的结论
本次访谈对象涉及区（县、市）政府、街道办事处、社区三个层面，共142人。其中，认为撤销街道办可行38人，创造条件后可行57人。由此，66.9%的受访人认为撤销街道办具有可行性，关键是时机和条件。因其皆是主要负责人，全面熟悉各自层面工作及与街道办关系，各层面人数大致相同，一定程度上最能客观地得出结论。且认为撤销街道办不可行的人（39人，占27.46%）中街道任职人员近半数（19人）。撤销街道办牵动街道领导的相关利益，这也不排除其考虑利益而不能客观作答。综上，一定程度上可认为撤销街道办符合我国城市社区管理体制的发展趋势。
就可行性判定的理由分析，撇开侧重点不同的阐述，三种观点的人都提到职能移交、技术设施、社区发展程度等撤销条件的具备情况。持撤销可行观点的人认为现阶段已具备，持撤销不可行观点的人认为不可能具备，持创造条件后撤销可行观点的人认为经过发展可以具备。这显然跟地区发展差异密切相关，要具体问题具体分析。结合表2和表3分析，通过调整社区规模、组织架构和管理服务方式，以提升社区能力，可解决社区无力承担许多街道办职能的障碍。对区（县、市）政府的职能和工作流程重新设计，可解决会直接削弱政府行政管理能力、人员分流难度大等问题。纵向、横向制度全盘综合配套可解决相关配套改革滞后问题。另外因地制宜，分类改革，加强改革试点工作能保证适时发现并逐步解决撤销可能出现的一些操作细节问题，稳步推进改革。由此，撤销街道办可能面临的困难或障碍可以在未来通过一系列措施来排除，从而具备条件。
三、我国城市社区管理体制改革的路径选择
通过分析社区管理体制改革实践，结合访谈结果，一定程度上更可以确定撤销街道办事处改革是城市社区管理体制改革的未来走向。当然，改革不是一蹴而就的事，需要渐进式、因地制宜改革，实现社区和谐发展。
（一）厘清街道办事处的职能
对街道办各职能梳理并分解，向区政府和社区各自归位，是撤销街道办的前提。如鲁谷社区把原街道规划、劳动监察等执法和行政审批性的12项职能交还区政府，把体育、文化等6项社会性事务交还社区组织。区政府还在社区设派出机构（派出所、统计所、司法所等）来从事专业性较强工作。铜官山区政府“各职能部门收回原街道办司法行政、拆迁拆违、城管等职能，实行分片归口管理，新社区协助职能部门做好相关服务。”“将原街道党工委、武装、群团等职能，部分审核审批、公共管理和服务等职能全部下放社区王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。”。改革中职能梳理和归属都本着行政性职能归位于区政府，社会性职能归位于社区的理念，从而彻底剥离原街道办职能。据此，厘清街道办的职能分解问题是城市管理体制改革中不可或缺的一步。撤销之前落实各项职能的具体归属，社区管理才能有条不紊地进行。
（二）渐进式推进撤销街道办事处改革
撤销街道办事处撼动长达58年历史的城市基层治理结构，触动利益格局存在风险性，同时涉及经济、政治体制及各方面的有机衔接，必须试点先行，循序渐进。首先，这是社区管理理念创新，政府、居民都需要一个适应和接受的过程。其次，各街道自然、经济、社会情况不同，要因地制宜，不可一刀切。铜陵撤销街道办改革已是目前范围最广的探索。但它毕竟规模小，人口少，辖区事务简单，改革较易推行。若像北京、上海等社区结构复杂的大城市，社区中除居民区外，还有政府、金融等机构，其管理和服务职能归属问题还很难界定。这就需分类考虑，分步改革。再次，改革总会遭遇重重阻力。街道办人员如何分流？社会组织是否足够成熟？法律如何配合改革？……这些都需全盘考虑，整体安排。
（三）创新社区管理服务的组织架构
良好的社区管理服务组织架构是社区管理体制运行的支柱。鲁谷社区建立作为领导核心的社区党工委，作为区政府派出机构的社区行政事务管理中心，下辖20个居民委员会，作为群众性组织的社区代表会议及其委员会三个组织体系。百步亭社区则由党员代表选举产生社区党委会，组建直接隶属区政府的管委会，指导选举居委会和业委会，设立社区服务中心承接部门进驻。铜官山区新社区形成以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心和社会组织为支撑的组织架构。不难发现，社区党工委、社区居委会、社区公共服务中心、社会组织在以上改革中发挥着核心作用，只是称谓措辞略有不同。如社区党工委、党委会之别；如社区公共服务中心、行政事务管理中心、服务中心之别。另外，鲁谷社区代表会议及其委员会，百步亭社区业委会、物管会等组织一定程度上都可归类于社会组织。基于此，笔者认为铜官山区社区组织架构是基于经验总结较为成熟的，如图2。社区党工委总揽全局，直接隶属区委，居委会在其领导下带领居民自我教育、管理和服务，下辖专门委员会。王世平，毕茂东：《创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告》，《中国民政》，2011年第8期。成立居民代表大会、议事委员会等，配齐楼院门栋长、居民小组长。组建社区公共服务中心，“统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口。陈圣龙：《“区直管社区”：我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第6期。”发展社会组织，加大物业管理机构、业委会、志愿者等组建力度，“还积极引入市场和社会力量，鼓励并支持家政、医疗卫生等服务组织提供专业化服务。陈圣龙：《“区直管社区”：我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析》，《中共浙江省委党校学报》，2011年第6期。”
当然，任何社区组织架构也不是放之四海而皆准的，图2只是给出一个相对成熟的框架，具体构建仍需视社区实际而调整。 （四）调整社区规模，建构大社区体制
各地社区管理体制改革中社区规模的调整皆趋向于扩大，建构大社区体制。但这并不是简单传统社区的加减法，而应根据资源整合、管理幅度、技术条件等要素确定划分规则，从而激发规模优势，更好地发挥社区管理和服务功能。
1、有效的社区资源整合
社区有效运作离不开资源供给。笔者基于学者定义，认为社区资源主要包括社区工作者、各有所长的居民等人力资源，学校、医院、活动场馆等基础设施资源，机关企事业单位、社会团体等组织资源，及社会资本等。而目前大多数社区规模都较小，资源要素分布散，配置空间狭小，束缚社区活力，最终阻碍社区发展。社区规模应根据资源分布合理调整，调整后的大社区能配备学校、医院、机关企事业单位、会馆场所等较好的资源，能更大程度接受政府资源支持，更好地吸纳民营资金，从而更好地发挥社区效能。
2、适度的管理幅度
“一名管理人员能够有效管理下属的人数有一个限度[美]海因茨·韦里克，哈罗德·孔茨：《管理学——全球化视角》（英文影印版），经济科学出版社，2005年版。”，由此形成了管理幅度。管理幅度受“管理者工作能力、主管所处管理层次、下属工作相似性、计划完善程度、助手配备情况、信息手段先进性、工作地点相近性、组织环境稳定性周三多，陈传明，鲁明泓：《管理学原理与方法》，复旦大学出版社，2009年版。”等影响。社区管理体制中，一方面区政府部门管理幅度需适度。减少街道办层次，组织结构趋向扁平化，使区政府直面社区，信息传递快、失真小，激发社区积极性和创造性，降低管理成本。但管理幅度增加必然导致难度加大。即使区政府管理者训练有素且能力很强，但因其所处的管理层次需承担不少决策职能，指导社区时间就相对变少，加上社区多、情况杂，难免力不从心。另一方面社区领导工作能力增强，且时间和精力充足，社会组织也成为良好助手，社区可以拥有更宽的管理幅度。由此目前社区数量需减少，规模需扩大，需重新整合建构大社区体制。但大社区边界需根据影响管理幅度各要素适度调整，不可超出社区承受管理幅度范围，又不能加重区政府管理负担。
3、先进的技术条件
大社区不同于传统社区，“它已不仅仅是一个生活社区，而是一个生活，生产，发展的互交网络；是建立在现代通讯技术、电子传媒、现代文化基础上的，第三产业蓬勃发展的社会。蒋影明：《苏南现代化的本世纪走向：从小城镇到大社区》，《江南论坛》，1996年第4期。”可见社区规模扩大需有现代通讯、电子传媒等技术支撑。交通、通讯、网络等技术发展使社区工作可通过电话通知、网上发布等方式，花费时间更短，普及范围更广。因此，调整社区规模要综合技术条件适度扩大，大社区工作者与居民之间形成完善的互动平台，居民之间形成生活、生产、发展的关系网。
（五）以社区共同体建设为导向，提升社区自治水平
以社区共同体建设为导向，提升社区自治水平主要体现在通过发展民间组织，整合社区资源，发动居民共同参与社区自治。一是应根据社区客观环境和居民多样化需求，适时组建不同规模、性质的民间组织。比如目前需建立卫生、养老等服务类民间组织。二是优化民间组织内部人员构成。加强对成员监督、沟通协调等专业服务技能培训。还要建立各种激励和培养机制，吸纳居民参与社区建设，选拔医疗康复等专业人才。三是多元化渠道筹集资金。包括政府细化社区财政、民间组织自筹等多元化渠道获得资金，具体有：政府资助；社会赞助；服务性收入；基金会、促进会等机构资助；外国援助。吴锦良：《政府主导·社会参与·多方协作——改革开放以来浙江民间社会组织参与社会建设的经验及启示》，《中共宁波市委党校学报》，2008年第6期。四是民间组织要保持与政府、居民的联系与合作，发展社会网络，树立非营利社会服务的公共形象，增强公信力和影响力。五是健全民间组织的相关法律法规，厘清其社区服务职责范围和权利义务，完善其财务、人事等制度，规范对其的监督约束，通过走民间组织法制化道路，营造自治环境，使其在社区管理和服务中发挥作用。
（六）推进电子政务与电子社区的良性互动
电子政务是“政府在其管理和服务中运用现代信息和通信技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部分分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明的服务，是政府管理手段的变革谷钦，刘杰：《彭宗政.城市街道社区政务信息化研究》，《计算机工程与技术》，2004年第12期。”。电子社区是信息、数字、网络等技术渗透到社区，实现社区信息化、数字化、网络化。电子政务与电子社区密切联系，可良性互动。电子政务延伸到最靠近居民的社区，这是一种提升，可以给电子社区提供丰富的电子政务信息，有助于居民参与公共决策，也有利于政府对电子社区的监督和管理。而电子社区的建设，社区网络等的形成，为电子政务提供高效平台，使电子政务实现更好的治理。当然互动需有技术支持。如现代通讯、图像处理等技术设施，并依托计算机信息网络，把政府、企业、组织、居民联系起来。基于技术支持，可以将政府或社区重要通知、工作信息等及时准确告知居民，实现政务公开，使居民享受网上服务。可以让居民明了政府、社区的办公流程，增强其对社区工作服务的理解和支持。同时，政府和社区内部实现无纸化、网络化、自动化办公，可以充分利用内部资源，提高办事效率，改善管理模式和办事流程。信息传递更加真实准确，可以迅速地了解和解决居民的最新需求和困难，使服务更具针对性。由此推进电子政务与电子社区的良性互动，就对社区管理体制改革起了推波助澜的作用。□
（责任编辑：吴锦良）