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在我国的宪政体制中，检察权是在人民代表大会制度下与行政权、审判权并列的国家权力，其担负着保障宪法、法律统一和完整实施的法律控权和权力平衡功能。笔者认为，检察权主要包括公诉权、审判监督权和行政检察监督权等内容。行政检察监督权，是指检察机关依照宪法和法律的规定，在人民代表大会制度框架内，对行政主体的行政权力和行政活动依法进行监督的权力。
一、行政检察监督权存在的合理性分析
（一）从行政权的特点来考虑，需要对其进行检察监督
行政权与其他国家公权力相比，具有自己的特点。
第一，授权性。为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定，促进国民经济的迅速发展，国家权力机关不得不授予行政机关很多的权力，如行政立法权、社会事务管理权、行政处罚权和强制权等。
第二，强大性。与其他国家权力相比，行政权力非常强大。例如，审判权只是一种中立性的司法裁判权，而行政权力借助于庞大的国家行政机器，介入社会生活的各个领域和各条战线。
第三，易膨胀性。随着现代科学技术的发展和政府管理任务的日益繁重，现代行政权力急剧膨胀，无处不有，无处不在，甚至扩张到其他国家权力领域。
第四，行政权的自由裁量性。行政机关在行使行政权力时，享有相当大的自由裁量权。国家为了保证行政管理的效率性，赋予行政机关在行使行政权力时享有较宽幅度的自由裁量权。自由裁量权属于行政权的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，极有可能存在着某种扩张性和随意性。
从行政权力的上述特点来看，一个国家如果不对行政权力的行使加以规范和制约，那么，行政权力就存在着走向专横、独裁、滥用和腐败的极大可能性，甚至影响到国家的前途和命运。
（二）从依法行政的本质要求上看，需要对行政权进行检察监督
依法行政的本质要求是依法规范、约束行政权力，保障公民的各项权利受到尊重和保护。具体来说，依法行政是依法治权和依法治吏。
在我国，随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》的相继颁布实施，依法行政逐步实现了有法可依。依法行政要求各级行政主体在行使国家行政权力时，只能依法行使，不能违法和越权。否则，就会侵犯行政相对人的合法权益，甚至造成严重损害。
但是，任何完善的法律都必须依靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使。由于行政主体工作人员政治素质和业务素质的不同，世界观和价值观的不同，法律意识的不同，在行使行政权力的具体过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行为常有发生。例如，有的行政失职，应该作为的不作为，不履行法定义务；有的行政越权，不该管的乱管，违反法定职责；有的滥用职权，从个人私利或小集团的利益出发，“以权谋私”、“权钱交易”；甚至有的贪污受贿，成为人民的罪人等等。这些行政违法行为严重地侵犯了公民、法人和其他组织的人身权、财产权及其他权利，违背了依法行政的本质要求。因此，为了真正落实依法行政的本质要求，需要对行政权力和行政活动进行制度性的有效法律监督——检察监督。
（三）社会主义法治建设的实践证明，依法行政离不开检察监督
党和国家提出了建设社会主义法治国家的伟大治国方略，最近20多年来，我国的法治建设取得了很大的成就，整个社会正在社会主义法治的快车道上前进。社会主义法治建设的实践证明：依法行政除了要建立比较健全的行政法律体系外，还要建立对行政权力和行政活动进行有效监督的机制。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才停止。”［１］
尽管我国目前的依法行政，无论是从理念还是从实践上看，都已经取得了长足的进步，但由于以下原因，依法行政的任务仍然很艰巨。一是“官本位”和特权思想作祟，认为“官”就是管“民”的，因而为所欲为，违法行政；二是部分行政人员职业道德和业务素质低下，执法不懂法，错误执法，有的甚至滥用行政权力，假公济私，横蛮执法；三是重实体，轻程序，程序观念淡薄，任意颠倒程序步骤，侵害行政相对人的合法权益；四是行政执法的动机不纯，以权谋私，搞小团体创收的现象较为普遍。从社会主义法治建设的实践来看，加强监督特别是法律监督——检察监督，有助于逐步地消除这些不利因素，保障依法行政的实行。
二、行政检察监督权之主要内容
（一）对抽象行政行为的监督权
政府的产生源于权力机关的选举，人民代表大会有权代表人民对政府的行政行为进行监督，自然，行政立法、行政规范性文件也应当受到权力机关的监督。但是，权力机关的主要任务是立法，其所进行的监督也只是一种宏观上的监督。依据宪法关于人民检察院是国家的专门法律监督机关的规定，由检察机关代表人民对抽象行政行为开展监督是题中应有之义，也是中国宪政体制的必然选择。其监督的内容和形式应当有以下几种：
1.对行政立法的合宪性和合法性监督权。根据我国目前的立法体制，国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。行政立法的主体和层次多，内容广，很容易造成为部门利益立法和违反上位法。因此，笔者认为，应当赋予检察机关对行政立法行为的合宪性和合法性的监督权。这种监督检察机关可以主动启动，也可以因公民、法人或者其他组织的控告而启动。
这种监督程序可以通过书面审查，抑或必要的调查进行，如果行政立法的内容违宪或者立法主体、立法权限、立法程序、立法内容违法或者行政立法之间存在法律冲突，检察机关有权通过检察建议的形式建议制定部门撤销或者修改违宪或者违法的行政立法，如果建议得不到回应，检察机关可以提请全国人大常委会和地方各级人大常委会，要求权力机关对违宪和违法的行政立法进行审查。这种非刚性、程序型的监督模式能够保障行政权的独立，也保障了违宪审查的最终决定权仍然保留在权力机关手中，同时，监督也易于为被监督对象所接受。［2］
2.对行政规范性文件的合宪性和合法性监督权。行政规范性文件一方面在社会生活中无处不在，对公民利益的影响很大；另一方面，行政规范性文件也是最容易失控、最需要监督的。
政府法制部门正在采取行政规范性文件备案审查制度，但监督力量源于内部，其公正性、独立性、权威性值得怀疑。因此，建立检察机关对这类文件的监督制度，对于维护法律的统一正确实施，保护公民、法人及其他社会组织的合法权益，预防职务犯罪的发生都是极为需要的。
这种监督有4个介入的途径：一是依职权主动介入；二是经公民、法人和其他组织的控告介入；三是通过办理职务犯罪案件之后介入，对于存在的规章制度和工作流程上的问题，举一反三，开展对行政规范性文件的审查；四是受行政机关的邀请介入。
检察机关对行政规范性文件的监督，一是要审查其内容是否合法，看是否存在越权制定行为和法律冲突的情况；二是要审查其制定是否符合法定程序；三是要审查其是否符合国家政策；四是看其是否符合客观实际，是否具有客观实在的可行性。当然，行政工作制度和行政工作流程文件是否细致具体，是否全面，是否具有程序的严密性也是检察机关法律监督的范围。
检察机关对行政规范性文件的监督应当通过书面审查和调查相结合的方式进行。对于审查的结果，如果发现文件违法或者不当，应采取检察建议的形式向制定部门发出撤销和补充、修改和完善的建议。建议要求必须回复，且应当采取相应的措施。如无正当理由，制定部门不作为的，检察机关可以提请权力机关审查，也可以向其上级部门建议，督促有关行政机关采取措施实施整改。
（二）对具体行政行为的监督权
具体行政行为涉及社会生活的方方面面，直接和公民、法人和其他组织的切身利益息息相关，司法实践中存在的问题也最为繁多。
当前，我国对具体行政行为的监督途径：一是公民可以通过向上级行政机关申请行政复议，上级行政机关也可以主动监督下级的行政行为；二是公民可以通过法院提起行政诉讼，通过对具体行政行为的合法性审查开展监督；三是违法行政行为构成职务犯罪时，由检察机关进行侦查。
但是，上述监督方式都是对具体行政行为某一个方面的监督。行政诉讼具有诉讼时间长，诉讼费用高，诉讼过程受干扰大等弊病，目前并没有成为行政相对方权益受到行政主体不法侵害时的主要救济途径。行政复议则是一种内部监督行为，难以达到监督的真正效果。检察机关通过查办行政职务犯罪的监督仅仅限于构成犯罪的具体行政行为，而大多数违法具体行为则失去了检察监督的可能。因此，检察机关作为法律专门监督机关，应当承担起对具体行政行为监督的职责。
检察机关对具体行政行为的监督主要表现为对具体行政行为的合法性和合理性的审查。检察机关对具体行政行为审查的介入方式应当以受理公民、法人和其他组织的控告和申诉为原则，以主动介入为例外。这是因为具体行政行为数量浩大，难以实现随时随地的全程监督，除了公益诉讼和查办职务犯罪行为，对于没有侵犯公民合法权益的行政行为，也无监督的必要。有必要指出的是，检察机关实施对具体行政行为的审查区别于人民法院受理关于对具体行政行为合法性审查的诉讼，并不是对法院审判权的侵犯，这是因为：
第一，检察机关的审查范围可以拓宽，不但审查合法性，还应当审查合理性。
第二，检察机关的审查效率高，程序更为简便，节省费用。
第三，检察机关的审查不具有强制力，只是一种提议行政主体改正或撤消不当具体行政行为的法律建议，当然，作出具体行政行为的行政主体应当高度重视检察机关的法律建议，并有相应的处理程序。
第四，检察机关的审查是一种监督性审查，不是最终决定的裁决，对于检察机关审查的结论有不同意见的，行政相对人仍然可以就原具体行政行为提起行政复议或行政诉讼。
（三）对行政机关及其工作人员职务犯罪的监督权
对行政机关及其工作人员职务犯罪的监督权主要表现为对行政职务犯罪的侦查权，这是宪法和法律赋予检察机关的重要职权，也是检察机关行使行政检察监督权的必要手段。检察机关对行政权的法律监督体现为对行政机关及其工作人员职务犯罪的侦查，这是设置独立于行政机关之外的法律监督权的需要，有利于对行政权的监督、约束和控制。查办行政职务犯罪，就行政工作人员职务犯罪而言，可能导致国家刑罚对其财产、自由乃至生命的剥夺，因而是对行政权力非规范运用的最为严厉的监督方法。
这种监督方法虽然是一种亡羊补牢式的事后补救方法，但是，由于对行政职务犯罪的刑事处罚能起到特殊预防和一般预防的作用，因而也是最为有效、最为直观的监督方法；同时，这种监督权也是行政检察监督权的必要组成部分。
（四）对行政相对人行政违法涉嫌犯罪案件移送的监督权
目前，行政执法主体在具体执法的过程中，对于行政相对人行政违法涉嫌犯罪案件的移送还存在许多漏洞，以行政处罚代替刑事处罚的现象比较常见，这实际上是放纵了违法犯罪行为，对构建正常的社会秩序是极为不利的。
产生这种现象有很多原因，其中一个最重要的原因就是缺乏对行政执法主体的有效监督，导致行政执法主体以行政处罚代替刑事处罚的做法得不到有效的控制和纠正。因此，确立检察机关对行政相对人行政违法涉嫌犯罪案件移送的监督权是完全必要的，这既是对行政执法主体的监督，也是对行政相对人行政违法行为责任追究的监督，对于促进依法行政具有极其重要的现实意义。
三、当前检察机关行使行政检察监督权的路径设置
（一）从立法的高度进一步明确检察机关行政检察监督的权限，完善对行政权力和行政活动进行法律监督的法律、法规
行政权是一种非常强大的权力，行政主体往往习惯于管理、命令别人而缺乏被监督的意识。更有被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对行政检察监督权说“不”。如认为检察机关的监督不必要、没用处，对检察机关的监督意见和建议不以为然，推诿拖延执行；或者认为检察机关监督是“找岔子”、“乱挑刺”，与自己过不去，因而置之不理、拒不执行。而我国目前有关行政检察监督的法律、法规还很不完善，这种立法上的不足严重制约了行政检察监督工作的深入开展。
笔者认为，要真正使理论上的行政检察监督权转化为实践中的行政检察监督权，必须创设或完善有关行政检察监督权力的立法。一是这种立法应当基于在具有中国特色的宪政框架内实现控权或权力平衡；二是应当对行政检察监督权的性质、地位、内容、行使途径、效力等作出明确的规定；三是应当为检察机关行使行政检察监督权提供明确的法律依据和操作机制；四是应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务；五是应当规定具体的法律责任。
（二）在财政和人事上增强检察机关的独立性
我国《宪法》规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”这就是现行检察机关的“双重领导”体制。然而，在实际的运行中，由于地方各级检察机关的人、财、物等受制于地方，法定的“双重领导”体制基本上变异为以地方党政领导为主的“一重领导”体制，上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务。现行“双重领导”体制的变异势必造成检察机关地位的“附庸化”和检察权的“地方化”，当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，检察机关不得不听命于地方行政主体，甚至成了地方行政主体实行地方保护主义的工具。
笔者认为，破解这个难题的关键在于，一是检察机关的经费拨给方式由现行的地方财政拨款方式改为由上级检察机关直接下拨；二是检察机关的人事由上级检察机关直接管理。
（三）完善查处行政职务犯罪的工作机制
行政职务犯罪，是指具有一定行政职务身份的人故意或者过失地实施与其职务之间具有必然联系的、侵犯了国家管理公务的职能和荣誉，致使国家和人民利益遭受重大损失的各种犯罪的总称。查处行政职务犯罪是检察机关行使行政检察监督权的重要表现形式之一。当前，检察机关在查处行政职务犯罪中存在一些困难。
一是发现难。行政执法活动专业性强，且相对封闭，群众对行政执法活动了解不多或不熟悉有关规定，因此，此类犯罪的隐蔽性较强，比较难以发现。
二是取证难。部分行政执法人员本身深谙法律，反侦查能力强，特别是某些担任行政领导职务的人员关系网深，检察机关深入查证遇到的干扰和阻力很大。
三是认定难。在查处过程中，各方对法律规定的理解、把握上存在分歧，特别集中在对犯罪行为的标准、主体身份的认定、罪与非罪、此罪与彼罪的界定等方面有较大的差异。以上存在的问题要求我们进一步完善查处行政职务犯罪的工作机制，强化检察机关对行政职务犯罪的查处权力，主动出击，在办理案件中能够始终坚持以事实为依据，以法律为准绳，以程序为尺度，不受行政机关、社会组织和个人的非法干扰，使行政主体的职务犯罪行为最大程度上受到法律的制裁，促进依法行政。
（四）完善行政执法与刑事处罚相衔接的机制
我国《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。而2001年7月9日国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确了行政执法机关和公安机关在移送涉嫌犯罪案件工作中各自的职责、义务、移送的法定期限以及相关的法律责任。
第一，要建立和完善查处行政违法涉嫌犯罪案件制度。目前，行政执法机关在查处行政违法案件的工作中，普遍建立了行政执法责任制等规章制度，对于规范行政执法行为起到了积极作用，但在实践中还必须加以完善。行政执法机关应当将“有罪不究”列入行政执法错案范围，通过行政执法机关的错案追究责任制度来促进行政执法与刑事执法相衔接。
第二，建立联席会议制度。定期或不定期召开由行政执法机关、公安机关、检察机关参加的联席会议，通报执法情况，交流执法经验，对行政相对人违法涉嫌犯罪的案件的调查、处理和移送工作中存在的问题进行协调；对某一时期行政处罚、案件移送、审查批捕、立案监督和起诉等情况互相通报。
第三，建立备案审查制度。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件时，应当同时抄送检察机关备案。公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪的行政违法案件经审查作出立案或不立案决定时，在书面通知行政执法机关的同时，也应当抄送检察机关备案，主动接受检察机关的监督。
注释：
［1］［法］孟德斯鸠著：《论法的精神》，商务印书馆1995年版，第155～156页。
［2］田凯：“论行政权的法律监督”，载《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2004年第3期。
一、行政检察监督权存在的合理性分析
（一）从行政权的特点来考虑，需要对其进行检察监督
行政权与其他国家公权力相比，具有自己的特点。
第一，授权性。为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定，促进国民经济的迅速发展，国家权力机关不得不授予行政机关很多的权力，如行政立法权、社会事务管理权、行政处罚权和强制权等。
第二，强大性。与其他国家权力相比，行政权力非常强大。例如，审判权只是一种中立性的司法裁判权，而行政权力借助于庞大的国家行政机器，介入社会生活的各个领域和各条战线。
第三，易膨胀性。随着现代科学技术的发展和政府管理任务的日益繁重，现代行政权力急剧膨胀，无处不有，无处不在，甚至扩张到其他国家权力领域。
第四，行政权的自由裁量性。行政机关在行使行政权力时，享有相当大的自由裁量权。国家为了保证行政管理的效率性，赋予行政机关在行使行政权力时享有较宽幅度的自由裁量权。自由裁量权属于行政权的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，极有可能存在着某种扩张性和随意性。
从行政权力的上述特点来看，一个国家如果不对行政权力的行使加以规范和制约，那么，行政权力就存在着走向专横、独裁、滥用和腐败的极大可能性，甚至影响到国家的前途和命运。
（二）从依法行政的本质要求上看，需要对行政权进行检察监督
依法行政的本质要求是依法规范、约束行政权力，保障公民的各项权利受到尊重和保护。具体来说，依法行政是依法治权和依法治吏。
在我国，随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》的相继颁布实施，依法行政逐步实现了有法可依。依法行政要求各级行政主体在行使国家行政权力时，只能依法行使，不能违法和越权。否则，就会侵犯行政相对人的合法权益，甚至造成严重损害。
但是，任何完善的法律都必须依靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使。由于行政主体工作人员政治素质和业务素质的不同，世界观和价值观的不同，法律意识的不同，在行使行政权力的具体过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行为常有发生。例如，有的行政失职，应该作为的不作为，不履行法定义务；有的行政越权，不该管的乱管，违反法定职责；有的滥用职权，从个人私利或小集团的利益出发，“以权谋私”、“权钱交易”；甚至有的贪污受贿，成为人民的罪人等等。这些行政违法行为严重地侵犯了公民、法人和其他组织的人身权、财产权及其他权利，违背了依法行政的本质要求。因此，为了真正落实依法行政的本质要求，需要对行政权力和行政活动进行制度性的有效法律监督——检察监督。
（三）社会主义法治建设的实践证明，依法行政离不开检察监督
党和国家提出了建设社会主义法治国家的伟大治国方略，最近20多年来，我国的法治建设取得了很大的成就，整个社会正在社会主义法治的快车道上前进。社会主义法治建设的实践证明：依法行政除了要建立比较健全的行政法律体系外，还要建立对行政权力和行政活动进行有效监督的机制。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才停止。”［１］
尽管我国目前的依法行政，无论是从理念还是从实践上看，都已经取得了长足的进步，但由于以下原因，依法行政的任务仍然很艰巨。一是“官本位”和特权思想作祟，认为“官”就是管“民”的，因而为所欲为，违法行政；二是部分行政人员职业道德和业务素质低下，执法不懂法，错误执法，有的甚至滥用行政权力，假公济私，横蛮执法；三是重实体，轻程序，程序观念淡薄，任意颠倒程序步骤，侵害行政相对人的合法权益；四是行政执法的动机不纯，以权谋私，搞小团体创收的现象较为普遍。从社会主义法治建设的实践来看，加强监督特别是法律监督——检察监督，有助于逐步地消除这些不利因素，保障依法行政的实行。
二、行政检察监督权之主要内容
（一）对抽象行政行为的监督权
政府的产生源于权力机关的选举，人民代表大会有权代表人民对政府的行政行为进行监督，自然，行政立法、行政规范性文件也应当受到权力机关的监督。但是，权力机关的主要任务是立法，其所进行的监督也只是一种宏观上的监督。依据宪法关于人民检察院是国家的专门法律监督机关的规定，由检察机关代表人民对抽象行政行为开展监督是题中应有之义，也是中国宪政体制的必然选择。其监督的内容和形式应当有以下几种：
1.对行政立法的合宪性和合法性监督权。根据我国目前的立法体制，国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。行政立法的主体和层次多，内容广，很容易造成为部门利益立法和违反上位法。因此，笔者认为，应当赋予检察机关对行政立法行为的合宪性和合法性的监督权。这种监督检察机关可以主动启动，也可以因公民、法人或者其他组织的控告而启动。
这种监督程序可以通过书面审查，抑或必要的调查进行，如果行政立法的内容违宪或者立法主体、立法权限、立法程序、立法内容违法或者行政立法之间存在法律冲突，检察机关有权通过检察建议的形式建议制定部门撤销或者修改违宪或者违法的行政立法，如果建议得不到回应，检察机关可以提请全国人大常委会和地方各级人大常委会，要求权力机关对违宪和违法的行政立法进行审查。这种非刚性、程序型的监督模式能够保障行政权的独立，也保障了违宪审查的最终决定权仍然保留在权力机关手中，同时，监督也易于为被监督对象所接受。［2］
2.对行政规范性文件的合宪性和合法性监督权。行政规范性文件一方面在社会生活中无处不在，对公民利益的影响很大；另一方面，行政规范性文件也是最容易失控、最需要监督的。
政府法制部门正在采取行政规范性文件备案审查制度，但监督力量源于内部，其公正性、独立性、权威性值得怀疑。因此，建立检察机关对这类文件的监督制度，对于维护法律的统一正确实施，保护公民、法人及其他社会组织的合法权益，预防职务犯罪的发生都是极为需要的。
这种监督有4个介入的途径：一是依职权主动介入；二是经公民、法人和其他组织的控告介入；三是通过办理职务犯罪案件之后介入，对于存在的规章制度和工作流程上的问题，举一反三，开展对行政规范性文件的审查；四是受行政机关的邀请介入。
检察机关对行政规范性文件的监督，一是要审查其内容是否合法，看是否存在越权制定行为和法律冲突的情况；二是要审查其制定是否符合法定程序；三是要审查其是否符合国家政策；四是看其是否符合客观实际，是否具有客观实在的可行性。当然，行政工作制度和行政工作流程文件是否细致具体，是否全面，是否具有程序的严密性也是检察机关法律监督的范围。
检察机关对行政规范性文件的监督应当通过书面审查和调查相结合的方式进行。对于审查的结果，如果发现文件违法或者不当，应采取检察建议的形式向制定部门发出撤销和补充、修改和完善的建议。建议要求必须回复，且应当采取相应的措施。如无正当理由，制定部门不作为的，检察机关可以提请权力机关审查，也可以向其上级部门建议，督促有关行政机关采取措施实施整改。
（二）对具体行政行为的监督权
具体行政行为涉及社会生活的方方面面，直接和公民、法人和其他组织的切身利益息息相关，司法实践中存在的问题也最为繁多。
当前，我国对具体行政行为的监督途径：一是公民可以通过向上级行政机关申请行政复议，上级行政机关也可以主动监督下级的行政行为；二是公民可以通过法院提起行政诉讼，通过对具体行政行为的合法性审查开展监督；三是违法行政行为构成职务犯罪时，由检察机关进行侦查。
但是，上述监督方式都是对具体行政行为某一个方面的监督。行政诉讼具有诉讼时间长，诉讼费用高，诉讼过程受干扰大等弊病，目前并没有成为行政相对方权益受到行政主体不法侵害时的主要救济途径。行政复议则是一种内部监督行为，难以达到监督的真正效果。检察机关通过查办行政职务犯罪的监督仅仅限于构成犯罪的具体行政行为，而大多数违法具体行为则失去了检察监督的可能。因此，检察机关作为法律专门监督机关，应当承担起对具体行政行为监督的职责。
检察机关对具体行政行为的监督主要表现为对具体行政行为的合法性和合理性的审查。检察机关对具体行政行为审查的介入方式应当以受理公民、法人和其他组织的控告和申诉为原则，以主动介入为例外。这是因为具体行政行为数量浩大，难以实现随时随地的全程监督，除了公益诉讼和查办职务犯罪行为，对于没有侵犯公民合法权益的行政行为，也无监督的必要。有必要指出的是，检察机关实施对具体行政行为的审查区别于人民法院受理关于对具体行政行为合法性审查的诉讼，并不是对法院审判权的侵犯，这是因为：
第一，检察机关的审查范围可以拓宽，不但审查合法性，还应当审查合理性。
第二，检察机关的审查效率高，程序更为简便，节省费用。
第三，检察机关的审查不具有强制力，只是一种提议行政主体改正或撤消不当具体行政行为的法律建议，当然，作出具体行政行为的行政主体应当高度重视检察机关的法律建议，并有相应的处理程序。
第四，检察机关的审查是一种监督性审查，不是最终决定的裁决，对于检察机关审查的结论有不同意见的，行政相对人仍然可以就原具体行政行为提起行政复议或行政诉讼。
（三）对行政机关及其工作人员职务犯罪的监督权
对行政机关及其工作人员职务犯罪的监督权主要表现为对行政职务犯罪的侦查权，这是宪法和法律赋予检察机关的重要职权，也是检察机关行使行政检察监督权的必要手段。检察机关对行政权的法律监督体现为对行政机关及其工作人员职务犯罪的侦查，这是设置独立于行政机关之外的法律监督权的需要，有利于对行政权的监督、约束和控制。查办行政职务犯罪，就行政工作人员职务犯罪而言，可能导致国家刑罚对其财产、自由乃至生命的剥夺，因而是对行政权力非规范运用的最为严厉的监督方法。
这种监督方法虽然是一种亡羊补牢式的事后补救方法，但是，由于对行政职务犯罪的刑事处罚能起到特殊预防和一般预防的作用，因而也是最为有效、最为直观的监督方法；同时，这种监督权也是行政检察监督权的必要组成部分。
（四）对行政相对人行政违法涉嫌犯罪案件移送的监督权
目前，行政执法主体在具体执法的过程中，对于行政相对人行政违法涉嫌犯罪案件的移送还存在许多漏洞，以行政处罚代替刑事处罚的现象比较常见，这实际上是放纵了违法犯罪行为，对构建正常的社会秩序是极为不利的。
产生这种现象有很多原因，其中一个最重要的原因就是缺乏对行政执法主体的有效监督，导致行政执法主体以行政处罚代替刑事处罚的做法得不到有效的控制和纠正。因此，确立检察机关对行政相对人行政违法涉嫌犯罪案件移送的监督权是完全必要的，这既是对行政执法主体的监督，也是对行政相对人行政违法行为责任追究的监督，对于促进依法行政具有极其重要的现实意义。
三、当前检察机关行使行政检察监督权的路径设置
（一）从立法的高度进一步明确检察机关行政检察监督的权限，完善对行政权力和行政活动进行法律监督的法律、法规
行政权是一种非常强大的权力，行政主体往往习惯于管理、命令别人而缺乏被监督的意识。更有被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对行政检察监督权说“不”。如认为检察机关的监督不必要、没用处，对检察机关的监督意见和建议不以为然，推诿拖延执行；或者认为检察机关监督是“找岔子”、“乱挑刺”，与自己过不去，因而置之不理、拒不执行。而我国目前有关行政检察监督的法律、法规还很不完善，这种立法上的不足严重制约了行政检察监督工作的深入开展。
笔者认为，要真正使理论上的行政检察监督权转化为实践中的行政检察监督权，必须创设或完善有关行政检察监督权力的立法。一是这种立法应当基于在具有中国特色的宪政框架内实现控权或权力平衡；二是应当对行政检察监督权的性质、地位、内容、行使途径、效力等作出明确的规定；三是应当为检察机关行使行政检察监督权提供明确的法律依据和操作机制；四是应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务；五是应当规定具体的法律责任。
（二）在财政和人事上增强检察机关的独立性
我国《宪法》规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”这就是现行检察机关的“双重领导”体制。然而，在实际的运行中，由于地方各级检察机关的人、财、物等受制于地方，法定的“双重领导”体制基本上变异为以地方党政领导为主的“一重领导”体制，上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务。现行“双重领导”体制的变异势必造成检察机关地位的“附庸化”和检察权的“地方化”，当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，检察机关不得不听命于地方行政主体，甚至成了地方行政主体实行地方保护主义的工具。
笔者认为，破解这个难题的关键在于，一是检察机关的经费拨给方式由现行的地方财政拨款方式改为由上级检察机关直接下拨；二是检察机关的人事由上级检察机关直接管理。
（三）完善查处行政职务犯罪的工作机制
行政职务犯罪，是指具有一定行政职务身份的人故意或者过失地实施与其职务之间具有必然联系的、侵犯了国家管理公务的职能和荣誉，致使国家和人民利益遭受重大损失的各种犯罪的总称。查处行政职务犯罪是检察机关行使行政检察监督权的重要表现形式之一。当前，检察机关在查处行政职务犯罪中存在一些困难。
一是发现难。行政执法活动专业性强，且相对封闭，群众对行政执法活动了解不多或不熟悉有关规定，因此，此类犯罪的隐蔽性较强，比较难以发现。
二是取证难。部分行政执法人员本身深谙法律，反侦查能力强，特别是某些担任行政领导职务的人员关系网深，检察机关深入查证遇到的干扰和阻力很大。
三是认定难。在查处过程中，各方对法律规定的理解、把握上存在分歧，特别集中在对犯罪行为的标准、主体身份的认定、罪与非罪、此罪与彼罪的界定等方面有较大的差异。以上存在的问题要求我们进一步完善查处行政职务犯罪的工作机制，强化检察机关对行政职务犯罪的查处权力，主动出击，在办理案件中能够始终坚持以事实为依据，以法律为准绳，以程序为尺度，不受行政机关、社会组织和个人的非法干扰，使行政主体的职务犯罪行为最大程度上受到法律的制裁，促进依法行政。
（四）完善行政执法与刑事处罚相衔接的机制
我国《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。而2001年7月9日国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确了行政执法机关和公安机关在移送涉嫌犯罪案件工作中各自的职责、义务、移送的法定期限以及相关的法律责任。
第一，要建立和完善查处行政违法涉嫌犯罪案件制度。目前，行政执法机关在查处行政违法案件的工作中，普遍建立了行政执法责任制等规章制度，对于规范行政执法行为起到了积极作用，但在实践中还必须加以完善。行政执法机关应当将“有罪不究”列入行政执法错案范围，通过行政执法机关的错案追究责任制度来促进行政执法与刑事执法相衔接。
第二，建立联席会议制度。定期或不定期召开由行政执法机关、公安机关、检察机关参加的联席会议，通报执法情况，交流执法经验，对行政相对人违法涉嫌犯罪的案件的调查、处理和移送工作中存在的问题进行协调；对某一时期行政处罚、案件移送、审查批捕、立案监督和起诉等情况互相通报。
第三，建立备案审查制度。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件时，应当同时抄送检察机关备案。公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪的行政违法案件经审查作出立案或不立案决定时，在书面通知行政执法机关的同时，也应当抄送检察机关备案，主动接受检察机关的监督。
注释：
［1］［法］孟德斯鸠著：《论法的精神》，商务印书馆1995年版，第155～156页。
［2］田凯：“论行政权的法律监督”，载《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2004年第3期。