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作为全球范围内的文物流失大国，中国正在传统多边国际公约的惯例之外，以实践双边协定的形式，促进流失文物返还。
目前在联合国教科文组织正在制定的操作指南中，这种签署双边协定的方式也已得到认可。
“签署双边协定有助于遏止文物非法拍卖的可能性。”中国国家文物局国际组织及港澳台处处长朱晔告诉《瞭望东方周刊》，中国已经与18个国家签署了打击文物非法贩卖、促进文物返还的双边协定。
不过，鉴于促进海外流失文物返还的难度，“偶然性因素很多，要通过双边谈判、司法甚至民间渠道等各种方式努力。”
“1970年公约”的缺憾
作为最早开始的文物返还双边谈判，中美《对旧石器时代到唐末的归类考古材料以及至少250年以上的古迹雕塑和壁上艺术实施进口限制的谅解备忘录》于2009年签订前，已历时11年。
1998年，美国驻华使馆曾主动找到中国国家文物局，提议中美签署限制中国文物非法进入美国境内的双边协定。“签署类似的双边协定，都是在联合国教科文组织‘1970年公约’的框架下。”朱晔说。
“1970年公约”的缺憾十分明显。比如对“善意持有”的解释太宽泛：某件文物流失海外，购买者如果被认定为“善意持有”，即在不了解是被盗文物的情况下出于善意购买，追索方要给购买者合理的补偿。这对于以第三世界国家为主的文物流失大国来说是沉重负担。
另有些条款也会被误解。如中国与丹麦接触时，对方回复说，既然已经加入“1970年公约”，就没必要再签署双边协定了。但是，“1970公约”第13条明确规定：该公约的签署不影响缔约国之间签署双边协定。
而美国是为了执行“1983年法案”，才主动提出和中国签署双边协定。
这个谈判“中间走过不少弯路”。朱晔说。
比如美国要求中国提供典型文物的目录，包括照片、分类等。中国花了数年时间做了很厚的一册，却和美国人的想法相去甚远。
原来，国家文物局研究“1970年公约”和“1983年法案”后，对中美签署双边协定的期望很高，于是按照文物的不同类别，将每类文物的示范性器物和照片都一一列出。
但美国的本意只是将简单分类目录发放给海关人员，当他们碰到类似文物时，如果对方拿不出合法来源证明，就可以查扣。
此外，美国政府在国内也遭遇到意想不到的重重阻力，特别是大型博物馆和文物商。“他们曾购买了大量中国流失文物，也许仍然希望通过类似方式继续获得。”朱晔说，博物馆馆长和文物商的客户往往是社会名流，影响力很大。
这份谅解备忘录签署时，距离小布什卸任总统只剩3天。一旦更换总统，这项工作又要受到极大影响。
由被动到主动
2002年，大都会艺术博物馆、卢浮宫博物馆等7个欧美国家的18家博物馆，联合发布反对归还文物的《关于普世性博物馆的价值及重要性的宣言》。它声称，收藏的很多文物虽然是战争期间掠夺的，但是不仅为本国公民服务，也为每一个国家的公民服务。
国际上反对文物归还的情况由此可见一斑。
中国最初签署双边协定的对象国都是文物流出国，目的是在国际上形成一种促进文物返还的氛围。
不过，朱晔说：“开始的一个阶段，我们完全是被动的，都是别人找我们。”
其实最早与中国签署双边协定的是秘鲁，然后是意大利，签约时间分别是2000年和2006年。
与意大利的接触是中国第一次主动与外国接洽。当时国内保护文物的科技手段和理念亟待提升，而意大利是国际上公认的文化遗产大国和强国。
“大国是指资源，强国是指保护水平和理念。”朱晔说，它们要承担国际责任，意大利就是因此帮助其他国家做文化遗产保护。
伊拉克战争爆发时，意大利最早派出的援助团队就来自该国文化遗产部，实施政府支持的“蓝盾计划”，主要用于战争状况下的文化遗产保护。
意大利也是我国改革开放后第一个向中国文物保护提供资金和人员支持的国家，出资在中国建立了文物保护中心以及中意合作文物保护人员培训中心。
“双方的交流非常频繁、热络、深入，每年都开会。”朱晔说，2006年时任意大利总理普罗迪访华，双方签署了《关于防止盗窃、盗掘和非法出境文物的协定》。
对于国际公约如何与国内法衔接，各国做法不同。比如中国对外承诺加入一个国际公约，就视同于国内生效，即等同于国内法。而美国、瑞士等国家则是加入后，再制定相应法案使公约落地生效。
在国家文物局看来，中美谅解备忘录的达成是一个标志性的事件，“这让中方觉得，与文物流入国签署类似协议也不是不可突破的障碍，这才有后来主动与瑞士的接触。”国家文物局相关负责人告诉本刊记者。
瑞士的拍卖行和文化机构非常多。虽然该国不是典型的中国文物流出目的国，但在很大程度上扮演了文物中转国的角色。2013年，中瑞签署《关于非法进出境文化财产及其返还的协定》。
双边协定更有针对性
国际公约的效力比国际宣言大，但也只能称其为“软法”，很多国家都存在国际公约或宣言与国内法的衔接问题。尤其是具体案例发生后，能否直接援引国际公约来追索文物，必须通过国内法。
双边协定的签订，等于国际公约真正落地，也就是落实到具体国家。双方由此也可以结合具体国情，实施更有针对性和可操作性的办法。
比如，中美对文物的概念、年代等理解差别很大。中国的标准是，1949年以前的都是文物，1949年后的有些也被认定是文物。美国人接受不了，最后敲定的标准是距今250年。
2005年，美国国务院文化遗产中心派了一名专家来中国考察打击文物走私工作。“谈判过程中，美国提出不能把防止中国文物流失的责任都加在美国身上。我们必须证明中国的确做了很多工作。”国家文物局相关负责人说，美方认为，在此基础上仍不足以防止文物流入美国，才能来帮助中国人做这件事。 于是，国家文物局派专人陪同他在天津、深圳等城市进行了实地考察。
在天津海关，一位警官给美国专家留下了深刻印象：他负责现场查验，每隔约两个星期就到北京潘家园，看哪类文物这段时间的交易量比较大，还要看器形以及可能隐藏的报关品名等，考虑可能夹带在哪类货物中。
“在海关，如果想查验到文物，一是靠5%的查验率，二是靠情报。如果没有情报，就要更多靠经验、有针对性地去查验。”朱晔说，这位警官让美国专家看到了中国海关的责任感和使命感。
中美续签谈判中，美方提到最多的是香港。作为自由港，香港艺术品市场又得到特区政府的鼓励培育。
美国认为香港是中国文物流出的主要集散地，多次敦促中国要把香港的问题解决好。谈判的主要困难在于打击文物非法贩运不仅是文物部门的事情，往往还涉及刑法、民法等不同国内法的衔接，所以每个国家在签署类似协议时都会非常审慎。
因为签约后，意味着该国海关会增加很多工作量，意味着责任和行政成本的提高。
“双轮驱动”
打击文物走私是一个“双轮驱动”的过程：国内打击让文物走不出去，国外防止文物的进入。一旦进入，中国就要根据“1970年公约”、双边协定等，通过各种谈判以及司法渠道甚至民间渠道坚决追索。
目前，国家文物局每年都与一些目标国家展开工作，甚至领导人国事活动时，也会把此事作为议题，有的也列入了和该国的文化交流协定。
此类双边协定，一般每5年续签一次。不过协议中也有条款明确规定：如果双方没有异议，自动续签;如果需要终止协议，要提前6个月协商。
美国是目前唯一续签协议也要履行正式手续的国家，并且根据实际情况的变化，协议文本要逐条重新谈。
比如2014年中美双边备忘录续签时，美方就提出一个新的要求：中方要每年向美方提供一份关于国内文物案件的数据，如案件数量、法院判决数量等。
此外，国家文物局还要参加美方听证会，接受质询，从而证明中国人的确在努力打击文物犯罪。这也源自美国政府在国内承受到的压力。
签订双边协定后，中国和协定国会就流失文物通报、教育培训、国际会议、文物进出境管理制度、打击走私等方面展开合作。
2014年8月，在中国敦煌莫高窟召开的“第四届文化财产返还国际专家会议”，得到了瑞士联邦政府9万多法郎的资金支持。作为主办方，中国用这些经费支付了一些经济困难国家代表的旅费，以及安排同声传译等开支。
瑞士有专门法案规定，每年应提供一笔经费，用于支持与瑞士签订此类双边协定的国家提升打击文物犯罪的能力，或者用于文物追索，上限是10万法郎。
这在国际普遍认为中国经济已经比较发达的情况下非常难得。这也是签署双边协定、在打击文物非法贩运方面与外国加强合作的成功例证。
此前，2011年3月11日，美方向中国政府移交了包括唐三彩在内的15件非法入境美国的中国文物。
这一年开始，联合国教科文组织对“1970年公约”开始进行实质性改革，目前正在制定一份操作指南。中国提出的“鼓励”各国签署双边协定的建议，已在附属委员会会议上通过。
朱晔评价说，这就变成一种正面推动，“正是因为中国、美国等国家签署了双边协定，联合国教科文组织才发现它是落实‘1970年公约’最有力的武器。”
此外，国际公约对有些流失海外的文物没有溯及力。所谓溯及力，是说在某项法律生效后，才能根据该法律判定某个行为违法，而法律生效之前的行为就不属于违法。
这样，“1970年公约”对于近代外国势力侵华时掠夺的文物，如抗战时流向日本的文物等就没有溯及力。
各国加入公约的时间也不同，中国1989年加入“1970年公约”，英国、日本等都是2000年以后才加入的，“总要等加入公约后，这些国家才能去执行。”朱晔说。
目前在联合国教科文组织正在制定的操作指南中，这种签署双边协定的方式也已得到认可。
“签署双边协定有助于遏止文物非法拍卖的可能性。”中国国家文物局国际组织及港澳台处处长朱晔告诉《瞭望东方周刊》，中国已经与18个国家签署了打击文物非法贩卖、促进文物返还的双边协定。
不过，鉴于促进海外流失文物返还的难度，“偶然性因素很多，要通过双边谈判、司法甚至民间渠道等各种方式努力。”
“1970年公约”的缺憾
作为最早开始的文物返还双边谈判，中美《对旧石器时代到唐末的归类考古材料以及至少250年以上的古迹雕塑和壁上艺术实施进口限制的谅解备忘录》于2009年签订前，已历时11年。
1998年，美国驻华使馆曾主动找到中国国家文物局，提议中美签署限制中国文物非法进入美国境内的双边协定。“签署类似的双边协定，都是在联合国教科文组织‘1970年公约’的框架下。”朱晔说。
“1970年公约”的缺憾十分明显。比如对“善意持有”的解释太宽泛：某件文物流失海外，购买者如果被认定为“善意持有”，即在不了解是被盗文物的情况下出于善意购买，追索方要给购买者合理的补偿。这对于以第三世界国家为主的文物流失大国来说是沉重负担。
另有些条款也会被误解。如中国与丹麦接触时，对方回复说，既然已经加入“1970年公约”，就没必要再签署双边协定了。但是，“1970公约”第13条明确规定：该公约的签署不影响缔约国之间签署双边协定。
而美国是为了执行“1983年法案”，才主动提出和中国签署双边协定。
这个谈判“中间走过不少弯路”。朱晔说。
比如美国要求中国提供典型文物的目录，包括照片、分类等。中国花了数年时间做了很厚的一册，却和美国人的想法相去甚远。
原来，国家文物局研究“1970年公约”和“1983年法案”后，对中美签署双边协定的期望很高，于是按照文物的不同类别，将每类文物的示范性器物和照片都一一列出。
但美国的本意只是将简单分类目录发放给海关人员，当他们碰到类似文物时，如果对方拿不出合法来源证明，就可以查扣。
此外，美国政府在国内也遭遇到意想不到的重重阻力，特别是大型博物馆和文物商。“他们曾购买了大量中国流失文物，也许仍然希望通过类似方式继续获得。”朱晔说，博物馆馆长和文物商的客户往往是社会名流，影响力很大。
这份谅解备忘录签署时，距离小布什卸任总统只剩3天。一旦更换总统，这项工作又要受到极大影响。
由被动到主动
2002年，大都会艺术博物馆、卢浮宫博物馆等7个欧美国家的18家博物馆，联合发布反对归还文物的《关于普世性博物馆的价值及重要性的宣言》。它声称，收藏的很多文物虽然是战争期间掠夺的，但是不仅为本国公民服务，也为每一个国家的公民服务。
国际上反对文物归还的情况由此可见一斑。
中国最初签署双边协定的对象国都是文物流出国，目的是在国际上形成一种促进文物返还的氛围。
不过，朱晔说：“开始的一个阶段，我们完全是被动的，都是别人找我们。”
其实最早与中国签署双边协定的是秘鲁，然后是意大利，签约时间分别是2000年和2006年。
与意大利的接触是中国第一次主动与外国接洽。当时国内保护文物的科技手段和理念亟待提升，而意大利是国际上公认的文化遗产大国和强国。
“大国是指资源，强国是指保护水平和理念。”朱晔说，它们要承担国际责任，意大利就是因此帮助其他国家做文化遗产保护。
伊拉克战争爆发时，意大利最早派出的援助团队就来自该国文化遗产部，实施政府支持的“蓝盾计划”，主要用于战争状况下的文化遗产保护。
意大利也是我国改革开放后第一个向中国文物保护提供资金和人员支持的国家，出资在中国建立了文物保护中心以及中意合作文物保护人员培训中心。
“双方的交流非常频繁、热络、深入，每年都开会。”朱晔说，2006年时任意大利总理普罗迪访华，双方签署了《关于防止盗窃、盗掘和非法出境文物的协定》。
对于国际公约如何与国内法衔接，各国做法不同。比如中国对外承诺加入一个国际公约，就视同于国内生效，即等同于国内法。而美国、瑞士等国家则是加入后，再制定相应法案使公约落地生效。
在国家文物局看来，中美谅解备忘录的达成是一个标志性的事件，“这让中方觉得，与文物流入国签署类似协议也不是不可突破的障碍，这才有后来主动与瑞士的接触。”国家文物局相关负责人告诉本刊记者。
瑞士的拍卖行和文化机构非常多。虽然该国不是典型的中国文物流出目的国，但在很大程度上扮演了文物中转国的角色。2013年，中瑞签署《关于非法进出境文化财产及其返还的协定》。
双边协定更有针对性
国际公约的效力比国际宣言大，但也只能称其为“软法”，很多国家都存在国际公约或宣言与国内法的衔接问题。尤其是具体案例发生后，能否直接援引国际公约来追索文物，必须通过国内法。
双边协定的签订，等于国际公约真正落地，也就是落实到具体国家。双方由此也可以结合具体国情，实施更有针对性和可操作性的办法。
比如，中美对文物的概念、年代等理解差别很大。中国的标准是，1949年以前的都是文物，1949年后的有些也被认定是文物。美国人接受不了，最后敲定的标准是距今250年。
2005年，美国国务院文化遗产中心派了一名专家来中国考察打击文物走私工作。“谈判过程中，美国提出不能把防止中国文物流失的责任都加在美国身上。我们必须证明中国的确做了很多工作。”国家文物局相关负责人说，美方认为，在此基础上仍不足以防止文物流入美国，才能来帮助中国人做这件事。 于是，国家文物局派专人陪同他在天津、深圳等城市进行了实地考察。
在天津海关，一位警官给美国专家留下了深刻印象：他负责现场查验，每隔约两个星期就到北京潘家园，看哪类文物这段时间的交易量比较大，还要看器形以及可能隐藏的报关品名等，考虑可能夹带在哪类货物中。
“在海关，如果想查验到文物，一是靠5%的查验率，二是靠情报。如果没有情报，就要更多靠经验、有针对性地去查验。”朱晔说，这位警官让美国专家看到了中国海关的责任感和使命感。
中美续签谈判中，美方提到最多的是香港。作为自由港，香港艺术品市场又得到特区政府的鼓励培育。
美国认为香港是中国文物流出的主要集散地，多次敦促中国要把香港的问题解决好。谈判的主要困难在于打击文物非法贩运不仅是文物部门的事情，往往还涉及刑法、民法等不同国内法的衔接，所以每个国家在签署类似协议时都会非常审慎。
因为签约后，意味着该国海关会增加很多工作量，意味着责任和行政成本的提高。
“双轮驱动”
打击文物走私是一个“双轮驱动”的过程：国内打击让文物走不出去，国外防止文物的进入。一旦进入，中国就要根据“1970年公约”、双边协定等，通过各种谈判以及司法渠道甚至民间渠道坚决追索。
目前，国家文物局每年都与一些目标国家展开工作，甚至领导人国事活动时，也会把此事作为议题，有的也列入了和该国的文化交流协定。
此类双边协定，一般每5年续签一次。不过协议中也有条款明确规定：如果双方没有异议，自动续签;如果需要终止协议，要提前6个月协商。
美国是目前唯一续签协议也要履行正式手续的国家，并且根据实际情况的变化，协议文本要逐条重新谈。
比如2014年中美双边备忘录续签时，美方就提出一个新的要求：中方要每年向美方提供一份关于国内文物案件的数据，如案件数量、法院判决数量等。
此外，国家文物局还要参加美方听证会，接受质询，从而证明中国人的确在努力打击文物犯罪。这也源自美国政府在国内承受到的压力。
签订双边协定后，中国和协定国会就流失文物通报、教育培训、国际会议、文物进出境管理制度、打击走私等方面展开合作。
2014年8月，在中国敦煌莫高窟召开的“第四届文化财产返还国际专家会议”，得到了瑞士联邦政府9万多法郎的资金支持。作为主办方，中国用这些经费支付了一些经济困难国家代表的旅费，以及安排同声传译等开支。
瑞士有专门法案规定，每年应提供一笔经费，用于支持与瑞士签订此类双边协定的国家提升打击文物犯罪的能力，或者用于文物追索，上限是10万法郎。
这在国际普遍认为中国经济已经比较发达的情况下非常难得。这也是签署双边协定、在打击文物非法贩运方面与外国加强合作的成功例证。
此前，2011年3月11日，美方向中国政府移交了包括唐三彩在内的15件非法入境美国的中国文物。
这一年开始，联合国教科文组织对“1970年公约”开始进行实质性改革，目前正在制定一份操作指南。中国提出的“鼓励”各国签署双边协定的建议，已在附属委员会会议上通过。
朱晔评价说，这就变成一种正面推动，“正是因为中国、美国等国家签署了双边协定，联合国教科文组织才发现它是落实‘1970年公约’最有力的武器。”
此外，国际公约对有些流失海外的文物没有溯及力。所谓溯及力，是说在某项法律生效后，才能根据该法律判定某个行为违法，而法律生效之前的行为就不属于违法。
这样，“1970年公约”对于近代外国势力侵华时掠夺的文物，如抗战时流向日本的文物等就没有溯及力。
各国加入公约的时间也不同，中国1989年加入“1970年公约”，英国、日本等都是2000年以后才加入的，“总要等加入公约后，这些国家才能去执行。”朱晔说。