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【摘 要】通过调研重庆市万州区海绵城市建设试点情况，探讨海绵城市建设存在的问题，为进一步推广海绵城市建设提供借鉴。
【关键词】试点;主要做法;问题
引言
2016年3月重庆市人民政府办公厅出台《关于推进海绵城市建设的实施意见》指出，重庆市的海绵城市建设分三步，一是试点先行，即“1+3”海绵城市试点，即：1个国家级试点区域两江新区悦来新城（建设期为2015―2017年）;3个市级试点区域万州区、璧山区、秀山县（建设期为2016―2018年）。二是年逐步推广，2018―2020年，有条件的区县（自治县）及城市新区、各类园区、成片开发区先行启动海绵城市建设。三是全面推进，2020―2030年，全市所有区县（自治县）全面推进海绵城市建设，力争到2030年，全市城市建成区80%以上的面积达到目标要求。
万州作为重庆三大试点区县之一，渝东北唯一的试点城市，其做法有重要的实践意义。万州的海绵城市建设3年试点期已满，2019年开始进入新阶段。这就要求万州海绵城市建设在已有实践的基础上，认真总结，形成符合山地城市特点的规划设计、施工验收、维护管理等地方标准，为海绵城市建设提供可复制、能推广的经验。本文主要对万州海绵城市建设试点工作进行全面调研，分析存在的问题，为进一步推广海绵城市建设提供借鉴。
1.万州区海绵城市建设的主要做法
按照重庆市的统一部署，从2016年开始，万州区结合城市基础设施建设、雨污合流改造、环境综合整治有序推进了高铁站前区域、双河口移民安置区海绵城市建设。当时规划建设面积约8平方公里，试点的三年中实际完成海绵城市试点建设面积6.75平方公里，满足市里要求的不低于5平方公里试点建设要求。具体做法主要有：
1.1做好前期准备工作
海绵城市建设试点申报成功后，万州区组织编制完成《高铁片区海绵城市建设试点三年（2016-2018年）实施计划》、《高铁片区海绵城市专项规划》、《万州区海绵城市建设基本资料调查报告》;成立了海绵城市建设工作领导小组，印发了高铁片区试点建设工作方案，制定了项目建设计划，明确了工作措施和工作要求;出台了资金管理办法，草拟了海绵城市建设管理办法，并启动了《万州区城市规划区海绵城市专项规划》、《渝东北生态涵养发展区的暴雨强度公式修订及雨型研究》，以及《年径流总量控制率研究》、《雨水径流污染消减率研究》和《大型公共建筑雨水收集利用技术研究》等3个专题研究。为顺利完成试点做好了充足的准备。
1.2因地制宜，综合施策
根据万州城市规划区自然特征和环境条件，综合采用“净、蓄、滞、渗、用、排”等措施，将约70%的降雨就地消纳和利用，完善生态格局、改善水环境、修复水生态、加强水安全、保障水资源，建设“具有山地特色的立体海绵城市”，实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标。按照市里的统一部署，结合黑臭水体整治、雨污分流改造、环境综合治理、滨河公园和道路建设等，有序推进试点区域内海绵城市建设。
1.3扎实实施工程措施为主的工程建设
采取了以工程措施为主和非工程措施为辅的两种方式。工程措施分两个区域，根据实际情况分别对待：
一是在双河口移民安置区。由于该片区属于老旧城区，大部分小区绿地率较低，且普遍存在道路破损的情况，进行海绵城市改造时将结合项目现场实际，充分利用绿地设置LID设施，并采取透水鋪装、绿色屋顶等措施，最终满足规划要求的年径流总量控制率及污染物总量去除率。针对双河口移民安置区地表径流污染及龙宝河水质较差的问题，在对建筑小区、市政道路、公园广场进行海绵城市改造的同时，采取雨污管网分流改造、河道清淤、生态修复等一系列工程措施对河道进行综合整治，进一步改善龙宝河水质。
二是高铁站前区域。该片区为城市开发新区，以规划年径流总量控制率为目标，主要采取对建筑小区、工业厂房、道路、广场、公园进行海绵城市改造，以达到规划指标要求。同时，实施小区、市政雨污分流，以及天子湖周边岸线、水生态修复措施，进一步改善天子湖水环境质量。
1.4扎实推进非工程措施
一是建立黑臭水体整治监督管理机制，对河湖沿线溢流口进行严格监管，定期对河岸垃圾进行清捞，加强后期数据监测和水质分析;
二是针对养殖污染、农业面源污染，加大关停搬迁、源头治理力度，促进绿色种植、生态养殖模式;
三是布置优化宣传标牌，增强市民对水生态环境治理意识。
2.海绵城市建设过程中存在的主要问题
万州区按照重庆市的统一部署，结合黑臭水体整治、雨污分流改造、环境综合治理、滨河公园和道路建设等，对试点建设范围内的市政道路、公园广场、公共建筑、老旧小区、雨污管网、河道及湖泊等进行了改造，完成了预期目标。但在探索中存在一些问题，这些问题带有共性，在海绵城市的推广建设中是很好的借鉴。
2.1宣传不够，公众参与热情不高
一方面，开展海绵城市试点建设时，忽略了公众参与的重要性，没有有效识别利益相关者及其利害关注点;另一方面，没有制定对不同层次人群、不同部门和不同专业的利益相关者海绵城市建设意识提高的有效途径和机制。主要表现在：
一是公众知晓率较低。由于海绵城市的建设刚刚开始启动，有一部分群众不了解海绵城市的意义，因此不太响应政府的号召，没有从自我做起进行良好的排水。对海绵城市的具体内容认知也不明确，我们现场询问市民，90%的人都不知海绵城市是什么，抽查的20人中只有1人知道万州在试点，有的老人还以为海绵城市就是在道路上铺一层海绵。
二是社会参与度不高。一些部门和单位对海绵城市建设缺乏学习了解，存在认识上的误区：有人认为“三改四化”才搞完，又搞海绵城市，是重复建设;将海绵城市的建设投资水平夸大化，认为是资源浪费;有的认为，一些城市造成内涝不是城市本身的问题，而是气候变化，导致短时间强降雨的问题;有的认为，海绵城市建设成本高、效果不佳，可谓老命伤财的事;极个别人认为与己无关，甚至消极抵制。总之就是干群认识不统一，社会共识和合力不够。 三是文明卫生意识差。市民海绵城市意识淡薄，一边在搞建设，一边在搞损毁，文明卫生意识没有跟上城市建设、发展的速度。
2.2技术力量缺乏，海绵体缺失
一是专业人员缺乏，队伍力量有待加强。海绵城市建设是一项新的工程，设定了许多技术参数和指标，不管是建设、施工单位，还是管理、监理单位，均存在专业缺乏和业务不精，有待加强的问题。
二是技术不过关，同时海绵体缺失。海绵城市建设是一个新的课题，相关挂技术标准与要求是否符合客观实际有待检验。进行科技探讨，最重要的是资金与经验，而经验是在一步一步中累积出来的。由于我国刚刚开始试行海绵城市的建设，经验不足，资金过高又导致不够，因此我们的技术不够革新，在科技研发上较为落后。同时，在现在的城市范围内，混凝土、柏油马路占据了大部分的地区，能够成为海绵体的路面及材料少之又少，而建设海绵城市最重要的便是可以用来渗水的海绵体，绿化过少不仅仅使建设海绵城市出现了问题，在我们日常的生活中也存在着很大的问题。
2.3筹资渠道有限，项目建设资金缺口大
一是建设资金缺乏。海绵城市建设宣传推介、项目设计、海绵材料、技术培训、工程监管等都需大量的资金。现如今虽有政府大力支持，但由于资金需求过高，试行海绵城市建设的脚步便会放慢。同时，由于仅仅是刚开始建设的阶段，还没有一个非常稳定的资金来源，并不能带来利益上的回报，由于资金的不够，很多技术上的问题便显现了出来。
二是筹资渠道有限。主要问题表现在：第一，投融资模式较为单一。海绵城市建设中的投融资主要来源于各级政府的财政、社会资本以及商业信贷。由于海绵城市建设项目大多属于公益性项目，几乎不涉及使用者付费，且社会资本存在回收成本难的风险从而缺少积极性，因此许多城市仍以政府补贴为主要投融资渠道。过于依赖政府的单一投融资模式在建设过程中易受到地方政府财力变化的影响，增加更多不確定的因素，对地方财力造成巨大压力。第二，社会资本和企业的参与性低。海绵城市尚未确立商业模式，也并没有明显的盈利模式，导致社会资本参与的积极性较低;在政企合作中，政府的信用和付费能力是社会资本积极参与的前提条件，因而在实际操作中，某些地方政府常出现不能按期付费等现象，难以推动社会资本的积极参与。第三，相应政策法规尚未完善，未能明确责任机制。我国海绵城市与PPP项目的融合尚处于起步阶段，相应的奖励性政策、考核机制等还未完善。国家的相关政策法规还停留在宏观层面，缺乏相应的微观性指导。
2.4工作力量不足，海绵成员单位协作不够
一是海绵办力量不足。一方面人员力量有限，万州区海绵办日常工作主要由住建局3名同志承担，因市政设施建设线长面广，开工项目多，海绵建设工作往往因人手不足顾此失彼;另一方面技术力量不足，海绵城市建设专业性强、技术要求高，从项目的前期报建到后期的施工建设，均需全程监管，而目前海绵办（城建股）的工作人员，缺乏海绵城市建设相关专业技术知识且外出学习培训少，导致项目监管难以技术把控。
二是部门间协作不够。认识不够到位，协调推进困难。如万州区虽已成立了区海绵城市建设领导小组，住建、财政、水务、审计、交通、国土、发改、环保、公用事业管理处等相关成员单位的职责任务早已行文明确，但平时各部门联络沟通较少，协作不够。如海绵城市试点申报时，明确由住建、财政、水务三家联合申报，且海绵城市实施着重水处理，与财政项目资金拨付使用密切相关，实际工作中，并无专职水务、财政人员参与海绵日常建设工作，导致海绵城市建设由住建局城建股单枪匹马单打独干。
2.5建设推进缓慢，项目后期维护管理困难
一是缺乏系统思维。“海绵城市”意在形成一个全方位、立体的城市生态系统。但在实践中，建设海绵城市的突然举措，让人们有些措手不及，同时对容易发生的问题也没有完整的预计，就容易带有浓厚的“示范区”思维，往往重点打造一条道路、一个街区，结果成了景观工程，一场大雨就露馅;也存在把政绩摆在地上，屋顶花园、雨水花园、下凹绿地等绿色设施应有尽有，但埋在地下的排水管网、泵站、调蓄池等灰色设施应付了事……没有系统性、整体性的规划引领，“海绵城市”建设只能是头痛医头脚痛医脚。
二是建管配套没跟上。“海绵城市”建设效果能否持续，很大程度取决于后续的管理维护。例如，河道及调蓄池的保洁清淤，地下设施的定期清理和检查等。城市的植草沟、调蓄池、种植屋面建好之后，没有继续投入专业的管理和维护，渐渐丧失了原有的作用，最后无法展现“海绵城市”的功效。
三是重投资轻运营。“海绵城市”建设需要投入大量的资金，虽然国家鼓励采用PPP模式来解决建设资金不足的难题，但苦于“海绵城市”建设项目可经营性差的现实，政策的持续性令人堪忧。在实际运作中，绿地、广场、道路改造等项目都不能直接产生运营收入，企业对“海绵城市”建设的预期收益不乐观，参与度不高。所以，政府在为“海绵城市”建设提供持续的财政支持之余，还要制定清晰的回报机制，充分调动社会的积极性，才能确保海绵城市建设的可持续。
参考文献
[1]《重庆市人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》 渝府办发[2016]37号.
【关键词】试点;主要做法;问题
引言
2016年3月重庆市人民政府办公厅出台《关于推进海绵城市建设的实施意见》指出，重庆市的海绵城市建设分三步，一是试点先行，即“1+3”海绵城市试点，即：1个国家级试点区域两江新区悦来新城（建设期为2015―2017年）;3个市级试点区域万州区、璧山区、秀山县（建设期为2016―2018年）。二是年逐步推广，2018―2020年，有条件的区县（自治县）及城市新区、各类园区、成片开发区先行启动海绵城市建设。三是全面推进，2020―2030年，全市所有区县（自治县）全面推进海绵城市建设，力争到2030年，全市城市建成区80%以上的面积达到目标要求。
万州作为重庆三大试点区县之一，渝东北唯一的试点城市，其做法有重要的实践意义。万州的海绵城市建设3年试点期已满，2019年开始进入新阶段。这就要求万州海绵城市建设在已有实践的基础上，认真总结，形成符合山地城市特点的规划设计、施工验收、维护管理等地方标准，为海绵城市建设提供可复制、能推广的经验。本文主要对万州海绵城市建设试点工作进行全面调研，分析存在的问题，为进一步推广海绵城市建设提供借鉴。
1.万州区海绵城市建设的主要做法
按照重庆市的统一部署，从2016年开始，万州区结合城市基础设施建设、雨污合流改造、环境综合整治有序推进了高铁站前区域、双河口移民安置区海绵城市建设。当时规划建设面积约8平方公里，试点的三年中实际完成海绵城市试点建设面积6.75平方公里，满足市里要求的不低于5平方公里试点建设要求。具体做法主要有：
1.1做好前期准备工作
海绵城市建设试点申报成功后，万州区组织编制完成《高铁片区海绵城市建设试点三年（2016-2018年）实施计划》、《高铁片区海绵城市专项规划》、《万州区海绵城市建设基本资料调查报告》;成立了海绵城市建设工作领导小组，印发了高铁片区试点建设工作方案，制定了项目建设计划，明确了工作措施和工作要求;出台了资金管理办法，草拟了海绵城市建设管理办法，并启动了《万州区城市规划区海绵城市专项规划》、《渝东北生态涵养发展区的暴雨强度公式修订及雨型研究》，以及《年径流总量控制率研究》、《雨水径流污染消减率研究》和《大型公共建筑雨水收集利用技术研究》等3个专题研究。为顺利完成试点做好了充足的准备。
1.2因地制宜，综合施策
根据万州城市规划区自然特征和环境条件，综合采用“净、蓄、滞、渗、用、排”等措施，将约70%的降雨就地消纳和利用，完善生态格局、改善水环境、修复水生态、加强水安全、保障水资源，建设“具有山地特色的立体海绵城市”，实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标。按照市里的统一部署，结合黑臭水体整治、雨污分流改造、环境综合治理、滨河公园和道路建设等，有序推进试点区域内海绵城市建设。
1.3扎实实施工程措施为主的工程建设
采取了以工程措施为主和非工程措施为辅的两种方式。工程措施分两个区域，根据实际情况分别对待：
一是在双河口移民安置区。由于该片区属于老旧城区，大部分小区绿地率较低，且普遍存在道路破损的情况，进行海绵城市改造时将结合项目现场实际，充分利用绿地设置LID设施，并采取透水鋪装、绿色屋顶等措施，最终满足规划要求的年径流总量控制率及污染物总量去除率。针对双河口移民安置区地表径流污染及龙宝河水质较差的问题，在对建筑小区、市政道路、公园广场进行海绵城市改造的同时，采取雨污管网分流改造、河道清淤、生态修复等一系列工程措施对河道进行综合整治，进一步改善龙宝河水质。
二是高铁站前区域。该片区为城市开发新区，以规划年径流总量控制率为目标，主要采取对建筑小区、工业厂房、道路、广场、公园进行海绵城市改造，以达到规划指标要求。同时，实施小区、市政雨污分流，以及天子湖周边岸线、水生态修复措施，进一步改善天子湖水环境质量。
1.4扎实推进非工程措施
一是建立黑臭水体整治监督管理机制，对河湖沿线溢流口进行严格监管，定期对河岸垃圾进行清捞，加强后期数据监测和水质分析;
二是针对养殖污染、农业面源污染，加大关停搬迁、源头治理力度，促进绿色种植、生态养殖模式;
三是布置优化宣传标牌，增强市民对水生态环境治理意识。
2.海绵城市建设过程中存在的主要问题
万州区按照重庆市的统一部署，结合黑臭水体整治、雨污分流改造、环境综合治理、滨河公园和道路建设等，对试点建设范围内的市政道路、公园广场、公共建筑、老旧小区、雨污管网、河道及湖泊等进行了改造，完成了预期目标。但在探索中存在一些问题，这些问题带有共性，在海绵城市的推广建设中是很好的借鉴。
2.1宣传不够，公众参与热情不高
一方面，开展海绵城市试点建设时，忽略了公众参与的重要性，没有有效识别利益相关者及其利害关注点;另一方面，没有制定对不同层次人群、不同部门和不同专业的利益相关者海绵城市建设意识提高的有效途径和机制。主要表现在：
一是公众知晓率较低。由于海绵城市的建设刚刚开始启动，有一部分群众不了解海绵城市的意义，因此不太响应政府的号召，没有从自我做起进行良好的排水。对海绵城市的具体内容认知也不明确，我们现场询问市民，90%的人都不知海绵城市是什么，抽查的20人中只有1人知道万州在试点，有的老人还以为海绵城市就是在道路上铺一层海绵。
二是社会参与度不高。一些部门和单位对海绵城市建设缺乏学习了解，存在认识上的误区：有人认为“三改四化”才搞完，又搞海绵城市，是重复建设;将海绵城市的建设投资水平夸大化，认为是资源浪费;有的认为，一些城市造成内涝不是城市本身的问题，而是气候变化，导致短时间强降雨的问题;有的认为，海绵城市建设成本高、效果不佳，可谓老命伤财的事;极个别人认为与己无关，甚至消极抵制。总之就是干群认识不统一，社会共识和合力不够。 三是文明卫生意识差。市民海绵城市意识淡薄，一边在搞建设，一边在搞损毁，文明卫生意识没有跟上城市建设、发展的速度。
2.2技术力量缺乏，海绵体缺失
一是专业人员缺乏，队伍力量有待加强。海绵城市建设是一项新的工程，设定了许多技术参数和指标，不管是建设、施工单位，还是管理、监理单位，均存在专业缺乏和业务不精，有待加强的问题。
二是技术不过关，同时海绵体缺失。海绵城市建设是一个新的课题，相关挂技术标准与要求是否符合客观实际有待检验。进行科技探讨，最重要的是资金与经验，而经验是在一步一步中累积出来的。由于我国刚刚开始试行海绵城市的建设，经验不足，资金过高又导致不够，因此我们的技术不够革新，在科技研发上较为落后。同时，在现在的城市范围内，混凝土、柏油马路占据了大部分的地区，能够成为海绵体的路面及材料少之又少，而建设海绵城市最重要的便是可以用来渗水的海绵体，绿化过少不仅仅使建设海绵城市出现了问题，在我们日常的生活中也存在着很大的问题。
2.3筹资渠道有限，项目建设资金缺口大
一是建设资金缺乏。海绵城市建设宣传推介、项目设计、海绵材料、技术培训、工程监管等都需大量的资金。现如今虽有政府大力支持，但由于资金需求过高，试行海绵城市建设的脚步便会放慢。同时，由于仅仅是刚开始建设的阶段，还没有一个非常稳定的资金来源，并不能带来利益上的回报，由于资金的不够，很多技术上的问题便显现了出来。
二是筹资渠道有限。主要问题表现在：第一，投融资模式较为单一。海绵城市建设中的投融资主要来源于各级政府的财政、社会资本以及商业信贷。由于海绵城市建设项目大多属于公益性项目，几乎不涉及使用者付费，且社会资本存在回收成本难的风险从而缺少积极性，因此许多城市仍以政府补贴为主要投融资渠道。过于依赖政府的单一投融资模式在建设过程中易受到地方政府财力变化的影响，增加更多不確定的因素，对地方财力造成巨大压力。第二，社会资本和企业的参与性低。海绵城市尚未确立商业模式，也并没有明显的盈利模式，导致社会资本参与的积极性较低;在政企合作中，政府的信用和付费能力是社会资本积极参与的前提条件，因而在实际操作中，某些地方政府常出现不能按期付费等现象，难以推动社会资本的积极参与。第三，相应政策法规尚未完善，未能明确责任机制。我国海绵城市与PPP项目的融合尚处于起步阶段，相应的奖励性政策、考核机制等还未完善。国家的相关政策法规还停留在宏观层面，缺乏相应的微观性指导。
2.4工作力量不足，海绵成员单位协作不够
一是海绵办力量不足。一方面人员力量有限，万州区海绵办日常工作主要由住建局3名同志承担，因市政设施建设线长面广，开工项目多，海绵建设工作往往因人手不足顾此失彼;另一方面技术力量不足，海绵城市建设专业性强、技术要求高，从项目的前期报建到后期的施工建设，均需全程监管，而目前海绵办（城建股）的工作人员，缺乏海绵城市建设相关专业技术知识且外出学习培训少，导致项目监管难以技术把控。
二是部门间协作不够。认识不够到位，协调推进困难。如万州区虽已成立了区海绵城市建设领导小组，住建、财政、水务、审计、交通、国土、发改、环保、公用事业管理处等相关成员单位的职责任务早已行文明确，但平时各部门联络沟通较少，协作不够。如海绵城市试点申报时，明确由住建、财政、水务三家联合申报，且海绵城市实施着重水处理，与财政项目资金拨付使用密切相关，实际工作中，并无专职水务、财政人员参与海绵日常建设工作，导致海绵城市建设由住建局城建股单枪匹马单打独干。
2.5建设推进缓慢，项目后期维护管理困难
一是缺乏系统思维。“海绵城市”意在形成一个全方位、立体的城市生态系统。但在实践中，建设海绵城市的突然举措，让人们有些措手不及，同时对容易发生的问题也没有完整的预计，就容易带有浓厚的“示范区”思维，往往重点打造一条道路、一个街区，结果成了景观工程，一场大雨就露馅;也存在把政绩摆在地上，屋顶花园、雨水花园、下凹绿地等绿色设施应有尽有，但埋在地下的排水管网、泵站、调蓄池等灰色设施应付了事……没有系统性、整体性的规划引领，“海绵城市”建设只能是头痛医头脚痛医脚。
二是建管配套没跟上。“海绵城市”建设效果能否持续，很大程度取决于后续的管理维护。例如，河道及调蓄池的保洁清淤，地下设施的定期清理和检查等。城市的植草沟、调蓄池、种植屋面建好之后，没有继续投入专业的管理和维护，渐渐丧失了原有的作用，最后无法展现“海绵城市”的功效。
三是重投资轻运营。“海绵城市”建设需要投入大量的资金，虽然国家鼓励采用PPP模式来解决建设资金不足的难题，但苦于“海绵城市”建设项目可经营性差的现实，政策的持续性令人堪忧。在实际运作中，绿地、广场、道路改造等项目都不能直接产生运营收入，企业对“海绵城市”建设的预期收益不乐观，参与度不高。所以，政府在为“海绵城市”建设提供持续的财政支持之余，还要制定清晰的回报机制，充分调动社会的积极性，才能确保海绵城市建设的可持续。
参考文献
[1]《重庆市人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》 渝府办发[2016]37号.