论文部分内容阅读
摘要：近年来为进一步提高行政事业单位内部管理水平，财政部出台一系列政策和法规，督促各单位将内控体系建设提上日程。高校作为教育类事业单位，也应将推进内控建设作为日常工作。本文结合财政部相关文件，从内控建设目标、体系、实施部门、业务活动等四方面分析如何加强高校内部控制建设，并提出一些实务操作建议。
关键词：高校;内部控制建设
中图分类号：G6425 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0065-01
2012年11月29日，为更好地提高行政事业单位的风险防控能力，并加强其内部管理水平，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，下称《内控规范》）。而后财政部其他文件的相继颁布实施，更表明在国家层面内部控制建设已作为一项常规工作开展，要求各行政事业单位建立并有效推进内部控制建设，在决算报告体系中进行单位内部控制建设的报告。高校作为教育类事业单位，推进内部控制建设已经成为日常工作中重要的一環，对于提高自身管理水平、防范经济活动风险、促进廉政建设有重要意义。
一、高校应从顶层设计的角度来明确内部控制建设的目标
为更有效地使用财政资金，规范单位内部经济活动和业务活动，高校必须从顶层设计的角度确定自身内部控制建设的目标。由于内部控制建设是上级主管部门极力推进的工作重点，部分高校会认为完成此项工作的目标就是监管需要，工作推进也会流于表面，为完成而完成。但从财政部门的出发点来看，高校内部控制建设必须与日常管理工作结合。
财政部提出加强行政事业内部控制建设的要求，就是从政策上明确了内控的重要性。而管理作为概念性的说法，其外在表现形式就是各类内部控制。因为管理是相对虚化的，其水平高低和执行过程都是由内部控制的各个环节来实现的。《内控规范》第三条指出：其所指内部控制，是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。规范中使用“管控”这个词，就表明内部控制与单位管理不是割裂的，应该是互相结合互相嵌入的。高校必须从领导层面就确定，内部控制建设的最终目标是为实现高水平自我管理，是高校提高办学质量、防范内部风险、实现高质量发展的内在要求。只有从领导层面正确认识内部控制建设的目标，才能在高校范围内从上而下将建设任务分解，提高所有业务部门和人员的认识，推进内部控制实施水平。
二、高校应建立包含单位层面和业务层面两个层面的内部控制体系
《内控规范》提出按照单位层面和业务层面两个层面来建设内部控制体系，在第二章对两个层面的风险评估和控制方法进行规范，然后在第三至五章对两个层面的控制方式进行规定。高校应该从政策制定的高度出发，说明两个层面内部控制如何组成及两者间的关系。
对于高校而言，单位层面的内部控制可包含：基础性控制、一般性控制、监督活动三类。基础性控制包含文化战略、社会责任、制度建设、组织结构和人力资源管理等;一般性控制包含预算管理、信息系统建设以及影响多个业务流程的控制活动;监督活动主要包括内部监督和外部监督两类。以上这些都是从管理者的高度出发，在单位整体架构上所进行的内部控制活动。业务层面的控制主要是专项控制，即控制对象比较单一、可以单独设置流程的内部控制。包括收支业务、政府采购、资产管理、合同管理、财务报告等。高校应在内部广泛调研的基础上，尽快出台适合推行的内部控制指南，构建作为有机整体的两个层面的内部控制体系。
三、高校内部控制建设应明确规定牵头部门与其他部门的职责
《内控规范》第十条规定：要确定内部控制职能部门或牵头部门，建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制，并要求牵头部门为履行内部控制管理职能的专门机构。从高校的实际情况出发，并结合规范中对于两个层面内控系统建设的要求，可以将财务部门确立为牵头部门和职能部门，负责统筹规划和组织实施单位层面内部控制建设。其他处室和系部作为内部控制建设实际的执行人，主要职责为制定各自条线的内控制度并执行、定期自查和汇报内部控制执行情况。高校审计部门作为独立监督部门，负责监督牵头部门和其他部门的内部控制建设工作，其职责包括审核评价内控制度、如实评估风险、开展内部审计和监督。
值得指出的是，高校不同于企业，企业可以从治理层角度出发成立专门的风险控制部门，从上至下推进内部控制建设。高校考虑到机构设置与现有人员配备，最多成立内部控制工作小组，但是实际推动工作仍归口于各职能部门。财务部门若被指定为牵头部门必须考虑到与其他部门由于属于平级关系，难免产生沟通不畅、推行乏力的状况。所以高校内部控制建设的最终效果与校领导的重视程度有莫大关系，必须从“一把手”或纪委的高度建立推进及定期评价制度，并配合问责才能有效保障学校的内部控制建设进度。
四、高校应将内部控制对象确定为经济活动及与经济活动相关的业务活动
《内控规范》第三条明确指出，本规范所指内部控制是对经济活动的风险进行防范和管控，表明行政事业单位内部控制规范的对象是经济活动。但是经济活动其实是和业务活动无法分离的，经济活动主要包括财务收支、政府采购业务、资产管理、基础建设、债权债务等，而每一项经济活动都有关系到一个或者多个部门，涉及到各种业务流程。这些经济活动和业务活动都需要有相关制度、审批流程、信息网络等作为后盾。对于高校来讲，可以建立一套以预算管理为中心的内部活动控制流程，因为单位的一切经济活动都是围绕预算展开的，同时其他业务活动又与经济活动密不可分。
高校必须树立“业财融合”的思维和理念，使得内部控制建设与学校财务系统建设、其他信息化建设有机结合，打通部门之间的信息壁垒，将数据充分共享。尤其是通过信息系统的内部建设，梳理运转流程，在平时管控比较薄弱的环节增加控制强度，例如：资产管理、合同审批等流程。只有先将高校内部各业务流程理清并进行规范管理，学校整体才能实现可持续发展，使得内部控制体系的建设落到实处。
关键词：高校;内部控制建设
中图分类号：G6425 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0065-01
2012年11月29日，为更好地提高行政事业单位的风险防控能力，并加强其内部管理水平，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，下称《内控规范》）。而后财政部其他文件的相继颁布实施，更表明在国家层面内部控制建设已作为一项常规工作开展，要求各行政事业单位建立并有效推进内部控制建设，在决算报告体系中进行单位内部控制建设的报告。高校作为教育类事业单位，推进内部控制建设已经成为日常工作中重要的一環，对于提高自身管理水平、防范经济活动风险、促进廉政建设有重要意义。
一、高校应从顶层设计的角度来明确内部控制建设的目标
为更有效地使用财政资金，规范单位内部经济活动和业务活动，高校必须从顶层设计的角度确定自身内部控制建设的目标。由于内部控制建设是上级主管部门极力推进的工作重点，部分高校会认为完成此项工作的目标就是监管需要，工作推进也会流于表面，为完成而完成。但从财政部门的出发点来看，高校内部控制建设必须与日常管理工作结合。
财政部提出加强行政事业内部控制建设的要求，就是从政策上明确了内控的重要性。而管理作为概念性的说法，其外在表现形式就是各类内部控制。因为管理是相对虚化的，其水平高低和执行过程都是由内部控制的各个环节来实现的。《内控规范》第三条指出：其所指内部控制，是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。规范中使用“管控”这个词，就表明内部控制与单位管理不是割裂的，应该是互相结合互相嵌入的。高校必须从领导层面就确定，内部控制建设的最终目标是为实现高水平自我管理，是高校提高办学质量、防范内部风险、实现高质量发展的内在要求。只有从领导层面正确认识内部控制建设的目标，才能在高校范围内从上而下将建设任务分解，提高所有业务部门和人员的认识，推进内部控制实施水平。
二、高校应建立包含单位层面和业务层面两个层面的内部控制体系
《内控规范》提出按照单位层面和业务层面两个层面来建设内部控制体系，在第二章对两个层面的风险评估和控制方法进行规范，然后在第三至五章对两个层面的控制方式进行规定。高校应该从政策制定的高度出发，说明两个层面内部控制如何组成及两者间的关系。
对于高校而言，单位层面的内部控制可包含：基础性控制、一般性控制、监督活动三类。基础性控制包含文化战略、社会责任、制度建设、组织结构和人力资源管理等;一般性控制包含预算管理、信息系统建设以及影响多个业务流程的控制活动;监督活动主要包括内部监督和外部监督两类。以上这些都是从管理者的高度出发，在单位整体架构上所进行的内部控制活动。业务层面的控制主要是专项控制，即控制对象比较单一、可以单独设置流程的内部控制。包括收支业务、政府采购、资产管理、合同管理、财务报告等。高校应在内部广泛调研的基础上，尽快出台适合推行的内部控制指南，构建作为有机整体的两个层面的内部控制体系。
三、高校内部控制建设应明确规定牵头部门与其他部门的职责
《内控规范》第十条规定：要确定内部控制职能部门或牵头部门，建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制，并要求牵头部门为履行内部控制管理职能的专门机构。从高校的实际情况出发，并结合规范中对于两个层面内控系统建设的要求，可以将财务部门确立为牵头部门和职能部门，负责统筹规划和组织实施单位层面内部控制建设。其他处室和系部作为内部控制建设实际的执行人，主要职责为制定各自条线的内控制度并执行、定期自查和汇报内部控制执行情况。高校审计部门作为独立监督部门，负责监督牵头部门和其他部门的内部控制建设工作，其职责包括审核评价内控制度、如实评估风险、开展内部审计和监督。
值得指出的是，高校不同于企业，企业可以从治理层角度出发成立专门的风险控制部门，从上至下推进内部控制建设。高校考虑到机构设置与现有人员配备，最多成立内部控制工作小组，但是实际推动工作仍归口于各职能部门。财务部门若被指定为牵头部门必须考虑到与其他部门由于属于平级关系，难免产生沟通不畅、推行乏力的状况。所以高校内部控制建设的最终效果与校领导的重视程度有莫大关系，必须从“一把手”或纪委的高度建立推进及定期评价制度，并配合问责才能有效保障学校的内部控制建设进度。
四、高校应将内部控制对象确定为经济活动及与经济活动相关的业务活动
《内控规范》第三条明确指出，本规范所指内部控制是对经济活动的风险进行防范和管控，表明行政事业单位内部控制规范的对象是经济活动。但是经济活动其实是和业务活动无法分离的，经济活动主要包括财务收支、政府采购业务、资产管理、基础建设、债权债务等，而每一项经济活动都有关系到一个或者多个部门，涉及到各种业务流程。这些经济活动和业务活动都需要有相关制度、审批流程、信息网络等作为后盾。对于高校来讲，可以建立一套以预算管理为中心的内部活动控制流程，因为单位的一切经济活动都是围绕预算展开的，同时其他业务活动又与经济活动密不可分。
高校必须树立“业财融合”的思维和理念，使得内部控制建设与学校财务系统建设、其他信息化建设有机结合，打通部门之间的信息壁垒，将数据充分共享。尤其是通过信息系统的内部建设，梳理运转流程，在平时管控比较薄弱的环节增加控制强度，例如：资产管理、合同审批等流程。只有先将高校内部各业务流程理清并进行规范管理，学校整体才能实现可持续发展，使得内部控制体系的建设落到实处。