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摘 要：长期以来，政府高度重视贫困工作，不断加大对贫困地区的投入。在全社会各方面参与精准扶贫的背景下，如何发挥政府的主导作用和村民的主观能动性，建立一套完善的扶贫规划建设统筹机制尤其重要。本文以靖宇县仁义村扶贫建设规划的编制为例，阐述了水库移民贫困村在扶贫建设规划方面的探索与实践，为如何发挥扶贫规划的统筹作用提供了参考。
关键词：水库移民；贫困村；精准扶贫；规划
中图分类号： D632.4 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160931063
1 问题的提出
为实现全面建成小康社会，党中央、国务院提出实施精准扶贫和精准脱贫的政策，解决过去粗放扶贫存在的实际问题，帮助现行标准下的农村贫困人口全部实现脱贫。精准扶贫工作的基础是科学的调查和规划。规划在人类经济社会发展中发挥着重要的引领作用，是人类解决目标导向性问题的重要手段，是对客观事物的发展进行超前性的预测和安排。扶贫规划是通过制定和实施专项规划，对扶贫工作的开展进行技术性和制度性的指导，进而科学合理的开展扶贫工作。[1]
2 村庄概况
仁义村位于吉林省靖宇县，处于吉林省东部山区，头道松花江沿岸，下辖王家窑屯和果园屯2个自然屯。20世纪70年代，由于修建白山水电站，整村搬迁至现有的定居点。仁义村现有159户353人，其中贫困户72户127人，占仁义村居住人口的36%。60岁以上的贫困人口占66%，老年人贫困和边缘化突出。
传统产业以玉米、大豆为主，以西瓜、香瓜、地瓜为辅的种植业，养殖业以养猪为主。2014年，农民人均纯收入3728元，其中贫困人口人均年纯收入仅2862元，低于靖宇县6240元的平均水平，贫富差距突出。
仁义村位于松花江三湖自然保护区范围内，森林覆盖率达到70%以上，山水景观独特，是国家“AA”级旅游风景区。但由于旅游设施不足，村民参与度不高，且仁义旅游景区的管理权属县旅游局，仁义村民无法共享景区带来的平台式经济收益。
设施方面，现状各类公共服务设施规模小、设施不足，缺休闲娱乐场所；基础设施薄弱，给水管道年久失修，漏水现象严重；排水则为自然散排、无边沟、不成系统；缺少必要环卫设施，现状厕所均为旱厕，室内厕所不可用；老旧房屋较多，亟待改造。
3 规划应对策略
水库移民村的扶持方面，国家已颁布一系列的法律法规及配套政策等措施，以保障水工程移民的顺利开展和可持续发展。移民贫困和后续发展是不得不考虑的主要问题。仁义村，作为水库移民村，仍有大量村民处于贫困线以下。导致移民贫困的根源在于移民生计的“主体、供体、载体”3者发展的不可持续性，因此，实现农村水库移民可持续生计的关键在于实现“主体、供体、载体”3者的均衡协调发展[2]。
根据国家扶贫开发建设“精准扶贫、精准脱贫”的目标要求，应体现“精准”、“实效”和“广泛参与”的原则，即体现对主体的精准识别、供体的广泛参与、载体的扶贫实效3个方面。因此，重点应结合仁义村生产和生活实际，在精准识别的基础上，重点明确产业扶贫载体，实施精准开发式扶贫。
3.1 贫困主体的精准识别
按照国家标准，调查得出仁义村国定贫困人口共72户127人，其中王家窑屯贫困人口52户89人，低保人口73人，果园屯贫困人口20户38人，低保人数25人。贫困党员合计3人。人口构成主要以中老年为主，贫困户以“老两口”为主要贫困群体，缺乏劳动能力，年老多病，子女多外出打工或工作生活，收入以养老金、低保以及务农为主。贫困户家庭人均纯收入区间在2100～3000元。
贫困村民普遍希望产业扶贫，通过合作社的引导，推动农业和旅游业的发展，提高附加值和经济收益，同时进一步改善居住环境和设施条件。
贫困根源方面，通过内因和外因2个层面，分析贫困主体的根源和差异化因素，内因主要包括因缺少劳动力致贫、因病致贫、因耕地缺乏、因残致贫、因学致贫等因素。外因主要包括移民、交通、产业、特色及资源等方面的因素。
3.2 脱贫载体的精准搭建
结合国务院扶贫办、国家旅游局《关于开展贫困村旅游扶贫试点工作方案>的通知》（国开办司发[2015]3号），以发展旅游实现脱贫为主线，通过规划项目库统筹来自各部门的项目安排，各扶持部门首先提供政策支持下的项目准备，规划则提出待帮扶的项目供各部门选择，以确保项目可落地可实施。脱贫载体重点体现在以下几个方面：按照基本服务“缺什么、补什么、避免大拆大建”的原则，补齐基础设施和公共服务设施短板；突出庭院整治，通过绿化美化亮化，完善整体建设效果；集中以村庄和景区为载体，着力增强乡村和山水旅游的公共服务功能，改善产业发展环境，增强产业的承载力，改善村民的生活条件；体现生态农业和山水旅游特色，促进农业和旅游一体化发展，打造旅游名村；突出体现”输血”和“造血”并重的途径，即社会兜底脱贫和发展生产脱贫相结合。
3.3 供体的精准参与
通过规划统筹项目，形成扶贫开发合力。仁义村扶贫开发建设工作由省、县、镇3级包保，民政厅作为牵头组织，在扶贫规划、旅游规划的基础上，与县、镇、村一同科学拟订可实施项目，与相关部门协调落实，并将各级政府、社会组织、企业及个人等各方面资金、扶持项目、社会保障向规划项目库集中，按照项目的具体实施要求，明确任务清单、标准清单、时限清单及责任清单，同时结合贫困户的实际情况，以户和生产合作社为单位，对项目进行分解，实现项目到户，精准到人。进行经济效益和社会效益统计分析，确保贫困户可参与和可收益，并在目标期内脱贫，目标期后不反贫。
4 结语
造成水库移民村贫困的基本原因，是区位和资源的不足，根本原因在于人。因此，需要改善交通区位条件，开发村庄特色资源，激发人的潜力和活力，重聚人气。同时，在精准扶贫的过程中，做到“兜底扶贫”，切实保证基本民生，注重建设项目的经营使用，注重引进经营性项目，注重引进市场主体参与经营，注重农产品和旅游资源向旅游商品的方向转化开发，注重农产品的销售渠道。实践证明，产业发展才是长期的、可持续的、有效的扶贫方向。
参考文献
[1]王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学，2002，16（1）：4-6.
[2]严登才，施国庆.农村水库移民贫困成因与应对策略分析[J].水利发展研究，2012（2）.
关键词：水库移民；贫困村；精准扶贫；规划
中图分类号： D632.4 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160931063
1 问题的提出
为实现全面建成小康社会，党中央、国务院提出实施精准扶贫和精准脱贫的政策，解决过去粗放扶贫存在的实际问题，帮助现行标准下的农村贫困人口全部实现脱贫。精准扶贫工作的基础是科学的调查和规划。规划在人类经济社会发展中发挥着重要的引领作用，是人类解决目标导向性问题的重要手段，是对客观事物的发展进行超前性的预测和安排。扶贫规划是通过制定和实施专项规划，对扶贫工作的开展进行技术性和制度性的指导，进而科学合理的开展扶贫工作。[1]
2 村庄概况
仁义村位于吉林省靖宇县，处于吉林省东部山区，头道松花江沿岸，下辖王家窑屯和果园屯2个自然屯。20世纪70年代，由于修建白山水电站，整村搬迁至现有的定居点。仁义村现有159户353人，其中贫困户72户127人，占仁义村居住人口的36%。60岁以上的贫困人口占66%，老年人贫困和边缘化突出。
传统产业以玉米、大豆为主，以西瓜、香瓜、地瓜为辅的种植业，养殖业以养猪为主。2014年，农民人均纯收入3728元，其中贫困人口人均年纯收入仅2862元，低于靖宇县6240元的平均水平，贫富差距突出。
仁义村位于松花江三湖自然保护区范围内，森林覆盖率达到70%以上，山水景观独特，是国家“AA”级旅游风景区。但由于旅游设施不足，村民参与度不高，且仁义旅游景区的管理权属县旅游局，仁义村民无法共享景区带来的平台式经济收益。
设施方面，现状各类公共服务设施规模小、设施不足，缺休闲娱乐场所；基础设施薄弱，给水管道年久失修，漏水现象严重；排水则为自然散排、无边沟、不成系统；缺少必要环卫设施，现状厕所均为旱厕，室内厕所不可用；老旧房屋较多，亟待改造。
3 规划应对策略
水库移民村的扶持方面，国家已颁布一系列的法律法规及配套政策等措施，以保障水工程移民的顺利开展和可持续发展。移民贫困和后续发展是不得不考虑的主要问题。仁义村，作为水库移民村，仍有大量村民处于贫困线以下。导致移民贫困的根源在于移民生计的“主体、供体、载体”3者发展的不可持续性，因此，实现农村水库移民可持续生计的关键在于实现“主体、供体、载体”3者的均衡协调发展[2]。
根据国家扶贫开发建设“精准扶贫、精准脱贫”的目标要求，应体现“精准”、“实效”和“广泛参与”的原则，即体现对主体的精准识别、供体的广泛参与、载体的扶贫实效3个方面。因此，重点应结合仁义村生产和生活实际，在精准识别的基础上，重点明确产业扶贫载体，实施精准开发式扶贫。
3.1 贫困主体的精准识别
按照国家标准，调查得出仁义村国定贫困人口共72户127人，其中王家窑屯贫困人口52户89人，低保人口73人，果园屯贫困人口20户38人，低保人数25人。贫困党员合计3人。人口构成主要以中老年为主，贫困户以“老两口”为主要贫困群体，缺乏劳动能力，年老多病，子女多外出打工或工作生活，收入以养老金、低保以及务农为主。贫困户家庭人均纯收入区间在2100～3000元。
贫困村民普遍希望产业扶贫，通过合作社的引导，推动农业和旅游业的发展，提高附加值和经济收益，同时进一步改善居住环境和设施条件。
贫困根源方面，通过内因和外因2个层面，分析贫困主体的根源和差异化因素，内因主要包括因缺少劳动力致贫、因病致贫、因耕地缺乏、因残致贫、因学致贫等因素。外因主要包括移民、交通、产业、特色及资源等方面的因素。
3.2 脱贫载体的精准搭建
结合国务院扶贫办、国家旅游局《关于开展贫困村旅游扶贫试点工作方案>的通知》（国开办司发[2015]3号），以发展旅游实现脱贫为主线，通过规划项目库统筹来自各部门的项目安排，各扶持部门首先提供政策支持下的项目准备，规划则提出待帮扶的项目供各部门选择，以确保项目可落地可实施。脱贫载体重点体现在以下几个方面：按照基本服务“缺什么、补什么、避免大拆大建”的原则，补齐基础设施和公共服务设施短板；突出庭院整治，通过绿化美化亮化，完善整体建设效果；集中以村庄和景区为载体，着力增强乡村和山水旅游的公共服务功能，改善产业发展环境，增强产业的承载力，改善村民的生活条件；体现生态农业和山水旅游特色，促进农业和旅游一体化发展，打造旅游名村；突出体现”输血”和“造血”并重的途径，即社会兜底脱贫和发展生产脱贫相结合。
3.3 供体的精准参与
通过规划统筹项目，形成扶贫开发合力。仁义村扶贫开发建设工作由省、县、镇3级包保，民政厅作为牵头组织，在扶贫规划、旅游规划的基础上，与县、镇、村一同科学拟订可实施项目，与相关部门协调落实，并将各级政府、社会组织、企业及个人等各方面资金、扶持项目、社会保障向规划项目库集中，按照项目的具体实施要求，明确任务清单、标准清单、时限清单及责任清单，同时结合贫困户的实际情况，以户和生产合作社为单位，对项目进行分解，实现项目到户，精准到人。进行经济效益和社会效益统计分析，确保贫困户可参与和可收益，并在目标期内脱贫，目标期后不反贫。
4 结语
造成水库移民村贫困的基本原因，是区位和资源的不足，根本原因在于人。因此，需要改善交通区位条件，开发村庄特色资源，激发人的潜力和活力，重聚人气。同时，在精准扶贫的过程中，做到“兜底扶贫”，切实保证基本民生，注重建设项目的经营使用，注重引进经营性项目，注重引进市场主体参与经营，注重农产品和旅游资源向旅游商品的方向转化开发，注重农产品的销售渠道。实践证明，产业发展才是长期的、可持续的、有效的扶贫方向。
参考文献
[1]王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学，2002，16（1）：4-6.
[2]严登才，施国庆.农村水库移民贫困成因与应对策略分析[J].水利发展研究，2012（2）.