论文部分内容阅读
摘 要： 2012年9月大学生刘艳峰，向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表，申请公开陕西省安全生产监督管理局"微笑局长"杨达才2011年度工资遭拒绝，引起社会关注。这一事件再次引发了人们对政府信息公开难问题的关注。《政府信息公开条例》出台以来由于观念上、制度上原因使之在实施过程遭遇各种难题。因此，必须通过改变政府观念，完善《政府信息公开条例》制度来保障政府信息公开，满足公民的知情权。
关键词：《政府信息公开条例》 信息公开 原因 对策
2007年4月24日国务院公布《政府信息公开条例》 （以下简称《条例》）， 标志着我国政府信息公开制度确立。政府信息公开制度建立不仅可以保证公民的知情权，而且还有助于公民参政、议政，对推进政府民主法治化的进程具有非常重要的意义。2012年9月一位在校大学生刘艳峰，向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表，申请公开陕西省安全生产监督管理局"微笑局长"杨达才2011年度工资。陕西省财政厅寄给刘艳峰的回函，拒绝公开杨达才工资，称不属于其信息公开范畴。此事件再次引发了社会对行政信息公开难话题的讨论，进而引起人们对《条例》实施的广泛关注。
一、政府信息公开难的表现
（一）政府信息公开申请难
依申请公开制度被普遍认为是政府信息公开制度的灵魂与核心。但是，从制度实施情况看，公众提交信息公开申请仍旧面临限制，存在着申请难现象。
在申请主体方面，《条例》第13 条规定： 除了行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。可见，《条例》对申请人设置了资格条件，即申请人申请的目的必须是为了"自身生产、生活、科研等特殊需要"。
这里的"自身生产、生活、科研等特殊需要"缺乏判断标准，极易成为政府限制公民申请信息公开的依据。实践中有律师要求环保局公开排污费征收项目、依据、标准以及超排污标准的企业名单；也有记者向规划局提出采访要求，要求公开规划信息。这些申请是否属于"自身生产、生活、科研等特殊需要"恐怕很难判断。刘艳峰同学申请公开"微笑"局长工资也很难被理解为"根据自身生产、生活、科研等特殊需要"，最终被受理可能还是迫于网民强大的舆论压力。
在申请途径方面，有些政府机关将申请仅局限于电话，或者仅局限于快递、电子邮件等。对于公众以其他方式提出的信息公开申请不予答复，还有一些政府机关网站的申请栏目实际上并不可用，或并不受理网络申请，使得网络申请平台成为门面。在受理信息公开申请时仍存在过度收集个人信息、要求申请人提供额外证明材料等情况，给公民带来不必要的负担，变相提高了政府依申请公开的门槛，客观上也造成了公民申请难。
（二）政府信息公开难
《条例》专章规定了政府信息公开的范围，但在主动公开方面，实践中存在着"假公开、选择性公开、随意性公开"等现象，在申请公开方面存在着拒绝答复、拒绝公开等现象。这种现象显然不利于政府的透明度建设，不能满足公民获取信息的现实需要。
1、拒绝政府信息公开。根据《条例》的规定，凡是涉及信息公开可能会危害到国家安全、公共安全、经济安全或者有可能影响社会稳定，可以不公开。目前，涉及限制信息公开的法律有《保密法》和《档案法》，即信息一旦进入档案也成为准国家秘密。这成为政府拒绝信息公开常用理由，甚至有些政府没有对拒绝答复理由进行说明，或者以不合法理由拒绝答复的情形。陕西省财政厅寄给刘艳峰的回函，拒绝公开杨达才工资，就是以申请事项不属于其信息公开范畴为由简单加以拒绝。还有政府以涉及第三方商业秘密和个人隐私为由不予公开，却没对所申请政府信息是否属于商业秘密和个人隐私进行严格的判断，也没有征求第三方意见，这些都是不符合《条例》的规定。
2、政府信息公开的内容有限，深度、广度不够，质量不高。 当前政府信息公开可以概括为"四多四少"，即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少。政府公开的信息多是"报喜不报忧"，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中负面的信息却很少。信息公开存在着质量不高，避重就轻问题，对于决策程序，决策依据的数据和资源以及人民群众最关心的涉及到群众切身利益、容易引发矛盾和滋生腐败的热点、难点问题很少做到完全公开、透明。有些地方甚至杜撰信息，造成虚假信息泛滥，导致政府公开的信息真实度不高。
3、政府信息公开的渠道不畅。目前政府信息公开主要是通过政府公报、红头文件、电视台、电台、墙报、专栏、布告、标语等形式。公开方式虽多样化，但范围侧重于政府机关内部范围的公开，公众仍很难了解。政府网站本可以成为公开政府信息主要平台，但是有很多信息还是以传统的方式公开，并不放在网站上。而且有些网站由于疏于维护和管理而导致公开的信息更新缓慢。这不利于公众对政府公开信息的查询，也不利于政府信息的异地传播。
（三）申请政府信息公开救济难
"有权利必有救济"，在政府信息公开立法中， 如何建立起有效的救济制度以保障公众获得政府信息的权利免受侵害， 以及当权利受到侵害时如何得到矫正和补救， 已经逐渐成为各国政府信息公开法律制度中关注的焦点。较之国外的先进立法经验， 我国现行的政府信息公开救济制度缺乏严密的法律体系和完整的制度支撑， 在理论与实践操作中存缺陷。《条例》规定， 在政府信息公开工作中， 公民只有在认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的情况下， 才可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这样的规定， 极大地限制了可以获得法律救济的权利主体的范围。《行政复议法》和《行政诉讼法》都只对"依申请"的与政府信息公开有关的"具体行政行为"规定了异议的可能和明确的审查权，而对政府应主动公开的情况无权审查，这也限制了政府信息公开的救济途径。
（四）政府信息不公开追责难 《条例》明确规定：行政机关违反本条例规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但《条例》实施以来，还未发现因政府信息公开不力而受到行政处罚的案例，关负责人被追究刑事责任更是闻所未闻。在我国的行政追责中，同体追责一直占很大成分。按照《条例》规定：各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，这表现出来是一种同体追责模式，即由行政系统本身对本系统内违法违纪行为追究责任的模式。从利益关系上说，同体追责同属一个体系，有可能结为一个利益共同体。另外从责任关系上看，上下级之间既然有权力隶属关系，就会有责任连带关系。这些因素都会导致政府在政府信息不公开产生责任追究的困难。
二、政府信息公开难的原因
（一）政府机关及工作人员法治观念落后， 缺乏公开与服务意识
我国行政府关中的一些工作人员由于受封建传统思想的影响，存在着严重的官本位思想， 把公民视为被管理者，服从政府强制管理是公民的责任和义务。视行政服务为权力而不是义务、责任。在这样的观念下一些行政机关在执行《条例》规定的政府信息公开的时候力度不够。目前许多政府机关根本就没有主抓政府信息公开的工作机构， 有些政府机关设立政府信息公开工作机构的目的也只是为了应付上级检查。许多政府虽然有政府信息公开工作机构， 但有不少是形同虚设， 并没有真正发挥作用。由于下级政府机关的推行不力， 导致政府信息公开制度难以落到实处，更谈不上进一步完善。
（二）政府信息公开缺乏相应的制度保障
政府信息公开缺乏严密的制度设计，导致我国政府信息公开存在政策性倾向。与美国等西方国家相比较，我国政府信息公开法律制度仍存在缺陷和不足：首先，《条例》回避了与其他法律规范的冲突。在政府信息公开实践中，法律制度的适用问题突出。由于《条例》没有明确规定"以公开为原则，不公开为例外"的基本原则，客观回避了与其他法律法规的冲突。如《保守国家秘密法》规定了有关国家秘密的政府信息的定密、保密和解密的原则和方法；《档案法》涉及了属于政府信息的档案的开放；这些规定在内容、范围、时间、要求等方面与《条例》都存在一定矛盾。其次，政府信息公开范围的例外情况界定含糊与自由裁量权过大。《条例》对于不予公开的内容却做了模糊的界定：行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时， 应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定，以及"行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息"这样的界定实际上是非常不明确的。倘若对于何为国家机密、商业秘密和个人隐私没有一个较为明确的判断标准，很容易造成行政机关滥用行政裁量权， 将国家机密扩大化， 并以此为理由， 拒绝公开政府信息。
（三）监督和追责处罚手段存在不足
《条例》对政府信息公开的内部监督方式作了全面规定，但仍存在着缺陷和不足之处，比如第三十三条在实施过程中存在缺陷。因为《条例》并未对收到举报的调查机关给予相关举报人的答复期限做一个明确的规定， 这样就容易造成调查机关的拖延和不作为的现象， 尤其在当前行政机关还没有主动公开政府信息意识的情况下。
《条例》也规定了行政诉讼外部监督方式，但目前抽象行政行为仍没有纳入行政诉讼的受案范围，现行的审查范围有限的行政诉讼制度，在实践中出现很多困难。《条例》实施以来，各地信息不公开行政案出现很多，但大都遭遇立案难、胜诉难和执行难的尴尬。在我国当前司法行政化的背景下，司法机关的人、财、物受控于行政机关，司法很难有效监督行政。
另外，《条例》没有对行政机关应公开而没有公开政府信息的行为做出具体惩罚的规定， 这样就容易造成行政机关的不积极作为。在当前社会， 信息是一种资源，其背后隐藏着巨大的利益。如果不规定具体惩罚措施的话，主动公开政府信息的义务就很难履行。
三、政府信息公开难解决对策
（一）转变政府观念， 切实提高政府对信息公开重要性的认识
美国在制定《信息自由法时》强调该法的两个重要目的：一是强化民主政治，它通过公开政府活动，使人民得到全部的信息，使民主政治得到最好的运行。二是防止行政腐败，美国人认为公开是最好的防腐剂，公开可以作为限制行政的手段。这种对政府信息公开制度的理念可以给我们很深的启示，我国要从传统的理念中解放出来，认识到信息公开的民主价值和反腐败的价值功效。
我国政府机关应从政府"权力本位"向公民"权利本位"转变。政府机关中的工作人员应该改变观念， 深刻意识到政府信息公开是民主政治一个不可或缺的环节， 发展社会主义民主政治， 建设社会主义政治文明，最根本的是保障公民享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，而这些权利的实现要以政府信息公开为前提条件。要切实转变政府信息为政府专有的观念，树立政府机关有公开信息的义务意识， 树立政府信息公开是保障公民知情权、参与权、信息权的观念。
（二）完善制度建设，保障政府信息公开实现
1、将"公开是原则"作为政府信息公开制度的灵魂。"公开是原则，不公开是例外"是美国《信息自由法》首创的政府信息公开的基本原则，它被公认为政府信息公开制度的灵魂，成为世界上许多国家此类立法共同遵循的基本准则。我国应参考美国立法， 在《条例》中明确这思想。
2、去除政府信息公开申请者资格条件。比较发现，大多数国家的政府信息公开制度，对申请者的资格条件都没有限制，任何人都可以申请政府信息公开，甚至包括外国人等。从《条例》本身的规定看，我们仍然是有限公开范围。在列举公开范围之外，政府信息是由行政机关的裁量权决定是否公开和公开到何种程度。这很大程度上决定了政府信息公开的有限范围。有限的政府信息公开范围决定有限制的申请者资格条件。政府信息公开的范围与申请者的资格条件限制，有着密切的联系。无论是英国的"任何人"，还是美国的"公众"，这些对申请者无任何资格条件限制的制度模式，都是建立在政府信息公开范围无限制的制度基础之上的。这种制度联系的法律逻辑是：政府信息就是公共信息。在这种制度模式中，只要申请符合客观条件：属于可以公开的政府信息范围，政府机关就必须公开所申请的政府信息；而对申请者的主观条件：主体资格，则不作任何限制，也不问申请政府信息的理由和动机。所以，原则上无限制的政府信息公开范围，决定了无资格条件限制的申请；相反，有限制的政府信息公开范围，决定了有资格条件限制的申请。
因此，《条例》应当进一步明确任何人，而不只是特定人有权利向行政机关提出公开政府信息的申请。
（三）强化监督，加大责任追究处罚力度
针对当前我国政府信息公开制度的监督和追责处罚手段存在的缺陷和不足有必要进一步建立和完善监督和追责机制，做好以下具体工作： 首先，建立政府信息公开的责任监督制度。要设立政府信息公开监督机构；通过各种渠道广泛倾听社会各界的意见；及时查处违法或不当行为， 并向投诉人通报处理情况。其次，建立政府信息公开评价体系。对各地区各部门政府信息公开的情况进行考核和评估，把行政机关的信息公开的开展情况与对行政机关的考核结合起来。再次，要明确政府信息义务主体的行政责任和法律责任。加大对虚假政府信息公开的惩罚性规定， 对制作、公布虚假政府信息的机关和责任人根据情节给予相应的行政处分，对于因公布虚假政府信息造成严重社会危害的， 可追究刑事责任。
（四）扩大司法救济范围
美国《情报自由法》中对依申请公开政府信息引起争议而提起行政诉讼的原告资格一般没有限制， 任何人都可以作为原告。这样的规定， 有利于保护当事人的诉讼权利， 更好地维护公众的知情权益。与政府信息有关的利益可以分为三种：只涉及原告的利益；同时涉及原告和其他个人或组织的利益；只涉及非原告的利益。其中， 第一种是法院受理的重点，第三种法院很少受理。这恰恰是我国政府信息公开法律救济中经常遇到的问题， 这使得权利主体范围狭窄， 资格受限。我国应参考美国立法， 进一步扩大政府信息公开法律救济权利主体范围， 规定公民、法人或其他组织行使法律救济权利不以具体行政行为侵犯其合法权益为限。
参考文献：
[1]杨小军.论申请政府信息公开的资格条件【J】.国家行政学院学报，2011（2）
[2]阎桂芳. 政府信息公开救济制度研究【J】. 公共管理，2011（5）
[3]殷荷芳. 论美国政府信息公开制度的演进及其启示【J】. 湖南行政学院学报，2011（1）
[4]涂四溢. 《政府信息公开条例》的价值缺陷【J】. 行政法学研究，2010（1）
作者简介：陈文君（1973--）女，黑龙江人，法学硕士 西南大学育才学院教师 ，研究方向：行政法 宪法学 程序法学。
关键词：《政府信息公开条例》 信息公开 原因 对策
2007年4月24日国务院公布《政府信息公开条例》 （以下简称《条例》）， 标志着我国政府信息公开制度确立。政府信息公开制度建立不仅可以保证公民的知情权，而且还有助于公民参政、议政，对推进政府民主法治化的进程具有非常重要的意义。2012年9月一位在校大学生刘艳峰，向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表，申请公开陕西省安全生产监督管理局"微笑局长"杨达才2011年度工资。陕西省财政厅寄给刘艳峰的回函，拒绝公开杨达才工资，称不属于其信息公开范畴。此事件再次引发了社会对行政信息公开难话题的讨论，进而引起人们对《条例》实施的广泛关注。
一、政府信息公开难的表现
（一）政府信息公开申请难
依申请公开制度被普遍认为是政府信息公开制度的灵魂与核心。但是，从制度实施情况看，公众提交信息公开申请仍旧面临限制，存在着申请难现象。
在申请主体方面，《条例》第13 条规定： 除了行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。可见，《条例》对申请人设置了资格条件，即申请人申请的目的必须是为了"自身生产、生活、科研等特殊需要"。
这里的"自身生产、生活、科研等特殊需要"缺乏判断标准，极易成为政府限制公民申请信息公开的依据。实践中有律师要求环保局公开排污费征收项目、依据、标准以及超排污标准的企业名单；也有记者向规划局提出采访要求，要求公开规划信息。这些申请是否属于"自身生产、生活、科研等特殊需要"恐怕很难判断。刘艳峰同学申请公开"微笑"局长工资也很难被理解为"根据自身生产、生活、科研等特殊需要"，最终被受理可能还是迫于网民强大的舆论压力。
在申请途径方面，有些政府机关将申请仅局限于电话，或者仅局限于快递、电子邮件等。对于公众以其他方式提出的信息公开申请不予答复，还有一些政府机关网站的申请栏目实际上并不可用，或并不受理网络申请，使得网络申请平台成为门面。在受理信息公开申请时仍存在过度收集个人信息、要求申请人提供额外证明材料等情况，给公民带来不必要的负担，变相提高了政府依申请公开的门槛，客观上也造成了公民申请难。
（二）政府信息公开难
《条例》专章规定了政府信息公开的范围，但在主动公开方面，实践中存在着"假公开、选择性公开、随意性公开"等现象，在申请公开方面存在着拒绝答复、拒绝公开等现象。这种现象显然不利于政府的透明度建设，不能满足公民获取信息的现实需要。
1、拒绝政府信息公开。根据《条例》的规定，凡是涉及信息公开可能会危害到国家安全、公共安全、经济安全或者有可能影响社会稳定，可以不公开。目前，涉及限制信息公开的法律有《保密法》和《档案法》，即信息一旦进入档案也成为准国家秘密。这成为政府拒绝信息公开常用理由，甚至有些政府没有对拒绝答复理由进行说明，或者以不合法理由拒绝答复的情形。陕西省财政厅寄给刘艳峰的回函，拒绝公开杨达才工资，就是以申请事项不属于其信息公开范畴为由简单加以拒绝。还有政府以涉及第三方商业秘密和个人隐私为由不予公开，却没对所申请政府信息是否属于商业秘密和个人隐私进行严格的判断，也没有征求第三方意见，这些都是不符合《条例》的规定。
2、政府信息公开的内容有限，深度、广度不够，质量不高。 当前政府信息公开可以概括为"四多四少"，即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少。政府公开的信息多是"报喜不报忧"，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中负面的信息却很少。信息公开存在着质量不高，避重就轻问题，对于决策程序，决策依据的数据和资源以及人民群众最关心的涉及到群众切身利益、容易引发矛盾和滋生腐败的热点、难点问题很少做到完全公开、透明。有些地方甚至杜撰信息，造成虚假信息泛滥，导致政府公开的信息真实度不高。
3、政府信息公开的渠道不畅。目前政府信息公开主要是通过政府公报、红头文件、电视台、电台、墙报、专栏、布告、标语等形式。公开方式虽多样化，但范围侧重于政府机关内部范围的公开，公众仍很难了解。政府网站本可以成为公开政府信息主要平台，但是有很多信息还是以传统的方式公开，并不放在网站上。而且有些网站由于疏于维护和管理而导致公开的信息更新缓慢。这不利于公众对政府公开信息的查询，也不利于政府信息的异地传播。
（三）申请政府信息公开救济难
"有权利必有救济"，在政府信息公开立法中， 如何建立起有效的救济制度以保障公众获得政府信息的权利免受侵害， 以及当权利受到侵害时如何得到矫正和补救， 已经逐渐成为各国政府信息公开法律制度中关注的焦点。较之国外的先进立法经验， 我国现行的政府信息公开救济制度缺乏严密的法律体系和完整的制度支撑， 在理论与实践操作中存缺陷。《条例》规定， 在政府信息公开工作中， 公民只有在认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的情况下， 才可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这样的规定， 极大地限制了可以获得法律救济的权利主体的范围。《行政复议法》和《行政诉讼法》都只对"依申请"的与政府信息公开有关的"具体行政行为"规定了异议的可能和明确的审查权，而对政府应主动公开的情况无权审查，这也限制了政府信息公开的救济途径。
（四）政府信息不公开追责难 《条例》明确规定：行政机关违反本条例规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但《条例》实施以来，还未发现因政府信息公开不力而受到行政处罚的案例，关负责人被追究刑事责任更是闻所未闻。在我国的行政追责中，同体追责一直占很大成分。按照《条例》规定：各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，这表现出来是一种同体追责模式，即由行政系统本身对本系统内违法违纪行为追究责任的模式。从利益关系上说，同体追责同属一个体系，有可能结为一个利益共同体。另外从责任关系上看，上下级之间既然有权力隶属关系，就会有责任连带关系。这些因素都会导致政府在政府信息不公开产生责任追究的困难。
二、政府信息公开难的原因
（一）政府机关及工作人员法治观念落后， 缺乏公开与服务意识
我国行政府关中的一些工作人员由于受封建传统思想的影响，存在着严重的官本位思想， 把公民视为被管理者，服从政府强制管理是公民的责任和义务。视行政服务为权力而不是义务、责任。在这样的观念下一些行政机关在执行《条例》规定的政府信息公开的时候力度不够。目前许多政府机关根本就没有主抓政府信息公开的工作机构， 有些政府机关设立政府信息公开工作机构的目的也只是为了应付上级检查。许多政府虽然有政府信息公开工作机构， 但有不少是形同虚设， 并没有真正发挥作用。由于下级政府机关的推行不力， 导致政府信息公开制度难以落到实处，更谈不上进一步完善。
（二）政府信息公开缺乏相应的制度保障
政府信息公开缺乏严密的制度设计，导致我国政府信息公开存在政策性倾向。与美国等西方国家相比较，我国政府信息公开法律制度仍存在缺陷和不足：首先，《条例》回避了与其他法律规范的冲突。在政府信息公开实践中，法律制度的适用问题突出。由于《条例》没有明确规定"以公开为原则，不公开为例外"的基本原则，客观回避了与其他法律法规的冲突。如《保守国家秘密法》规定了有关国家秘密的政府信息的定密、保密和解密的原则和方法；《档案法》涉及了属于政府信息的档案的开放；这些规定在内容、范围、时间、要求等方面与《条例》都存在一定矛盾。其次，政府信息公开范围的例外情况界定含糊与自由裁量权过大。《条例》对于不予公开的内容却做了模糊的界定：行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时， 应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定，以及"行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息"这样的界定实际上是非常不明确的。倘若对于何为国家机密、商业秘密和个人隐私没有一个较为明确的判断标准，很容易造成行政机关滥用行政裁量权， 将国家机密扩大化， 并以此为理由， 拒绝公开政府信息。
（三）监督和追责处罚手段存在不足
《条例》对政府信息公开的内部监督方式作了全面规定，但仍存在着缺陷和不足之处，比如第三十三条在实施过程中存在缺陷。因为《条例》并未对收到举报的调查机关给予相关举报人的答复期限做一个明确的规定， 这样就容易造成调查机关的拖延和不作为的现象， 尤其在当前行政机关还没有主动公开政府信息意识的情况下。
《条例》也规定了行政诉讼外部监督方式，但目前抽象行政行为仍没有纳入行政诉讼的受案范围，现行的审查范围有限的行政诉讼制度，在实践中出现很多困难。《条例》实施以来，各地信息不公开行政案出现很多，但大都遭遇立案难、胜诉难和执行难的尴尬。在我国当前司法行政化的背景下，司法机关的人、财、物受控于行政机关，司法很难有效监督行政。
另外，《条例》没有对行政机关应公开而没有公开政府信息的行为做出具体惩罚的规定， 这样就容易造成行政机关的不积极作为。在当前社会， 信息是一种资源，其背后隐藏着巨大的利益。如果不规定具体惩罚措施的话，主动公开政府信息的义务就很难履行。
三、政府信息公开难解决对策
（一）转变政府观念， 切实提高政府对信息公开重要性的认识
美国在制定《信息自由法时》强调该法的两个重要目的：一是强化民主政治，它通过公开政府活动，使人民得到全部的信息，使民主政治得到最好的运行。二是防止行政腐败，美国人认为公开是最好的防腐剂，公开可以作为限制行政的手段。这种对政府信息公开制度的理念可以给我们很深的启示，我国要从传统的理念中解放出来，认识到信息公开的民主价值和反腐败的价值功效。
我国政府机关应从政府"权力本位"向公民"权利本位"转变。政府机关中的工作人员应该改变观念， 深刻意识到政府信息公开是民主政治一个不可或缺的环节， 发展社会主义民主政治， 建设社会主义政治文明，最根本的是保障公民享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，而这些权利的实现要以政府信息公开为前提条件。要切实转变政府信息为政府专有的观念，树立政府机关有公开信息的义务意识， 树立政府信息公开是保障公民知情权、参与权、信息权的观念。
（二）完善制度建设，保障政府信息公开实现
1、将"公开是原则"作为政府信息公开制度的灵魂。"公开是原则，不公开是例外"是美国《信息自由法》首创的政府信息公开的基本原则，它被公认为政府信息公开制度的灵魂，成为世界上许多国家此类立法共同遵循的基本准则。我国应参考美国立法， 在《条例》中明确这思想。
2、去除政府信息公开申请者资格条件。比较发现，大多数国家的政府信息公开制度，对申请者的资格条件都没有限制，任何人都可以申请政府信息公开，甚至包括外国人等。从《条例》本身的规定看，我们仍然是有限公开范围。在列举公开范围之外，政府信息是由行政机关的裁量权决定是否公开和公开到何种程度。这很大程度上决定了政府信息公开的有限范围。有限的政府信息公开范围决定有限制的申请者资格条件。政府信息公开的范围与申请者的资格条件限制，有着密切的联系。无论是英国的"任何人"，还是美国的"公众"，这些对申请者无任何资格条件限制的制度模式，都是建立在政府信息公开范围无限制的制度基础之上的。这种制度联系的法律逻辑是：政府信息就是公共信息。在这种制度模式中，只要申请符合客观条件：属于可以公开的政府信息范围，政府机关就必须公开所申请的政府信息；而对申请者的主观条件：主体资格，则不作任何限制，也不问申请政府信息的理由和动机。所以，原则上无限制的政府信息公开范围，决定了无资格条件限制的申请；相反，有限制的政府信息公开范围，决定了有资格条件限制的申请。
因此，《条例》应当进一步明确任何人，而不只是特定人有权利向行政机关提出公开政府信息的申请。
（三）强化监督，加大责任追究处罚力度
针对当前我国政府信息公开制度的监督和追责处罚手段存在的缺陷和不足有必要进一步建立和完善监督和追责机制，做好以下具体工作： 首先，建立政府信息公开的责任监督制度。要设立政府信息公开监督机构；通过各种渠道广泛倾听社会各界的意见；及时查处违法或不当行为， 并向投诉人通报处理情况。其次，建立政府信息公开评价体系。对各地区各部门政府信息公开的情况进行考核和评估，把行政机关的信息公开的开展情况与对行政机关的考核结合起来。再次，要明确政府信息义务主体的行政责任和法律责任。加大对虚假政府信息公开的惩罚性规定， 对制作、公布虚假政府信息的机关和责任人根据情节给予相应的行政处分，对于因公布虚假政府信息造成严重社会危害的， 可追究刑事责任。
（四）扩大司法救济范围
美国《情报自由法》中对依申请公开政府信息引起争议而提起行政诉讼的原告资格一般没有限制， 任何人都可以作为原告。这样的规定， 有利于保护当事人的诉讼权利， 更好地维护公众的知情权益。与政府信息有关的利益可以分为三种：只涉及原告的利益；同时涉及原告和其他个人或组织的利益；只涉及非原告的利益。其中， 第一种是法院受理的重点，第三种法院很少受理。这恰恰是我国政府信息公开法律救济中经常遇到的问题， 这使得权利主体范围狭窄， 资格受限。我国应参考美国立法， 进一步扩大政府信息公开法律救济权利主体范围， 规定公民、法人或其他组织行使法律救济权利不以具体行政行为侵犯其合法权益为限。
参考文献：
[1]杨小军.论申请政府信息公开的资格条件【J】.国家行政学院学报，2011（2）
[2]阎桂芳. 政府信息公开救济制度研究【J】. 公共管理，2011（5）
[3]殷荷芳. 论美国政府信息公开制度的演进及其启示【J】. 湖南行政学院学报，2011（1）
[4]涂四溢. 《政府信息公开条例》的价值缺陷【J】. 行政法学研究，2010（1）
作者简介：陈文君（1973--）女，黑龙江人，法学硕士 西南大学育才学院教师 ，研究方向：行政法 宪法学 程序法学。