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以监督法为主的人大监督相关法律法规在法律规范结构方面普遍存在着因法律后果缺位导致强制力缺乏的情况。从立法角度看,将人大监督相关法律规范缺位的要素予以可行性的补足,是保障人大监督具有刚性的唯一途径。
一、刚性:人大监督的固有属性
“刚”意指强硬、有力量。“刚性”意即不可变性和强制性。在法律教育和研究中,使用“刚性”一词形象地表达有关概念术语的最经常的场合,出现在宪法学关于宪法分类的知识的介绍中。英国学者蒲莱士依据宪法有无严格的制定和修改程序、难易程度的不同,把宪法分为刚性宪法与柔性宪法,这已经成为宪法学中最基础的常识之一。在当今中国,在关于人大监督的学术研究、制度建设和工作实践中,“刚性”一词也被用于形象地表述一些形式的监督。从使用情况看,询问和质询、特别问题调查以及撤职案的审议决定等形式的监督被称为“刚性监督”[1]。
事实上,人大的刚性监督远不止于询问和质询、特别问题调查以及撤职案的审议决定等几种形式。
我国宪法第一百零四条通过一般性地规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级“一府两院”的工作、撤销本级人民政府不适当的决定和命令和下一级人大的不适当的决议,依法定权限决定国家机关工作人员的任免等权力,从而赋予了地方人大及其常委会监督职能;2007年开始实施的监督法具体规定了地方人大及其常委会可以采取即听取和审议“一府两院”专项工作报告;审查和批准决算,听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告;法律法规实施情况的检查(即执法检查);规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定等七种形式行使监督权,实现监督职能。其中,前四种监督由于是针对有关机关例常的职能工作所开展的监督,因而是常态性的监督,而询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等后三种的监督是在特定场合、针对特定的人或事开展的监督,因而是非经常进行的、非常态性的监督。然而,无论是常态的监督还是非常态的监督,人大监督的各种形式都是由宪法和法律以法律规范的形式加以明确规定的,是规范化的监督形式。以不可变性和强制性为其根本含义的“刚性”必然是规范的一种固有属性。如果缺乏刚性,有“规范”之称的所谓规范就是形同虚设的、没有牙齿的老虎,在实质上就不是规范。作为法律规范,其刚性就体现为具有确定的强制力。对于有关监督的规范而言,刚性就是监督产生实效的力量所在。监督一旦启动,必将产生强制性的法律后果:对合乎要求的,予以肯定;对违反要求的,予以制裁。具有这样的法律强制力的监督就是刚性的监督。人大监督是依法进行的规范化监督,是具有法律强制力、能直接产生强制效果的监督——通过完备和有效的制度纠正受监督对象的违宪违法、追究法律责任。因此应该说,监督法赋予人大的七种主要形式的监督都是刚性监督。
刚性应当是人大监督的固有属性。这不仅是由人大的监督职权因来自宪法和法律的明确规定而应具有的法律规范性所决定的,而且也是我国权力监督体系的中国特色社会主义性质的必然要求。经过新中国成立以来大半个世纪的建设,我国逐步形成了一套包括党的监督、人大监督、法律监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、群众监督等在内的多形式、多层次、全方位的权力监督体系,以中国共产党的执政党监督为领导、人大监督的最高性和法律监督的专门性构成我国独有特色的社会主义性质的权力监督体系。人大监督是代表人民进行的监督,是最为根本的监督,最全面、最直接地体现了一切权力属于人民的人民主权原则,因而在所有的监督中地位最高、监督范围最广,进而应当具有最高权威。而缺乏刚性的监督是不可能具有权威性的,最高权威的树立就在于其不可改变性,在于其严格的强制性。因此,人大监督理所当然地具有刚性,刚性是人大监督的固有属性。
二、法律后果缺位:人大监督缺乏刚性的立法原因
如前所述,人大监督的刚性除了是由人大监督在我国特色社会主义权力监督体系中的地位所决定的之外,也是因立法的明确规定而应具有的法律规范性所决定的。人大的工作是法律性、程序性、原则性很强的工作,讲求“程序严谨,操作规范,言必称法,行必依法”,无论是立法或是监督、选举任免、决定重大事项等,都必须依法进行。监督是人大工作的一个重要方面,是为了保证宪法和法律的遵守和执行,维护宪法和法律的尊严,保障公民和法人的合法权益而开展的工作。开展监督工作必须遵循依法监督的原则。什么情形下启动监督,监督所针对的对象、涉及的范围,所运用的形式,所采用的方法,所履行的程序以及监督的结果如何处理等等,都必须以法律为依据,不能随意妄为;监督一旦启动就要有结果、见成效。正因如此,人大监督的相关法律法规就应当尽可能地完备、完善,可操作、有效果,能实现人大监督的目的,特别是要通过包含有效的强制力的规定而赋予其刚性。但从关于人大监督的相关法律法规看,有关法律规范的结构普遍地不完整,普遍缺乏法律后果要素,相应地缺乏关于强制力的规定;人大监督应有的刚性因普遍缺乏来自法律规范的保障而严重不足。
从我国现行法律体系的形成和发展看,关于人大监督权的规定体现在从宪法、地方组织法到监督法以及各地方的实施监督法办法或条例的各种法律法规形式中。法律法规一路发展而来,一方面呈现出逐步完善、逐步细化、逐步加强程序性规定、逐步具有可操作性等发展和完善的优点;另一方面,不规定法律后果而导致强制力缺位、刚性不足也是一个长期存在的缺陷。
1.宪法的相关规定。1982年宪法有关人大监督权的规定集中体现在两个条款的有关内容中,即第六十七条:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;(八)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议……”第一百零四条:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议,依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免;在本级人民代表大会闭会期间,罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”
由此可见,宪法对全国人大常委会和地方各级人大常委会的监督权是一种赋权性的规定,是一种原则性的规定;不涉及对关于在什么情形下启动监督,在什么范围内开展监督,以什么形式进行监督,走什么程序实施监督等等具体问题的规定。这当然是与宪法作为顶级上位法的地位和原则性特征直接相关的。
2.地方组织法的相关规定。地方组织法1979年制定,历经4次修改,2004年10月为最近的一次修改。其中有关地方人大监督职权的规定明显比宪法的相关规定具体化了许多;突出体现在不仅有条文集中规定人大或人大常委会的职权,而且还有一些条文专门规定了备案审查、询问、质询、特定问题调查委员会和罢免等几种具体的监督形式。有关条文主要是:(1)关于县、乡人民代表大会的条文,第八条(县级以上人民代表大会职权的集中规定)、第九条(乡、民族乡和镇人民代表大会职权的集中规定)、第二十六条(罢免)、第二十八条(质询)、第二十九条(询问)、第三十一条(特定问题调查委员会);(2)关于县级以上人民代表大会常务委员会的条文,第四十三条(备案审查)、第四十四条(县级以上人民代表大会常务委员会职权的集中规定)、第四十七条(质询)、第五十二条(特定问题调查委员会)。
地方组织法的主要任务是专门规定有关国家机关的组成、组织和权限的。限于该法的主要任务不是专门规定人大的监督职权的行使问题,所以,该法并没有对行使监督职权的各种具体问题进行全面规定。在这个任务的范围内,地方组织法除一般性地规定了监督职权之外,还专门对备案审查、询问、质询、特定问题调查委员会和罢免等五种监督形式进行了一些规定。作为效力等级仅次于宪法的基本法,这部法律在宪法之外最早落实了宪法有关原则性规定,并具体规定了备案审查、询问、质询、特定问题调查委员会和罢免等五种监督形式,这是地方组织法在这个问题上最值得肯定的亮点。
3.监督法的相关规定。2007年开始实施的监督法是我国第一部专门规定各级人大常委会监督工作的法律。其体例和内容表明,它是专门为落实宪法有关人大监督的原则性规定而制定的一部法律,属于宪法关联法。作为落实宪法的原则性规定的一部专门法律,其第一条明确其立法目的是:“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权,发展社会主义民主,推进依法治国,根据宪法,制定本法。”其第二条第二款明确了该法主要是一部程序法:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”
作为我国第一部专门对人大行使监督权进行规定的法律,监督法由全国人大常委会制定和通过,其效力次于地方组织法,在我国法律体系中居有很高的法律地位。以如此高规格的立法等级制定一部程序法,这一点足以表明人大监督的重要性;但其所存在的问题也由此显得更加突出和严重,即缺乏关于法律责任的规定。监督法共九章48条,其章目依次是:第一章“总则”;第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”;第三章“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告”;第四章“法律法规实施情况的检查”;第五章“规范性文件的备案审查”;第六章“询问和质询”;第七章“特定问题调查”;第八章“撤职案的审议和决定”;第九章“附则”。这一体例是按照人大的七种监督形式进行编排的,其中第二到第五章规定了常态下采用的四种监督形式,第六到第八章是对非经常性的三种监督形式进行的规定。各章的规定一般都涉及该种具体形式的监督由各级人大的哪一具体部门在什么情形下启动、按照什么程序运行、遵循什么具体的工作步骤、需要遵守哪些法定期限等等内容,明显地体现了程序法的特点。但从其条文所体现的法律规范来看,普遍存在着缺乏关于法律后果的规定的问题。由于缺乏关于法律后果的规定,法律规范应有的强制性也就必然缺位;没有了强制力的约束,法律规范也就不能产生作为结构完整的法律规范所能够产生的效果。在以下情形下,这一问题将成为导致监督不力、监督无效的一个严重的立法缺陷:(1)受监督对象对某种形式的监督运行中应予的配合不仅不予回应,反而消极对待,或者以虚假信息回应,甚至故意干扰、阻挠、妨碍监督程序的正常进行,总之,受监督对象在监督中不按照法定的行为模式配合监督;(2)监督主体以各种可能的原因而不履行监督职权、或进行某种形式监督时不依法进行。
4.一些地方性法规的相关规定。监督法从酝酿、起草到公布,前后经历了20年,经过了全国人大常委会的4次审议。监督法生效后,各地依据其第四十七条关于“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施办法”的授权性规范,陆续制定颁布了地方性的人大监督法规。从笔者所查找到的一些地方陆续颁布的各地实施监督法办法或条例看,除少数不突出不明显的细小差异之外,大多数的立法体例与监督法几乎完全相同[2]。一些学者就此进行的研究也印证了这一现象[3]。
除了在体例上普遍仿照之外[4], 各地的相关地方性法规在法律规范结构上也普遍因袭了不规定法律后果的设计。但纵观各地的相关地方性法规,还是有一些值得赞许的闪光之处。一是,《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第二条第二款规定:“常务委员会依法实施的监督具有法律效力,被监督的机关及其工作人员应当接受监督。”这里将人大监督的强制力性质首先在总则部分予以强调,突出了其重要性。二是,《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)》第六章专门规定了“法律责任”, 规定“对于受监督的国家机关违反监督法和本条例的规定,有下列行为之一的,常务委员会应当根据不同情况和管理权限作下列处理:(一)责成作出说明;(二)责成纠正;(三)责成作出书面检查;(四)免去或者撤销职务;(五)提请本级人民代表大会予以罢免;(六)法律、法规规定可以采取的其他方式。”对此,浙江省人大法制委员会副主任委员丁祖年在《关于〈浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)〉的说明》中指出:“监督法没有规定法律责任的内容。为体现常委会行使监督权的严肃性,增强监督实效,根据各方面意见,参考福建等省市的做法,草案对监督工作中可能出现的一些比较突出的不当行为规定了……法律责任。”[5]笔者深以为然。遗憾的是,2009年1月1日起开始实施的浙江省监督条例中并无法律责任专章,有关法律责任的规定也未融入到全文的相应规定中,这一创新最终没有成为现实。
根据法理学的基础理论,一个完整的法律规范应当具备适用条件、行为模式和法律后果等三个要素,此即法律规范的完整结构。法律规范是以法律条文的形式表现出来的。法律规范的三个要素可以全部表现在一个法律条文中,也可以由多个法律条文分别表现。一项法律规范对于一个行为所进行的调整可以是以一个法律条文的形式表达出来的,也可以以多个法律条文的形式予以表达。但无论如何,法律规范必须是完整的,才具备产生作为法律规范所应当产生的强制力的可能性。具有强制力是法律规范的固有属性,是法律规范实现其规范作用的保障;结构完整的法律规范必然包含法律后果的规定,也因而必然包含关于强制力的内容;而强制力是法律规范据以产生约束作用的根本力量所在。这也是法律规范区别与其他社会规范的根本点之一。因此,有关人大监督的法律规范只有结构完整、设计科学、具有充分合理性和可行性,才具备刚性,才能够产生作为法律规范应有的作用,才能够为有力和有效的监督提供法律上的支撑。
三、法律后果补位:保障人大监督刚性的立法举措
法律后果的缺失导致法律规范缺乏强制力,而缺乏强制力的法律规范是难以有效地发挥其作为法律规范应有的作用的。规定人大行使监督权的法律规范缺乏强制力,直接导致人大的监督缺乏刚性。而人大作为人民代表机关及其常设机关,其监督本应是具有最强刚性的监督,否则监督制度的设置就流于形式,失去了意义,不仅有损于人大的权威,有损于其民意机关的至上地位,而且作为我国特色社会主义性质的权力监督体系中最重要的监督却难以有效地发挥应有的作用,必将导致整个权力监督体系作用无力,乃至形同虚设。
具有强制力是法律规范的固有属性,是法律规范实现规范作用的保障。法律规范的强制力包含在法律后果中,结构完整的法律规范应当包含关于法律后果的规定。人大监督有刚性就意味着监督具有法律强制力。从立法方面来说,将人大监督相关法律规范所缺位的法律后果要素予以可行性的补足,使监督的刚性立足到法律强制力上,是保障人大监督具有刚性的唯一途径。
从法理学原理和立法技术来说,适用条件、行为模式和法律后果作为法律规范的三要素并不是只能用一个法律条文来体现,而是既然可以体现在一个条文中,也可以分别由多个条文体现,或者是在不同的规范性法律文件文本中由不同法律条文反复多次地体现。因此,将法律后果予以补位的具体做法不限于前述《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)》那样专门设置“法律责任”一章,虽然那是一种通过突显法律责任来强化行为模式必须得到遵循的比较有效的做法。实际上,由于受人大监督的监督对象是“一府两院”及其公职人员,而目前对于“一府两院”的工作是有相应的组织法和人事法来加以调整的[6]。可以充分利用已有的这些立法资源,通过建立人大监督工作与一些法律实施的衔接机制,或者人大在实行监督过程中,发现需要纠正的问题、需要追究法律责任的情形之后,积极检索、查找有关法律法规,进而主动地依照有关规定作出诸如提交人大开会期间处理、建议其所在机关依法处理、移送检察机关处理等等处理。当然,这一做法有赖于实施监督的直接工作人员具有高度的责任心和监督意识,以及高度的监督积极性。
在专门规定人大监督问题的监督法中专设“法律责任”一章,是将法律后果予以补位的最好方式。期待着未来时机成熟之时,监督法能够作出这样的完善性补充。
注释:
[1]见周建军、张劲松:《撤职就一定是刚性监督?》,载《法治》2009年第1期;《刚性监督应当真正“刚”起来》,载《人民政坛》2006年第7期;宋伟:《刚性监督来自合力》,载《人民日报》2005年9月14日第13版等文章。
[2]如2008年9月1日起实施的《湖北省实施监督法办法》增加了“第九章其他规定”,2007年6月1日起实施的《黑龙江省实施监督法办法》体例则完全相同。
[3]“各地人大倾向性的意见是起草一部实施监督法的办法。如果起草这样一部地方性法规,立法难度不大,可以仿照监督法的形式内容,把一些监督程序具体化,已经见到的地方性立法文本基本上是这个样子。”参见刘文忠:《地方各级人大常委会实施监督法的立法形式与立法空间解析》,载《人大研究》2007年第9期。
[4]也有少数地方的相关法规完全采用了全新的体例。如《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)》(修改稿)的体例是“围绕监督工作几个关键环节来安排章节,主要分为监督工作计划、监督的实施、审议意见的形成和处理、监督的公开、法律责任等部分”。浙江省人大法制委员会副主任委员丁祖年在《关于〈浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)〉的说明》”中指出:“这样设计,比较好地处理了与监督法的关系,既涵盖了监督法规定的基本内容,又突出了监督工作的重点环节和重点要求,还便于从我省实际出发,更充分地体现浙江特色。在征求意见过程中,各方面普遍认为,这种体例有利于在实践中更准确地贯彻监督法精神,更有效地规范监督行为,增强监督实效。”笔者也认为这种体例更利于监督工作的开展。
[5]丁祖年:《关于<浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)>的说明》,见于浙江省人大常委会法制工作委员会主办的地方立法网。
[6]如地方组织法、法院组织法、检察院组织法、公务员法、法官法、检察官法等法律。
(作者单位:华中师范大学)
一、刚性:人大监督的固有属性
“刚”意指强硬、有力量。“刚性”意即不可变性和强制性。在法律教育和研究中,使用“刚性”一词形象地表达有关概念术语的最经常的场合,出现在宪法学关于宪法分类的知识的介绍中。英国学者蒲莱士依据宪法有无严格的制定和修改程序、难易程度的不同,把宪法分为刚性宪法与柔性宪法,这已经成为宪法学中最基础的常识之一。在当今中国,在关于人大监督的学术研究、制度建设和工作实践中,“刚性”一词也被用于形象地表述一些形式的监督。从使用情况看,询问和质询、特别问题调查以及撤职案的审议决定等形式的监督被称为“刚性监督”[1]。
事实上,人大的刚性监督远不止于询问和质询、特别问题调查以及撤职案的审议决定等几种形式。
我国宪法第一百零四条通过一般性地规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级“一府两院”的工作、撤销本级人民政府不适当的决定和命令和下一级人大的不适当的决议,依法定权限决定国家机关工作人员的任免等权力,从而赋予了地方人大及其常委会监督职能;2007年开始实施的监督法具体规定了地方人大及其常委会可以采取即听取和审议“一府两院”专项工作报告;审查和批准决算,听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告;法律法规实施情况的检查(即执法检查);规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;撤职案的审议和决定等七种形式行使监督权,实现监督职能。其中,前四种监督由于是针对有关机关例常的职能工作所开展的监督,因而是常态性的监督,而询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等后三种的监督是在特定场合、针对特定的人或事开展的监督,因而是非经常进行的、非常态性的监督。然而,无论是常态的监督还是非常态的监督,人大监督的各种形式都是由宪法和法律以法律规范的形式加以明确规定的,是规范化的监督形式。以不可变性和强制性为其根本含义的“刚性”必然是规范的一种固有属性。如果缺乏刚性,有“规范”之称的所谓规范就是形同虚设的、没有牙齿的老虎,在实质上就不是规范。作为法律规范,其刚性就体现为具有确定的强制力。对于有关监督的规范而言,刚性就是监督产生实效的力量所在。监督一旦启动,必将产生强制性的法律后果:对合乎要求的,予以肯定;对违反要求的,予以制裁。具有这样的法律强制力的监督就是刚性的监督。人大监督是依法进行的规范化监督,是具有法律强制力、能直接产生强制效果的监督——通过完备和有效的制度纠正受监督对象的违宪违法、追究法律责任。因此应该说,监督法赋予人大的七种主要形式的监督都是刚性监督。
刚性应当是人大监督的固有属性。这不仅是由人大的监督职权因来自宪法和法律的明确规定而应具有的法律规范性所决定的,而且也是我国权力监督体系的中国特色社会主义性质的必然要求。经过新中国成立以来大半个世纪的建设,我国逐步形成了一套包括党的监督、人大监督、法律监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、群众监督等在内的多形式、多层次、全方位的权力监督体系,以中国共产党的执政党监督为领导、人大监督的最高性和法律监督的专门性构成我国独有特色的社会主义性质的权力监督体系。人大监督是代表人民进行的监督,是最为根本的监督,最全面、最直接地体现了一切权力属于人民的人民主权原则,因而在所有的监督中地位最高、监督范围最广,进而应当具有最高权威。而缺乏刚性的监督是不可能具有权威性的,最高权威的树立就在于其不可改变性,在于其严格的强制性。因此,人大监督理所当然地具有刚性,刚性是人大监督的固有属性。
二、法律后果缺位:人大监督缺乏刚性的立法原因
如前所述,人大监督的刚性除了是由人大监督在我国特色社会主义权力监督体系中的地位所决定的之外,也是因立法的明确规定而应具有的法律规范性所决定的。人大的工作是法律性、程序性、原则性很强的工作,讲求“程序严谨,操作规范,言必称法,行必依法”,无论是立法或是监督、选举任免、决定重大事项等,都必须依法进行。监督是人大工作的一个重要方面,是为了保证宪法和法律的遵守和执行,维护宪法和法律的尊严,保障公民和法人的合法权益而开展的工作。开展监督工作必须遵循依法监督的原则。什么情形下启动监督,监督所针对的对象、涉及的范围,所运用的形式,所采用的方法,所履行的程序以及监督的结果如何处理等等,都必须以法律为依据,不能随意妄为;监督一旦启动就要有结果、见成效。正因如此,人大监督的相关法律法规就应当尽可能地完备、完善,可操作、有效果,能实现人大监督的目的,特别是要通过包含有效的强制力的规定而赋予其刚性。但从关于人大监督的相关法律法规看,有关法律规范的结构普遍地不完整,普遍缺乏法律后果要素,相应地缺乏关于强制力的规定;人大监督应有的刚性因普遍缺乏来自法律规范的保障而严重不足。
从我国现行法律体系的形成和发展看,关于人大监督权的规定体现在从宪法、地方组织法到监督法以及各地方的实施监督法办法或条例的各种法律法规形式中。法律法规一路发展而来,一方面呈现出逐步完善、逐步细化、逐步加强程序性规定、逐步具有可操作性等发展和完善的优点;另一方面,不规定法律后果而导致强制力缺位、刚性不足也是一个长期存在的缺陷。
1.宪法的相关规定。1982年宪法有关人大监督权的规定集中体现在两个条款的有关内容中,即第六十七条:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;(八)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议……”第一百零四条:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议,依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免;在本级人民代表大会闭会期间,罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”
由此可见,宪法对全国人大常委会和地方各级人大常委会的监督权是一种赋权性的规定,是一种原则性的规定;不涉及对关于在什么情形下启动监督,在什么范围内开展监督,以什么形式进行监督,走什么程序实施监督等等具体问题的规定。这当然是与宪法作为顶级上位法的地位和原则性特征直接相关的。
2.地方组织法的相关规定。地方组织法1979年制定,历经4次修改,2004年10月为最近的一次修改。其中有关地方人大监督职权的规定明显比宪法的相关规定具体化了许多;突出体现在不仅有条文集中规定人大或人大常委会的职权,而且还有一些条文专门规定了备案审查、询问、质询、特定问题调查委员会和罢免等几种具体的监督形式。有关条文主要是:(1)关于县、乡人民代表大会的条文,第八条(县级以上人民代表大会职权的集中规定)、第九条(乡、民族乡和镇人民代表大会职权的集中规定)、第二十六条(罢免)、第二十八条(质询)、第二十九条(询问)、第三十一条(特定问题调查委员会);(2)关于县级以上人民代表大会常务委员会的条文,第四十三条(备案审查)、第四十四条(县级以上人民代表大会常务委员会职权的集中规定)、第四十七条(质询)、第五十二条(特定问题调查委员会)。
地方组织法的主要任务是专门规定有关国家机关的组成、组织和权限的。限于该法的主要任务不是专门规定人大的监督职权的行使问题,所以,该法并没有对行使监督职权的各种具体问题进行全面规定。在这个任务的范围内,地方组织法除一般性地规定了监督职权之外,还专门对备案审查、询问、质询、特定问题调查委员会和罢免等五种监督形式进行了一些规定。作为效力等级仅次于宪法的基本法,这部法律在宪法之外最早落实了宪法有关原则性规定,并具体规定了备案审查、询问、质询、特定问题调查委员会和罢免等五种监督形式,这是地方组织法在这个问题上最值得肯定的亮点。
3.监督法的相关规定。2007年开始实施的监督法是我国第一部专门规定各级人大常委会监督工作的法律。其体例和内容表明,它是专门为落实宪法有关人大监督的原则性规定而制定的一部法律,属于宪法关联法。作为落实宪法的原则性规定的一部专门法律,其第一条明确其立法目的是:“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权,发展社会主义民主,推进依法治国,根据宪法,制定本法。”其第二条第二款明确了该法主要是一部程序法:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”
作为我国第一部专门对人大行使监督权进行规定的法律,监督法由全国人大常委会制定和通过,其效力次于地方组织法,在我国法律体系中居有很高的法律地位。以如此高规格的立法等级制定一部程序法,这一点足以表明人大监督的重要性;但其所存在的问题也由此显得更加突出和严重,即缺乏关于法律责任的规定。监督法共九章48条,其章目依次是:第一章“总则”;第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”;第三章“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告”;第四章“法律法规实施情况的检查”;第五章“规范性文件的备案审查”;第六章“询问和质询”;第七章“特定问题调查”;第八章“撤职案的审议和决定”;第九章“附则”。这一体例是按照人大的七种监督形式进行编排的,其中第二到第五章规定了常态下采用的四种监督形式,第六到第八章是对非经常性的三种监督形式进行的规定。各章的规定一般都涉及该种具体形式的监督由各级人大的哪一具体部门在什么情形下启动、按照什么程序运行、遵循什么具体的工作步骤、需要遵守哪些法定期限等等内容,明显地体现了程序法的特点。但从其条文所体现的法律规范来看,普遍存在着缺乏关于法律后果的规定的问题。由于缺乏关于法律后果的规定,法律规范应有的强制性也就必然缺位;没有了强制力的约束,法律规范也就不能产生作为结构完整的法律规范所能够产生的效果。在以下情形下,这一问题将成为导致监督不力、监督无效的一个严重的立法缺陷:(1)受监督对象对某种形式的监督运行中应予的配合不仅不予回应,反而消极对待,或者以虚假信息回应,甚至故意干扰、阻挠、妨碍监督程序的正常进行,总之,受监督对象在监督中不按照法定的行为模式配合监督;(2)监督主体以各种可能的原因而不履行监督职权、或进行某种形式监督时不依法进行。
4.一些地方性法规的相关规定。监督法从酝酿、起草到公布,前后经历了20年,经过了全国人大常委会的4次审议。监督法生效后,各地依据其第四十七条关于“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施办法”的授权性规范,陆续制定颁布了地方性的人大监督法规。从笔者所查找到的一些地方陆续颁布的各地实施监督法办法或条例看,除少数不突出不明显的细小差异之外,大多数的立法体例与监督法几乎完全相同[2]。一些学者就此进行的研究也印证了这一现象[3]。
除了在体例上普遍仿照之外[4], 各地的相关地方性法规在法律规范结构上也普遍因袭了不规定法律后果的设计。但纵观各地的相关地方性法规,还是有一些值得赞许的闪光之处。一是,《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第二条第二款规定:“常务委员会依法实施的监督具有法律效力,被监督的机关及其工作人员应当接受监督。”这里将人大监督的强制力性质首先在总则部分予以强调,突出了其重要性。二是,《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)》第六章专门规定了“法律责任”, 规定“对于受监督的国家机关违反监督法和本条例的规定,有下列行为之一的,常务委员会应当根据不同情况和管理权限作下列处理:(一)责成作出说明;(二)责成纠正;(三)责成作出书面检查;(四)免去或者撤销职务;(五)提请本级人民代表大会予以罢免;(六)法律、法规规定可以采取的其他方式。”对此,浙江省人大法制委员会副主任委员丁祖年在《关于〈浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)〉的说明》中指出:“监督法没有规定法律责任的内容。为体现常委会行使监督权的严肃性,增强监督实效,根据各方面意见,参考福建等省市的做法,草案对监督工作中可能出现的一些比较突出的不当行为规定了……法律责任。”[5]笔者深以为然。遗憾的是,2009年1月1日起开始实施的浙江省监督条例中并无法律责任专章,有关法律责任的规定也未融入到全文的相应规定中,这一创新最终没有成为现实。
根据法理学的基础理论,一个完整的法律规范应当具备适用条件、行为模式和法律后果等三个要素,此即法律规范的完整结构。法律规范是以法律条文的形式表现出来的。法律规范的三个要素可以全部表现在一个法律条文中,也可以由多个法律条文分别表现。一项法律规范对于一个行为所进行的调整可以是以一个法律条文的形式表达出来的,也可以以多个法律条文的形式予以表达。但无论如何,法律规范必须是完整的,才具备产生作为法律规范所应当产生的强制力的可能性。具有强制力是法律规范的固有属性,是法律规范实现其规范作用的保障;结构完整的法律规范必然包含法律后果的规定,也因而必然包含关于强制力的内容;而强制力是法律规范据以产生约束作用的根本力量所在。这也是法律规范区别与其他社会规范的根本点之一。因此,有关人大监督的法律规范只有结构完整、设计科学、具有充分合理性和可行性,才具备刚性,才能够产生作为法律规范应有的作用,才能够为有力和有效的监督提供法律上的支撑。
三、法律后果补位:保障人大监督刚性的立法举措
法律后果的缺失导致法律规范缺乏强制力,而缺乏强制力的法律规范是难以有效地发挥其作为法律规范应有的作用的。规定人大行使监督权的法律规范缺乏强制力,直接导致人大的监督缺乏刚性。而人大作为人民代表机关及其常设机关,其监督本应是具有最强刚性的监督,否则监督制度的设置就流于形式,失去了意义,不仅有损于人大的权威,有损于其民意机关的至上地位,而且作为我国特色社会主义性质的权力监督体系中最重要的监督却难以有效地发挥应有的作用,必将导致整个权力监督体系作用无力,乃至形同虚设。
具有强制力是法律规范的固有属性,是法律规范实现规范作用的保障。法律规范的强制力包含在法律后果中,结构完整的法律规范应当包含关于法律后果的规定。人大监督有刚性就意味着监督具有法律强制力。从立法方面来说,将人大监督相关法律规范所缺位的法律后果要素予以可行性的补足,使监督的刚性立足到法律强制力上,是保障人大监督具有刚性的唯一途径。
从法理学原理和立法技术来说,适用条件、行为模式和法律后果作为法律规范的三要素并不是只能用一个法律条文来体现,而是既然可以体现在一个条文中,也可以分别由多个条文体现,或者是在不同的规范性法律文件文本中由不同法律条文反复多次地体现。因此,将法律后果予以补位的具体做法不限于前述《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)》那样专门设置“法律责任”一章,虽然那是一种通过突显法律责任来强化行为模式必须得到遵循的比较有效的做法。实际上,由于受人大监督的监督对象是“一府两院”及其公职人员,而目前对于“一府两院”的工作是有相应的组织法和人事法来加以调整的[6]。可以充分利用已有的这些立法资源,通过建立人大监督工作与一些法律实施的衔接机制,或者人大在实行监督过程中,发现需要纠正的问题、需要追究法律责任的情形之后,积极检索、查找有关法律法规,进而主动地依照有关规定作出诸如提交人大开会期间处理、建议其所在机关依法处理、移送检察机关处理等等处理。当然,这一做法有赖于实施监督的直接工作人员具有高度的责任心和监督意识,以及高度的监督积极性。
在专门规定人大监督问题的监督法中专设“法律责任”一章,是将法律后果予以补位的最好方式。期待着未来时机成熟之时,监督法能够作出这样的完善性补充。
注释:
[1]见周建军、张劲松:《撤职就一定是刚性监督?》,载《法治》2009年第1期;《刚性监督应当真正“刚”起来》,载《人民政坛》2006年第7期;宋伟:《刚性监督来自合力》,载《人民日报》2005年9月14日第13版等文章。
[2]如2008年9月1日起实施的《湖北省实施监督法办法》增加了“第九章其他规定”,2007年6月1日起实施的《黑龙江省实施监督法办法》体例则完全相同。
[3]“各地人大倾向性的意见是起草一部实施监督法的办法。如果起草这样一部地方性法规,立法难度不大,可以仿照监督法的形式内容,把一些监督程序具体化,已经见到的地方性立法文本基本上是这个样子。”参见刘文忠:《地方各级人大常委会实施监督法的立法形式与立法空间解析》,载《人大研究》2007年第9期。
[4]也有少数地方的相关法规完全采用了全新的体例。如《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)》(修改稿)的体例是“围绕监督工作几个关键环节来安排章节,主要分为监督工作计划、监督的实施、审议意见的形成和处理、监督的公开、法律责任等部分”。浙江省人大法制委员会副主任委员丁祖年在《关于〈浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)〉的说明》”中指出:“这样设计,比较好地处理了与监督法的关系,既涵盖了监督法规定的基本内容,又突出了监督工作的重点环节和重点要求,还便于从我省实际出发,更充分地体现浙江特色。在征求意见过程中,各方面普遍认为,这种体例有利于在实践中更准确地贯彻监督法精神,更有效地规范监督行为,增强监督实效。”笔者也认为这种体例更利于监督工作的开展。
[5]丁祖年:《关于<浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例(草案)>的说明》,见于浙江省人大常委会法制工作委员会主办的地方立法网。
[6]如地方组织法、法院组织法、检察院组织法、公务员法、法官法、检察官法等法律。
(作者单位:华中师范大学)