论文部分内容阅读
保障性住房制度是政府对保障性住房的供给、购置等环节进行干预、调控的法律法规的总称。包括国务院文件、通知、办法及各部门所颁布的规章和办法，以及各省、市、自治区制定的各种规定、办法等。
一、我国保障性住房制度的建设历程
在住房领域实行住房商品化和社会化以后，为满足中低收入家庭的住房需求，经过十几年的实践，我国已经初步形成多层次的保障性住房制度。
1．保障性住房制度的初步形成。1991年6月份，《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》提出：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994年7月《关于深化城镇住房制度改革的决定》要求，城镇住房制度改革要“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”，“在计划、规划、拆迁、税费等方面予以政策扶持”，并“加快经济适用住房建设”。由此，我国开始提出建立健全与社会主义市场经济体制相适应的住房保障制度，并初步勾勒出了以经济适用房为主要形式的保障性住房制度。
2．保障性住房制度体系的逐步健全。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，作为我国住房改革的纲领性文件，明确提出 “建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，“对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房”，要求“重点发展经济适用住房（安居工程）”，“采取扶持政策，加快经济适用住房建设”，从而“加快解决城镇住房困难居民的住房问题”。廉租住房由此被明确的提出。2003年8月，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，明确“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”，“集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分”，并要求“建立和完善廉租住房制度”，“切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求”。2004年底，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》等规章的公布，标志着我国保障性住房的框架体系的初步健全。
3．保障性住房制度的快速发展阶段。针对我国保障性住房难落实的问题，2006年6月，《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》再次强调“加快城镇廉租住房制度建设”，“有步骤地解决低收入家庭的住房困难”；“规范发展经济适用住房”，“进一步完善经济适用住房制度，解决建设和销售中存在的问题，真正解决低收入家庭的住房需要”。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求“把解决城市低收入家庭的住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，强化政府公共服务的职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。《廉租住房保障资金管理办法》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》以及《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》等一系列规章制度的出台，标志着我国保障性住房制度体系走向完善。
二、现行保障性住房制度建设存在的问题
1．退出机制不健全与福利固定化问题。保障性住房作为一种再分配措施，要充分体现公平公正公开的原则。在保障性住房资源总量严重不足的情况下，建立科学合理的轮候机制和退出机制才能有效地保障资源分配的公平性。对于保障性住房的申领条件和程序，中央和地方各级政府虽然也已出台了一系列规章制度，但相对而言，退出机制或者不完善或者难以执行，显得较为模糊和粗糙。退出机制主要弊端在于：随着可能存在的收入水平的提高，对已申领保障性住房的家庭在其不具备享受保障性住房条件后如何回购其房，并使住房进入下一轮的申领程序，在此方面无论中央还是地方政府都缺乏具体的制度规定，否则一旦申领永久享受，造成保障性住房“福利固定化”的问题。因此，尽快弥补保障性住房退出机制的漏洞显得尤为必要和紧迫，从而保证保障性住房这一稀缺准公共资源的充分流动。
2．资金来源单一化与政府财政紧张的难题。我国现行保障性住房建设的资金来源主要包括：中央财政投入、地方财政投入、地方政府部分土地出让金等。在具体的实施操作过程中，地方政府财政无疑是最主要的和具有决定性的资金来源。近年来，地方各项公共财政支出的加大、土地出让的低迷和经济发展方式的转型等多方面因素影响，一些地方政府在建设保障性住房方面“有心无力”，或者“有力使不出”，从而造成一些经济发达地区和经济欠发达地区在保障性住房建设发展的巨大差异性。建设资金来源单一、数量不足、可持续性不强的特点已经逐渐显现。
3．建设成本不公开的弊端。为解决地方政府财政支出难题，共有产权房已然成为很多地方发展保障性住房（经济适用房）的主要实现形式。共有产权房的出现在某种程度上缓解了地方政府财政紧张的局面，但因建设成本不公开而逐渐显现一些问题。参照经济适用房的利润率不得超过3％，土地因实行行政划拨居民购买的房价中不包含土地出让金等优惠政策，居民的实际购房价却让多方对共有产权房的定价等多环节产生诸多质疑。甚至出现不同地段，同样价格购置同样比例产权，而临近普通商品房市场价相差近1000～2000元每平方米的情形。
4．立法难与制度设计难题。保障性住房方面由于没有一部具有最高权威的法律，导致在执行过程中出现“执行难”、“问责难”等现象。长期以来，我国保障性住房的发展主要依靠中央政府及各部委通过行政力量干预推动，缺少整体上的自上而下的制度设计，保障性住房的制度不健全、不完善、缺乏层次性。同时，不同时期、中央各部门的规章制度之间常常自相矛盾或互相矛盾，政策层出不穷，加之政出多门，使地方政府在制定具体办法措施时难以适从。年初，《关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》中将《住房保障法》降格为《基本住房保障条例》，此举不能不说是一个很大的遺憾。
三、完善保障性住房制度建设的对策建议
在保障性住房制度制定过程中，由于涉及到多方面的利益博弈，因而在政策制定时要充分考虑政策内容及制度体系设计的政治可靠性、行政可操作性、经济可行性和技术适用性等内容。 1．完善进入退出机制。为保证保障房这一稀缺资源的流动性和资源配置的效用最大化，一是制定具体的轮候管理措施，确定轮候排序原则，防范轮候过程中可能出现的不公。二是扩大社会各界的参与力度。加强人大、政府监察机关、新闻舆论及人民群众对保障性住房的建设、分配与管理过程进行参与、监督，提升信息的公开度、提高各方面的参与度、保证分配的公正公平，力争真正做到“应保尽保”。三是建立规范的信息披露和公示制度，将保障性住房分配的全过程暴露在公众的监督之下，并认真对待有关投诉和检举，防范走过场的形式主义。四是共享社会个人信用系统，与政府有关部门共建共享全社会个人信用系统，通过制度来规范个人信用行为。
2．健全多元化的供给机制。在保障性住房供给机制上，改变由政府单一提供的机制，发挥社会各渠道资金潜力，缓解政府财政压力，以多元化的供给机制满足多元性的保障需求。一是发挥地方大型企事业单位潜力。对于一些存在较多住房困难的大型企事业单位，在政府统筹协调下，可以单独或者几家单位联合，充分利用自有閑散土地、采取更灵活的筹资方式集体建设保障性住房，以发挥大型企事业单位在保障民生方面的潜力。二是探索政府、开发商与社会组织的合作机制。通过学习其他国家地区的国际经验，探索保障性住房供给主体的多元化、产权归属的多元化模式，通过创新体制、机制、产权模式等逐步建立起由政府、开发商与社会其他组织等多方面供给的新组合模式。
3．创新财税金融体制。“分税制”下地方政府财政收入的有限性、土地财政的逐年压缩及保障性住房建设的“只出不入”属性，致使地方政府缺乏积极性，保障性住房建设的可持续性就成了很大的疑问。为此，一是重新衡量“分税制”下税收分成，或者加大中央政府的专项转移支付力度，确保地方政府财政的收支平衡。二是创新金融体制，提高金融机构的参与力度。此前，金融机构的参与支持力度不足，《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》的出台无疑是政府加大金融创新方面的举措，以“多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设”。但是，国内民营资本的生存环境无疑有待优化，因此相关补充条款的到位与否决定着民营资本进军保障性住房的力度。
4．健全相关制度体系。健全的法规体系是制度建立的基础和制度实践的保证，法律的缺失已成为制约我国住房保障实践的主要因素。一是注重顶层设计，早日制定保障性住房的基本法。制定中的《基本住房保障条例》无疑无法填补专门法的空白。由文件、规定、办法、通知等构成并带有鲜明的“人治”特征的制度体系难以与社会主义法制社会相匹配。保障性住房的基本法律是其制度体系的顶层部分，具有全面性、权威性、指导性、约束性等多重作用。没有基本法律的出台，配套制度体系则难以健全。二是系统清理规章，统一配套支持性制度体系。面对层出不穷的临时性甚至是应急性的缺乏制度的整体性、严肃性、权威性、操作性的支持性配套举措，亟需统一梳理清理，进而整合完善创新，重新颁布，以免政出多门、相互不一，给执行带来困难。
参 考 文 献
[1]《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》．
http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155398.html
[2]《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》．http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155363.html
[3]马建平．中国保障性住房制度建设研究
[4]《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》．http：//www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7058347.htm
[5]《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》．http：//house.focus.cn/newshtml/55579.html
[6]《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》．http：//news.xin
-huanet.com/newscenter/2006-05/29/content_4616608.htm
[7]《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》．
http：//www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm
[8]董丽晶等．完善保障性住房制度的思考与建议[J]．中国国情国力．2011（9）
[9]国务院拟立规清除保障房牟利空间．中国经营报．http：//news.cb.com.cn/html/45/n-567445.html
[10]任鹏充等．保障性住房制度的国际比较及经验借鉴[J]．河北金融．2010（4）
[11]《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》．
http：//www.fzzx.cn/S/BookPages/110/111565.shtml
一、我国保障性住房制度的建设历程
在住房领域实行住房商品化和社会化以后，为满足中低收入家庭的住房需求，经过十几年的实践，我国已经初步形成多层次的保障性住房制度。
1．保障性住房制度的初步形成。1991年6月份，《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》提出：“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。1994年7月《关于深化城镇住房制度改革的决定》要求，城镇住房制度改革要“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”，“在计划、规划、拆迁、税费等方面予以政策扶持”，并“加快经济适用住房建设”。由此，我国开始提出建立健全与社会主义市场经济体制相适应的住房保障制度，并初步勾勒出了以经济适用房为主要形式的保障性住房制度。
2．保障性住房制度体系的逐步健全。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，作为我国住房改革的纲领性文件，明确提出 “建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，“对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房”，要求“重点发展经济适用住房（安居工程）”，“采取扶持政策，加快经济适用住房建设”，从而“加快解决城镇住房困难居民的住房问题”。廉租住房由此被明确的提出。2003年8月，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，明确“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”，“集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分”，并要求“建立和完善廉租住房制度”，“切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求”。2004年底，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》等规章的公布，标志着我国保障性住房的框架体系的初步健全。
3．保障性住房制度的快速发展阶段。针对我国保障性住房难落实的问题，2006年6月，《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》再次强调“加快城镇廉租住房制度建设”，“有步骤地解决低收入家庭的住房困难”；“规范发展经济适用住房”，“进一步完善经济适用住房制度，解决建设和销售中存在的问题，真正解决低收入家庭的住房需要”。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求“把解决城市低收入家庭的住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，强化政府公共服务的职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。《廉租住房保障资金管理办法》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》以及《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》等一系列规章制度的出台，标志着我国保障性住房制度体系走向完善。
二、现行保障性住房制度建设存在的问题
1．退出机制不健全与福利固定化问题。保障性住房作为一种再分配措施，要充分体现公平公正公开的原则。在保障性住房资源总量严重不足的情况下，建立科学合理的轮候机制和退出机制才能有效地保障资源分配的公平性。对于保障性住房的申领条件和程序，中央和地方各级政府虽然也已出台了一系列规章制度，但相对而言，退出机制或者不完善或者难以执行，显得较为模糊和粗糙。退出机制主要弊端在于：随着可能存在的收入水平的提高，对已申领保障性住房的家庭在其不具备享受保障性住房条件后如何回购其房，并使住房进入下一轮的申领程序，在此方面无论中央还是地方政府都缺乏具体的制度规定，否则一旦申领永久享受，造成保障性住房“福利固定化”的问题。因此，尽快弥补保障性住房退出机制的漏洞显得尤为必要和紧迫，从而保证保障性住房这一稀缺准公共资源的充分流动。
2．资金来源单一化与政府财政紧张的难题。我国现行保障性住房建设的资金来源主要包括：中央财政投入、地方财政投入、地方政府部分土地出让金等。在具体的实施操作过程中，地方政府财政无疑是最主要的和具有决定性的资金来源。近年来，地方各项公共财政支出的加大、土地出让的低迷和经济发展方式的转型等多方面因素影响，一些地方政府在建设保障性住房方面“有心无力”，或者“有力使不出”，从而造成一些经济发达地区和经济欠发达地区在保障性住房建设发展的巨大差异性。建设资金来源单一、数量不足、可持续性不强的特点已经逐渐显现。
3．建设成本不公开的弊端。为解决地方政府财政支出难题，共有产权房已然成为很多地方发展保障性住房（经济适用房）的主要实现形式。共有产权房的出现在某种程度上缓解了地方政府财政紧张的局面，但因建设成本不公开而逐渐显现一些问题。参照经济适用房的利润率不得超过3％，土地因实行行政划拨居民购买的房价中不包含土地出让金等优惠政策，居民的实际购房价却让多方对共有产权房的定价等多环节产生诸多质疑。甚至出现不同地段，同样价格购置同样比例产权，而临近普通商品房市场价相差近1000～2000元每平方米的情形。
4．立法难与制度设计难题。保障性住房方面由于没有一部具有最高权威的法律，导致在执行过程中出现“执行难”、“问责难”等现象。长期以来，我国保障性住房的发展主要依靠中央政府及各部委通过行政力量干预推动，缺少整体上的自上而下的制度设计，保障性住房的制度不健全、不完善、缺乏层次性。同时，不同时期、中央各部门的规章制度之间常常自相矛盾或互相矛盾，政策层出不穷，加之政出多门，使地方政府在制定具体办法措施时难以适从。年初，《关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》中将《住房保障法》降格为《基本住房保障条例》，此举不能不说是一个很大的遺憾。
三、完善保障性住房制度建设的对策建议
在保障性住房制度制定过程中，由于涉及到多方面的利益博弈，因而在政策制定时要充分考虑政策内容及制度体系设计的政治可靠性、行政可操作性、经济可行性和技术适用性等内容。 1．完善进入退出机制。为保证保障房这一稀缺资源的流动性和资源配置的效用最大化，一是制定具体的轮候管理措施，确定轮候排序原则，防范轮候过程中可能出现的不公。二是扩大社会各界的参与力度。加强人大、政府监察机关、新闻舆论及人民群众对保障性住房的建设、分配与管理过程进行参与、监督，提升信息的公开度、提高各方面的参与度、保证分配的公正公平，力争真正做到“应保尽保”。三是建立规范的信息披露和公示制度，将保障性住房分配的全过程暴露在公众的监督之下，并认真对待有关投诉和检举，防范走过场的形式主义。四是共享社会个人信用系统，与政府有关部门共建共享全社会个人信用系统，通过制度来规范个人信用行为。
2．健全多元化的供给机制。在保障性住房供给机制上，改变由政府单一提供的机制，发挥社会各渠道资金潜力，缓解政府财政压力，以多元化的供给机制满足多元性的保障需求。一是发挥地方大型企事业单位潜力。对于一些存在较多住房困难的大型企事业单位，在政府统筹协调下，可以单独或者几家单位联合，充分利用自有閑散土地、采取更灵活的筹资方式集体建设保障性住房，以发挥大型企事业单位在保障民生方面的潜力。二是探索政府、开发商与社会组织的合作机制。通过学习其他国家地区的国际经验，探索保障性住房供给主体的多元化、产权归属的多元化模式，通过创新体制、机制、产权模式等逐步建立起由政府、开发商与社会其他组织等多方面供给的新组合模式。
3．创新财税金融体制。“分税制”下地方政府财政收入的有限性、土地财政的逐年压缩及保障性住房建设的“只出不入”属性，致使地方政府缺乏积极性，保障性住房建设的可持续性就成了很大的疑问。为此，一是重新衡量“分税制”下税收分成，或者加大中央政府的专项转移支付力度，确保地方政府财政的收支平衡。二是创新金融体制，提高金融机构的参与力度。此前，金融机构的参与支持力度不足，《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》的出台无疑是政府加大金融创新方面的举措，以“多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设”。但是，国内民营资本的生存环境无疑有待优化，因此相关补充条款的到位与否决定着民营资本进军保障性住房的力度。
4．健全相关制度体系。健全的法规体系是制度建立的基础和制度实践的保证，法律的缺失已成为制约我国住房保障实践的主要因素。一是注重顶层设计，早日制定保障性住房的基本法。制定中的《基本住房保障条例》无疑无法填补专门法的空白。由文件、规定、办法、通知等构成并带有鲜明的“人治”特征的制度体系难以与社会主义法制社会相匹配。保障性住房的基本法律是其制度体系的顶层部分，具有全面性、权威性、指导性、约束性等多重作用。没有基本法律的出台，配套制度体系则难以健全。二是系统清理规章，统一配套支持性制度体系。面对层出不穷的临时性甚至是应急性的缺乏制度的整体性、严肃性、权威性、操作性的支持性配套举措，亟需统一梳理清理，进而整合完善创新，重新颁布，以免政出多门、相互不一，给执行带来困难。
参 考 文 献
[1]《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》．
http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155398.html
[2]《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》．http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155363.html
[3]马建平．中国保障性住房制度建设研究
[4]《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》．http：//www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7058347.htm
[5]《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》．http：//house.focus.cn/newshtml/55579.html
[6]《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》．http：//news.xin
-huanet.com/newscenter/2006-05/29/content_4616608.htm
[7]《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》．
http：//www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm
[8]董丽晶等．完善保障性住房制度的思考与建议[J]．中国国情国力．2011（9）
[9]国务院拟立规清除保障房牟利空间．中国经营报．http：//news.cb.com.cn/html/45/n-567445.html
[10]任鹏充等．保障性住房制度的国际比较及经验借鉴[J]．河北金融．2010（4）
[11]《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》．
http：//www.fzzx.cn/S/BookPages/110/111565.shtml