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摘 要：城市社区公共服务和社会管理专项资金的使用在提升居民自治意识、提高社区公共服务和社会管理工作水平等方面起到了积极的作用，但也出现了申报审批程序繁琐、资金使用迟缓等问题。本文在整理相关文献、掌握国内公服资金使用情况的基础上，选取成都市Q区为调研对象，通过走访、座谈、沙龙研讨等方式，了解Q区公服资金使用情况。在肯定Q区公服资金在社区治理中发挥了积极作用的同时，提出相关建议，以期为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供有价值的参考。
关 键 词：公服资金;城市社区;社会治理;公共服务
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）09-0054-11
党的十九大报告强调：“完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理”，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]城市社区公共服务和社会管理专项资金（以下简称公服资金）是指财政定额补贴社区居民自治，以社区居委会和社区社会组织为主体实施的满足本社区成员共同需求的公共服务和社会管理项目经费。公服资金的科学合理使用日益成为市、区两级政府完善城市社区治理机制、提高社区管理服务水平的重要举措之一。成都市作为全国城乡统筹发展的示范城市，从2012年起大力推进公共服务均等化，颁布了《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》，公服资金的使用对提升社区居民自治意识、增进认同感和归属感、提高社区公共服务和社会管理工作水平等发挥了积极的作用，但也出现了使用程序繁琐、资金使用迟缓、审计监管效率不高等问题。
当前，利用公服资金促进居民主动参与社区事务、加强和创新社会治理模式已在国内多个城市推广。不少专家学者围绕社区治理、社区发展献计献策，然而对增强居民自治意识、促进治理创新的重要环节——社区公服资金如何使用、如何管理等问题却鲜有研究。笔者通过实地调研和沙龙研讨等方式，依托四川省委党校、成都市委党校专家教授，得到了成都市Q区委社治委、区民政局等部门及街镇乡、各社区的大力支持，倾听了社区干部的真实需求，了解了公服资金的使用情况;对比分析深圳、青岛等城市用好用活公服资金的做法，借鉴其创新思路，在此基础上，有针对性地提出了对策。
（一）相关政策文件概述
2012年，为完善成都市Q区城市社区公共服务和社会管理专项资金保障机制，加强城市公服资金管理，提高资金使用效率，按照《中共成都市委成都市人民政府关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》（成委发〔2011〕1号）及《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》（成财社[2012]46号）文件精神，Q区出台了针对本区的“城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法”（以下简称“办法”），并于2016年进行了修订，于2018年进行了再次修订①。在《办法》中明确规定：公服资金纳入区财政预算安排，根据社区实际居住户数，采取据实据效的补助分配方法。
补贴标准为：⑴社区规模为1000户以下，每个社区20万元;⑵社区规模为1000-2000户，每个社区25万元;⑶社区规模为2000-3000户，每个社区30万元;⑷社区规模为3000户以上，在30万元的基础上，2016年每超过100户增加4000元，2017年后每超过100户增加5000元;⑸含农集区和老城区的社区，每个社区另增加10万元用于社区基础设施建设。2017年，成都市民政局、市财政局联合下发的《关于提升城市社区公共服务和社会管理专项资金使用绩效的通知》（成民发[2017]18号）进一步明确公服资金的使用程序、评审制度，并首次引入负面清单管理模式，使公服资金使用更加具有前瞻性、高度透明化，也易于推广。
（二）公服资金实际使用情况
⒈2016年度成都市Q区公服资金使用情况。2017年5月，四川HL会计师事务所对Q区39个社区进行了公服资金使用审计。结果显示：2016年度Q区总共投入公服资金1501万元，实际可支配公服资金1613.18万元（含上年滚存结余）。其中，已报销金额为1372.42万元，未报销金额240.76万元。39个社区中有36个社区项目整体完成情况良好，基本按照《办法》进行了申报、组织实施及资金管理，其余3个社区未使用公服资金。具体使用情况如图1：
⒉2017年度Q区公服资金使用情况。2018年4月，四川DW会计师事务所对Q区39个社区进行了公服资金使用审计。结果显示：2017年Q区共结存公服资金2625.79万元，使用资金811.29万元，主要用于培育发展社会组织、社区志愿服务、社区基础设施维护和维修等（详情如表1）。
（三）公服资金实施效果
公服资金的使用旨在推进城乡公共服务和社会管理一体化，以健全社区基本公共服务保障机制和社区基层治理机制为重点，提高城乡基本公共服务水平，提升社区治理能力，促进社區全面发展。从实施效果来看，主要有以下几个方面：
⒉在一定程度上改善了居民的生活环境。2017年9月，成都市召开了城乡社区发展治理大会，明确提出要建设高品质和谐宜居生活社区，大力实施“老旧城区改造、背街小巷整治、特色街区创建、社区服务提升、平安社区创建”五大行动。成都市Q区结合会议精神，充分发挥公服资金服务于民的作用，各社区重点开展了背街小巷综合治理行动。2017年共完成1.5万平方米棚户区、32个老旧院落及10个城中村改造，整治背街小巷15条，完成了128个社区综治中心和29个村（社区）的“雪亮工程”建设，启动7个邻里中心建设项目。这些项目切实解决了背街小巷“脏、乱、差”的问题，改善和美化了居民生活环境，畅通了街道“微循环”，有效抵御了2018年夏季暴雨造成的城市内涝，保障了居民正常生活，为打造高品质和谐宜居生活社区奠定了基础。
⒊丰富了居民的精神文化生活。公服资金除了用于基础设施维修外，大量的资金还用于开展丰富多彩的文体活动。以H社区为例：2016年，其使用公服资金开展了包括“幸福邻里·周末欢乐嘉年华”社区融合拓展、“社区达人秀”寻找社区达人、重阳节二十四孝评选、亲子趣味运动会等8项大规模文体活动。这些活动基本覆盖了社区各类人群的文体需求，贴近生活、寓教于乐，居民参与积极性高，增强了居民的主人翁意识，提高了居民的幸福感和满意度;2017年，其使用公服资金开展了14项文体活动，除延续2016年常规项目外，还开创了社区健康安全讲座、“喜迎十九大·社区故事会”、祝安康·庆诞辰集体生日会等6项专题活动，从居民需求出发，进一步深化文明社区创建，提升居民思想道德素质，弘扬社会主义核心价值观，营造健康向上的道德风尚。
⒋锻炼和提升了居民的自治能力。根据“办法”要求，公服资金项目在使用前需进行多种形式的广泛宣传动员，明确告知辖区每个院落居民公服资金使用标准、范围、使用程序以及决策和监督、评议、审计办法，要求发放“一户一票”进行宣传和征求意见，主动向居民公开上一年度公服资金使用项目、开支情况、结余情况，确保居民的知情权和监督权。以L社区为例：“一户一票”虽加大了社区工作量，但通过走访调研，当面倾听居民的心愿，能够近距离了解他们的不满、不安、不便之处;评审及听证阶段要求“两委”成员、社区议事会成员、社区居民代表广泛参与;组织实施和监督方面，由院落自治组织提出的项目，原则上由院落自治组织负责实施，社区自组织提出的项目，由社区自组织负责实施，居委会提出的项目，由居委会负责实施;项目主体在组织实施过程中，要接受社区监督委员会及居民的监督，真正做到了“社区事居民晓、居民定、居民享”，强化了居民的主体意识、责任意识、协商意识和规则意识，提高了社区居民的自治意识，锻炼了社区居民的自治能力。
公服资金作为提高社区基层公共服务和社会管理水平，促进社会全面进步，使广大居民平等参与社区治理、共享改革发展成果的重要措施，已在国内多个城市试点和推广并取得了良好的效果。其中，作为改革开放前沿城市的深圳市和沿海重要经济发达城市的青岛市，在城市社区公服资金使用方面成效显著，值得借鉴。
（一）深圳市——大手笔做“微实事”
深圳市作为我国最早的经济特区，改革开放四十多年取得了举世瞩目的成绩。2017年，深圳实现地区生产总值22438.39亿元，位列全国第三，居民人均可支配收入52938.00元，完成一般公共预算收入3332.13亿元。强大的经济实力为开展公共服务奠定了良好的资金基础。
深圳“民生微实事”启动于2014年，是专门针对社区居民切身需求而制定的公共类小微新增项目，由区级财政划拨专项经费，社区居民自己决定项目内容。凡是居民关注度高、受益面广、单个项目资金量少（原则上不超过20万元）并有助于建设平安、和谐、幸福社区的民生项目都可以申报①。2016年，“民生微实事”为社区提供了最高达200万元的资金支持，全市644个社区经费可达12.88亿元。以深圳市M社区为例：该社区梅林小学旁的人行道地面破损严重，学生上下学不方便，老人也容易绊倒摔伤。社区居民议事会上，居民提议通过“民生微实事”解决，议事会成员、社区“两代表一委员”及居民代表开会审议通过了这个项目。完成整个工程耗时一个月，花费15万元，实实在在地解决了社区居民的困难。“民生微实事”源于基层实践，居民自己“点菜”，自主“做菜”，受到了居民和社会各界的广泛好评。
（二） 青岛市——党建引领，群众监督
青岛市自2013年起开始设立党组织服务群众专项经费，每个城市社区党组织可支配金额不少于20万元，用于为群众办好事办实事。为确保经费真正用于群众关心关注的好事实事上，明确了“五用五不用”，“五用”即主要用于社区党建服务品牌、党员服务团队建设、服务设施建设、开展服务群众主题活动和群众迫切需要解决的其它服务事项;“五不用”即不得用于由财政或其他渠道支付资金解决的事项，具体为社区办公开支、人员经费、政府已有资金安排的社区建设和服务项目、办公用品和场所建设②。 青岛市制定了严格的经费管理制度，保障党员群众的知情权、监督权：一是定期公示制度。通过社区公开栏、明白纸等形式，定期书面公示服务项目执行、经费使用和财务管理等情况;二是项目通报制度。项目完成后即召开专题会，将项目的资金使用情况向社区党员和群众代表通报，接受民主评议;三是述职评议制度。社区党组织每年年底将资金使用情况向街道党工委和党员群众述职，接受上级党组织的考核和党员、群众的评议。对考核评议结果较差的，通过谈话、诫勉等形式对党组织书记进行督促，限期整改。“两通报”“两评议”有效保证了专项经费的公开透明，也使项目经费真正地解决群众之需、群众之急。
2016年，成都市Q区财政局、区民政局联合印发了“城市社区公共服务和社会管理专项资金使用管理办法（2016年修订版）”（以下简称2016年修订版“办法”），明确了公服资金的部门职责、资金安排、监督管理等方面的内容，但各个社区在使用过程中仍存在一些问题，主要有以下几个方面：
（一）公服资金总量不足与年年“结余”并存
2016年修订版“办法”规定，公服资金纳入区财政预算安排，根据社区实际居住户数，采取据实据效的补助分配方法。2017年Q区到位公服资金1436.13万元，平均每个社区36.82万元。以L社区为例：辖区内6700户，共计2.2万人，2017年获得公服资金48万元，人均不足22元。L社区下辖部分安置小区，由于年久失修，道路管网损毁严重，为保障居民的生命财产安全，该社区80%的公服资金都用于维修基础设施，影响了社会管理和文体类项目的资金支出。而即使是H社区等集体资金相对充裕的社区，2017年仅用于填补公服资金缺口就达300多万元。
一方面是公服资金总量不足，而另一方面从审计结果来看，资金存在大量的结余（2016年全区未报销金额240.76万元，2017年未使用资金3250.63万元）。主要原因在于大量公服项目尚未完工（完成），不符合报账的条件。通过调查发现，部分社区由于无法调动居民自筹资金，达不到公服资金的使用要求;也有部分社区考虑公服资金使用程序繁杂、使用经费无法报销、资金审计严格等因素，不愿意使用公服资金。如W乡、C镇等生态移民重点乡镇，在公服资金使用上效率较低。
（二）公服资金撬动居民自筹资金、社会资金的效果不佳
2016年修订版“办法”明确规定，用于社区基础设施维护、维修、建设等硬件项目的，项目资金补助部分不得超过该项目应支付金额的50%，居民自筹资金部分（通过小区公共收益、居民众筹、单位捐助等社会力量筹资方式，非财政资金投入）不得低于50%。在实际执行中，几乎100%的此类项目都由社区公共收益或是集体资金补齐，居民对于自筹资金搞基础设施维护并不热衷。其结果是集体资金充裕的社区如D社区、H社区花大力气改造提升社区环境，社区教育培训、文体公益活动有声有色;集体资金较为有限的社区如L社区、R社区等除进行必要的道路管网改造外，用于居民文教活动的资金所剩无几。
2016年修订版“办法”对于培育发展社会组织、社区志愿服务、社区文体公益活动等项目尚无明确的自筹资金要求。大部分社区在开展此类活动时也未引导居民众筹，所需资金全部由政府提供的公服资金支出，没有达到通过公服资金撬动居民自筹资金和社会资金的效果。部分安置小区居民长期习惯于政府提供的免费服务，对社区文化书廊、老年人歌唱等广受欢迎的活动也不愿意少量付费参与。社会资金方面，由于社区公共服务项目基本属于公益性质，宣传范围大多局限于本社区内，宣传效果有限，社会资本入驻的整体积极性不高，尚未形成有效的补充。
（三）公服资金使用程序繁琐，负面清单部分条款设置不合理、界限不够清晰
2016年修订版“办法”要求，各社区务必做到“专户管理、专账核算、专款专用”。在使用程序上，明确了八个方面的规定动作，其中仅“一户一票”的征集就需要社区普遍花费2—3个月的时间。公服资金基本在每年的5月底前下拨到各社区，经过项目评审、听证、公示、招投标等环节，全年留给项目主实施的时间不足半年。2016年抽检的39个社区中有3个社区未使用公服资金，而2017年未使用金额占可支配金额的37.34%。公服资金使用后，财务结算报账程序颇为复杂，需签字盖章的部门和人员涉及较多（一般为5—8個）。签字设置存在不合理之处，如所有的公服项目都需要乡镇分管负责人签字，尽管项目在组织实施前有备案，但乡镇负责人无法做到每一个项目都亲自管理、监督，无法确定项目的实施效果。
公服资金实行“负面清单”管理制度，明确列出了“社区接待费用、社区工作人员、居民小组长、治安巡逻等人员的加班补贴、垃圾清运等费用”在内的“十二项”禁用类别，凡属于该范围内的费用，禁止使用公服资金。以“禁止用于治安巡逻人员的工资、加班费”规定为例：该规定基于治安巡逻属于公安联防人员的职责范围，在实际工作中，公安联防人员关注重点是辖区的治安稳定以及预防和制止违法犯罪活动，对于山体滑坡、河流污染、道路塌方等问题鲜有问及，而这些问题也是威胁群众生命、财产安全的隐患，需要24小时巡查并及时上报、处理，仅仅依靠几名社区工作者来完成显然是不现实的。
（四）公服资金监管机制尚未理顺、审计效率不高
2016年修订版“办法”明确规定：“区财政局负责专项资金的预算编制，资金分配、拨付，资金使用监管，预算绩效管理等，区民政局负责审核、提供专项资金预算编制测算资料，提出预算分配建议，监督指导资金的使用，组织开展公服资金审计、评价和培训等工作。”“对于违反规定挤占挪用、虚报冒领、套取片区公服资金的单位和个人，依据《财政违法行为处罚规定条例》追究相关单位和个人的责任。”在实际工作中，区财政局严格按照规定对资金进行预算、拨付和管理等，区民政局每年也组织开展对资金审计和相关工作人员的培训。但上述监管主要为事前及事后监管，缺乏对项目实施过程的事中监管。 2016年修订版“办法”要求，所有公服项目都必须由专业的会计师事务所（中介机构）进行审计。该规定保障了资金使用的安全性与合法性，但“一项目一审计”的实施程序在一定程度上导致了审计费用居高不下，如公益插花、爱心书屋等小额项目，经费总额不足十万元，但却依然要支付几千甚至近万元的审计费用。
（五）社区居民自组织培育不足、缺乏社工专业人才
公服资金的使用仍处于探索阶段，尚未形成可以推广、普遍适用的成熟模式。社区工作人员、居委会在申请、实施公服项目时，除基础设施维护（维修）等硬件项目外，主要依靠引入社会组织开展服务，居民内生自发联结而成的社区自组织占比较少。“无论从法律地位还是产生民意的社会基础来看，社区自组织都应是推动社区发展的主体，增进社区参与和实现社区自治的主力军”[2]。笔者在调研中发现，居民自主参与社区服务的主动行为较少，主动意识薄弱。对于社区中的不合理行为，约有70.7%的居民认为应该由居委会出面解决，仅有13%的居民认为应该发动居民进行劝阻，由居民自行解决（如图3）。
在社区“两委”成员中，具有社会学、人力资源管理等相关专业背景的社工人才匮乏，在引入和培育社会组织方面缺乏经验。相关部门也缺少对社会组织发展的指导和培训。社会组织本身良莠不齐，尚无统一的监管平台。如大部分社区都会在重阳节组织关爱慰问老人活动，但由于委托实施的社会组织不同，呈现的效果、资金使用情况也存在较大差异。
公服资金对于改善城市社区公共环境、增强居民自治意识、提高基层治理能力意义深远，为此，应持续加大政府投入、积极撬动社会资金、优化使用程序、切实提高资金使用效率。
（一）市、区两级继续增加财政投入
“办法”自2012年颁布以来，几经修订，财政投入也有了较大幅度的增长，2017年全市达到了每百户一年4000元的标准，但与国内发达城市、与成都市建设高品质和谐宜居生活社区、与人民对美好生活的需求仍有较大差距。2017年6月开始启动的社区发展治理“五大行动”三年计划为社区公共服务和社会管理注入了一支“强心剂”。但由于社区之间环境、设施差异较大，特别是一些老旧社区，基础设施、道路管网改造任务重，用于城区老旧院落改造的资金缺口较大，因而必须继续增加政府财政投入。经济基础条件较好的区县应加大对城市公共服务和公共管理的配比投入，为解决如生态移民区人户分离造成的资金分配不均等问题，建议以社区常住人口为标准，不再以户籍人口为标准拨付资金，切实践行以人民为中心的发展理念，以增加人民的幸福感、获得感。
（二）建立沉淀资金处理机制
一是由社治委或民政局等部门牵头对社区原“村公资金”和“公服资金”沉淀情况进行清理，将滚存结余资金通过纳入全区社区发展治理专项激励资金、社区发展治理基金等方式统筹管理使用。二是完善资金调剂机制。因实施土地综合整治、生态移民等因素导致居民跨社区集中居住但建制未改变的，由街镇乡牵头，经居民代表会议或居民议事会表决同意，可向社治委、民政局等部门申请将社区公服资金相应调剂到实际居住的社区，切实保障公服资金用好用活，提高使用效率。
（三）创新思路，多元化筹集资金
⒈引导居民自筹资金。社区公共服务和管理的根本是调动社区居民的积极性和创造性，参与社区发展治理。[3]财政投入固然重要，但社区居民的自筹资金也不可缺，尤其对于集体资金收益较少的社区，众筹资金更为重要。因此，在宣传动员阶段要与居民充分沟通，让其意识到资金“取之于民用之于民”;严格按照“办法”要求公开、公示项目实施环节，邀请居民代表参与资金监管;用好用活财政资金，凡投入较大的基础设施项目，均应向居民公示成本核算，叠加“放大”收益，让其认识到自己的投入会得到较大的产出;对参与度较高的文化体育类项目，也要引导居民少量出资，培养居民自筹资金参与社区活动的意识和习惯;切实保障公服项目有序推进、成效显著，让居民信任、满意。
⒉充分调动社会资本。资本是逐利的，但利益本身包含物质利益和精神利益。[4]在当前国内企业公益意识行为总体较为薄弱的背景下，让资本获得适当的精神利益既是现实的需要，也有利于塑造企业的公益精神。[5]2017年，H社区举办的“重阳佳节”百家宴活动得到了四川银河集团党总支、中建西部建设西南有限公司及稠州商业银行的捐助，企业通过张贴横幅、设置易拉宝、冠名等方式，有效宣传了品牌文化，也赢得了社区居民的赞誉。该活动规模较大，仅参与百家宴的老人就达1219人，引起了Q区民政局、社治委及D街道党政领导干部的高度重视和新闻媒体的广泛关注，捐助企业获得了较大的社会效益。从实践效果来看，推动社会资本参与社区公共服务，不仅可行而且能够达到双赢的效果。吸引社会资本，要擅于找好突破口，如辖区内的企业（单位）容易找到共鸣点;允许企业适度进行广告宣传，让企业“有利”可图;增加活动环节的仪式感，让企业被尊重、被感恩;加大活动宣传力度，积极树立正面典型形象，让社会资本主动参与其中。
（四）分类施策，进一步优化使用程序
⒈明确负面清单的禁止范围。公服资金使用尚处于探索阶段，负面清单管理规定的出台也不足三年。对此，应理清公服资金哪些项目“可用”、哪些“不能用”的边界，凡属于已有财政或其他渠道支付资金解决的事项，均为禁止范围;与群众切身利益息息相关，对建设高品质和谐宜居生活社区有积极意义，又暂无资金出处的项目，应通过深入调研，將其纳入可用范围;对于基层社区理解把握不准、执行有困难的一类项目（如项目组织实施的运营经费，有些项目可以报销，有些项目不能报销），应明确使用范围，统一报账尺度。
⒉合理减少部分优质项目的使用程序。针对公服资金使用程序繁琐，报账、审计材料较多的问题，可以借鉴国外先进经验（如日本、新西兰等），分类施策，简化部分公服资金使用程序。例如征集项目环节，凡是连续两年在居民投票中排名前三的优质（受欢迎）项目，第三年可以省略征集项目环节，直接进入评审并决定实施。 ⒊以会计年度核算作为资金考核的周期。公服资金作为政府定额补贴的专项资金，在资金的下拨、使用、审核方式上都在一定程度上受到党政机关办公经费、项目经费的使用管理影响（如均需要经费申报，须有项目支撑，当年划拨当年12月审计等）。不同的是，党政机关办公经费、项目经费一般为前一年的10月上报财政预算，当年的2—3月经费即可到账，而公服资金往往当年的3月才开始申报，5月底才能完成下拨，结算时间却仍以当年的12月为截止时间。对此，可以将每年财政实际下拨的时间作为会计核算起点，如每年的5月至次年的4月，或是每年6月至次年5月，切实保障公服资金的使用周期。考虑公服资金管理是部门、乡镇绩效考核的重要内容，可在每年12月年终目标考核时，以上一年度公服资金使用情况为指标。
⒋灵活征集项目方式。可以先期借助微信、问卷星等现代信息技术，提高统计效率。针对部分使用现代信息技术有困难的居民，再进行蹲点或走访征集。针对当前大部分社区在每年3月启动项目征集的情况，可以利用春节前、元宵节等年终汇报和年初计划等居民大会召开时间的节点，适时开展项目征集，提高征集效率。多数居民对于公服项目的主题、实施效果等很难提前预估、设计，可在征集项目时，提前列出参考性的项目，启发引导居民。有条件的社区可在评审前组织相关项目主（社会组织）进行项目路演，让项目呈现更加直观、具体，方便居民选出最有价值、最心仪的项目。
⒌整合资源，分类集中，提高审计效率。可以由区民政局、区财政局牵头，各街镇乡按照公服资金使用的种类（2016年修订版“办法”分为七大类），招标专业的审计机构分门别类、相对集中地进行资金审计。这样，不仅可以为基层项目负责人减负，降低单个项目的审计时间、费用，还有利于同类项目之间进行活动形式、费用支出、实施效果等方面的横向比较，切实提高公服资金的使用效益。
（五）引入社会组织，挖掘社区“能人”，培育壮大社区自组织
公服資金在使用程序、组织实施等方面都有一定的专业性，除基础设施维修项目外，多数项目主要依托社会组织实施。社区发展治理归根结底是要调动社区居民的有效参与。兴趣是参与的基础，可以兴趣为依托，组织居民参加感兴趣、群众基础较好的公服项目。在实施过程中，要擅于挖掘和培育骨干力量，寻找有意愿、有能力参与社区治理的居民，他们有社会地位（社区威望），能够有效地影响社区内其他人的态度和行为，承担起带头人的责任，如楼栋长、退休的社区干部、有特殊才艺的能人等。社区“两委”成员和社工等要把这些“能人”聚集起来，召开协商会议，带动讨论社区自组织的培育方向、活动内容、所需资源等。在后期的协商会议中，应邀请更多的居民参与进来，培养居民自我解决问题的能力，实现成员的共同成长，促进社区全面发展。
【参考文献】
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.
[2]曾望军，吕耀怀.论社区自组织在社区管理中的角色归类及自治功能[J].理论与改革，2006，（1）：30-33.
[3]任建文.调动居民积极性 提高社区自我管理水平[J].领导科学论坛，2015，（5）：10-11.
[4]何坤茂，马辉.用内嵌式利益机制提升HR地位[J].HR经理人，2012，（4）.
[5]毕素华.当代中国企业家慈善行为研究[D].苏州：苏州大学硕士学位论文，2007.
（责任编辑：刘 鹏）
关 键 词：公服资金;城市社区;社会治理;公共服务
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）09-0054-11
党的十九大报告强调：“完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理”，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]城市社区公共服务和社会管理专项资金（以下简称公服资金）是指财政定额补贴社区居民自治，以社区居委会和社区社会组织为主体实施的满足本社区成员共同需求的公共服务和社会管理项目经费。公服资金的科学合理使用日益成为市、区两级政府完善城市社区治理机制、提高社区管理服务水平的重要举措之一。成都市作为全国城乡统筹发展的示范城市，从2012年起大力推进公共服务均等化，颁布了《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》，公服资金的使用对提升社区居民自治意识、增进认同感和归属感、提高社区公共服务和社会管理工作水平等发挥了积极的作用，但也出现了使用程序繁琐、资金使用迟缓、审计监管效率不高等问题。
当前，利用公服资金促进居民主动参与社区事务、加强和创新社会治理模式已在国内多个城市推广。不少专家学者围绕社区治理、社区发展献计献策，然而对增强居民自治意识、促进治理创新的重要环节——社区公服资金如何使用、如何管理等问题却鲜有研究。笔者通过实地调研和沙龙研讨等方式，依托四川省委党校、成都市委党校专家教授，得到了成都市Q区委社治委、区民政局等部门及街镇乡、各社区的大力支持，倾听了社区干部的真实需求，了解了公服资金的使用情况;对比分析深圳、青岛等城市用好用活公服资金的做法，借鉴其创新思路，在此基础上，有针对性地提出了对策。
一、成都市Q区公服资金使用的基本情况
（一）相关政策文件概述
2012年，为完善成都市Q区城市社区公共服务和社会管理专项资金保障机制，加强城市公服资金管理，提高资金使用效率，按照《中共成都市委成都市人民政府关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》（成委发〔2011〕1号）及《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》（成财社[2012]46号）文件精神，Q区出台了针对本区的“城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法”（以下简称“办法”），并于2016年进行了修订，于2018年进行了再次修订①。在《办法》中明确规定：公服资金纳入区财政预算安排，根据社区实际居住户数，采取据实据效的补助分配方法。
补贴标准为：⑴社区规模为1000户以下，每个社区20万元;⑵社区规模为1000-2000户，每个社区25万元;⑶社区规模为2000-3000户，每个社区30万元;⑷社区规模为3000户以上，在30万元的基础上，2016年每超过100户增加4000元，2017年后每超过100户增加5000元;⑸含农集区和老城区的社区，每个社区另增加10万元用于社区基础设施建设。2017年，成都市民政局、市财政局联合下发的《关于提升城市社区公共服务和社会管理专项资金使用绩效的通知》（成民发[2017]18号）进一步明确公服资金的使用程序、评审制度，并首次引入负面清单管理模式，使公服资金使用更加具有前瞻性、高度透明化，也易于推广。
（二）公服资金实际使用情况
⒈2016年度成都市Q区公服资金使用情况。2017年5月，四川HL会计师事务所对Q区39个社区进行了公服资金使用审计。结果显示：2016年度Q区总共投入公服资金1501万元，实际可支配公服资金1613.18万元（含上年滚存结余）。其中，已报销金额为1372.42万元，未报销金额240.76万元。39个社区中有36个社区项目整体完成情况良好，基本按照《办法》进行了申报、组织实施及资金管理，其余3个社区未使用公服资金。具体使用情况如图1：
⒉2017年度Q区公服资金使用情况。2018年4月，四川DW会计师事务所对Q区39个社区进行了公服资金使用审计。结果显示：2017年Q区共结存公服资金2625.79万元，使用资金811.29万元，主要用于培育发展社会组织、社区志愿服务、社区基础设施维护和维修等（详情如表1）。
（三）公服资金实施效果
公服资金的使用旨在推进城乡公共服务和社会管理一体化，以健全社区基本公共服务保障机制和社区基层治理机制为重点，提高城乡基本公共服务水平，提升社区治理能力，促进社區全面发展。从实施效果来看，主要有以下几个方面：
⒉在一定程度上改善了居民的生活环境。2017年9月，成都市召开了城乡社区发展治理大会，明确提出要建设高品质和谐宜居生活社区，大力实施“老旧城区改造、背街小巷整治、特色街区创建、社区服务提升、平安社区创建”五大行动。成都市Q区结合会议精神，充分发挥公服资金服务于民的作用，各社区重点开展了背街小巷综合治理行动。2017年共完成1.5万平方米棚户区、32个老旧院落及10个城中村改造，整治背街小巷15条，完成了128个社区综治中心和29个村（社区）的“雪亮工程”建设，启动7个邻里中心建设项目。这些项目切实解决了背街小巷“脏、乱、差”的问题，改善和美化了居民生活环境，畅通了街道“微循环”，有效抵御了2018年夏季暴雨造成的城市内涝，保障了居民正常生活，为打造高品质和谐宜居生活社区奠定了基础。
⒊丰富了居民的精神文化生活。公服资金除了用于基础设施维修外，大量的资金还用于开展丰富多彩的文体活动。以H社区为例：2016年，其使用公服资金开展了包括“幸福邻里·周末欢乐嘉年华”社区融合拓展、“社区达人秀”寻找社区达人、重阳节二十四孝评选、亲子趣味运动会等8项大规模文体活动。这些活动基本覆盖了社区各类人群的文体需求，贴近生活、寓教于乐，居民参与积极性高，增强了居民的主人翁意识，提高了居民的幸福感和满意度;2017年，其使用公服资金开展了14项文体活动，除延续2016年常规项目外，还开创了社区健康安全讲座、“喜迎十九大·社区故事会”、祝安康·庆诞辰集体生日会等6项专题活动，从居民需求出发，进一步深化文明社区创建，提升居民思想道德素质，弘扬社会主义核心价值观，营造健康向上的道德风尚。
⒋锻炼和提升了居民的自治能力。根据“办法”要求，公服资金项目在使用前需进行多种形式的广泛宣传动员，明确告知辖区每个院落居民公服资金使用标准、范围、使用程序以及决策和监督、评议、审计办法，要求发放“一户一票”进行宣传和征求意见，主动向居民公开上一年度公服资金使用项目、开支情况、结余情况，确保居民的知情权和监督权。以L社区为例：“一户一票”虽加大了社区工作量，但通过走访调研，当面倾听居民的心愿，能够近距离了解他们的不满、不安、不便之处;评审及听证阶段要求“两委”成员、社区议事会成员、社区居民代表广泛参与;组织实施和监督方面，由院落自治组织提出的项目，原则上由院落自治组织负责实施，社区自组织提出的项目，由社区自组织负责实施，居委会提出的项目，由居委会负责实施;项目主体在组织实施过程中，要接受社区监督委员会及居民的监督，真正做到了“社区事居民晓、居民定、居民享”，强化了居民的主体意识、责任意识、协商意识和规则意识，提高了社区居民的自治意识，锻炼了社区居民的自治能力。
二、国内城市社区公服资金使用经验借鉴
公服资金作为提高社区基层公共服务和社会管理水平，促进社会全面进步，使广大居民平等参与社区治理、共享改革发展成果的重要措施，已在国内多个城市试点和推广并取得了良好的效果。其中，作为改革开放前沿城市的深圳市和沿海重要经济发达城市的青岛市，在城市社区公服资金使用方面成效显著，值得借鉴。
（一）深圳市——大手笔做“微实事”
深圳市作为我国最早的经济特区，改革开放四十多年取得了举世瞩目的成绩。2017年，深圳实现地区生产总值22438.39亿元，位列全国第三，居民人均可支配收入52938.00元，完成一般公共预算收入3332.13亿元。强大的经济实力为开展公共服务奠定了良好的资金基础。
深圳“民生微实事”启动于2014年，是专门针对社区居民切身需求而制定的公共类小微新增项目，由区级财政划拨专项经费，社区居民自己决定项目内容。凡是居民关注度高、受益面广、单个项目资金量少（原则上不超过20万元）并有助于建设平安、和谐、幸福社区的民生项目都可以申报①。2016年，“民生微实事”为社区提供了最高达200万元的资金支持，全市644个社区经费可达12.88亿元。以深圳市M社区为例：该社区梅林小学旁的人行道地面破损严重，学生上下学不方便，老人也容易绊倒摔伤。社区居民议事会上，居民提议通过“民生微实事”解决，议事会成员、社区“两代表一委员”及居民代表开会审议通过了这个项目。完成整个工程耗时一个月，花费15万元，实实在在地解决了社区居民的困难。“民生微实事”源于基层实践，居民自己“点菜”，自主“做菜”，受到了居民和社会各界的广泛好评。
（二） 青岛市——党建引领，群众监督
青岛市自2013年起开始设立党组织服务群众专项经费，每个城市社区党组织可支配金额不少于20万元，用于为群众办好事办实事。为确保经费真正用于群众关心关注的好事实事上，明确了“五用五不用”，“五用”即主要用于社区党建服务品牌、党员服务团队建设、服务设施建设、开展服务群众主题活动和群众迫切需要解决的其它服务事项;“五不用”即不得用于由财政或其他渠道支付资金解决的事项，具体为社区办公开支、人员经费、政府已有资金安排的社区建设和服务项目、办公用品和场所建设②。 青岛市制定了严格的经费管理制度，保障党员群众的知情权、监督权：一是定期公示制度。通过社区公开栏、明白纸等形式，定期书面公示服务项目执行、经费使用和财务管理等情况;二是项目通报制度。项目完成后即召开专题会，将项目的资金使用情况向社区党员和群众代表通报，接受民主评议;三是述职评议制度。社区党组织每年年底将资金使用情况向街道党工委和党员群众述职，接受上级党组织的考核和党员、群众的评议。对考核评议结果较差的，通过谈话、诫勉等形式对党组织书记进行督促，限期整改。“两通报”“两评议”有效保证了专项经费的公开透明，也使项目经费真正地解决群众之需、群众之急。
三、成都市Q区社区公服资金使用存在的问题
2016年，成都市Q区财政局、区民政局联合印发了“城市社区公共服务和社会管理专项资金使用管理办法（2016年修订版）”（以下简称2016年修订版“办法”），明确了公服资金的部门职责、资金安排、监督管理等方面的内容，但各个社区在使用过程中仍存在一些问题，主要有以下几个方面：
（一）公服资金总量不足与年年“结余”并存
2016年修订版“办法”规定，公服资金纳入区财政预算安排，根据社区实际居住户数，采取据实据效的补助分配方法。2017年Q区到位公服资金1436.13万元，平均每个社区36.82万元。以L社区为例：辖区内6700户，共计2.2万人，2017年获得公服资金48万元，人均不足22元。L社区下辖部分安置小区，由于年久失修，道路管网损毁严重，为保障居民的生命财产安全，该社区80%的公服资金都用于维修基础设施，影响了社会管理和文体类项目的资金支出。而即使是H社区等集体资金相对充裕的社区，2017年仅用于填补公服资金缺口就达300多万元。
一方面是公服资金总量不足，而另一方面从审计结果来看，资金存在大量的结余（2016年全区未报销金额240.76万元，2017年未使用资金3250.63万元）。主要原因在于大量公服项目尚未完工（完成），不符合报账的条件。通过调查发现，部分社区由于无法调动居民自筹资金，达不到公服资金的使用要求;也有部分社区考虑公服资金使用程序繁杂、使用经费无法报销、资金审计严格等因素，不愿意使用公服资金。如W乡、C镇等生态移民重点乡镇，在公服资金使用上效率较低。
（二）公服资金撬动居民自筹资金、社会资金的效果不佳
2016年修订版“办法”明确规定，用于社区基础设施维护、维修、建设等硬件项目的，项目资金补助部分不得超过该项目应支付金额的50%，居民自筹资金部分（通过小区公共收益、居民众筹、单位捐助等社会力量筹资方式，非财政资金投入）不得低于50%。在实际执行中，几乎100%的此类项目都由社区公共收益或是集体资金补齐，居民对于自筹资金搞基础设施维护并不热衷。其结果是集体资金充裕的社区如D社区、H社区花大力气改造提升社区环境，社区教育培训、文体公益活动有声有色;集体资金较为有限的社区如L社区、R社区等除进行必要的道路管网改造外，用于居民文教活动的资金所剩无几。
2016年修订版“办法”对于培育发展社会组织、社区志愿服务、社区文体公益活动等项目尚无明确的自筹资金要求。大部分社区在开展此类活动时也未引导居民众筹，所需资金全部由政府提供的公服资金支出，没有达到通过公服资金撬动居民自筹资金和社会资金的效果。部分安置小区居民长期习惯于政府提供的免费服务，对社区文化书廊、老年人歌唱等广受欢迎的活动也不愿意少量付费参与。社会资金方面，由于社区公共服务项目基本属于公益性质，宣传范围大多局限于本社区内，宣传效果有限，社会资本入驻的整体积极性不高，尚未形成有效的补充。
（三）公服资金使用程序繁琐，负面清单部分条款设置不合理、界限不够清晰
2016年修订版“办法”要求，各社区务必做到“专户管理、专账核算、专款专用”。在使用程序上，明确了八个方面的规定动作，其中仅“一户一票”的征集就需要社区普遍花费2—3个月的时间。公服资金基本在每年的5月底前下拨到各社区，经过项目评审、听证、公示、招投标等环节，全年留给项目主实施的时间不足半年。2016年抽检的39个社区中有3个社区未使用公服资金，而2017年未使用金额占可支配金额的37.34%。公服资金使用后，财务结算报账程序颇为复杂，需签字盖章的部门和人员涉及较多（一般为5—8個）。签字设置存在不合理之处，如所有的公服项目都需要乡镇分管负责人签字，尽管项目在组织实施前有备案，但乡镇负责人无法做到每一个项目都亲自管理、监督，无法确定项目的实施效果。
公服资金实行“负面清单”管理制度，明确列出了“社区接待费用、社区工作人员、居民小组长、治安巡逻等人员的加班补贴、垃圾清运等费用”在内的“十二项”禁用类别，凡属于该范围内的费用，禁止使用公服资金。以“禁止用于治安巡逻人员的工资、加班费”规定为例：该规定基于治安巡逻属于公安联防人员的职责范围，在实际工作中，公安联防人员关注重点是辖区的治安稳定以及预防和制止违法犯罪活动，对于山体滑坡、河流污染、道路塌方等问题鲜有问及，而这些问题也是威胁群众生命、财产安全的隐患，需要24小时巡查并及时上报、处理，仅仅依靠几名社区工作者来完成显然是不现实的。
（四）公服资金监管机制尚未理顺、审计效率不高
2016年修订版“办法”明确规定：“区财政局负责专项资金的预算编制，资金分配、拨付，资金使用监管，预算绩效管理等，区民政局负责审核、提供专项资金预算编制测算资料，提出预算分配建议，监督指导资金的使用，组织开展公服资金审计、评价和培训等工作。”“对于违反规定挤占挪用、虚报冒领、套取片区公服资金的单位和个人，依据《财政违法行为处罚规定条例》追究相关单位和个人的责任。”在实际工作中，区财政局严格按照规定对资金进行预算、拨付和管理等，区民政局每年也组织开展对资金审计和相关工作人员的培训。但上述监管主要为事前及事后监管，缺乏对项目实施过程的事中监管。 2016年修订版“办法”要求，所有公服项目都必须由专业的会计师事务所（中介机构）进行审计。该规定保障了资金使用的安全性与合法性，但“一项目一审计”的实施程序在一定程度上导致了审计费用居高不下，如公益插花、爱心书屋等小额项目，经费总额不足十万元，但却依然要支付几千甚至近万元的审计费用。
（五）社区居民自组织培育不足、缺乏社工专业人才
公服资金的使用仍处于探索阶段，尚未形成可以推广、普遍适用的成熟模式。社区工作人员、居委会在申请、实施公服项目时，除基础设施维护（维修）等硬件项目外，主要依靠引入社会组织开展服务，居民内生自发联结而成的社区自组织占比较少。“无论从法律地位还是产生民意的社会基础来看，社区自组织都应是推动社区发展的主体，增进社区参与和实现社区自治的主力军”[2]。笔者在调研中发现，居民自主参与社区服务的主动行为较少，主动意识薄弱。对于社区中的不合理行为，约有70.7%的居民认为应该由居委会出面解决，仅有13%的居民认为应该发动居民进行劝阻，由居民自行解决（如图3）。
在社区“两委”成员中，具有社会学、人力资源管理等相关专业背景的社工人才匮乏，在引入和培育社会组织方面缺乏经验。相关部门也缺少对社会组织发展的指导和培训。社会组织本身良莠不齐，尚无统一的监管平台。如大部分社区都会在重阳节组织关爱慰问老人活动，但由于委托实施的社会组织不同，呈现的效果、资金使用情况也存在较大差异。
四、城市社区公服资金使用的建议
公服资金对于改善城市社区公共环境、增强居民自治意识、提高基层治理能力意义深远，为此，应持续加大政府投入、积极撬动社会资金、优化使用程序、切实提高资金使用效率。
（一）市、区两级继续增加财政投入
“办法”自2012年颁布以来，几经修订，财政投入也有了较大幅度的增长，2017年全市达到了每百户一年4000元的标准，但与国内发达城市、与成都市建设高品质和谐宜居生活社区、与人民对美好生活的需求仍有较大差距。2017年6月开始启动的社区发展治理“五大行动”三年计划为社区公共服务和社会管理注入了一支“强心剂”。但由于社区之间环境、设施差异较大，特别是一些老旧社区，基础设施、道路管网改造任务重，用于城区老旧院落改造的资金缺口较大，因而必须继续增加政府财政投入。经济基础条件较好的区县应加大对城市公共服务和公共管理的配比投入，为解决如生态移民区人户分离造成的资金分配不均等问题，建议以社区常住人口为标准，不再以户籍人口为标准拨付资金，切实践行以人民为中心的发展理念，以增加人民的幸福感、获得感。
（二）建立沉淀资金处理机制
一是由社治委或民政局等部门牵头对社区原“村公资金”和“公服资金”沉淀情况进行清理，将滚存结余资金通过纳入全区社区发展治理专项激励资金、社区发展治理基金等方式统筹管理使用。二是完善资金调剂机制。因实施土地综合整治、生态移民等因素导致居民跨社区集中居住但建制未改变的，由街镇乡牵头，经居民代表会议或居民议事会表决同意，可向社治委、民政局等部门申请将社区公服资金相应调剂到实际居住的社区，切实保障公服资金用好用活，提高使用效率。
（三）创新思路，多元化筹集资金
⒈引导居民自筹资金。社区公共服务和管理的根本是调动社区居民的积极性和创造性，参与社区发展治理。[3]财政投入固然重要，但社区居民的自筹资金也不可缺，尤其对于集体资金收益较少的社区，众筹资金更为重要。因此，在宣传动员阶段要与居民充分沟通，让其意识到资金“取之于民用之于民”;严格按照“办法”要求公开、公示项目实施环节，邀请居民代表参与资金监管;用好用活财政资金，凡投入较大的基础设施项目，均应向居民公示成本核算，叠加“放大”收益，让其认识到自己的投入会得到较大的产出;对参与度较高的文化体育类项目，也要引导居民少量出资，培养居民自筹资金参与社区活动的意识和习惯;切实保障公服项目有序推进、成效显著，让居民信任、满意。
⒉充分调动社会资本。资本是逐利的，但利益本身包含物质利益和精神利益。[4]在当前国内企业公益意识行为总体较为薄弱的背景下，让资本获得适当的精神利益既是现实的需要，也有利于塑造企业的公益精神。[5]2017年，H社区举办的“重阳佳节”百家宴活动得到了四川银河集团党总支、中建西部建设西南有限公司及稠州商业银行的捐助，企业通过张贴横幅、设置易拉宝、冠名等方式，有效宣传了品牌文化，也赢得了社区居民的赞誉。该活动规模较大，仅参与百家宴的老人就达1219人，引起了Q区民政局、社治委及D街道党政领导干部的高度重视和新闻媒体的广泛关注，捐助企业获得了较大的社会效益。从实践效果来看，推动社会资本参与社区公共服务，不仅可行而且能够达到双赢的效果。吸引社会资本，要擅于找好突破口，如辖区内的企业（单位）容易找到共鸣点;允许企业适度进行广告宣传，让企业“有利”可图;增加活动环节的仪式感，让企业被尊重、被感恩;加大活动宣传力度，积极树立正面典型形象，让社会资本主动参与其中。
（四）分类施策，进一步优化使用程序
⒈明确负面清单的禁止范围。公服资金使用尚处于探索阶段，负面清单管理规定的出台也不足三年。对此，应理清公服资金哪些项目“可用”、哪些“不能用”的边界，凡属于已有财政或其他渠道支付资金解决的事项，均为禁止范围;与群众切身利益息息相关，对建设高品质和谐宜居生活社区有积极意义，又暂无资金出处的项目，应通过深入调研，將其纳入可用范围;对于基层社区理解把握不准、执行有困难的一类项目（如项目组织实施的运营经费，有些项目可以报销，有些项目不能报销），应明确使用范围，统一报账尺度。
⒉合理减少部分优质项目的使用程序。针对公服资金使用程序繁琐，报账、审计材料较多的问题，可以借鉴国外先进经验（如日本、新西兰等），分类施策，简化部分公服资金使用程序。例如征集项目环节，凡是连续两年在居民投票中排名前三的优质（受欢迎）项目，第三年可以省略征集项目环节，直接进入评审并决定实施。 ⒊以会计年度核算作为资金考核的周期。公服资金作为政府定额补贴的专项资金，在资金的下拨、使用、审核方式上都在一定程度上受到党政机关办公经费、项目经费的使用管理影响（如均需要经费申报，须有项目支撑，当年划拨当年12月审计等）。不同的是，党政机关办公经费、项目经费一般为前一年的10月上报财政预算，当年的2—3月经费即可到账，而公服资金往往当年的3月才开始申报，5月底才能完成下拨，结算时间却仍以当年的12月为截止时间。对此，可以将每年财政实际下拨的时间作为会计核算起点，如每年的5月至次年的4月，或是每年6月至次年5月，切实保障公服资金的使用周期。考虑公服资金管理是部门、乡镇绩效考核的重要内容，可在每年12月年终目标考核时，以上一年度公服资金使用情况为指标。
⒋灵活征集项目方式。可以先期借助微信、问卷星等现代信息技术，提高统计效率。针对部分使用现代信息技术有困难的居民，再进行蹲点或走访征集。针对当前大部分社区在每年3月启动项目征集的情况，可以利用春节前、元宵节等年终汇报和年初计划等居民大会召开时间的节点，适时开展项目征集，提高征集效率。多数居民对于公服项目的主题、实施效果等很难提前预估、设计，可在征集项目时，提前列出参考性的项目，启发引导居民。有条件的社区可在评审前组织相关项目主（社会组织）进行项目路演，让项目呈现更加直观、具体，方便居民选出最有价值、最心仪的项目。
⒌整合资源，分类集中，提高审计效率。可以由区民政局、区财政局牵头，各街镇乡按照公服资金使用的种类（2016年修订版“办法”分为七大类），招标专业的审计机构分门别类、相对集中地进行资金审计。这样，不仅可以为基层项目负责人减负，降低单个项目的审计时间、费用，还有利于同类项目之间进行活动形式、费用支出、实施效果等方面的横向比较，切实提高公服资金的使用效益。
（五）引入社会组织，挖掘社区“能人”，培育壮大社区自组织
公服資金在使用程序、组织实施等方面都有一定的专业性，除基础设施维修项目外，多数项目主要依托社会组织实施。社区发展治理归根结底是要调动社区居民的有效参与。兴趣是参与的基础，可以兴趣为依托，组织居民参加感兴趣、群众基础较好的公服项目。在实施过程中，要擅于挖掘和培育骨干力量，寻找有意愿、有能力参与社区治理的居民，他们有社会地位（社区威望），能够有效地影响社区内其他人的态度和行为，承担起带头人的责任，如楼栋长、退休的社区干部、有特殊才艺的能人等。社区“两委”成员和社工等要把这些“能人”聚集起来，召开协商会议，带动讨论社区自组织的培育方向、活动内容、所需资源等。在后期的协商会议中，应邀请更多的居民参与进来，培养居民自我解决问题的能力，实现成员的共同成长，促进社区全面发展。
【参考文献】
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（责任编辑：刘 鹏）