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摘要：目前，是新一轮土地利用总体规划（2006—2020）的编制期，也是我国经济社会高速发展并实现工业化城市化的时期，而日益扩大的建设用地供需矛盾则正日益成为束缚社会经济发展的瓶颈。为了优化建设用地配置模式，我们需要对建设用地配置模式的相关理论有所了解，这也正是本文的研究重点。
关键词：建设用地，配置体系，土地利用规划，城镇
中图分类号：F301文献标识码： A
1、我国建设用地配置体系的形成
改革开放30年来，我国经济一直持续高速发展，我国城市化进程与城市建设也取得了显著成就，如表1。
表1
由此可见我国城市化发展速度之快和取得成就之巨。然而，诸多问题也伴随着快速城市化而来，最明显的莫过于大量土地从农业部门转移到非农建设部门，由此造成耕地资源的大量损失，并导致生态环境的退化。而研究表明，我国大城市普遍存在用地过度扩张、土地低效利用的现象。特别是改革开放以来，我国土地粗放利用、耕地数量锐减和耕地质量退化等问题十分严重。虽然在近几年有所缓和，但也依然持續减少。在2001—2008年间，我国耕地净减590万hm2，年均减少73.75万hm2。且2008年底，我国的耕地面积为121715.9千公顷，合18.26亿亩，已经濒临我国18亿亩耕地保护红线。
为解决用地矛盾，实现耕地保护，我国早在1987年，就开始了我国土地利用总体规划的第一轮编制，并于1993年获国务院批复。该轮规划虽然并未发生作用，但土地利用总体规划已开始出现在我国土地管理体系中。此后，又于1997年开始编制第二轮土地利用总体规划（1997——2010），为我国土地利用总体规划工作奠定了基础。而1998年，由地矿部、土地局、海洋局、测绘局4个单位组建成国土资源部，建立起相对集中的国土资源管理体制。同年，对《土地管理法》进行修订。修订后的《土地管理法》实行了土地用途管制制度，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并对土地利用总体规划编制的依据、原则、内容和程序作出了明确的规定。此外，修订后的《土地管理法》加强了对耕地保护的规定，开始实行耕地占补平衡制度和基本农田保护制度，对建设占用耕地实行“占一补一”政策并限制了对基本农田的占用。2005年，我国开始了第三轮土地利用总体规划的编制工作，规划期为2006年—2020年。在国务院对《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的批复中明确指出：“土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据”。
在土地利用总体规划编制实施之前，我国对用地实行土地利用计划管理。土地利用计划作为计划经济时代的产物，随着时代的发展也在不断发展。在1987年，为加强对建设用地的管理，由国家土地管理局和国家发展计划委员会联合颁布《建设用地计划管理暂行办法》，对建设占用农用地开始进行管理。该办法第二条规定：建设用地计划（以下简称用地计划）是国民经济和社会发展计划的组成部分；第四条规定：用地计划分为国家、省、省辖市、县四级。县为基层计划单位。用地计划的编制时间和计划期与国民经济和社会发展计划（系指年度计划和五年计划）相同。第十一条规定：加强对用地计划指标的管理，在编制、下达、执行计划过程中，各级计划部门和土地管理部门要分级审查、逐级把关、分类管理、严格掌握。可见，在第一轮土地利用总体规划并未落实实施的情况下，实际发挥作用的是建设用地计划，而此时的建设用地计划分为年度计划和五年计划，并且带有浓重的计划经济色彩。1996年，国家计委和土地管理局正式印发《建设用地计划管理办法》，对《建设用地计划管理暂行办法》进行了完善和补充，并在附则里提出：逐步建立土地利用总体规划、五年用地计划和年度用地计划的规划、计划体系。但总的内容与《暂行办法》大体一致。1999年，国土资源部单独发布了《土地利用年度计划管理办法》，该办法第三条规定：本办法所称土地利用年度计划，是指国家对计划年度农用地（含耕地）转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。第四条规定了土地利用年度计划管理应当遵循的原则，其第一项为：严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量，保护耕地。此时的土地利用计划已从国家计划部门分离，并以年度计划的形式下达，开始成为实施土地利用总体规划的手段。此后，2004年和2006年，国土资源部对《土地利用年度计划管理办法》作了进一步的修订和完善。土地利用年度计划作为实施土地利用总体规划的具体手段渐渐得以确立。
综上所述，土地利用总体规划、土地用途管制制度和土地利用年度计划构成了我国现行建设用地配置模式的核心体系，土地利用总体规划作为宏观调控手段对一定时期内一定行政区范围内的建设用地进行配置，并通过划定建设用地区和农田保护区限制农地非农化转用。土地利用年度计划和土地用途管制制度则分别成为落实建设用地指标和分区保护的两项执行手段。其中，土地用途管制制度是限制保护区内的农地转用，而土地利用年度计划则通过对建设用地区内的农地进行非农化转用实现建设用地指标的使用。
2、土地利用规划
土地利用规划是政府对未来土地利用过程的一种调控和安排。土地利用规划具有鲜明的政治经济属性，其实质是对有限的土地资源在部门间的合理分配和土地利用的时空组织。
我国的土地利用规划始于何时，难以确切考证。但一般认为周朝的井田制和宋朝的方田制是我国土地利用规划的雏形，而都江堰水利工程则是历史上最著名的规划。新中国成立以来，我国土地利用规划大致可以分为两个阶段，一是1978年前农村土地的规划阶段。新中国成立初期即有对国营农场的土地规划，其后，随着我国农村集体组织的发展变化，土地规划的内容和目的也有相应的调整和改变，但总的来说，这一时期的土地利用规划主要围绕农村集体组织的土地利用，更类似于一种专项规划；第二个阶段为1978年至今，有学者称其为土地利用规划的新生阶段，在全国范围内广泛开展以土地利用规划为龙头的各项土地管理工作。经过30多年的发展演变，目前，我国已初步形成以土地利用总体规划为主体，土地利用详细规划和土地利用专项规划为补充的全国—省—市—县—乡五级土地利用规划体系。
我国虽有相对独立的土地利用规划体系，但与西方国家土地利用规划、国土规划、区域规划、城市规划及乡村规划等融为一体的特点相比，我国区域规划、土地利用规划和城市规划等相关规划却各成体系，以各级行政区为单位编制的土地利用总体规划没有很好的整合区域社会经济发展对土地的需求，僵化的控制指标与区域社会经济的发展不相适应；同时由于土地利用总体规划与城市规划相脱节，难以有效地控制城市用地规模。
近些年来，土地利用规划不论在理论上还是实践上都取得了较大的发展和完善，土地利用规划学已成为一门日趋成熟的学科。关于土地利用规划的理论、方法和编制实施过程，也有很多专著进行介绍。未来，土地利用规划还将向着多元复合理论指导的、动态化、智能化、公众进一步参与、注重可持续发展、生态保护和集约化经营的方向发展。
3、土地利用年度计划
土地利用年度计划作为我国计划经济体制的产物，在国外，也并没有相应的制度设计。学术界对土地利用计划的研究也比较少见。潘文灿（2008）对我国20年的土地利用计划管理工作进行了总结，肯定了取得的成就也指出了存在的问题并提出了解决的措施。除此之外，大多在对我国经济体制或是土地管理史的研究中略有涉及，对土地利用计划似乎并无单独的文献研究。
4、土地用途管制制度
在1986年《土地管理法》首次颁布到1998年对其修订期间，我国对建设用地的配置主要采取分级限额审批制度，在1998年对《土地管理法》进行修订后，开始实行土地用途管制制度。
对于管制和土地用途管制，黄贤金（2003）认为，直接管制就是政府采取限额、标准、规定等方法对区域土地利用的数量等进行直接干预和控制；魏莉华（1998）、陈利根（2000）通过对美国土地用途管制的研究指出，警察权在在美国土地用途管制形成和发展的历程中发挥了重要的作用；王萬茂（1999）指出，土地用途管制手段最早用来解决社会问题，并以1573年西班牙屠宰场迁移、1875年德国柏林政府将城市分区、1916年纽约市政府制定土地区划的例子作为证明。陆红生（1997）定义的土地用途管制是指依法对土地使用和土地用途变更的管理和限制,它带有一定的强制性。土地用途管制的重点是保护耕地。宗仁（1998）认为土地用途管制就是国家依据土地利用规划作出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定,并通过法律或行政手段实施的强制性措施。王万茂（1999）认为土地用途管制是旨在严格保护耕地,有效配置土地资源,提高土地利用集约水平等一系列的行为过程。土地用途管制的主体是国家,其主要的表现形式是政府。可见，学者们虽表述文字不同，但其含义却是一样。土地用途管制的依据是土地利用规划，土地用途管制主要通过土地利用指标控制和土地利用分区控制来实现（徐日晖1998）。土地用途管制制度的实施强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，加强了对农用地特别是耕地的保护（曹祖涛，2004）。
在我国实施土地用途管制制度之前，国外已有多个国家在土地利用规划中采取土地用途管制制度。根据程久苗（2000）的概括，土地用途管制在美国、加拿大等国称为土地使用分区管制，在英国是土地规划许可制，在法国、韩国等国则为建设开发许可制。虽所用名称有所差异，但其意义却都相同。陈利根（2000）在总结国外土地用途管制制度时，指出其存在的五个特点：
一是普遍恪守社会公共利益最高原则；二是以土地利用规划为依据，确定分区和用途限制；三是土地未经规划不得开发；四是土地利用规划的法律效力；五是对农地实行特殊保护。借鉴国外经验，魏莉华（1998）提出，应将土地用途管制制度作为我国土地利用管理法的核心、应将我国的土地用途管制制度建立在财产所有权的法权基础之上、应进一步完善我国现有的土地利用规划系统等措施。此外，张全景（2004）在对土地用途管制的耕地保护绩效和机理进行研究时，也总结认为土地用途管制中存在着“管制时滞”、管制偏离公共利益、管制交易成本等问题。
综上所述，土地用途管制制度在保护耕地上发挥了重要的作用，但同时，其自身也还存在着一些问题。特别是我国的土地用途管制制度还需要进一步的加强理论研究和实践探索。
5、结语
在本文讨论过程中，我们不难发现，作为我国现行建设用地配置手段的土地利用总体规划和土地用途管制制度在理论研究上已日趋成熟，但在实践中，缺乏理论研究的土地利用年度计划却超越土地利用总体规划和土地用途管制制度成为用地配置和实施的决定性手段，这不能不让人思考其原因何在，这也逐渐为更多的学者所思考和讨论。
参考文献
[1] 城乡建设环境保护部.城市用地分类与规划建设用地标准.北京：中国计划出版社，1991.
[2] 国家建设部.村镇规划标准.北京：中国计划出版社，1993.
[3] 王万茂，李俊梅.城镇建设中的土地利用问题.中国土地科学，2004，14（2）：4-7.
关键词：建设用地，配置体系，土地利用规划，城镇
中图分类号：F301文献标识码： A
1、我国建设用地配置体系的形成
改革开放30年来，我国经济一直持续高速发展，我国城市化进程与城市建设也取得了显著成就，如表1。
表1
由此可见我国城市化发展速度之快和取得成就之巨。然而，诸多问题也伴随着快速城市化而来，最明显的莫过于大量土地从农业部门转移到非农建设部门，由此造成耕地资源的大量损失，并导致生态环境的退化。而研究表明，我国大城市普遍存在用地过度扩张、土地低效利用的现象。特别是改革开放以来，我国土地粗放利用、耕地数量锐减和耕地质量退化等问题十分严重。虽然在近几年有所缓和，但也依然持續减少。在2001—2008年间，我国耕地净减590万hm2，年均减少73.75万hm2。且2008年底，我国的耕地面积为121715.9千公顷，合18.26亿亩，已经濒临我国18亿亩耕地保护红线。
为解决用地矛盾，实现耕地保护，我国早在1987年，就开始了我国土地利用总体规划的第一轮编制，并于1993年获国务院批复。该轮规划虽然并未发生作用，但土地利用总体规划已开始出现在我国土地管理体系中。此后，又于1997年开始编制第二轮土地利用总体规划（1997——2010），为我国土地利用总体规划工作奠定了基础。而1998年，由地矿部、土地局、海洋局、测绘局4个单位组建成国土资源部，建立起相对集中的国土资源管理体制。同年，对《土地管理法》进行修订。修订后的《土地管理法》实行了土地用途管制制度，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并对土地利用总体规划编制的依据、原则、内容和程序作出了明确的规定。此外，修订后的《土地管理法》加强了对耕地保护的规定，开始实行耕地占补平衡制度和基本农田保护制度，对建设占用耕地实行“占一补一”政策并限制了对基本农田的占用。2005年，我国开始了第三轮土地利用总体规划的编制工作，规划期为2006年—2020年。在国务院对《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的批复中明确指出：“土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据”。
在土地利用总体规划编制实施之前，我国对用地实行土地利用计划管理。土地利用计划作为计划经济时代的产物，随着时代的发展也在不断发展。在1987年，为加强对建设用地的管理，由国家土地管理局和国家发展计划委员会联合颁布《建设用地计划管理暂行办法》，对建设占用农用地开始进行管理。该办法第二条规定：建设用地计划（以下简称用地计划）是国民经济和社会发展计划的组成部分；第四条规定：用地计划分为国家、省、省辖市、县四级。县为基层计划单位。用地计划的编制时间和计划期与国民经济和社会发展计划（系指年度计划和五年计划）相同。第十一条规定：加强对用地计划指标的管理，在编制、下达、执行计划过程中，各级计划部门和土地管理部门要分级审查、逐级把关、分类管理、严格掌握。可见，在第一轮土地利用总体规划并未落实实施的情况下，实际发挥作用的是建设用地计划，而此时的建设用地计划分为年度计划和五年计划，并且带有浓重的计划经济色彩。1996年，国家计委和土地管理局正式印发《建设用地计划管理办法》，对《建设用地计划管理暂行办法》进行了完善和补充，并在附则里提出：逐步建立土地利用总体规划、五年用地计划和年度用地计划的规划、计划体系。但总的内容与《暂行办法》大体一致。1999年，国土资源部单独发布了《土地利用年度计划管理办法》，该办法第三条规定：本办法所称土地利用年度计划，是指国家对计划年度农用地（含耕地）转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。第四条规定了土地利用年度计划管理应当遵循的原则，其第一项为：严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量，保护耕地。此时的土地利用计划已从国家计划部门分离，并以年度计划的形式下达，开始成为实施土地利用总体规划的手段。此后，2004年和2006年，国土资源部对《土地利用年度计划管理办法》作了进一步的修订和完善。土地利用年度计划作为实施土地利用总体规划的具体手段渐渐得以确立。
综上所述，土地利用总体规划、土地用途管制制度和土地利用年度计划构成了我国现行建设用地配置模式的核心体系，土地利用总体规划作为宏观调控手段对一定时期内一定行政区范围内的建设用地进行配置，并通过划定建设用地区和农田保护区限制农地非农化转用。土地利用年度计划和土地用途管制制度则分别成为落实建设用地指标和分区保护的两项执行手段。其中，土地用途管制制度是限制保护区内的农地转用，而土地利用年度计划则通过对建设用地区内的农地进行非农化转用实现建设用地指标的使用。
2、土地利用规划
土地利用规划是政府对未来土地利用过程的一种调控和安排。土地利用规划具有鲜明的政治经济属性，其实质是对有限的土地资源在部门间的合理分配和土地利用的时空组织。
我国的土地利用规划始于何时，难以确切考证。但一般认为周朝的井田制和宋朝的方田制是我国土地利用规划的雏形，而都江堰水利工程则是历史上最著名的规划。新中国成立以来，我国土地利用规划大致可以分为两个阶段，一是1978年前农村土地的规划阶段。新中国成立初期即有对国营农场的土地规划，其后，随着我国农村集体组织的发展变化，土地规划的内容和目的也有相应的调整和改变，但总的来说，这一时期的土地利用规划主要围绕农村集体组织的土地利用，更类似于一种专项规划；第二个阶段为1978年至今，有学者称其为土地利用规划的新生阶段，在全国范围内广泛开展以土地利用规划为龙头的各项土地管理工作。经过30多年的发展演变，目前，我国已初步形成以土地利用总体规划为主体，土地利用详细规划和土地利用专项规划为补充的全国—省—市—县—乡五级土地利用规划体系。
我国虽有相对独立的土地利用规划体系，但与西方国家土地利用规划、国土规划、区域规划、城市规划及乡村规划等融为一体的特点相比，我国区域规划、土地利用规划和城市规划等相关规划却各成体系，以各级行政区为单位编制的土地利用总体规划没有很好的整合区域社会经济发展对土地的需求，僵化的控制指标与区域社会经济的发展不相适应；同时由于土地利用总体规划与城市规划相脱节，难以有效地控制城市用地规模。
近些年来，土地利用规划不论在理论上还是实践上都取得了较大的发展和完善，土地利用规划学已成为一门日趋成熟的学科。关于土地利用规划的理论、方法和编制实施过程，也有很多专著进行介绍。未来，土地利用规划还将向着多元复合理论指导的、动态化、智能化、公众进一步参与、注重可持续发展、生态保护和集约化经营的方向发展。
3、土地利用年度计划
土地利用年度计划作为我国计划经济体制的产物，在国外，也并没有相应的制度设计。学术界对土地利用计划的研究也比较少见。潘文灿（2008）对我国20年的土地利用计划管理工作进行了总结，肯定了取得的成就也指出了存在的问题并提出了解决的措施。除此之外，大多在对我国经济体制或是土地管理史的研究中略有涉及，对土地利用计划似乎并无单独的文献研究。
4、土地用途管制制度
在1986年《土地管理法》首次颁布到1998年对其修订期间，我国对建设用地的配置主要采取分级限额审批制度，在1998年对《土地管理法》进行修订后，开始实行土地用途管制制度。
对于管制和土地用途管制，黄贤金（2003）认为，直接管制就是政府采取限额、标准、规定等方法对区域土地利用的数量等进行直接干预和控制；魏莉华（1998）、陈利根（2000）通过对美国土地用途管制的研究指出，警察权在在美国土地用途管制形成和发展的历程中发挥了重要的作用；王萬茂（1999）指出，土地用途管制手段最早用来解决社会问题，并以1573年西班牙屠宰场迁移、1875年德国柏林政府将城市分区、1916年纽约市政府制定土地区划的例子作为证明。陆红生（1997）定义的土地用途管制是指依法对土地使用和土地用途变更的管理和限制,它带有一定的强制性。土地用途管制的重点是保护耕地。宗仁（1998）认为土地用途管制就是国家依据土地利用规划作出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定,并通过法律或行政手段实施的强制性措施。王万茂（1999）认为土地用途管制是旨在严格保护耕地,有效配置土地资源,提高土地利用集约水平等一系列的行为过程。土地用途管制的主体是国家,其主要的表现形式是政府。可见，学者们虽表述文字不同，但其含义却是一样。土地用途管制的依据是土地利用规划，土地用途管制主要通过土地利用指标控制和土地利用分区控制来实现（徐日晖1998）。土地用途管制制度的实施强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，加强了对农用地特别是耕地的保护（曹祖涛，2004）。
在我国实施土地用途管制制度之前，国外已有多个国家在土地利用规划中采取土地用途管制制度。根据程久苗（2000）的概括，土地用途管制在美国、加拿大等国称为土地使用分区管制，在英国是土地规划许可制，在法国、韩国等国则为建设开发许可制。虽所用名称有所差异，但其意义却都相同。陈利根（2000）在总结国外土地用途管制制度时，指出其存在的五个特点：
一是普遍恪守社会公共利益最高原则；二是以土地利用规划为依据，确定分区和用途限制；三是土地未经规划不得开发；四是土地利用规划的法律效力；五是对农地实行特殊保护。借鉴国外经验，魏莉华（1998）提出，应将土地用途管制制度作为我国土地利用管理法的核心、应将我国的土地用途管制制度建立在财产所有权的法权基础之上、应进一步完善我国现有的土地利用规划系统等措施。此外，张全景（2004）在对土地用途管制的耕地保护绩效和机理进行研究时，也总结认为土地用途管制中存在着“管制时滞”、管制偏离公共利益、管制交易成本等问题。
综上所述，土地用途管制制度在保护耕地上发挥了重要的作用，但同时，其自身也还存在着一些问题。特别是我国的土地用途管制制度还需要进一步的加强理论研究和实践探索。
5、结语
在本文讨论过程中，我们不难发现，作为我国现行建设用地配置手段的土地利用总体规划和土地用途管制制度在理论研究上已日趋成熟，但在实践中，缺乏理论研究的土地利用年度计划却超越土地利用总体规划和土地用途管制制度成为用地配置和实施的决定性手段，这不能不让人思考其原因何在，这也逐渐为更多的学者所思考和讨论。
参考文献
[1] 城乡建设环境保护部.城市用地分类与规划建设用地标准.北京：中国计划出版社，1991.
[2] 国家建设部.村镇规划标准.北京：中国计划出版社，1993.
[3] 王万茂，李俊梅.城镇建设中的土地利用问题.中国土地科学，2004，14（2）：4-7.