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基金项目：江苏高校哲学社会科学研究重点项目“长三角区域高等教育联动改革与协调发展的目标、思路、主要内容与政策措施研究”，项目编号：2011ZDIXM032。
收稿日期：2013-03-19
作者简介：崔玉平（1964-）， 男，黑龙江林口人， 苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员，苏州大学教育学院教授，博士生导师， 从事高等教育学、教育经济与管理研究；陈克江（1975-）， 男，山东枣庄人，苏州大学教育学院博士研究生，南通大学助理研究员，从事高等教育学研究；苏州，215123。
摘 要：区域高等教育一体化进程，客观上受到行政边界壁垒制约，要求区域高等教育治理方式实现实质性变革，要求在空间邻近的大都市圈或城市群一体化进程中探索高等教育行政区划改革与重构。从理论上看，区域高等教育一体化管理体制的改革与重构至少有三种方案需要权衡和比较：打破省际界限，建立高等教育功能区；构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理机制；通过治理的横向网络，形成多部门联合的多层次治理。根据长三角区域高等教育发展现状，建立高等教育主体功能区是长三角区域高等教育一体化治理的最佳选择。
关键词：高等教育；区域一体化；长三角区域；功能区
中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2013）03-0063-07
随着经济全球化的发展，中国特色的经济市场化进程不断加快，以长江三角洲为代表的区域经济社会一体化发展格局日渐显现。区域经济社会一体化既为区域高等教育改革与发展指明了方向，也为区域高等教育在新的起点上实现新跨越提出了新要求。在区域经济社会一体化大背景下，区域高等教育要完成提升区域人力资源和智力资源水平、实现区域科技协同创新，满足经济社会发展需求、增强区域综合实力等任务，就需要实现区域内高等教育的一体化发展。
区域内各空间高等教育主体单元之间通过资源整合，优势互补，联动培养高质量的高层次人才，协同开展科研创新活动，共同提升大学文化对区域经济社会的引领作用，提高区域高等教育综合竞争力，实现区域高等教育一体化，已经成为实现区域经济社会一体化目标的战略要求和必要条件。区域高等教育一体化是高等教育对区域经济社会一体化的积极回应，也是区域高等教育发展的必然趋势。区域高等教育一体化作为区域经济社会一体化的必要条件和协同对象，在提高区域竞争力、提供与区域产业结构和经济布局相适应的人力资源和技术支持、促进区域创新发展等方面发挥着战略性和基础性作用。
在区域高等教育一体化过程中，如何突破现有行政管理体制束缚，建立新型的区域高等教育协作统筹机制，是区域高等教育一体化发展所面临的现实问题。
一、区域及区域高等教育一体化的界定
如何界定区域？由于研究目的不同，遵循不同的标准，可以采用空间方法或非空间方法来构建区域。基于空间方法的区域划分，要求同一区域内空间单元之间具有空间邻近性或邻接性；而基于非空间的分类程序或分组策略划分出来的区域则不一定具备这一属性。两种构建区域方法的共同做法是根据研究对象或空间单元的一个或多个属性值的相似性实现对研究对象的分类，使得区域内部各空间单元属性值的方差最小，而区域之间方差最大，保证至少在某一种属性上区域内部具有同质性，区域之间具有异质性。据此方法，可以形成三种类型的区域。第一种是具有地理相似性和空间邻接性的同质区域（uniform regions）[1]172；第二种是依据人类社会及经济活动特征与交互依赖性的不同来划分界限而形成的功能区域（functional regions）[1]173；第三种是具有明确地理边界的行政区域（administrative regions），一般由政府及公共管理部门为了方便空间管理而构造出来的。
本文所谈的区域高等教育中的区域，如长三角、珠三角、京津冀等，既属于空间同质区域，也属于功能区域。它是在空间邻近的大都市圈或城市群的基础上，基于进一步发挥高等教育功能的需要而提出来的，它是一种社会产物，也是经济社会中的一种构建力量，既是目的，也是手段，其目的在于打破原有的教育行政区界限。因此，可以说区域高等教育一体化是在空间邻近的大都市圈或城市群社会经济一体化进程中探索高等教育行政区划改革与重构的过程。
在经济学中，一体化最初指厂商通过各种契约、协定、联盟或收购、兼并和接管等方式联合形成某种生产组织，可分为横向一体化与纵向一体化。前者指为相同市场而竞争的厂商之间的合并或兼并；后者指上下游企业或处于供给与需求地位的双方企业之间的结合。[2]区域一体化，最初是指区域经济一体化。第一届诺贝尔经济学奖获得者丁伯根（Jan Tinbergen）认为一体化是以区域为基础，提高区域内的要素流动，达到资源的有效配置和利用[3]。国内有学者认为，区域经济一体化是指不同空间经济主体之间为了生产、消费贸易等利益的获取而产生的市场一体化，包括从产品市场、生产要素市场到统一经济政策的逐步演化，是状态与过程、手段与目的的统一[4]。区域经济一体化促进区域内经济资源向着具有取得最大经济效益的区位流动，这种高度的流动性推动了区域内稀缺经济资源实现最优化配置。由此可见，区域一体化的核心特征是区域内各种要素的自由流动以实现资源的优化配置和功能互补，是为了竞争合作、利益分享和创造更多可分享利益而形成利益联合体的过程。以此类推，可以认为高等教育区域一体化是在区域高等教育发展过程中为了达成区域高等教育发展的良好格局，通过突破区域内阻碍高等教育资源优化配置的体制性障碍，推动高等教育资源及其效益跨时空流动，建立区域优质资源共享、联动发展、功能互补和正向效应溢出的机制与学术生态区，提升区域高等教育综合竞争力的过程。
二、长三角区域高等教育一体化进程对现行行政区划的挑战
（一）长三角区域高等教育一体化进程 博洛尼亚进程表明，高等教育区域一体化、国际化是世界高等教育发展的共同趋势。遵循这一发展趋势，长三角高等教育一体化进程也在逐步推进。
崔玉平 陈克江：区域一体化进程中高等教育行政区划改革与重构
长三角所属江浙沪三省市是我国东部沿海经济发达地区，是我国综合实力最强的区域。同时，也是教育发达地区。截止2012年初，长三角地区拥有普通高校318所，占全国135%，其中“985”工程高校8所，占全国178%；“211”工程高校21所，占全国20%。[5]近年来，随着区域经济合作与交流日益密切，长三角地区区域一体化格局日趋明显并陆续在各个领域取得进展。作为长三角地区经济社会一体化发展的重要组成部分，区域高等教育一体化的进程也日益引起政府和社会的关注。目前长三角已有20多座中心城市、50多座中等城市、1400多座小城镇都纳入了“2小时都市圈”，这是世界少有的城市群[6]，在这个巨型城市群中积聚着巨量高等教育资源，加强城市间高等学校合作发展与协同创新，势能巨大，有望成为中国东部经济发展的新动力源。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》[7]提出要探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制。这为长三角地区高等教育一体化发展提供了政策导向和改革思路。在江浙沪三地政府的主导下，长三角区域高等教育的管理者与实践者在平台建设、资源共享、校际合作、设立办事机构、建立联动机制等方面进行了广泛深入地探索和实践，有力推动了长三角区域高等教育一体化进程。
为冲破体制性障碍，联手构建长三角教育优势圈，自2003年起，长三角地区两省一市教育行政部门通过频繁的访问和考察，经多方磋商，就三地教育合作达成共识，并签署了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》[8]和《长三角高校毕业生就业工作合作组织合作协议书》[9]等政策文件，就区域人才开发开展交流和合作。随后两省一市签订《关于加强沪苏浙教育合作的意见》[10]，这标志着长三角地区教育合作正式启动。长三角地区首先在交流机制和工作组织方面开始探索区域教育一体化的发展。此后三方又陆续签署了《关于建立长三角教育协作发展会商机制协议书》[11]等政策文件，长三角区域高等教育一体化的进程迈开了实质性步伐， 拓展了区域一体化合作领域。2010年3月三省市成立了长三角教育联动发展协调领导小组及其办公室，负责协调联动发展的重大事项与问题，这标志着三省市在教育改革领域全面协作迈上了一个新台阶。至此，三省市区域高等教育一体化制度和组织框架构建完成，有效地推动了长三角区域内高等教育之间的各项合作和交流。
在有效的制度和组织框架下，长三角教育系统进行了广泛交流合作。如探索和实践高等教育专家资源库、高等学校大型仪器设施、高校图书馆资源等教育资源共享的方式和途径，搭建长三角教育科研信息平台，定期召开长三角教育联动发展研讨会，共同举办长三角地区国际教育合作等，这些活动的开展有效地推动了长三角高等教育区域一体化进程的发展。2011年，为加快推进区域高等教育一体化发展，优化高等教育资源配置，受美国常春藤盟校的启发，复旦大学、上海交通大学、同济大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江理工大学、南京大学、东南大学等8所高校组成了长三角高校合作联盟（简称“E8”），实行“交换生”计划和“学分互认”计划，实现精品课程和通识课程共享。可以说，经过三方省级政府的有力推动，基本上打破了教育资源互相对等开放的壁垒和障碍。2012年，为加速长三角地区高校合作和高等教育资源的统筹，优化资源配置与共享，上海、江苏、浙江、安徽三省一市教育行政部门签署了《关于建立新一轮长三角教育协作发展会商机制协议书》[12]，扩大了合作范围、增强了区域统筹，推动了高等教育全方位合作水平进一步提高， 长三角共建“教育综合改革试验区”也提上日程[13]。
通过政府卓有成效的主导推动，长三角区域高等教育一体化进程得到了迅速提升，对区域高等教育的跨越式发展作出了重大贡献。目前，三省市政府正积极争取获批建设“长三角教育综合改革试验区”，并提出了建设方案，谋求区域高等教育更深层次的融合与互动[14]。
（二）长三角区域行政分割对区域高等教育一体化的消极影响
在江浙沪三省市政府的积极主导推动下，长三角区域高等教育一体化进程取得了瞩目成绩。但是，应当看到，长三角区域高等教育优质资源流动、共享与扩散仍然存在较大局限性；与金融、贸易、交通、信息服务等行业一体化进程相比，高等教育一体化进程相对滞后，尚未产生强大的合作与辐射效应，对区域内经济社会及产业创新的发展并未发挥理想作用；区域高等教育深度合作和实现有效联动还存在很多困难与挑战。原因有多方面，其中行政性壁垒的存在是一个重要因素。现行管理体制和行政区划引起的各省市教育发展自成体系，发展战略和规划各自独立，致使区域整体教育优势得不到发挥，影响了区域高等教育一体化进程。例如，长三角的16个城市分属江浙沪三地，单是区域内的高校就存在着3条线（中央、省、市）和5个层面（“985”、“211”、地方重点、地方一般、民办）的区分，管理权限分属各个行政系统，很大程度上阻碍了高等教育要素的合理配置[15]。其实，空间如此相近、文化如此相容的省域之间高等教育完全可以协作发展，单一省域要提升高等教育竞争力，不必选择和制定一个“摊大饼式”的“求大求全”战略。
长三角高等教育区域一体化的最大问题是各自为政，空间分割和地方保护主义阻碍了优质稀缺高等教育资源的流动、合作与分享。尽管随着经济社会一体化水平的提高，随着国家区域发展政策与规划的调整，中央与地方高校之间的分割、地方之间的分割和地方保护主义的内容和表现形式也在发生变化，但造成该现象的体制性根源依然存在，行政性分权下的中央与地方之间的高校管理权力结构、高等教育资源产权的属地化、部属高校与地方高校财政来源的不同，以及计划经济时代遗留的高等教育布局，共同造成了区域高等教育一体化的体制障碍。 长三角区域行政分割对区域高等教育一体化的消极影响，具体表现在三个方面：
第一，行政壁垒导致区域合作成本上升，一体化发展的“红利”不显著。现行行政区划和管理边界分割一定程度上形成体制性制约，各级地方政府的不同利益诉求直接制约着长三角区域高等教育一体化的发展。尽管两省一市定期召开教育厅局长联席会议，不过“务虚”成分较重，将研究课题切实转化为教育生产力的进程缓慢。行政壁垒造成的人事制度差异、政府部门职能界限、教育管理及评价体系差异、各省市教育发展自成体系等现状决定了区域整体教育优势难以得到良好发挥，从而阻碍区域教育的合作与交流，导致区域合作成本直线上升。
第二，次区域各自为政，不可避免地产生教育资源竞争无序，难以为教育一体化提供有效的环境支撑。政府、社会各界共同参与的推进一体化的区域性大环境的形成，是区域一体化顺利推进的前提。各省市教育发展的独立规划导致区域整体在优质资源利用、专业设置与调整、招生协商、人才培养、产学研联合、师资培养、科研协同创新等方面的合作难以形成利益导向机制，无法形成区域内适应产业发展需求的专业设置与人才培养的动态反馈与调整机制。各省市之间无法实现广泛的、深层次的合作，在一定程度上束缚了长三角区域高等教育一体化向更高层次、更有效率的方向发展。
第三，缺乏高等教育发展的区域整体规划，导致区域高等教育发展同质化严重。长三角区域内各空间单元毗邻，各城市自然、历史与人文环境相同相容，经济实力相近，智力资源需求结构大致相同，导致区域学科专业设置趋同、教师队伍建设和教育设施同质、许多高校缺乏办学特色、两省一市高校教育与科研建设出现雷同、可替代性、资源开发不足、单一省域国际竞争力不强等现象。目前，通过统一协调规划，避免高等教育结构及办学模式的同质化，已经成为长三角区域高等教育一体化前进道路上的一个挑战。
中国是一个政府主导型的发展中国家，只有通过政府进行强制性制度创新，才能打破传统高等教育体制的制度均衡，从而推动区域高等教育向一体化方向发展。通过建立区域政府合作与统筹机制，依靠政府间的合力与协同，积极推动区域高等教育一体化，是在现行体制下实现区域高等教育一体化发展的理性选择。
长三角地区构筑中国“教育高地”，追赶世界大都市圈，打造国际教育中心的辉煌构想，需要国家出台对区域高等教育一体化给予实质性支持的政策[16]。解决区域高等教育一体化发展所面临的一系列综合性、整体性、跨行政区域的问题，需要体制和制度上的突破，需要对地方行政运行的体制、机制进行重塑与再造，高等教育的管理体制要实现从地方型行政向区域型行政的转变。首先，为协调多方利益，制定和推行区域高等教育发展中的公平合理的政策，要建立权威性跨省、市的综合协调机制；其次，在教育或高等教育领域内进行行政区划调整。区域内的高等教育由统一机构统一管理，化解区际高等教育发展的各类问题。
三、区域高等教育管理体制改革与重构的方案抉择
区域高等教育一体化进程的发展，对传统的教育管理体制、利益格局、发展战略、教育行政决策模式带来挑战，迫切要求进行高等教育管理体制创新，构建适应区域高等教育一体化发展的高等教育管理体制和行政区划结构。巨人政府理论、多中心治理理论和新区域主义理论等有关新理念、新观点、新成果，为形成区域高等教育一体化的发展动力机制、推动长三角区域高等教育一体化建设提供了理论基础和指南。根据长三角区域现实运行情况，综合我国高等教育发展的历史和现状，借鉴西方国家的经验，长三角区域高等教育一体化行政管理体制改革与重构的方案可以有以下三个：
（一）基于巨人政府理论建立高等教育功能区
巨人政府论认为，大都市区数目众多的政府集体行动无法满足社区的公共利益需求， 甚至会导致混乱和崩溃[17]。因此， 一体化的政府结构可以实现大都市区利益， 碎片化的地方政府会阻碍大都市区自我实现的能力。根据巨人政府论，权威的一体化政府可以减少区域内城市政府间围绕经济发展的竞争，从而减少了资源浪费、增加了税收收入，有利于大都市区的和谐发展[18]。大区域政府的建立主要是为了实现三个目的：经济规模效应，提高政府服务效率和使政府责任更有针对性[19]178。高等教育的发展离不开其他社会系统尤其是政府行政管理系统的支持。因此，可以根据区域内部集成协调发展或功能一体化原则，建立以承担高等教育改革先行先试和高等教育发展争先创先为主要功能或职责的功能区或高等教育特区，通过大区域政府进行统一协调和管理。
通过政府机构的合并，使大都市区的制度性边界与经济社会发展的规模相适应。这样可以减少区域内不必要的资源浪费和无谓的竞争，提高公共效率。针对中国各都市区高等教育一体化进程的实际情况，通过撤并或合并各省市高等教育管理部门，建立一级相对独立于政府其他部门的高于省级的高等教育行政区管理机构，行使区域内高等教育发展各项管理职能。这种方案既符合行政大部制改革趋势，又能够保障区域教育资源共享，建立支持和促进区域内高等教育发展的互利和多方共赢的合作体系，为区域教育一体化提供支撑和保障。超越省际权限的特别行政区管理机构的建立，使区域高等教育的发展得到统一规划，充分协调各省市高等教育生产能力，便于各项决策得以迅速贯彻实施，形成规模效应和扩散效应。
通过以上分析，长三角区域高等教育一体化途径可以采取与大学区制既有区别又有联系的模式，即将整个长三角区域视为一个教育功能区，建立直接隶属教育部的统一管理该功能区高等教育事务的特别行政机构，通过这个高度集权的权威性统一管理机构，统筹治理区内一切有关学术和高等教育行政事项，诸如拨款、招生、专业设置、资源共享、学科专业优化开发与重点开发的空间布局、体制改革和高等教育服务贸易等。作为政府行政机构的一部分，这个统一管理区内被赋予特别权力、统筹管理高等教育行政事务的管理机构，既能够代表政府利益，又能够实现区域内高等教育事业协调发展。在保证政府对高等教育宏观管理的同时，又使高等教育具有相对独立性，这对于减少本地政府教育干预，消减高等教育官僚化倾向、扩大高等学校办学自主权具有积极意义。 长三角区域建立高度集权的权威性统一管理机构可以聚合两省一市既有的高等教育优势和资源，发挥各自的比较优势和竞争优势。同时使长三角区域高等教育一体化在区域整体发展的视野中进行重大教育发展战略规划与实施，形成强有力的保障机制，推动长三角区域高等教育的持续发展，有利于提升区域高等教育整体水平，增强国际竞争力。但是，建立高等教育功能区域权威性统一管理机构，需打破原有的省际行政界限，必然需要付出一定的政治、经济和社会成本。
（二）基于多中心治理理论建立多方协调机制
多中心治理理论支持权力分散、管辖交叠、存在政府之外的新中心的治理模式， 认为这种治理体系充满竞争、富有效率和活力[20]。奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）认为[21]：
大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。
因此，为在区域内突破行政壁垒，可以吸纳非政府组织参与，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心、具有一定行政职能、自主治理的政府间合作机制。多中心治理的政府合作机制能够根据社会公众需求变化，不断调整政策目标，合理调配区域公共资源，提高行政效率，改善政府服务和公共治理水平，保证区域公共服务一体化的顺利推进。
按照多中心治理机制，建立起长三角区域高等教育一体化的政府间合作机制，既能满足各行政区政府对跨行政区高等教育发展的需求，又保证了基本行政管理权在各行政区政府辖区内的行使。事关跨行政区高等教育的决策，通过民主协商的方式，进行合理的制度安排和持续的政策改进，并听取和采纳非政府组织的意见，以不断满足社会需求，保持区域高等教育一体化发展的活力。
目前，长三角区域已成立了长三角教育联动发展协调领导小组及其办公室，每年定期举办“长三角教育联动发展研讨会”，建立了高等教育政府高层部门间频繁的互访交流。虽然这些协调机制在区域高等教育一体化进程中发挥着一定的作用，但是“区域教育合作在学校、校长、师生等基层的合作动力机制尚未建立。”[22]这种多方协调机制中松散的协调机构难以解决区域内各地政府各自为政的问题，从而影响行政效率，增加区域内跨界范围合作的成本。
尽管目前存在的这些协调机制还难以胜任协调配置资源的职能，对区域高等教育一体化的推动方面还有一定的局限性，但却是我们在现有的行政区划和教育管理体制下进行的有益探索，也是目前高等教育区域一体化发展的现实选择。
（三）基于新区域主义理论实行多部门联合的多层次治理
“新区域主义”强调某些关键性的区域政务和公共服务可以通过区域内各级不同政府或者政府部门间的灵活协作来达到其最佳配置，或者由区域内各级不同政府自愿参与组成协调管理委员会来统筹规划区域内各项事务[19]179。由区域内各级不同政府或者政府部门共同成立一个管理跨界政务的机构，同时各级地方政府在各自管辖范围内的政务处理中仍然保持原有的决策权和独立性。[23]这种政务管理机制强调合作机制的灵活性，变传统的、纵向的政府管理为现代的、横向的合作网络，为协调解决区域的发展问题提供了新的思路。
根据“新区域主义”理论，长三角区域高等教育一体化进程不必然要求制度性合并，也可以通过利益相关者的谈判实现合作性的治理。因此，长三角区域高等教育一体化进程可以采用多层次的治理机制，即在保留区域内各级地方高等教育管理部门现有的管理职能基础上，通过治理的横向网络，形成一个有社会各方力量共同参与的跨部门协作的管理机构。这个管理机构并不涉及各地方高等教育管理部门辖区内的日常事务，而只是负责协调和管理各个地方高等教育管理部门之间的跨次区域横向合作与联动政务。比如，次区域之间的合作办学、人才交流、联合培养、优质资源共享平台建设等。区域内各省市高等教育管理部门仍然负责全面的高等教育事务，跨部门协作的管理机构行政职能仅限于跨界职能，即在维持现有的管理制度并保持管理部门原有的决策权和独立性的前提下，组建有多个政府部门介入，高校事业单位、社会团体以及公民组织等社会各方力量共同参与的区域治理的合作性组织，来管理协调区域性高等教育事务，形成多层次的治理机制。
这种多层次的治理机制能够在不限制地方高等教育管理机构界内职能行使的同时，满足高等教育发展的跨界需求。能够避免行政管理机构过分臃肿，提高行政效率。它的主要功能是落实区域高等教育发展规划，协调区域高等教育发展的分工与合作。
从长三角区域高等教育一体化进程来看，推动与实施区域高等教育整合的主导者仍然是政府。相关合作联动的项目和议题只是围绕各自高等教育发展的需要而展开，缺乏整体性和全局性的视野，从而削弱了区域高等教育一体化的绩效。因此，按照新区域主义理论，要进一步推进长三角区域高等教育一体化进程，必须形成由多元利益相关者组建的多层次治理机制，也就是在现有的地方教育部门之间协作的基础上增加多方社会力量的合作与协商。建立一个具有政策制定、执行和监督的多主体参与的合作体系， 选择各方协商一致的政策和项目，形成多方参与的有效动力机制。关于这一治理模式，已有学者兼决策者提出，构建以项目为载体，以政府为主导、高校为主体、市场主动作为的“四轮驱动”、多元协调的区域高等教育治理结构。[24]
上述方案为区域高等教育一体化治理提供了三个选择。从现实来看，多中心治理机制难以避免地方管理部门各自为政的问题，无法满足区域高等教育一体化发展的客观要求；多层次治理机制涉及多个部门，多层次的协作，行政效率问题难以解决；如果能够搞好顶层设计，根据高等教育事业优先协调发展所需要的区域一体化发展战略要求，确定区域高等教育发展形态与空间组织结构，再根据发展形态和空间布局要求，进行高等教育行政区划改革与重构，为此，自上而下建立打破省际界限的高等教育特别功能区的行政机构，将长三角区域作为高等教育功能区或大学区来建设，应该是长三角区域高等教育一体化进程中的最佳治理机制。作为高等教育一体化功能区的长三角区域一体化，就是在一个由中央政府和江浙沪政府授权组成的具有超越单一省级权限的大学区（或高等教育特区）管理机构协调下， 通过制定统一的高等教育发展政策和规划，消除阻碍省际高等教育资源流动、分享和高等教育效益共生共享的行政壁垒，实现区域内高等教育协调发展、资源优化配置、学科专业统筹开发、高等教育改革联动协同的优化状态。 打造长三角高等教育发展极，推进长三角高等教育一体化，既是历史赋予的使命，也是历史提供的机遇。[25]从长三角高等教育的长远发展来看，我们必须以区域为整体，从全球化视野中审视区域高等教育的发展，消除行政区界限导致的行政要素与资源配置的冲突，推动区域高等教育一体化进程，才有可能把长三角区域打造成为“国际教育中心”。
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（责任编辑 张 芊）
收稿日期：2013-03-19
作者简介：崔玉平（1964-）， 男，黑龙江林口人， 苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员，苏州大学教育学院教授，博士生导师， 从事高等教育学、教育经济与管理研究；陈克江（1975-）， 男，山东枣庄人，苏州大学教育学院博士研究生，南通大学助理研究员，从事高等教育学研究；苏州，215123。
摘 要：区域高等教育一体化进程，客观上受到行政边界壁垒制约，要求区域高等教育治理方式实现实质性变革，要求在空间邻近的大都市圈或城市群一体化进程中探索高等教育行政区划改革与重构。从理论上看，区域高等教育一体化管理体制的改革与重构至少有三种方案需要权衡和比较：打破省际界限，建立高等教育功能区；构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理机制；通过治理的横向网络，形成多部门联合的多层次治理。根据长三角区域高等教育发展现状，建立高等教育主体功能区是长三角区域高等教育一体化治理的最佳选择。
关键词：高等教育；区域一体化；长三角区域；功能区
中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2013）03-0063-07
随着经济全球化的发展，中国特色的经济市场化进程不断加快，以长江三角洲为代表的区域经济社会一体化发展格局日渐显现。区域经济社会一体化既为区域高等教育改革与发展指明了方向，也为区域高等教育在新的起点上实现新跨越提出了新要求。在区域经济社会一体化大背景下，区域高等教育要完成提升区域人力资源和智力资源水平、实现区域科技协同创新，满足经济社会发展需求、增强区域综合实力等任务，就需要实现区域内高等教育的一体化发展。
区域内各空间高等教育主体单元之间通过资源整合，优势互补，联动培养高质量的高层次人才，协同开展科研创新活动，共同提升大学文化对区域经济社会的引领作用，提高区域高等教育综合竞争力，实现区域高等教育一体化，已经成为实现区域经济社会一体化目标的战略要求和必要条件。区域高等教育一体化是高等教育对区域经济社会一体化的积极回应，也是区域高等教育发展的必然趋势。区域高等教育一体化作为区域经济社会一体化的必要条件和协同对象，在提高区域竞争力、提供与区域产业结构和经济布局相适应的人力资源和技术支持、促进区域创新发展等方面发挥着战略性和基础性作用。
在区域高等教育一体化过程中，如何突破现有行政管理体制束缚，建立新型的区域高等教育协作统筹机制，是区域高等教育一体化发展所面临的现实问题。
一、区域及区域高等教育一体化的界定
如何界定区域？由于研究目的不同，遵循不同的标准，可以采用空间方法或非空间方法来构建区域。基于空间方法的区域划分，要求同一区域内空间单元之间具有空间邻近性或邻接性；而基于非空间的分类程序或分组策略划分出来的区域则不一定具备这一属性。两种构建区域方法的共同做法是根据研究对象或空间单元的一个或多个属性值的相似性实现对研究对象的分类，使得区域内部各空间单元属性值的方差最小，而区域之间方差最大，保证至少在某一种属性上区域内部具有同质性，区域之间具有异质性。据此方法，可以形成三种类型的区域。第一种是具有地理相似性和空间邻接性的同质区域（uniform regions）[1]172；第二种是依据人类社会及经济活动特征与交互依赖性的不同来划分界限而形成的功能区域（functional regions）[1]173；第三种是具有明确地理边界的行政区域（administrative regions），一般由政府及公共管理部门为了方便空间管理而构造出来的。
本文所谈的区域高等教育中的区域，如长三角、珠三角、京津冀等，既属于空间同质区域，也属于功能区域。它是在空间邻近的大都市圈或城市群的基础上，基于进一步发挥高等教育功能的需要而提出来的，它是一种社会产物，也是经济社会中的一种构建力量，既是目的，也是手段，其目的在于打破原有的教育行政区界限。因此，可以说区域高等教育一体化是在空间邻近的大都市圈或城市群社会经济一体化进程中探索高等教育行政区划改革与重构的过程。
在经济学中，一体化最初指厂商通过各种契约、协定、联盟或收购、兼并和接管等方式联合形成某种生产组织，可分为横向一体化与纵向一体化。前者指为相同市场而竞争的厂商之间的合并或兼并；后者指上下游企业或处于供给与需求地位的双方企业之间的结合。[2]区域一体化，最初是指区域经济一体化。第一届诺贝尔经济学奖获得者丁伯根（Jan Tinbergen）认为一体化是以区域为基础，提高区域内的要素流动，达到资源的有效配置和利用[3]。国内有学者认为，区域经济一体化是指不同空间经济主体之间为了生产、消费贸易等利益的获取而产生的市场一体化，包括从产品市场、生产要素市场到统一经济政策的逐步演化，是状态与过程、手段与目的的统一[4]。区域经济一体化促进区域内经济资源向着具有取得最大经济效益的区位流动，这种高度的流动性推动了区域内稀缺经济资源实现最优化配置。由此可见，区域一体化的核心特征是区域内各种要素的自由流动以实现资源的优化配置和功能互补，是为了竞争合作、利益分享和创造更多可分享利益而形成利益联合体的过程。以此类推，可以认为高等教育区域一体化是在区域高等教育发展过程中为了达成区域高等教育发展的良好格局，通过突破区域内阻碍高等教育资源优化配置的体制性障碍，推动高等教育资源及其效益跨时空流动，建立区域优质资源共享、联动发展、功能互补和正向效应溢出的机制与学术生态区，提升区域高等教育综合竞争力的过程。
二、长三角区域高等教育一体化进程对现行行政区划的挑战
（一）长三角区域高等教育一体化进程 博洛尼亚进程表明，高等教育区域一体化、国际化是世界高等教育发展的共同趋势。遵循这一发展趋势，长三角高等教育一体化进程也在逐步推进。
崔玉平 陈克江：区域一体化进程中高等教育行政区划改革与重构
长三角所属江浙沪三省市是我国东部沿海经济发达地区，是我国综合实力最强的区域。同时，也是教育发达地区。截止2012年初，长三角地区拥有普通高校318所，占全国135%，其中“985”工程高校8所，占全国178%；“211”工程高校21所，占全国20%。[5]近年来，随着区域经济合作与交流日益密切，长三角地区区域一体化格局日趋明显并陆续在各个领域取得进展。作为长三角地区经济社会一体化发展的重要组成部分，区域高等教育一体化的进程也日益引起政府和社会的关注。目前长三角已有20多座中心城市、50多座中等城市、1400多座小城镇都纳入了“2小时都市圈”，这是世界少有的城市群[6]，在这个巨型城市群中积聚着巨量高等教育资源，加强城市间高等学校合作发展与协同创新，势能巨大，有望成为中国东部经济发展的新动力源。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》[7]提出要探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制。这为长三角地区高等教育一体化发展提供了政策导向和改革思路。在江浙沪三地政府的主导下，长三角区域高等教育的管理者与实践者在平台建设、资源共享、校际合作、设立办事机构、建立联动机制等方面进行了广泛深入地探索和实践，有力推动了长三角区域高等教育一体化进程。
为冲破体制性障碍，联手构建长三角教育优势圈，自2003年起，长三角地区两省一市教育行政部门通过频繁的访问和考察，经多方磋商，就三地教育合作达成共识，并签署了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》[8]和《长三角高校毕业生就业工作合作组织合作协议书》[9]等政策文件，就区域人才开发开展交流和合作。随后两省一市签订《关于加强沪苏浙教育合作的意见》[10]，这标志着长三角地区教育合作正式启动。长三角地区首先在交流机制和工作组织方面开始探索区域教育一体化的发展。此后三方又陆续签署了《关于建立长三角教育协作发展会商机制协议书》[11]等政策文件，长三角区域高等教育一体化的进程迈开了实质性步伐， 拓展了区域一体化合作领域。2010年3月三省市成立了长三角教育联动发展协调领导小组及其办公室，负责协调联动发展的重大事项与问题，这标志着三省市在教育改革领域全面协作迈上了一个新台阶。至此，三省市区域高等教育一体化制度和组织框架构建完成，有效地推动了长三角区域内高等教育之间的各项合作和交流。
在有效的制度和组织框架下，长三角教育系统进行了广泛交流合作。如探索和实践高等教育专家资源库、高等学校大型仪器设施、高校图书馆资源等教育资源共享的方式和途径，搭建长三角教育科研信息平台，定期召开长三角教育联动发展研讨会，共同举办长三角地区国际教育合作等，这些活动的开展有效地推动了长三角高等教育区域一体化进程的发展。2011年，为加快推进区域高等教育一体化发展，优化高等教育资源配置，受美国常春藤盟校的启发，复旦大学、上海交通大学、同济大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江理工大学、南京大学、东南大学等8所高校组成了长三角高校合作联盟（简称“E8”），实行“交换生”计划和“学分互认”计划，实现精品课程和通识课程共享。可以说，经过三方省级政府的有力推动，基本上打破了教育资源互相对等开放的壁垒和障碍。2012年，为加速长三角地区高校合作和高等教育资源的统筹，优化资源配置与共享，上海、江苏、浙江、安徽三省一市教育行政部门签署了《关于建立新一轮长三角教育协作发展会商机制协议书》[12]，扩大了合作范围、增强了区域统筹，推动了高等教育全方位合作水平进一步提高， 长三角共建“教育综合改革试验区”也提上日程[13]。
通过政府卓有成效的主导推动，长三角区域高等教育一体化进程得到了迅速提升，对区域高等教育的跨越式发展作出了重大贡献。目前，三省市政府正积极争取获批建设“长三角教育综合改革试验区”，并提出了建设方案，谋求区域高等教育更深层次的融合与互动[14]。
（二）长三角区域行政分割对区域高等教育一体化的消极影响
在江浙沪三省市政府的积极主导推动下，长三角区域高等教育一体化进程取得了瞩目成绩。但是，应当看到，长三角区域高等教育优质资源流动、共享与扩散仍然存在较大局限性；与金融、贸易、交通、信息服务等行业一体化进程相比，高等教育一体化进程相对滞后，尚未产生强大的合作与辐射效应，对区域内经济社会及产业创新的发展并未发挥理想作用；区域高等教育深度合作和实现有效联动还存在很多困难与挑战。原因有多方面，其中行政性壁垒的存在是一个重要因素。现行管理体制和行政区划引起的各省市教育发展自成体系，发展战略和规划各自独立，致使区域整体教育优势得不到发挥，影响了区域高等教育一体化进程。例如，长三角的16个城市分属江浙沪三地，单是区域内的高校就存在着3条线（中央、省、市）和5个层面（“985”、“211”、地方重点、地方一般、民办）的区分，管理权限分属各个行政系统，很大程度上阻碍了高等教育要素的合理配置[15]。其实，空间如此相近、文化如此相容的省域之间高等教育完全可以协作发展，单一省域要提升高等教育竞争力，不必选择和制定一个“摊大饼式”的“求大求全”战略。
长三角高等教育区域一体化的最大问题是各自为政，空间分割和地方保护主义阻碍了优质稀缺高等教育资源的流动、合作与分享。尽管随着经济社会一体化水平的提高，随着国家区域发展政策与规划的调整，中央与地方高校之间的分割、地方之间的分割和地方保护主义的内容和表现形式也在发生变化，但造成该现象的体制性根源依然存在，行政性分权下的中央与地方之间的高校管理权力结构、高等教育资源产权的属地化、部属高校与地方高校财政来源的不同，以及计划经济时代遗留的高等教育布局，共同造成了区域高等教育一体化的体制障碍。 长三角区域行政分割对区域高等教育一体化的消极影响，具体表现在三个方面：
第一，行政壁垒导致区域合作成本上升，一体化发展的“红利”不显著。现行行政区划和管理边界分割一定程度上形成体制性制约，各级地方政府的不同利益诉求直接制约着长三角区域高等教育一体化的发展。尽管两省一市定期召开教育厅局长联席会议，不过“务虚”成分较重，将研究课题切实转化为教育生产力的进程缓慢。行政壁垒造成的人事制度差异、政府部门职能界限、教育管理及评价体系差异、各省市教育发展自成体系等现状决定了区域整体教育优势难以得到良好发挥，从而阻碍区域教育的合作与交流，导致区域合作成本直线上升。
第二，次区域各自为政，不可避免地产生教育资源竞争无序，难以为教育一体化提供有效的环境支撑。政府、社会各界共同参与的推进一体化的区域性大环境的形成，是区域一体化顺利推进的前提。各省市教育发展的独立规划导致区域整体在优质资源利用、专业设置与调整、招生协商、人才培养、产学研联合、师资培养、科研协同创新等方面的合作难以形成利益导向机制，无法形成区域内适应产业发展需求的专业设置与人才培养的动态反馈与调整机制。各省市之间无法实现广泛的、深层次的合作，在一定程度上束缚了长三角区域高等教育一体化向更高层次、更有效率的方向发展。
第三，缺乏高等教育发展的区域整体规划，导致区域高等教育发展同质化严重。长三角区域内各空间单元毗邻，各城市自然、历史与人文环境相同相容，经济实力相近，智力资源需求结构大致相同，导致区域学科专业设置趋同、教师队伍建设和教育设施同质、许多高校缺乏办学特色、两省一市高校教育与科研建设出现雷同、可替代性、资源开发不足、单一省域国际竞争力不强等现象。目前，通过统一协调规划，避免高等教育结构及办学模式的同质化，已经成为长三角区域高等教育一体化前进道路上的一个挑战。
中国是一个政府主导型的发展中国家，只有通过政府进行强制性制度创新，才能打破传统高等教育体制的制度均衡，从而推动区域高等教育向一体化方向发展。通过建立区域政府合作与统筹机制，依靠政府间的合力与协同，积极推动区域高等教育一体化，是在现行体制下实现区域高等教育一体化发展的理性选择。
长三角地区构筑中国“教育高地”，追赶世界大都市圈，打造国际教育中心的辉煌构想，需要国家出台对区域高等教育一体化给予实质性支持的政策[16]。解决区域高等教育一体化发展所面临的一系列综合性、整体性、跨行政区域的问题，需要体制和制度上的突破，需要对地方行政运行的体制、机制进行重塑与再造，高等教育的管理体制要实现从地方型行政向区域型行政的转变。首先，为协调多方利益，制定和推行区域高等教育发展中的公平合理的政策，要建立权威性跨省、市的综合协调机制；其次，在教育或高等教育领域内进行行政区划调整。区域内的高等教育由统一机构统一管理，化解区际高等教育发展的各类问题。
三、区域高等教育管理体制改革与重构的方案抉择
区域高等教育一体化进程的发展，对传统的教育管理体制、利益格局、发展战略、教育行政决策模式带来挑战，迫切要求进行高等教育管理体制创新，构建适应区域高等教育一体化发展的高等教育管理体制和行政区划结构。巨人政府理论、多中心治理理论和新区域主义理论等有关新理念、新观点、新成果，为形成区域高等教育一体化的发展动力机制、推动长三角区域高等教育一体化建设提供了理论基础和指南。根据长三角区域现实运行情况，综合我国高等教育发展的历史和现状，借鉴西方国家的经验，长三角区域高等教育一体化行政管理体制改革与重构的方案可以有以下三个：
（一）基于巨人政府理论建立高等教育功能区
巨人政府论认为，大都市区数目众多的政府集体行动无法满足社区的公共利益需求， 甚至会导致混乱和崩溃[17]。因此， 一体化的政府结构可以实现大都市区利益， 碎片化的地方政府会阻碍大都市区自我实现的能力。根据巨人政府论，权威的一体化政府可以减少区域内城市政府间围绕经济发展的竞争，从而减少了资源浪费、增加了税收收入，有利于大都市区的和谐发展[18]。大区域政府的建立主要是为了实现三个目的：经济规模效应，提高政府服务效率和使政府责任更有针对性[19]178。高等教育的发展离不开其他社会系统尤其是政府行政管理系统的支持。因此，可以根据区域内部集成协调发展或功能一体化原则，建立以承担高等教育改革先行先试和高等教育发展争先创先为主要功能或职责的功能区或高等教育特区，通过大区域政府进行统一协调和管理。
通过政府机构的合并，使大都市区的制度性边界与经济社会发展的规模相适应。这样可以减少区域内不必要的资源浪费和无谓的竞争，提高公共效率。针对中国各都市区高等教育一体化进程的实际情况，通过撤并或合并各省市高等教育管理部门，建立一级相对独立于政府其他部门的高于省级的高等教育行政区管理机构，行使区域内高等教育发展各项管理职能。这种方案既符合行政大部制改革趋势，又能够保障区域教育资源共享，建立支持和促进区域内高等教育发展的互利和多方共赢的合作体系，为区域教育一体化提供支撑和保障。超越省际权限的特别行政区管理机构的建立，使区域高等教育的发展得到统一规划，充分协调各省市高等教育生产能力，便于各项决策得以迅速贯彻实施，形成规模效应和扩散效应。
通过以上分析，长三角区域高等教育一体化途径可以采取与大学区制既有区别又有联系的模式，即将整个长三角区域视为一个教育功能区，建立直接隶属教育部的统一管理该功能区高等教育事务的特别行政机构，通过这个高度集权的权威性统一管理机构，统筹治理区内一切有关学术和高等教育行政事项，诸如拨款、招生、专业设置、资源共享、学科专业优化开发与重点开发的空间布局、体制改革和高等教育服务贸易等。作为政府行政机构的一部分，这个统一管理区内被赋予特别权力、统筹管理高等教育行政事务的管理机构，既能够代表政府利益，又能够实现区域内高等教育事业协调发展。在保证政府对高等教育宏观管理的同时，又使高等教育具有相对独立性，这对于减少本地政府教育干预，消减高等教育官僚化倾向、扩大高等学校办学自主权具有积极意义。 长三角区域建立高度集权的权威性统一管理机构可以聚合两省一市既有的高等教育优势和资源，发挥各自的比较优势和竞争优势。同时使长三角区域高等教育一体化在区域整体发展的视野中进行重大教育发展战略规划与实施，形成强有力的保障机制，推动长三角区域高等教育的持续发展，有利于提升区域高等教育整体水平，增强国际竞争力。但是，建立高等教育功能区域权威性统一管理机构，需打破原有的省际行政界限，必然需要付出一定的政治、经济和社会成本。
（二）基于多中心治理理论建立多方协调机制
多中心治理理论支持权力分散、管辖交叠、存在政府之外的新中心的治理模式， 认为这种治理体系充满竞争、富有效率和活力[20]。奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）认为[21]：
大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。
因此，为在区域内突破行政壁垒，可以吸纳非政府组织参与，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心、具有一定行政职能、自主治理的政府间合作机制。多中心治理的政府合作机制能够根据社会公众需求变化，不断调整政策目标，合理调配区域公共资源，提高行政效率，改善政府服务和公共治理水平，保证区域公共服务一体化的顺利推进。
按照多中心治理机制，建立起长三角区域高等教育一体化的政府间合作机制，既能满足各行政区政府对跨行政区高等教育发展的需求，又保证了基本行政管理权在各行政区政府辖区内的行使。事关跨行政区高等教育的决策，通过民主协商的方式，进行合理的制度安排和持续的政策改进，并听取和采纳非政府组织的意见，以不断满足社会需求，保持区域高等教育一体化发展的活力。
目前，长三角区域已成立了长三角教育联动发展协调领导小组及其办公室，每年定期举办“长三角教育联动发展研讨会”，建立了高等教育政府高层部门间频繁的互访交流。虽然这些协调机制在区域高等教育一体化进程中发挥着一定的作用，但是“区域教育合作在学校、校长、师生等基层的合作动力机制尚未建立。”[22]这种多方协调机制中松散的协调机构难以解决区域内各地政府各自为政的问题，从而影响行政效率，增加区域内跨界范围合作的成本。
尽管目前存在的这些协调机制还难以胜任协调配置资源的职能，对区域高等教育一体化的推动方面还有一定的局限性，但却是我们在现有的行政区划和教育管理体制下进行的有益探索，也是目前高等教育区域一体化发展的现实选择。
（三）基于新区域主义理论实行多部门联合的多层次治理
“新区域主义”强调某些关键性的区域政务和公共服务可以通过区域内各级不同政府或者政府部门间的灵活协作来达到其最佳配置，或者由区域内各级不同政府自愿参与组成协调管理委员会来统筹规划区域内各项事务[19]179。由区域内各级不同政府或者政府部门共同成立一个管理跨界政务的机构，同时各级地方政府在各自管辖范围内的政务处理中仍然保持原有的决策权和独立性。[23]这种政务管理机制强调合作机制的灵活性，变传统的、纵向的政府管理为现代的、横向的合作网络，为协调解决区域的发展问题提供了新的思路。
根据“新区域主义”理论，长三角区域高等教育一体化进程不必然要求制度性合并，也可以通过利益相关者的谈判实现合作性的治理。因此，长三角区域高等教育一体化进程可以采用多层次的治理机制，即在保留区域内各级地方高等教育管理部门现有的管理职能基础上，通过治理的横向网络，形成一个有社会各方力量共同参与的跨部门协作的管理机构。这个管理机构并不涉及各地方高等教育管理部门辖区内的日常事务，而只是负责协调和管理各个地方高等教育管理部门之间的跨次区域横向合作与联动政务。比如，次区域之间的合作办学、人才交流、联合培养、优质资源共享平台建设等。区域内各省市高等教育管理部门仍然负责全面的高等教育事务，跨部门协作的管理机构行政职能仅限于跨界职能，即在维持现有的管理制度并保持管理部门原有的决策权和独立性的前提下，组建有多个政府部门介入，高校事业单位、社会团体以及公民组织等社会各方力量共同参与的区域治理的合作性组织，来管理协调区域性高等教育事务，形成多层次的治理机制。
这种多层次的治理机制能够在不限制地方高等教育管理机构界内职能行使的同时，满足高等教育发展的跨界需求。能够避免行政管理机构过分臃肿，提高行政效率。它的主要功能是落实区域高等教育发展规划，协调区域高等教育发展的分工与合作。
从长三角区域高等教育一体化进程来看，推动与实施区域高等教育整合的主导者仍然是政府。相关合作联动的项目和议题只是围绕各自高等教育发展的需要而展开，缺乏整体性和全局性的视野，从而削弱了区域高等教育一体化的绩效。因此，按照新区域主义理论，要进一步推进长三角区域高等教育一体化进程，必须形成由多元利益相关者组建的多层次治理机制，也就是在现有的地方教育部门之间协作的基础上增加多方社会力量的合作与协商。建立一个具有政策制定、执行和监督的多主体参与的合作体系， 选择各方协商一致的政策和项目，形成多方参与的有效动力机制。关于这一治理模式，已有学者兼决策者提出，构建以项目为载体，以政府为主导、高校为主体、市场主动作为的“四轮驱动”、多元协调的区域高等教育治理结构。[24]
上述方案为区域高等教育一体化治理提供了三个选择。从现实来看，多中心治理机制难以避免地方管理部门各自为政的问题，无法满足区域高等教育一体化发展的客观要求；多层次治理机制涉及多个部门，多层次的协作，行政效率问题难以解决；如果能够搞好顶层设计，根据高等教育事业优先协调发展所需要的区域一体化发展战略要求，确定区域高等教育发展形态与空间组织结构，再根据发展形态和空间布局要求，进行高等教育行政区划改革与重构，为此，自上而下建立打破省际界限的高等教育特别功能区的行政机构，将长三角区域作为高等教育功能区或大学区来建设，应该是长三角区域高等教育一体化进程中的最佳治理机制。作为高等教育一体化功能区的长三角区域一体化，就是在一个由中央政府和江浙沪政府授权组成的具有超越单一省级权限的大学区（或高等教育特区）管理机构协调下， 通过制定统一的高等教育发展政策和规划，消除阻碍省际高等教育资源流动、分享和高等教育效益共生共享的行政壁垒，实现区域内高等教育协调发展、资源优化配置、学科专业统筹开发、高等教育改革联动协同的优化状态。 打造长三角高等教育发展极，推进长三角高等教育一体化，既是历史赋予的使命，也是历史提供的机遇。[25]从长三角高等教育的长远发展来看，我们必须以区域为整体，从全球化视野中审视区域高等教育的发展，消除行政区界限导致的行政要素与资源配置的冲突，推动区域高等教育一体化进程，才有可能把长三角区域打造成为“国际教育中心”。
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