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【摘要】积极推行公职律师制度，能为依法办事提供法治保障。因此，各级党政机关需提高对公职律师工作在依法治国中重要作用的认识，对公职律师的工作機构等必要工作条件提供保障，提高公职律师待遇，保障公职律师依法履行工作职责。
【关键词】公职律师 党政机关 依法行政 【中图分类号】D926.5 【文献标识码】A
自2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求积极推行法律顾问制度、公职律师和公司律师制度以来，各级党政机关按照要求，在2017年底之前相继建立了公职律师制度。从目前实际情况而言，很多公职律师在党政机关的工作中并没有充分发挥自己的法律职责。对此，必须改进工作，各级党政机关应当保障和支持公职律师依法履行职责，公职律师也应当在工作中全面发挥自己的法律职责。
我国在全面建设社会主义法治国家的进程中，党政机关都必须加强法治建设，依法执政、依法行政，在法治的范围内履行职责，保护人民的权益。但是，我国的司法机关依法执行法律职责，侦查刑事案件，监督国家工作人员，依法审理刑事、民事和行政案件，不能给党政机关提供法律服务。而为社会提供法律服务的律师事务所及其律师，是为案件当事人以及其他民事主体提供法律服务，同样不能给党政机关提供法律服务。因此，在依法治国的大环境下，党政机关只能自己设置公职律师，聘请法律顾问，才能保障其依法执政。
公职律师是指在党政机关设立的，由党政机关支付薪酬，属于国家公务员序列的律师。党政机关的公职律师主要办理本机关的法律事务，以提高党政机关依法执政、依法行政水平，在法律上维护国家利益。公职律师不是为社会成员提供服务的律师，不得为社会提供有偿法律服务。
就目前情况来看，尽管在全国范围内，党政机关的公职律师制度已经全面建立，但在实际工作推进中仍然面临一些问题和困难。一是公职律师的队伍规模较小，人数很少，有待于进一步扩大。同时，能够正常开展公职律师工作的党政机关仍然还是少数，与中央提出的目标要求还有一定差距。二是公职律师参与所在单位法律事务工作主要停留在较浅层面，突出表现在“两多两少”，即公职律师参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少；对公职律师履行岗位职责提出的要求多，对不按规定听取公职律师法律意见的行为依法依规追究责任的少。三是针对公职律师的体制机制有待完善，《中华人民共和国律师法》等法律、法规只对社会律师作了规定，没有对公职律师作出规定，公职律师的法律地位、权利义务还没有明确的法律依据，公职律师在申请程序、管理体制、工作流程、年度考核、教育培训、考核奖惩、经费支持、配套保障等方面也未形成统一规范的制度体系。因此，可以说，公职律师制度已经启动，但存在问题很多，需要在法律、法规层面进行全面规范。
个别基层党政机关领导干部对公职律师工作不重视，这是公职律师工作开展不好，不能很好地履行职责的最主要原因。在个别基层党政机关中，基本上都是“一把手”说了算，各种问题都是请示“一把手”决定。而常年养成的这种工作习惯，让“一把手”认为自己就代表党委、代表政府，自己说的话就是党委的决定，就是政府的决定，即使通过党委会、政府常务会议或者办公会议讨论，也基本上是“一把手”说了算。在这样的工作体制下，公职律师无法发挥作用，也没有必要由公职律师对党政机关的决策进行法律上的论证。
少数基层党政机关及其领导干部错误地认为党政机关的公职律师就是为了应对行政复议、诉讼、仲裁等法律纠纷的专职律师。按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》规定，党政机关的公职律师有七项工作，而参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，仅仅是公职律师的职责之一。但是，少数基层党政机关及其领导干部并没有全面理解公职律师的工作职责，仅仅认为公职律师就是应对复议、诉讼、仲裁事务的专职人员，而让公职律师去论证党政机关的重大决策问题，是公职律师超越了职权，代行了领导干部的职责。
公职律师的法律地位没有准确界定，无法正常履行职责。按照规定，公职律师是公务员，是党政机关编制内的人员。但是，公职律师在党政机关中，到底是何种地位，在何种编制之中，尚不明确。名不正则言不顺，公职律师在机关中没有确定的机构、地位，就无法正常履行职责。就企业律师而言，现在绝大多数的企业特别是大规模的公司，都设有法律部。但是，法律部设置的地位不同，所起的作用就不一样。有的企业将法律部作为与财务部、人事部同样重要地位的部门，其领导人是企业的襄理，也就是“三把手”的地位，所有的企业决策，如果法律部不签字、法律总监或者襄理不签字，公司的“一把手”就不签字且不发生决策的后果。在这样的企业中，法律顾问或者是企业律师有了良好的工作环境，就能够充分发挥自己的作用。如果党政机关也能够像企业一样设置法律服务部等公职律师机构，其领导干部亦有这样的地位，相信公职律师的职责一定会发挥好。
党政机关中公职律师的薪酬等待遇有待提高，否则无法吸引更好的律师从事公职律师工作。毫不讳言，公职律师与专职为社会提供法律服务的律师在经济收入上相比较，显然会低得多，公职律师通常就是公务员薪金，额外会有一定的办案补贴，再加上个别党政机关领导干部不重视，没有办法吸引资深、法律修养好的律师从事公职律师工作，即使投身于党政机关的公职律师工作中，也很难充分发挥其作用。从而，影响了公职律师的工作积极性，无法激励公职律师进行创造性工作的热情，无法充分发挥公职律师的职能作用。
面对党政机关公职律师工作存在的问题以及发生这些问题的原因，党政机关应当在以下方面改进公职律师工作。
提高对公职律师工作在依法治国中重要作用的认识。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”；“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”的要求，党政机关必须提高公职律师工作对加强依法治国重要作用的认识。只有把认识统一到《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求上来，才能够加强对公职律师工作的领导，使公职律师充分发挥其工作职责。对此，要按照中共中央办公厅、国务院办公厅的要求，党政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人，要认真抓好本地区、本部门、本单位的法律顾问、公职律师和公司律师制度的实施。未尽职责的，应当追究其责任。 全面认识和保障党政机关公职律师依法履行工作职责。按照《关于推行法律顾问制度和公职律師公司律师制度的意见》第七项规定，党政机关法律顾问应当履行下列职责：第一，为重大决策、重大行政行为提供法律意见；第二，参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；第三，参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同；第四，为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；第五，参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；第六，所在党政机关规定的其他职责。按照对公职律师工作职责的规定，公职律师的职责就绝不是仅仅参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，更重要的是为党政机关重大决策、重大行政行为提供法律意见，参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草和论证工作等。这是保证党政机关决策和法律法规规章以及党内法规、规范性文件依法、合规、正确的重要措施。因此，党政机关要按照以下要求充分发挥法律顾问、公职律师的作用：其一，讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；其二，起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；其三，依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。
党政机关应当对公职律师的工作机构等必要工作条件提供保障。按照中共中央办公厅和国务院办公厅的要求，党内法规工作机构、政府法制机构等法律事务部门，应当分别承担本单位法律顾问办公室职责，负责本单位法律顾问、公职律师、公司律师的日常业务管理，协助组织人事部门对法律顾问、公职律师、公司律师进行遴选、聘任、培训、考核、奖惩，以及对本单位申请公职律师、公司律师证书的工作人员进行审核等。在这其中，就是党政机关应当设置法律事务部门，并且该部门是本单位法律顾问办公室。从目前来看，党委的法规工作机构多数存在，大致设置在办公室（厅）中。政府的法制机构已经合并在司法行政部门，究竟是由司法行政部门负责此项工作，还是在政府中另行建立公职律师的机构，尚不得而知。依笔者所见，行政机关应当有自己的法制机构，最起码也要由合并在司法行政机构中的政府法制机构，负责政府公职律师办公室的工作。同时，还要提高党政机构公职律师部门的地位，特别是要把总法律顾问作为同级机关的领导成员，保证公职律师有足够的地位，能够履行公职律师的职责。否则，名不正则言不顺，想要充分发挥公职律师的职责，是不太可能的。
提高公职律师待遇，保障公职律师依法履行职责。在《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中，没有规定公职律师的权利，只是对外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间享有下列权利：一是依据事实和法律，提出法律意见；二是获得与履行职责相关的信息资料、文件和其他必需的工作条件；三是获得约定的工作报酬和待遇；四是与聘任机关约定的其他权利。这些有关法律顾问的权利规定，关于报酬和待遇以及其他权利方面的内容，都需要进行约定。对此，应聘的公职律师应当与聘请的党政机关事先通过合同对有关的薪金、待遇，以及其他权利等内容约定好。对于公职律师接受的约定，党政机关应当履行约定的义务，不得违约。对于党政机关自己的公职律师，也应当提高待遇，在管理体制、工作流程、年度考核、教育培训、考核奖惩、经费支持、配套保障等方面，要形成统一规范的制度体系，保障公职律师依法履行职责，在党政机关中充分发挥自己的作用。
（作者为天津大学法学院卓越教授，中国人民大学民商事法律科学研究中心教授）
【参考文献】
①《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见>》，中华人民共和国中央人民政府网站，2016年6月16日。
②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。
责编/肖晗题 美编/杨玲玲 史航（见习）
【关键词】公职律师 党政机关 依法行政 【中图分类号】D926.5 【文献标识码】A
自2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求积极推行法律顾问制度、公职律师和公司律师制度以来，各级党政机关按照要求，在2017年底之前相继建立了公职律师制度。从目前实际情况而言，很多公职律师在党政机关的工作中并没有充分发挥自己的法律职责。对此，必须改进工作，各级党政机关应当保障和支持公职律师依法履行职责，公职律师也应当在工作中全面发挥自己的法律职责。
党政机关公职律师的设置及在工作中存在的问题
我国在全面建设社会主义法治国家的进程中，党政机关都必须加强法治建设，依法执政、依法行政，在法治的范围内履行职责，保护人民的权益。但是，我国的司法机关依法执行法律职责，侦查刑事案件，监督国家工作人员，依法审理刑事、民事和行政案件，不能给党政机关提供法律服务。而为社会提供法律服务的律师事务所及其律师，是为案件当事人以及其他民事主体提供法律服务，同样不能给党政机关提供法律服务。因此，在依法治国的大环境下，党政机关只能自己设置公职律师，聘请法律顾问，才能保障其依法执政。
公职律师是指在党政机关设立的，由党政机关支付薪酬，属于国家公务员序列的律师。党政机关的公职律师主要办理本机关的法律事务，以提高党政机关依法执政、依法行政水平，在法律上维护国家利益。公职律师不是为社会成员提供服务的律师，不得为社会提供有偿法律服务。
就目前情况来看，尽管在全国范围内，党政机关的公职律师制度已经全面建立，但在实际工作推进中仍然面临一些问题和困难。一是公职律师的队伍规模较小，人数很少，有待于进一步扩大。同时，能够正常开展公职律师工作的党政机关仍然还是少数，与中央提出的目标要求还有一定差距。二是公职律师参与所在单位法律事务工作主要停留在较浅层面，突出表现在“两多两少”，即公职律师参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少；对公职律师履行岗位职责提出的要求多，对不按规定听取公职律师法律意见的行为依法依规追究责任的少。三是针对公职律师的体制机制有待完善，《中华人民共和国律师法》等法律、法规只对社会律师作了规定，没有对公职律师作出规定，公职律师的法律地位、权利义务还没有明确的法律依据，公职律师在申请程序、管理体制、工作流程、年度考核、教育培训、考核奖惩、经费支持、配套保障等方面也未形成统一规范的制度体系。因此，可以说，公职律师制度已经启动，但存在问题很多，需要在法律、法规层面进行全面规范。
党政机关公职律师不能很好履行职责的主要原因
个别基层党政机关领导干部对公职律师工作不重视，这是公职律师工作开展不好，不能很好地履行职责的最主要原因。在个别基层党政机关中，基本上都是“一把手”说了算，各种问题都是请示“一把手”决定。而常年养成的这种工作习惯，让“一把手”认为自己就代表党委、代表政府，自己说的话就是党委的决定，就是政府的决定，即使通过党委会、政府常务会议或者办公会议讨论，也基本上是“一把手”说了算。在这样的工作体制下，公职律师无法发挥作用，也没有必要由公职律师对党政机关的决策进行法律上的论证。
少数基层党政机关及其领导干部错误地认为党政机关的公职律师就是为了应对行政复议、诉讼、仲裁等法律纠纷的专职律师。按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》规定，党政机关的公职律师有七项工作，而参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，仅仅是公职律师的职责之一。但是，少数基层党政机关及其领导干部并没有全面理解公职律师的工作职责，仅仅认为公职律师就是应对复议、诉讼、仲裁事务的专职人员，而让公职律师去论证党政机关的重大决策问题，是公职律师超越了职权，代行了领导干部的职责。
公职律师的法律地位没有准确界定，无法正常履行职责。按照规定，公职律师是公务员，是党政机关编制内的人员。但是，公职律师在党政机关中，到底是何种地位，在何种编制之中，尚不明确。名不正则言不顺，公职律师在机关中没有确定的机构、地位，就无法正常履行职责。就企业律师而言，现在绝大多数的企业特别是大规模的公司，都设有法律部。但是，法律部设置的地位不同，所起的作用就不一样。有的企业将法律部作为与财务部、人事部同样重要地位的部门，其领导人是企业的襄理，也就是“三把手”的地位，所有的企业决策，如果法律部不签字、法律总监或者襄理不签字，公司的“一把手”就不签字且不发生决策的后果。在这样的企业中，法律顾问或者是企业律师有了良好的工作环境，就能够充分发挥自己的作用。如果党政机关也能够像企业一样设置法律服务部等公职律师机构，其领导干部亦有这样的地位，相信公职律师的职责一定会发挥好。
党政机关中公职律师的薪酬等待遇有待提高，否则无法吸引更好的律师从事公职律师工作。毫不讳言，公职律师与专职为社会提供法律服务的律师在经济收入上相比较，显然会低得多，公职律师通常就是公务员薪金，额外会有一定的办案补贴，再加上个别党政机关领导干部不重视，没有办法吸引资深、法律修养好的律师从事公职律师工作，即使投身于党政机关的公职律师工作中，也很难充分发挥其作用。从而，影响了公职律师的工作积极性，无法激励公职律师进行创造性工作的热情，无法充分发挥公职律师的职能作用。
全面发挥党政机关公职律师职责是依法执政、依法行政的保障
面对党政机关公职律师工作存在的问题以及发生这些问题的原因，党政机关应当在以下方面改进公职律师工作。
提高对公职律师工作在依法治国中重要作用的认识。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”；“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”的要求，党政机关必须提高公职律师工作对加强依法治国重要作用的认识。只有把认识统一到《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求上来，才能够加强对公职律师工作的领导，使公职律师充分发挥其工作职责。对此，要按照中共中央办公厅、国务院办公厅的要求，党政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人，要认真抓好本地区、本部门、本单位的法律顾问、公职律师和公司律师制度的实施。未尽职责的，应当追究其责任。 全面认识和保障党政机关公职律师依法履行工作职责。按照《关于推行法律顾问制度和公职律師公司律师制度的意见》第七项规定，党政机关法律顾问应当履行下列职责：第一，为重大决策、重大行政行为提供法律意见；第二，参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；第三，参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同；第四，为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；第五，参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；第六，所在党政机关规定的其他职责。按照对公职律师工作职责的规定，公职律师的职责就绝不是仅仅参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务，更重要的是为党政机关重大决策、重大行政行为提供法律意见，参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草和论证工作等。这是保证党政机关决策和法律法规规章以及党内法规、规范性文件依法、合规、正确的重要措施。因此，党政机关要按照以下要求充分发挥法律顾问、公职律师的作用：其一，讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；其二，起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；其三，依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。
党政机关应当对公职律师的工作机构等必要工作条件提供保障。按照中共中央办公厅和国务院办公厅的要求，党内法规工作机构、政府法制机构等法律事务部门，应当分别承担本单位法律顾问办公室职责，负责本单位法律顾问、公职律师、公司律师的日常业务管理，协助组织人事部门对法律顾问、公职律师、公司律师进行遴选、聘任、培训、考核、奖惩，以及对本单位申请公职律师、公司律师证书的工作人员进行审核等。在这其中，就是党政机关应当设置法律事务部门，并且该部门是本单位法律顾问办公室。从目前来看，党委的法规工作机构多数存在，大致设置在办公室（厅）中。政府的法制机构已经合并在司法行政部门，究竟是由司法行政部门负责此项工作，还是在政府中另行建立公职律师的机构，尚不得而知。依笔者所见，行政机关应当有自己的法制机构，最起码也要由合并在司法行政机构中的政府法制机构，负责政府公职律师办公室的工作。同时，还要提高党政机构公职律师部门的地位，特别是要把总法律顾问作为同级机关的领导成员，保证公职律师有足够的地位，能够履行公职律师的职责。否则，名不正则言不顺，想要充分发挥公职律师的职责，是不太可能的。
提高公职律师待遇，保障公职律师依法履行职责。在《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中，没有规定公职律师的权利，只是对外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间享有下列权利：一是依据事实和法律，提出法律意见；二是获得与履行职责相关的信息资料、文件和其他必需的工作条件；三是获得约定的工作报酬和待遇；四是与聘任机关约定的其他权利。这些有关法律顾问的权利规定，关于报酬和待遇以及其他权利方面的内容，都需要进行约定。对此，应聘的公职律师应当与聘请的党政机关事先通过合同对有关的薪金、待遇，以及其他权利等内容约定好。对于公职律师接受的约定，党政机关应当履行约定的义务，不得违约。对于党政机关自己的公职律师，也应当提高待遇，在管理体制、工作流程、年度考核、教育培训、考核奖惩、经费支持、配套保障等方面，要形成统一规范的制度体系，保障公职律师依法履行职责，在党政机关中充分发挥自己的作用。
（作者为天津大学法学院卓越教授，中国人民大学民商事法律科学研究中心教授）
【参考文献】
①《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见>》，中华人民共和国中央人民政府网站，2016年6月16日。
②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。
责编/肖晗题 美编/杨玲玲 史航（见习）