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摘 要 林地资源是森林资源的重要组成部分，是区域生态建设的基础。以广西象州林地资源为例，对林地管理中存在的问题进行分析，并提出了相应的解决对策，希望能对相关的林地管理者有一定启发。
关键词 林地管理；问题；对策；广西象州县
中图分类号：F326.2 文献标志码：B 文章编号：1673-890X(2014)06-031-03
象州地处广西省中部偏南盆地内缘，属于亚热带季风气候区，全年降雨量充沛，县内河流属珠江流域西江水系，水文状况、地质地貌情况良好。象州境内主要河流资源丰富，包括流经县境西部的红水河，隶属珠江水系的柳江，县内大小水库分布较多，有利于象州林业经济的发展。从象州森林资源分布看，该县土地总面积为192673.7 hm2，森林面积为68889.5 hm2，林业用地面积为75910.2 hm2，占本区土地面积的42.4%，森林覆盖率在达40%以上。象州林业资源丰富，森林覆盖率及林地占用率比例较高，但在林业管理中仍然存在很多管理问题。
1 林地管理存在的问题
1.1 规划滞后，征占用林地无序
林地管理规划滞后是影响林业经济发展的重要因素。当前，由于国家政策的积极引导，各种建设用地、养殖业用地范围不断向低丘山地转移，各类项目对土地面积的需求不断增加，直接导致区域内林地面积及林业用地面积不断萎缩。从林地征用过程看，各种非法占有林地的问题比较突出。象州县区内很多在建项目和重点工程往往不遵守审批核审手续，未经申报就直接占用林地开工建设；很多开矿、采石项目临时征用林地，并未接受林业部门的整体规划，往往是不批也占用使用。同时，很多政府招商引资项目在申报林地使用额度时，往往存在少批多占的现象，将很多附属性工程或配套工程不列入主体项目进行申报核准。这种无序性林地占用直接影响到象州林业管理规划的实施程度，同时也直接造成林地面积的无序性浪费。
1.2 部门之间权责不明，监管不力
林地管理无序，监察处罚滞后等问题也十分严峻，林业管理问题并不是仅仅涉及到林业管理部门，同时也涉及到地方政府其他部门，部门之间的权责不清导致林业监督管理困难重重。地方政府为吸引资金发展本区域经济，在招商引资的同时为投资者提供了许多政策及行为上的便利，例如一些区域重点项目存在非法、滥用林地等问题，相关部门也未能及时采取纠正措施，导致林业管理上存在处罚监管困境。同时，我国《森林法实施条例》规定，凡是未经过县级以上人民政府林业主管部门审核同意，非法占用林地，并擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每1 m2 10～30元的罚款。森林法实施条例从政策本身为林业管理提供法律依据。但是，在现实中，由于公众的林业管理意识淡薄，林业管理部门收集相关信息的成本较高，导致林业监管存在执行困境。同时，在林业监管过程中，由于部分项目与本区域经济发展相互联系，地方政府及其相关部门出面干涉监管的情况也时有发生，一些非法占用林地的行为多以补办手续、少缴罚款等形式进行处理。
1.3 林地管理面积认定、取证困难
从非法占用林地的基本特征看，当前林地占用多为民营集体林地，其具体的使用项目、用途较多，各种非法转让、出租、强占林地、擅自改变林地用途的行为屡见不鲜。这些违法主体多与政府相关部门有联系，事前未经县级以上政府部门审批，就强制占用、使用区域林地资源，也有部分主体在租用林地过程中直接忽略政府审批过程，私下进行林地转让交易，例如，个别取得采矿权的企业未报当地林业管理部门核准，私下将依法开采矿产资源权层层转包或倒卖，不能严格按照林地使用及采矿转包合同进行手续办理，造成林地管理责任主体不清，林地管理面积认定困难等问题。除林地使用责任主体不清以外，很多非法占用主体对林地进行滥砍乱伐，私自改变林地使用途径，导致林业管理当局很难准确核实立木株数、蓄积。违法主体的责任追究过程中也添加了很多其他利益关系的干涉行为，相关责任单位之间相互推诿，严重影响林业管理部门的调查程序及取证落实过程。
1.4 开发随意，林地资源被蚕食
林业管理问题突出也与公众林业管理意识淡薄相关。从林业管理实践中看，当前公众对林业资源的保护意识不够，地方政府也存在林业管理不重视现象。在积极促进经济发展与保护林业资源2项目标的实现中，个别政府部门倾向于将区域经济发展作为头等大事，甚至将经济发展凌驾于国家法律法规之上，对有利于该区经济发展的重点项目容忍较多，无形中默许了很多违规占地、用地行为。另一方面，一些群众由于缺乏必要的资源保护意识，不了解森林用地的基本法律规程，将集体的林地使用权以较低的补偿价格转让给项目建设单位，并不报县级林业机关，这在一定程度上助长了开发商随意开发的违规行为，导致区域林业资源不断被滥用蚕食。
2 林地管理的对策与措施
2.1 加强学习宣传，提高林地重要性认识
加强林业管理力度。首先，要积极提升政府部门及公众的林业资源保护意识，不断加大宣传教育，提高相关主体对林地重要性的认知程度。一方面政府部门要转变经济发展理念，依法落实科学发展观，不断提升可持续经济发展理念，改变传统的以资源代价换取经济发展的落后经济发展思路。另一方面，要通过各种宣传教育手段，提升群众尤其是农村地区居民的林地保护意识，以群众乐于接受的宣传方式提升全区对林业保护的重视程度，并要求普通公众加入到林业监管进程中来，发动群众积极监管违规林地管理的行为。在政府各部门之间建立有效的沟通、协作责任机制，加强领导，从区域生态环境及经济发展全局出发，理顺林业、土地、矿产等相关部门之间的权责关系，达成区域发展共识。林业部门作为林业管理的主控机构，应该做好年度的林业管理规划工作，明确年度区域林业用地范围及数量，对于林业用地审批要科学、合理。
2.2 健全制度，落实责任
加强林业管理制度保证，具体落实监管责任，保证林业管理有法可依、执法必严、违法必究。按照国家《森林法实施条例》，积极完善区域林地预审制度，将林地占用审查纳入区域经济开发的前置环节进行审批立项，将林地使用预审作为林业管理部门核实相关林业信息的基础环节。严格按照实施法规定，允许林地经营主体在其所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，但是，若要修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地预审、审批手续。同时，林业管理当局要依法建立林地台账管理制度，定期对区域内的林地使用情况及用途等进行数据维护及动态调整，在林业主管部门的预审基础上，实现对地方林地使用、拟使用情况进行登记造册，便于林业监察管理及林业规划。同时，在林业用地管理中实施专家审批制度，不断探索科学、合理的林地规划程序及用地审批流程。
2.3 林地管理与群众路线相结合，严格管理
从象州县乃至全国林地管理都存在乱占林地、私挖乱采和毁林开垦这3大问题，这些问题的发现和识别并不能单纯依靠林业管理部门的调查、调研力度，从林业管理部门的人员配置看，部门工作人员数量不多，在依法管理意识上也存在较多问题，这都直接影响到林业监管成效。坚持林地管理的群众路线，从群众中来，到群众去，依靠群众加强林业监管力度。林业部门受人员、信息等方面的局限，在获取林业监管信息方面的成本较大、监管力度不够，充分发动民间力量，提升群众的监管参与性，可以有效地提升林业管理部门的监管行为有效性。同时，要有效提升林业管理部门日常监管的有效性，对违法占用林地者进行严厉依法打击，加强日常监管执行行为。林业管理部门自身也要不断提升林业监管、审查的频率，做到定期对辖区内的林地使用、占用情况进行稽查，一旦发现违规、违法行为，严格按照相关程序进行依法追究，加大对违法行为的惩处力度，最大限度地减少林地非法流失。
（责任编辑：刘昀）
关键词 林地管理；问题；对策；广西象州县
中图分类号：F326.2 文献标志码：B 文章编号：1673-890X(2014)06-031-03
象州地处广西省中部偏南盆地内缘，属于亚热带季风气候区，全年降雨量充沛，县内河流属珠江流域西江水系，水文状况、地质地貌情况良好。象州境内主要河流资源丰富，包括流经县境西部的红水河，隶属珠江水系的柳江，县内大小水库分布较多，有利于象州林业经济的发展。从象州森林资源分布看，该县土地总面积为192673.7 hm2，森林面积为68889.5 hm2，林业用地面积为75910.2 hm2，占本区土地面积的42.4%，森林覆盖率在达40%以上。象州林业资源丰富，森林覆盖率及林地占用率比例较高，但在林业管理中仍然存在很多管理问题。
1 林地管理存在的问题
1.1 规划滞后，征占用林地无序
林地管理规划滞后是影响林业经济发展的重要因素。当前，由于国家政策的积极引导，各种建设用地、养殖业用地范围不断向低丘山地转移，各类项目对土地面积的需求不断增加，直接导致区域内林地面积及林业用地面积不断萎缩。从林地征用过程看，各种非法占有林地的问题比较突出。象州县区内很多在建项目和重点工程往往不遵守审批核审手续，未经申报就直接占用林地开工建设；很多开矿、采石项目临时征用林地，并未接受林业部门的整体规划，往往是不批也占用使用。同时，很多政府招商引资项目在申报林地使用额度时，往往存在少批多占的现象，将很多附属性工程或配套工程不列入主体项目进行申报核准。这种无序性林地占用直接影响到象州林业管理规划的实施程度，同时也直接造成林地面积的无序性浪费。
1.2 部门之间权责不明，监管不力
林地管理无序，监察处罚滞后等问题也十分严峻，林业管理问题并不是仅仅涉及到林业管理部门，同时也涉及到地方政府其他部门，部门之间的权责不清导致林业监督管理困难重重。地方政府为吸引资金发展本区域经济，在招商引资的同时为投资者提供了许多政策及行为上的便利，例如一些区域重点项目存在非法、滥用林地等问题，相关部门也未能及时采取纠正措施，导致林业管理上存在处罚监管困境。同时，我国《森林法实施条例》规定，凡是未经过县级以上人民政府林业主管部门审核同意，非法占用林地，并擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每1 m2 10～30元的罚款。森林法实施条例从政策本身为林业管理提供法律依据。但是，在现实中，由于公众的林业管理意识淡薄，林业管理部门收集相关信息的成本较高，导致林业监管存在执行困境。同时，在林业监管过程中，由于部分项目与本区域经济发展相互联系，地方政府及其相关部门出面干涉监管的情况也时有发生，一些非法占用林地的行为多以补办手续、少缴罚款等形式进行处理。
1.3 林地管理面积认定、取证困难
从非法占用林地的基本特征看，当前林地占用多为民营集体林地，其具体的使用项目、用途较多，各种非法转让、出租、强占林地、擅自改变林地用途的行为屡见不鲜。这些违法主体多与政府相关部门有联系，事前未经县级以上政府部门审批，就强制占用、使用区域林地资源，也有部分主体在租用林地过程中直接忽略政府审批过程，私下进行林地转让交易，例如，个别取得采矿权的企业未报当地林业管理部门核准，私下将依法开采矿产资源权层层转包或倒卖，不能严格按照林地使用及采矿转包合同进行手续办理，造成林地管理责任主体不清，林地管理面积认定困难等问题。除林地使用责任主体不清以外，很多非法占用主体对林地进行滥砍乱伐，私自改变林地使用途径，导致林业管理当局很难准确核实立木株数、蓄积。违法主体的责任追究过程中也添加了很多其他利益关系的干涉行为，相关责任单位之间相互推诿，严重影响林业管理部门的调查程序及取证落实过程。
1.4 开发随意，林地资源被蚕食
林业管理问题突出也与公众林业管理意识淡薄相关。从林业管理实践中看，当前公众对林业资源的保护意识不够，地方政府也存在林业管理不重视现象。在积极促进经济发展与保护林业资源2项目标的实现中，个别政府部门倾向于将区域经济发展作为头等大事，甚至将经济发展凌驾于国家法律法规之上，对有利于该区经济发展的重点项目容忍较多，无形中默许了很多违规占地、用地行为。另一方面，一些群众由于缺乏必要的资源保护意识，不了解森林用地的基本法律规程，将集体的林地使用权以较低的补偿价格转让给项目建设单位，并不报县级林业机关，这在一定程度上助长了开发商随意开发的违规行为，导致区域林业资源不断被滥用蚕食。
2 林地管理的对策与措施
2.1 加强学习宣传，提高林地重要性认识
加强林业管理力度。首先，要积极提升政府部门及公众的林业资源保护意识，不断加大宣传教育，提高相关主体对林地重要性的认知程度。一方面政府部门要转变经济发展理念，依法落实科学发展观，不断提升可持续经济发展理念，改变传统的以资源代价换取经济发展的落后经济发展思路。另一方面，要通过各种宣传教育手段，提升群众尤其是农村地区居民的林地保护意识，以群众乐于接受的宣传方式提升全区对林业保护的重视程度，并要求普通公众加入到林业监管进程中来，发动群众积极监管违规林地管理的行为。在政府各部门之间建立有效的沟通、协作责任机制，加强领导，从区域生态环境及经济发展全局出发，理顺林业、土地、矿产等相关部门之间的权责关系，达成区域发展共识。林业部门作为林业管理的主控机构，应该做好年度的林业管理规划工作，明确年度区域林业用地范围及数量，对于林业用地审批要科学、合理。
2.2 健全制度，落实责任
加强林业管理制度保证，具体落实监管责任，保证林业管理有法可依、执法必严、违法必究。按照国家《森林法实施条例》，积极完善区域林地预审制度，将林地占用审查纳入区域经济开发的前置环节进行审批立项，将林地使用预审作为林业管理部门核实相关林业信息的基础环节。严格按照实施法规定，允许林地经营主体在其所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，但是，若要修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地预审、审批手续。同时，林业管理当局要依法建立林地台账管理制度，定期对区域内的林地使用情况及用途等进行数据维护及动态调整，在林业主管部门的预审基础上，实现对地方林地使用、拟使用情况进行登记造册，便于林业监察管理及林业规划。同时，在林业用地管理中实施专家审批制度，不断探索科学、合理的林地规划程序及用地审批流程。
2.3 林地管理与群众路线相结合，严格管理
从象州县乃至全国林地管理都存在乱占林地、私挖乱采和毁林开垦这3大问题，这些问题的发现和识别并不能单纯依靠林业管理部门的调查、调研力度，从林业管理部门的人员配置看，部门工作人员数量不多，在依法管理意识上也存在较多问题，这都直接影响到林业监管成效。坚持林地管理的群众路线，从群众中来，到群众去，依靠群众加强林业监管力度。林业部门受人员、信息等方面的局限，在获取林业监管信息方面的成本较大、监管力度不够，充分发动民间力量，提升群众的监管参与性，可以有效地提升林业管理部门的监管行为有效性。同时，要有效提升林业管理部门日常监管的有效性，对违法占用林地者进行严厉依法打击，加强日常监管执行行为。林业管理部门自身也要不断提升林业监管、审查的频率，做到定期对辖区内的林地使用、占用情况进行稽查，一旦发现违规、违法行为，严格按照相关程序进行依法追究，加大对违法行为的惩处力度，最大限度地减少林地非法流失。
（责任编辑：刘昀）