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汕头市濠江区工程质量监督站
摘要：加强政府质量监督机构和遵循严格的工程质量监督程序，以加大建设工程质量监督的力度，保证建设工程质量。作者通过对实际工作的总结，阐述了建筑工程质量监督现状，对监督过程中存在的定位不明、职责不清，监督理念、方式陈旧等问题进行了分析，提出相应的改进措施，为今后监督机构改革和监督执法工作的改进提供了借鉴。
关键词：建设工程；质量监督；监督机构
1 汕头市建设工程质量监督现状和取得的成效
工程质量监督是我国工程质量管理体系的一项基本制度，目前，汕头市市、区（县）两级监督系统共有7个工程质量监督机构，工程质量监督人员近100人，形成了一支力量较强大、技术较全面、配套较完善的监督队伍，对于保障汕头市建设工程质量起到了重要作用。近年来汕头市建设工程监督执法力度不断加大，监督执法效能和社会效益日益显现。
2 汕头市建设工程质量监督存在的主要问题
例如某监理单位与业主签订了某钢筋混凝土结构商住楼工程项目施工阶段的监理合同，专业监理工程师例行在现场巡视检查、旁站实施监理工作。在监理过程中，发现以下一些问题。
（1）某层钢筋混凝土墙体，由于绑扎钢筋困难，无法施工，施工单位未通报监理工程师就把墙体钢筋门洞移动了位置。
（2）某层一钢筋混凝土柱，钢筋绑扎已检查、签证，模板经过预检验收，浇筑混凝土过程中及时发现模板涨模。
相对于当前的新形势和新要求，汕头市工程质量监督工作无论是在理念上，还是体制机制和手段方法上，还存在一些不相适应的问题，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展，集中体现在以下几个方面。
2.1 定位不明，职责不清
市、区（县）监督执法全局掌控不足质量监督机构的性质、职责还需要进一步明晰。监督机构究竟是行政执法单位还是政府的专业技术部门，在事业单位改革中将归为哪类，都是需要明确的问题。目前汕头市、区（县）监督机构设置不统一、人员编制不统一，监督机构部分属于全额拨款事业单位，部分属于自收自支事业单位，监督人员身份与其所从事工程质量监督的职责不相适应，难以调动其工作积极性。市、区（县）监督机构分别属于市、区（县）两级建设行政部门管理，没有形成统一管理机构，执法尚未形成合力，互补和整体作用不强。
2.2 监督理念、方式陈旧
质量监督主要依靠监督人员抽查，对于发现的质量问题进行处罚的单一模式。另外由于信用制度等一些有效保证工程质量的市场手段没有完全建立和运用，中介机构对于工程质量的保障作用发挥得还不充分，造成建设、施工企业在质量管理方面对政府的依赖性强，缺乏提高质量的积极性和自觉性。部分监督人员从思想意识上尚未从质量监督核验制方式转变出来，监督机构的监督范围过窄，对具体工序和实体质量问题研究的多，对整个地区宏观上的质量形势掌握不够、分析不透彻。从执法方向来看，汕头市建设工程被执法处罚的主体相对单一，多以施工单位为主，勘察、设计、监理单位被处罚数几乎为零。
2.3 法律法规系统性、操作性不强
作为工程质量监督管理基础性法律的《建筑法》《建设工程质量管理条例》均已颁布实施达十多年，从未进行过重大修订，部分条款已经难以适应当前的建设工程质量发展形势，亟待修改；汕头市目前关于工程质量监督尚未形成规范统一、健全完善的法律法规体系。在工程质量监督过程中发现，一些现行法规内容政策性色彩过浓，可操作性差，有规则、无罚则，交叉矛盾處多，导致对违反这些条款的行为无法实施处罚。如《建设工程质量管理条例》中对监理公司违法行为的罚款只规定了50万元和100万元两档，而甲级监理公司的注册资金也就是100万元，处罚过于严厉，对于监理公司其他轻微违规行为又没有设定处罚，造成无法可依。又如《建设工程质量管理条例》第64 条认定罚款额度以工程合同价款的2% ～ 4% 来设定，但是在实际处罚过程中，对工程合同价款在条例上的定义并不明确，往往一个工程项目的合同价款少则数千万，多则上亿，这样计算出的罚款额度往往过高，落差过大，导致在实际执法中困难重重。另外，开发企业、建设企业在建设过程中对工程质量也承担着主要责任，但在实际操作中却几乎没有可以适用的法律法规条款，也使得对监督中发现的质量问题无法及时做出有效、准确的处理。
2.4 市场和现场联动不足，信用管理体系急需建设和加强
加强诚信体制建设，实行企业不良行为公示制度，使企业行为受到全社会的监督，在市场准入、招投标活动中对有不良行为的企业进行制约，是推动主体责任落实的一种有效办法。建设工程质量监督机构可以在监督过程中掌握有关企业质量行为的第一手信息，因而应当成为信用管理制度的最主要参与者。由于企业不良行为公示和信用管理制度尚不健全等原因，目前，工程质量监督执法结果还没有与企业信用管理制度有效结合。
2.5 依法、竞争、创新意识不强，监督执法队伍建设要进一步加强
一方面，各区（县）政府建设主管部门设立的工程质量监督机构由于其编制、专业技术人员配备、技术装备等均由当地管理，各区（县）发展不均衡，没有自上而下的统一管理机构，不利于形成有效的制约机制。另一方面，目前部分监督机构仍然存在着监督人员对质量管理法律法规、工程建设强制性条文及工程质量监督规范规定不够熟悉，不能熟练掌握和总结，业务水平和理论水平不高的情况，质量监督人员行政执法水平、执法能力不足。面对新形势下的改革压力，部分监督工作者观望等待畏难情绪重，拘泥和满足于现状，怕改革怕创新怕考核。另外，随着建设规模的不断扩大，面对近年来本市约7千万m2 /年开复工建筑面积，不到100人的质量监督队伍呈现人员不足。
3 汕头市建设工程质量监督改进措施
以落实质量主体责任为核心，大力推进施工现场诚信体系建设，有效发挥市场和行政手段，加大执法力度，积极构建多层次多主体参与的市、区（县）一体的安全质量监督体系。 3.1 构建和完善安全质量治理体系，提升安全质量治理能力
3.1.1 整合监督执法队伍
抓住事业单位规范的契机，深入调查研究，掌握基层和一线的现实困难和困惑，有效借鉴兄弟省市的经验和做法，积极争取上级单位支持，在简政放权、减少行政审批改革的大形势下，充分利用和发挥市、区（县）两级质量监督执法力量，整合行政执法资源，统一市、区（县）监督执法人员身份，明确执法定位，形成执法合力，在汕头城市建设系统建立一支强有力的监督执法队伍。
3.1.2 健全建设工程信用管理工作
构建起以质量为核心的信用管理体系，政府搭台，企业唱戏，市级把控，属地管理，掌控全局，差别监管，尽快实现质量监督结果和招投标等工作的挂钩，实现施工现场和市场“两场”实时联动，闭合施工建设管理工作，有效推动企业主体责任落实，形成政府、企业、协会和公众共同治理工程质量的体系。
3.1.3 加强对区（县）监督机构的指导和培训
制定对区（县）监督机构的质量监督执法评价指标和体系，在科学评价区（县）质量监督执法工作的基础上，使区（县）监督执法机构知己知彼，正视差距，市总站根据评价情况及时补位，增强对区（县）监督执法工作的指导，加强对监督执法人员的培训工作，加强施工现场观摩交流，联动执法，不断提高监督执法人员的工作能力。
3.2 继续加强法治政府、服务型政府、透明政府的建设
健全法规建设，在梳理法规的基础上，规范自由裁量权，增强法规的可操作性。严格监督执法程序，有效落实全国安全工作会“四不两直”精神，坚持综合执法小团队模式，制定好监督执法计划并严格执行。加强执法工作考核，从执法量、额度、覆盖面、内容的丰富性、规范性等继续加强执法工作考核，提升执法水平。以行政审批下放改革为契机，采取有效措施，破解由于前期手续不齐导致多年一线管理不到位的问题，增强监督执法的规范性和严肃性，继续保持监督执法高压态势，严厉打击违法违规行为并加大公示力度。采用市场化手段加大監督执法相关公共服务的购买力度，弥补公共资源不足，加强质量共同治理体系和能力建设。
3.3 抓好质量通病治理和现场标准化工作，不断提高质量管理水平
严厉打击“三不按照”违法违规行为，切实抓好渗、漏、裂、沉等质量通病治理。深入推动现场标准化工作，抓好扬尘、塔吊、施工电梯、吊篮、卸料平台、消防等重点环节管理。以保障性安居工程、轨道工程明挖结构为切入点，通过建筑构件产业化生产，减少现场人为因素影响和质量隐患，提高现场施工水平和工程质量。通过建立合格承包商名录和合格建材名册制度，从源头把好质量关；通过建立合格承包商末位淘汰机制，构建有效竞争机制，不断提高工程质量。推动技术资料档案管理规程修订，实行隐检工程电子化管理，实现施工过程可追溯，明确落实主体和注册人员责任，构建质量终身责任落实机制，丰富房屋使用手册内容，闭合“建”“用”“管”“修”环节，为建筑质量全生命周期管理工作打下基础。
参考文献：
[1]孙峻，丁烈云，曹立新. 建设工程全寿命周期质量监管体系研究[J].建筑经济.2007（12）
[2]谢琳琳，何清华，乐云. 我国建设工程质量监管模式的现状分析及改革设想[J].建筑经济.2007（05）
[3]郭汉丁，刘应宗. 我国建设工程质量政府监督制度沿革[J].工程质量.2002（04）
摘要：加强政府质量监督机构和遵循严格的工程质量监督程序，以加大建设工程质量监督的力度，保证建设工程质量。作者通过对实际工作的总结，阐述了建筑工程质量监督现状，对监督过程中存在的定位不明、职责不清，监督理念、方式陈旧等问题进行了分析，提出相应的改进措施，为今后监督机构改革和监督执法工作的改进提供了借鉴。
关键词：建设工程；质量监督；监督机构
1 汕头市建设工程质量监督现状和取得的成效
工程质量监督是我国工程质量管理体系的一项基本制度，目前，汕头市市、区（县）两级监督系统共有7个工程质量监督机构，工程质量监督人员近100人，形成了一支力量较强大、技术较全面、配套较完善的监督队伍，对于保障汕头市建设工程质量起到了重要作用。近年来汕头市建设工程监督执法力度不断加大，监督执法效能和社会效益日益显现。
2 汕头市建设工程质量监督存在的主要问题
例如某监理单位与业主签订了某钢筋混凝土结构商住楼工程项目施工阶段的监理合同，专业监理工程师例行在现场巡视检查、旁站实施监理工作。在监理过程中，发现以下一些问题。
（1）某层钢筋混凝土墙体，由于绑扎钢筋困难，无法施工，施工单位未通报监理工程师就把墙体钢筋门洞移动了位置。
（2）某层一钢筋混凝土柱，钢筋绑扎已检查、签证，模板经过预检验收，浇筑混凝土过程中及时发现模板涨模。
相对于当前的新形势和新要求，汕头市工程质量监督工作无论是在理念上，还是体制机制和手段方法上，还存在一些不相适应的问题，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展，集中体现在以下几个方面。
2.1 定位不明，职责不清
市、区（县）监督执法全局掌控不足质量监督机构的性质、职责还需要进一步明晰。监督机构究竟是行政执法单位还是政府的专业技术部门，在事业单位改革中将归为哪类，都是需要明确的问题。目前汕头市、区（县）监督机构设置不统一、人员编制不统一，监督机构部分属于全额拨款事业单位，部分属于自收自支事业单位，监督人员身份与其所从事工程质量监督的职责不相适应，难以调动其工作积极性。市、区（县）监督机构分别属于市、区（县）两级建设行政部门管理，没有形成统一管理机构，执法尚未形成合力，互补和整体作用不强。
2.2 监督理念、方式陈旧
质量监督主要依靠监督人员抽查，对于发现的质量问题进行处罚的单一模式。另外由于信用制度等一些有效保证工程质量的市场手段没有完全建立和运用，中介机构对于工程质量的保障作用发挥得还不充分，造成建设、施工企业在质量管理方面对政府的依赖性强，缺乏提高质量的积极性和自觉性。部分监督人员从思想意识上尚未从质量监督核验制方式转变出来，监督机构的监督范围过窄，对具体工序和实体质量问题研究的多，对整个地区宏观上的质量形势掌握不够、分析不透彻。从执法方向来看，汕头市建设工程被执法处罚的主体相对单一，多以施工单位为主，勘察、设计、监理单位被处罚数几乎为零。
2.3 法律法规系统性、操作性不强
作为工程质量监督管理基础性法律的《建筑法》《建设工程质量管理条例》均已颁布实施达十多年，从未进行过重大修订，部分条款已经难以适应当前的建设工程质量发展形势，亟待修改；汕头市目前关于工程质量监督尚未形成规范统一、健全完善的法律法规体系。在工程质量监督过程中发现，一些现行法规内容政策性色彩过浓，可操作性差，有规则、无罚则，交叉矛盾處多，导致对违反这些条款的行为无法实施处罚。如《建设工程质量管理条例》中对监理公司违法行为的罚款只规定了50万元和100万元两档，而甲级监理公司的注册资金也就是100万元，处罚过于严厉，对于监理公司其他轻微违规行为又没有设定处罚，造成无法可依。又如《建设工程质量管理条例》第64 条认定罚款额度以工程合同价款的2% ～ 4% 来设定，但是在实际处罚过程中，对工程合同价款在条例上的定义并不明确，往往一个工程项目的合同价款少则数千万，多则上亿，这样计算出的罚款额度往往过高，落差过大，导致在实际执法中困难重重。另外，开发企业、建设企业在建设过程中对工程质量也承担着主要责任，但在实际操作中却几乎没有可以适用的法律法规条款，也使得对监督中发现的质量问题无法及时做出有效、准确的处理。
2.4 市场和现场联动不足，信用管理体系急需建设和加强
加强诚信体制建设，实行企业不良行为公示制度，使企业行为受到全社会的监督，在市场准入、招投标活动中对有不良行为的企业进行制约，是推动主体责任落实的一种有效办法。建设工程质量监督机构可以在监督过程中掌握有关企业质量行为的第一手信息，因而应当成为信用管理制度的最主要参与者。由于企业不良行为公示和信用管理制度尚不健全等原因，目前，工程质量监督执法结果还没有与企业信用管理制度有效结合。
2.5 依法、竞争、创新意识不强，监督执法队伍建设要进一步加强
一方面，各区（县）政府建设主管部门设立的工程质量监督机构由于其编制、专业技术人员配备、技术装备等均由当地管理，各区（县）发展不均衡，没有自上而下的统一管理机构，不利于形成有效的制约机制。另一方面，目前部分监督机构仍然存在着监督人员对质量管理法律法规、工程建设强制性条文及工程质量监督规范规定不够熟悉，不能熟练掌握和总结，业务水平和理论水平不高的情况，质量监督人员行政执法水平、执法能力不足。面对新形势下的改革压力，部分监督工作者观望等待畏难情绪重，拘泥和满足于现状，怕改革怕创新怕考核。另外，随着建设规模的不断扩大，面对近年来本市约7千万m2 /年开复工建筑面积，不到100人的质量监督队伍呈现人员不足。
3 汕头市建设工程质量监督改进措施
以落实质量主体责任为核心，大力推进施工现场诚信体系建设，有效发挥市场和行政手段，加大执法力度，积极构建多层次多主体参与的市、区（县）一体的安全质量监督体系。 3.1 构建和完善安全质量治理体系，提升安全质量治理能力
3.1.1 整合监督执法队伍
抓住事业单位规范的契机，深入调查研究，掌握基层和一线的现实困难和困惑，有效借鉴兄弟省市的经验和做法，积极争取上级单位支持，在简政放权、减少行政审批改革的大形势下，充分利用和发挥市、区（县）两级质量监督执法力量，整合行政执法资源，统一市、区（县）监督执法人员身份，明确执法定位，形成执法合力，在汕头城市建设系统建立一支强有力的监督执法队伍。
3.1.2 健全建设工程信用管理工作
构建起以质量为核心的信用管理体系，政府搭台，企业唱戏，市级把控，属地管理，掌控全局，差别监管，尽快实现质量监督结果和招投标等工作的挂钩，实现施工现场和市场“两场”实时联动，闭合施工建设管理工作，有效推动企业主体责任落实，形成政府、企业、协会和公众共同治理工程质量的体系。
3.1.3 加强对区（县）监督机构的指导和培训
制定对区（县）监督机构的质量监督执法评价指标和体系，在科学评价区（县）质量监督执法工作的基础上，使区（县）监督执法机构知己知彼，正视差距，市总站根据评价情况及时补位，增强对区（县）监督执法工作的指导，加强对监督执法人员的培训工作，加强施工现场观摩交流，联动执法，不断提高监督执法人员的工作能力。
3.2 继续加强法治政府、服务型政府、透明政府的建设
健全法规建设，在梳理法规的基础上，规范自由裁量权，增强法规的可操作性。严格监督执法程序，有效落实全国安全工作会“四不两直”精神，坚持综合执法小团队模式，制定好监督执法计划并严格执行。加强执法工作考核，从执法量、额度、覆盖面、内容的丰富性、规范性等继续加强执法工作考核，提升执法水平。以行政审批下放改革为契机，采取有效措施，破解由于前期手续不齐导致多年一线管理不到位的问题，增强监督执法的规范性和严肃性，继续保持监督执法高压态势，严厉打击违法违规行为并加大公示力度。采用市场化手段加大監督执法相关公共服务的购买力度，弥补公共资源不足，加强质量共同治理体系和能力建设。
3.3 抓好质量通病治理和现场标准化工作，不断提高质量管理水平
严厉打击“三不按照”违法违规行为，切实抓好渗、漏、裂、沉等质量通病治理。深入推动现场标准化工作，抓好扬尘、塔吊、施工电梯、吊篮、卸料平台、消防等重点环节管理。以保障性安居工程、轨道工程明挖结构为切入点，通过建筑构件产业化生产，减少现场人为因素影响和质量隐患，提高现场施工水平和工程质量。通过建立合格承包商名录和合格建材名册制度，从源头把好质量关；通过建立合格承包商末位淘汰机制，构建有效竞争机制，不断提高工程质量。推动技术资料档案管理规程修订，实行隐检工程电子化管理，实现施工过程可追溯，明确落实主体和注册人员责任，构建质量终身责任落实机制，丰富房屋使用手册内容，闭合“建”“用”“管”“修”环节，为建筑质量全生命周期管理工作打下基础。
参考文献：
[1]孙峻，丁烈云，曹立新. 建设工程全寿命周期质量监管体系研究[J].建筑经济.2007（12）
[2]谢琳琳，何清华，乐云. 我国建设工程质量监管模式的现状分析及改革设想[J].建筑经济.2007（05）
[3]郭汉丁，刘应宗. 我国建设工程质量政府监督制度沿革[J].工程质量.2002（04）