论文部分内容阅读
摘要 经济的发展必须兼顾经济社会平衡协调。城乡统筹发展与基本公共服务均等化是我国当前最普遍、最核心的社会转型实践，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点。如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地结合起来、确保有机一体地实施是我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。
关键词 城乡统筹发展 基本公共服务均等化 城乡二元结构
城乡统筹发展与基本公共服务均等化是一对高度相关、同体双层的重大政策范畴，是能够真正有效突破城乡二元结构的根本举措，是克服城乡发展不平衡、城乡阶层不平等的最佳解决方案。两者提出的时间有先后，表现的形式各有侧重，但内容的实质和机制却是天然内通一体、必须同步并施的；后者的提出是对前者的重大改进、充实和完善，使前者变得更为具体而实质。然而，两者在政策实践中却不一定能天然衔接，即使有时在行动过程中从相互重合的内容上为方便和节约而自然衔接起来并可能还做得很不错，但也不一定就能从政策机制上公开明确地对接起来，变成一对紧密无间、联体并步的同体政策。之所以这样，原因很多，最主要是城乡统筹发展与基本公共服务均等化还处在探索阶段，对此认识不足，联合不够。
在“十一五”之前，城乡统筹发展与基本公共服务均等化有前者，无后者；前者只侧重于发展布局和基础设施建设的城乡一体化价值取向与政策掌握，关切有限，且不一定能够落实，常会为更能创造表面政绩的城市化一极让路。“十一五”以来，开始逐渐推进基本公共服务均等化，其中要点之一就是城乡基本公共服务均等化，旨在推动并实现公民基本权利的城乡一致与公平，深入到环境整治与生存条件、基础设施与发展条件、生活方式与生活条件、素质提高与教育条件、就业创业与经济条件、医疗社保和文化与公共财政条件等诸多民生层面的城乡一体化协同联动与改善增进；显然，从民生幸福的角度来看，基本公共服务均等化在领域上同城乡统筹发展对接起来了，在内容上实质性扩大和充实了城乡统筹发展，在操作上有效推进了城乡统筹发展的切实性、深入性和非泡沫性。基于此，可知这两者本应是相辅相成、内在一体的，决策者亟需深切理解把握并付诸实施，以便更加综合、节约而高效地落实和推进这两项政策。
“十二五”规划进一步强调和凸显了城乡统筹发展与基本公共服务均等化这一战略主题和重大现实任务。事实上，这并不只是国家的重大战略规划，更是全国各地每个城市、每级政府都面临着、且须做好的头等大事；它不仅最广泛地关系着能否切实落实科学发展观，而且最现实地关系着每个地区的经济社会发展能否迈步、迈什么步和会产生什么结果。我们的发展已经到了必须兼顾经济社会平衡协调发展的时候了；而城乡统筹发展与基本公共服务均等化恰恰是我国当前最普遍、最实质的社会转型实践所在，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点所在。因此，如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地对应结合起来、确保有机一体地实施，就成为我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。
为解决好这个问题，全国不少地区，如北京、上海、广州、深圳、杭州、成都等，都立足各自特有的前提基础和环境条件，大胆探索，先试先行。各地虽做法不同，但各具特色，且都取得了良好效果，积累了重要经验，形成了初步模式，可谓是殊途同归。不过，在具体理解、落实和推进城乡统筹发展与基本公共服务均等化时，全国各地还是存在较大差异，这些不同做法都需要深入总结和探讨，也很值得相互比照、参考、启发，以期找到更合适的模式，尽量低成本、高效益地实现政策目标，少付出代价、少走弯路。
笔者考察的区域以杭州地区为中心，宁波和安徽黄山地区也有涉及，三地除自然和人文条件略有差异外，其他条件与全国其他地区大体一样，不像北京、上海等城市有着无可比拟的独特条件。因此，杭甬徽地区城乡统筹发展与基本公共服务均等化的探索应是一种在非特定条件下可能有特定参考价值的重要实践，笔者就此特别进行一次相应的考察调研和比较探析。
注重城乡一体化改善民生的杭州模式
杭州早在20世纪90年代末期就开始重视城乡协调发展的问题，并一直坚持到今天，不仅极大地促进了城乡经济社会高度发展和繁荣，而且还极大改善了全体城乡居民生活，使杭州市及所辖地区“人间天堂”的称谓开始变得名副其实，形成了一个卓有成效的城乡统筹发展模式。
杭州这十几年的历程大体可分为两个阶段：第一是2010年之前的基础阶段，主要是集中力量推进和完成杭州市主城区和直辖乡村的一体化建设和发展任务，确保把有限资源充分利用以造福城乡民生。第二是2010年以后的拓展阶段，主要是把城乡统筹发展和基本公共服务均等化从杭州市区推进到下辖的各市县，把整个杭州地区都纳入城乡一体化建设和发展，把本地区全体居民纳入基本公共服务均等化范围，促进城乡民生全面改善，促进城乡经济社会全面协调发展。
杭州的这两个阶段没有本质上的差异，只有细节的不同；政策的内容、过程和成效仍然是完整的“一条龙”，即注重以可持续发展和民生幸福为导向，着眼于率先突破并从根本上解决城乡二元结构的老大难问题，以综合处理好城乡协调、城乡公平等关系为主轴，以城乡一体化的政策把握、设计和执行为手段，逐步推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化。
杭州的城市经济很早就在全国名列前茅，其农村经济也同样是很早就领先发展。大片郊区农村在20世纪90年代就开始因城市的拓展而被囫囵吞下或者严重挤压。囫囵吞下的不太好消化，成了城中村；被挤压的不太好管理，成了问题村。对此，杭州市坚持从发展全局来考虑，探索解决这个绕不过去的农村问题：强调以城市带动农村，巧妙开发农村，加快农村改造和发展的步伐，促使城乡以各自特色和互补优势，良好互促机制为核心，发挥各自发展优势和整体发展优势，把乡村也变成同主城区一样的经济发展平台，加快造就比城市经济更具增长力和吸引力的农村经济，造福城乡全体居民。 一方面，杭州市采取因势利导、保城乡双赢的政策，借力城市因素，开发城乡互需，增进城乡互补，发展乡村特色产业，盘活乡村有限资源，放手繁荣农村经济。譬如，梅坞村发展以茶叶产业为主、以其他传统农业为辅的城中村经济，农民就业丝毫不成问题，生活富足自在、乐在其中。于是，农村经济在依然是“姓农”的情况下变得富有城市特征和空前殷实繁荣，与城市经济互补互济、相得益彰；农村逐渐变成富比城市的另一片高效经济乐园；农民开始变得富比市民，倍感富足和满足，觉得农村比城市更有利于他们的生存和发展。
另一方面，杭州还注意以城市审美标准和生活标准来着手城乡环境建设一体化，重点是推进农村的洁化、美化、亮化、硬化、绿化，并逐渐推进城乡生活观念、生活方式和文化平台一体化。为此，从2006年开始，杭州加大财政投入，启动了一场大规模的农村改造工程，包括农村生活污水处理工程、饮用水工程、赤膊墙改造工程、村路改造工程、文化休闲设施工程、庭院改造工程、住房改造工程等等，到2011年已基本结束。这些政策举措极大改善了城中村、城边村的基础设施、生活环境和经济活动条件，也带动偏远农村进行实质性的环境改造与升级。这使整个杭州农村环境不仅与城市基本对接，而且还比城市更为生态宜居，基本解决城乡共享基本公共服务的条件问题。这样，杭州的城乡面貌焕然一新，2009年成为全国环保模范城市。
在直接关乎民生的基本公共服务方面，杭州市做得很早、很得力、也很有成效。杭州1998年就已开始考虑农民的社保问题。十余年来，杭州一直着力于统筹城乡社保工作，到2008年就突破了城乡户籍限制，在医保、低保、养老、就业等各个民生方面基本消除了城乡障碍，达到了城乡一致和公平。譬如，除就业补贴外的就业机会和培训机会已不存在城乡差异乃至区域限制；同全体城乡居民一样，职工与农民的养老保障都是按相同的六个社保标准平等选择、同等享有；另外，全市社保水平高，但社保收费低，全国只有深圳比杭州收费更低一些；对于弱势群体和灵活就业人员不分城乡，统一实行社保补贴每年3500元；对孤寡老人、困难家庭、救助对象实行社保减免，多是个人缴5%、政府负担其余的15%。
对于城乡困难户，杭州市主要采取大规模照顾、帮扶的办法来解决问题，具体有五个重要举措：一是改革城乡户籍制度，市区人口完全可以自由迁移。2002年就由市公安局统一接管了农村户口并网络化，方便进行网上迁移户籍；本市农民在市区只要购房或有房，即可迁入户口。二从2007年起市政府拿出公共财政资金，对年人均收入在2500元以下的家庭进行救助、补贴等，并给予就业帮助。三是在市总工会设立“春风办”，筹措资金，带领各部门开展帮扶活动，先是覆盖城市低保人员，后来就逐渐延伸到了农村。四是动员市直机关副处以上干部与一个贫困户结对子，做一对一的直接帮扶，个人出钱、单位出物，并且积极帮助他们接受就业培训、找就业门道。五是把高山上的困难农民搬迁到平地农村，给地、给房或者给购房补助。
随着公共管理向公共服务的转变，杭州市直接涉及民生的公共服务已经延伸到了广大乡村，到2010年底已有2000多个行政村建立了直接方便村民的公共服务中心，目前在若干服务中心共设立了80多个席次的12333咨询服务项目，直接为村民提供各种咨询服务以及投诉服务，极大改变了城乡服务资源严重不均的状况。
经过长时间的努力，杭州市城乡一体化发展取得了非常大的进展和十分显著的成果，杭州市居民也普遍充分地享受到了远高于全国平均水平的改革发展成果。一方面，杭州市的人均GDP在2009年便超过了5万美元，实现了经济高速增长的同时确保了社会稳定和谐、环境生态优良；另一方面，杭州市的农村居民早已不羡慕、不想做城市居民了，因为乡村已经成为更理想的生产场所和生活环境，不仅有包括稳定、高额的农村分红和低成本坐家经营在内可观的收入，而且在信息、医疗、社保、教育、交通等一切条件上跟城里完全一样，基本没有遗留城乡二元结构造成的鸿沟。这样的发展体现出不再以牺牲农村发展来谋求城市一端发展、确保城乡发展高度协调平衡和一体化的科学内涵，形成了可保持长期持续高速增长的内在机制和无限活力。
可以说，重视并做好城乡一体化发展，切实解决城乡二元结构问题，正是抓住了严重困扰和制约经济社会协调发展全局的关键。及早从这里入手，就能提前解决拖累整体发展全局的老大难问题；不断推进城乡一体化，就能使整体协调发展不断得到完善和突破。
2010年初，杭州市新一届领导班子上任后，更加重视城乡统筹发展与基本公共服务均等化这项工作，不仅把它作为重点纳入本市“十二五”规划，而且特别设立专门机构，以更大的魄力、投入和组织力，在更大范围、以更大力度把这项工作推向更深层次。以新的城乡一体化举措，把下属各市县充分调动起来，全面推进和深化整个杭州地区城乡统筹发展和基本公共服务均等化进程，以期为新一轮的城乡协调发展和城乡公平正义努力。其思路和举措很系统，简括起来主要有以下十个方面：
一、实行非摊大饼式的新型城市化模式。主城区和县城按中等城市来发展，中心镇按小城市来发展，中心村实行特色化发展。
二、实行城乡区域统筹，确保既有城乡、又有区域，更加全面综合，更便于统筹运作。
三、实行专职主抓和全体参与。首先在市里成立“城乡区域发展统筹委员会”，有62个部门参与，设立7个重点工作领导小组；下设统筹办，放在原农村办。其次在下辖的区、县、市也分别成立“城乡区域发展统筹委员会”及其办事机构“统筹办”。这使城乡一体化工作全面展开和提速。
四、以新型城市化为主政策，形成一系列推进城乡区域统筹发展的实施意见。目前杭州市已制定了41个具体实施意见，各区县也形成了一套既有共性、也略有变化的政策体系。
五、市里各街道与有关乡镇结对子，每年拿出50万元来支持其发展；市辖区与有关县市结对子，每年拿出5000万元来支持其发展；市财政每年拿出12亿元支持五县市城乡区域一体化发展，主要用于建设27个中心镇、200个中心村、250个美丽乡村精品村，推进农村的宜居宜游宜文宜业，到2011年底已基本完工。 六、着手推进农村环境连片综合整治。2010年特别开列1200万专项资金，对81个行政村进行环境整治。为推进农村环境整治，由市财政每年给建成社区的农村提供10万元作为环境管理费用，由村里雇佣两名保洁员专责维护村容整洁工作。
七、为保清水长流，在各县之间、各乡之间实行“河流断面交接”的环保考核制度，每个县、乡应努力保证本辖区内的河流水质合格。在此基础上，与安徽省协调实行省际“河流断面交接”的环保合作管理制度。
八、设立农村公益基金，仅2010年就筹集了9600万元，用于农村救灾救助等公益项目，使农村救济在民政渠道的基础上得到大大加强。
九、设立专项财政预算，重点支持农村文化建设，包括文化阵地建设、文化站建设、文化队伍建设和文化机制建设；与此同时，输入一定的城市文化生活方式和文化资源，包括远程视频教育中心、公共信息网络等，改变农村旧习俗，提高农民辨别力。
十、2011年医疗保险取消“新农合”，完成 “1 1”，全市实行四级统筹“一卡通”；对全市二区五县的城乡居民开始实行医疗、公交、养老保险全覆盖和“一卡通”。持卡人在本地和杭州市区可以平等享受有关公共服务。
目前，杭州推进城乡一体化和基本公共服务均等化所遇到和面临的突出问题主要是：
首先，如何吸引民间资本投入城乡一体化发展。市金融办牵头探索以BT模式使企业参与到城乡区域统筹发展当中，既能够方便农村融资，也方便企业在参与到农村建设之后互惠互利。
其次，农村建设市场化不足，搞现代农村建设的专门人才比较短缺；农村环境改造的技术储备与应用有限；城乡一体化改造中，农村管道铺设面临一系列困难，既包括用地约束，也有村民积极性不高、政府宣传不到位等问题。
第三，城乡基础设施的公共投入还很不均等。农村环境基础设施建设总体上很薄弱，困难大、问题多，争取中央资金困难。此外，为解决垃圾处理问题，在选址用地、工程招标、部门协调等具体运转方面还有很多体制机制性问题。
第四，因为传统体制和习惯给户籍附加了许多利益因素，所以户籍制度改革也面临僵持性困难。总的体制未变，难以单兵突进完全解决城乡二元化户籍管理这样一个事关全局的体制性障碍。
第五，基本公共服务均等化要突破城乡二元结构比较困难；杭州虽然做了一些改革探索，以多种方式和多重努力来推进城乡均衡发展和基本公共服务均等化，但仍然难以一步到位。
第六，群众需求增长很快，社保服务量巨大，成本很高。社保数量不断增加，每个公务员平均每年要为20000多名社保人员提供服务，每年一次通知单的成本就高达1000多万元，而其中还有30%会退回。人与事严重失衡，工作负荷几近极限。
综合贯通、着眼全盘的桐庐模式
在实行、推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化上，桐庐县是杭州地区走在最先、做得最实的一个县，不仅在战略主旨上与浙江省、杭州市高度衔接一致，而且还联系实际、独具特色。桐庐县根据本地相对欠发达的实情和整体运作谋发展的目标，把城乡统筹发展和基本公共服务均等化综合贯通为本地城乡一体化的战略和政策举措，形成了很适合本地科学发展、具有本地特色的工作模式，也形成了可持续发展的良好局面。
一直以来，桐庐县都把成片连线整治作为工作重点，农村环境整治由单个村庄向成片连线、平面整治向立体整治、单纯改善村容村貌向整体治理区域环境转变。在杭州市下辖的各区县中，桐庐县较早重视和启动农村环境综合整治工作，早在2008年就开始实行“农村连片整治”。为此，该县还成立了一套完整的农村环境整治领导工作体系，有一个由一把手负责的领导小组，在14个下辖乡镇成立了同样的领导小组；把农村环境综合治理列入各地领导工作绩效考核指标体系之中；在各乡镇之间开展环境综合治理的互查互比，使城乡环境质量全面改善和大幅度提高。由于工作得力，成效显著，全县80%以上的农村达到环境综治目标。2010年国务院提出农村改造要实行“连片整治”后，桐庐就被浙江省确定为环境连片整治的全省试点示范县。
桐庐县在农村环境综合治理中有两个最突出的切实举措。一是建成了一套城乡垃圾统一收集处理体系，名曰“户集、村收、乡转、县处理”；每村按300名农民设一个保洁员的比例，成立村保洁队负责村里道路和公共场所的打扫和保洁，另设1～2名收送员每天到各家各户收集垃圾；每户农家把垃圾集中成包放在门口，由垃圾收送员送到村里的垃圾集存点，由乡镇派车把各村集存点的垃圾收到乡镇的垃圾中转站，再由乡镇中转站统一送到县垃圾焚烧场处理掉。二是2010年县乡两级财政拿出260万元，在全县农村以自然村为基础，推行生态净化池，主要是用厌氧菌、水生植物和微型人工湿地解决农村污水处理等问题；每村视情况确定净化池的数量；村庄环境污染问题基本解决，环境面貌得到极大改善；2012年把净化基础设施覆盖到全县186个行政村。这样，在垃圾处理和环境整洁化上，就把全体农村切实纳入到城乡一体化发展之中。总体而言，农村环境整治工作成效突出，生态环境得到了明显改善。
近年来，桐庐县加大财政投入，切实改善了农村教育方面的基本公共服务，其主要举措是：设立由几个乡镇合成的教区，在区内设立一所初中，初中五公里半径外的学生均住校，由县财政保障、由学校每周两次派车集中接送学生。
2010年，桐庐开始进行乡村卫生一体化的改革探索，主要是对农村医疗卫生实行统一场地、统一标准、统一经费、统一人员管理、统一药物配送、统一农村医疗卡。原来的私人医疗卫生所和医疗人员经过考核、筛选和培训可以纳入农村公共卫生体系。随后，建立县级医疗小分队，在不同的乡村卫生所定期巡驻。改革有新意、有力度，使桐庐成为了省级改革试点示范县。
为了方便农村居民全面享受基本公共服务，桐庐采取了两个特别举措：一是把在高山僻地零散居住的农民迁移到山下集中点居住；集中点主要设在全县32个中心村；县城和四个镇也设集中点，设置一些迁入的标准和条件，确保移得出、迁得进、住得下、富得起、过得安；每个集居点都有相同的基础设施标准，农民入住之后即可平等分享基础设施便利和各项基本公共服务。二是以村民委员会为依托，每个行政村设立一个“农村一站式服务中心”；通过该中心的综合高效服务，农民可以不出村就享受到社保、医保、养老、救助以及农业综合服务等各项基本公共服务。 在统筹城乡发展过程中，农民进城实行“三置换”政策：老住宅置换成城镇公寓、林地田地承包经营权置换城镇社会保障、村集体经济所有权置换股份合作社的股权。农民对此可以“三选一”，自由度大，不必被迫三置换。。这一点桐庐县与成都市的做法有很大不同，是一种新探索。第一批300多户入城农民没有一户放弃田地经营权，农民进城进展顺利。
桐庐县推进城乡一体化的思路和策略还有一个特别突出之处，就是提出“一个村是一个花盆，一串村变一个地带”，主要是以城市美化取向推进农村环境改造升级，由点开始，到成串成带地连片改变村容村貌和农村整体面貌，既直接推进新农村建设，又为农村经济发展奠定基础、开辟新路，通过农村美化优化来赋予或者增加可旅游潜质和实际条件，农民不一定进城就能使生产生活得到根本改善。
在与省里、市里对接推进城乡一体化的过程中，桐庐遇到了不少体制性问题，突出的是规划矛盾问题。2010年桐庐依据省里、市里的意见开始搞中心村建设，需要扩大中心村的用地面积；而2000年开始的土地利用规划却没有中心村的概念和预设预留准备；这样就使两个规划相互冲突了；而这个矛盾一般都要等到五年之后才可能得到解决，因为届时土地政策和土地利用规划才可能作出调整。其他一些规划如农村产业发展规划、村庄布局规划等相互之间以及与其他规划之间都存在不协调的问题。因此，桐庐县搞“四规合一”的改革，尝试把四个规划即土地利用规划、产业发展规划、村庄布局规划、村庄建设规划加以整合统一，进行整体考虑，确保真正统筹推进城乡一体化建设与发展。
在统筹城乡发展的过程中，桐庐和其他地方一样都面临着一个突出问题，就是土地整治与置换目前受到限制。全县183个村，人均占地185平方米，而江北区却达人均200多平方米，如果不搞集中化迁移，就必然会按原有习惯分散居住、分散用地乃至新建住房后老房不拆，导致又占地、又浪费土地，而且不便于使基本公共服务辐射到全体农民。目前这些问题正阻碍着全县推进城乡一体化和基本公共服务均等化的步伐。
三地五村的实地考察与比较
城乡统筹发展与基本公共服务均等化到底推进得如何，不仅要看经验、做法与模式，更要看真切的执行、落实与成效；不仅要看城市及其周边的实施情况，更要看广大农村的真实情况；不仅要看杭州一地的情况，而且还要挑选经济上总体与之不相上下的相似地区和完全比不上的欠发达地区进行考察作比较。故而，笔者特选择杭州地区桐庐县治下的环溪村、深奥村、狄浦村进行实地考察，同时也选宁波地区余姚市治下的金冠村和黄山地区徽州区治下的呈坎村进行实地考察。通过这些考察可以发现许多存在于最基层的真实信息及有关价值，对进一步做好城乡统筹发展与基本公共服务均等化工作应是一种重要参考。
杭州桐庐三个村的有关情况。桐庐县的环溪村、深澳村和狄浦村是人口较多、土地较少，彼此离得不是太远的三个老村子。通过进村仔细了解，发现在县、市政府的城乡统筹发展政策和支持力度下，从村容村貌到生活方式再到公共服务条件，都有了很大的改观，而且三个村发展水平大体相当，择其一以究之即可管中窥豹。因此，这里侧重深述环溪村的真实情况。
从2010年开始，环溪村得到县乡财政260万元的资助，侧重根据民居的集中度和方便度来考虑净化池的建设，或五六户一个，或八九户一个，目前共建了九个净化池。每个净化池分别集中处理附近一小群住户的生活污水，确实有很好的除污功能和美化环境功能。虽然全村有658户人家、2092人，在总量上净水池还不太够，但却已经使该村污水状况得到根本扭转和改善。
与全县城乡垃圾处理体系相衔接，环溪村设立了8个专职保洁员和2个专职垃圾收集员，每人每月工资1000元。这些工资主要是由市财政提供支持和保证。各家各户按规定把自家的垃圾集中起来放在门口，由收集员定时统一收集送走。全村的各条街道由8个保洁员分别负责打扫，总体环境卫生则由10位专职人员集中负责、全体村民自觉配合保证。于是，村里到处都很干净清洁，是一个典型的文明村。
2011年，为进一步改善村容村貌，在县里和市里的支持下，环溪村开始大力着手河道整治、路面铺设石板等工程，使该村的总体环境和面貌得到更大程度的改善。
环溪村有一个集中在村中心地带的公共活动区，包括村治安、村医务、村调解、村文化活动等，村民可以非常方便地得到这方面的服务。村委会大厅设立了由大学生村官值班负责的基本公共服务网络终端，村民们只要想关注或了解自己的医保、社保、养老、教育、就业、救助等问题，便可到这个大厅来快捷方便地找到答案、得到服务。
事实上，环溪村是一个在各方面都做得很好的行政村。早在2008年就开始在上级部门的要求和指导下卓有成效地加快新农村建设，推行了“十百工程”。既推进了农业现代化，又拓展了农村新工业，使其工业发展一直走在各行政村的前列，村民人均收入在2010年就达到了12408元。村民们已经开始不以农业为主，过上了与城里人大体一样的生活。
紧挨着环溪村的深澳村同样也在对同一条河道进行环境整治，加速本村路面的硬化和整洁化。该村的净化池建设和老墙翻新处理比环溪村力度更大，村民得到基本公共服务的方便性与环溪村基本一样。该村除传统农业改造之外，在批发贸易方面发展得更充分、更有力度，使村民收入接近环溪村村民。
荻浦村一直在持续推进村庄环境改造与保护，主要是着力完成本村的连片整治任务，以宋家溪、古建筑遗址、破败屋基为难点，以无人居住区、房前屋后、里弄小巷、水塘沟渠为重点，不仅充分搞好了街道清洁、垃圾处理、污水处理、改水改厕、老墙翻新、庭院美化等等问题，而且还建起了占地10亩的体育休闲健身广场和一个小有规模、毫不逊色于城市公园的森林公园，河水清，空气新，环境确实很优美。村里很多农民都盖起了小洋楼，更添一道美景。在2008年就开始建立了卫生专管员和保洁员制度，使保洁工作和环境保护工作一直井然有序地运转。就这样，该村的生态环境和生活环境确实得到了极大的改善和优化。 以上三个行政村在环境改造和发展上体现出来的是最发达地区之一——杭州市的一种城乡统筹发展模式，简括为“乡镇框架下农村城市化与基本公共服务均等化统筹发展模式”。
宁波余姚金冠村的有关情况。同属于最发达地区之一的宁波市试行了与杭州市不同的另一种做法，即“以街道化推进城乡一体化和基本公共服务均等化的统筹发展模式”。目前，宁波各县市在靠近主城区的所有地区包括农村都采用了改乡镇为街道的方式，以街道化推进农村城市化，以街道化达成和体现城乡一体化和基本公共服务均等化。这在盆地和小平原地区成效非常显著，生活环境、生产环境、社会环境和相应的基础设施与公共服务条件都自然达到一致，而且对于当地集约发展、协调发展、节省成本、提高效益方面都取得了良好效果，基本不分城乡、基本不存在失衡、基本都是高收入、基本没有后顾之忧或城乡二元分隔与歧视。然而，在街道管辖的农村、特别是山区是否情况一样呢？为此，笔者专门去了宁波金冠村调研，发现情况也不尽然。
宁波地区的梨洲街道涵盖了城市和农村两个部分。其中有的农村部分是山区。金冠村坐落在山里，由金岙村、外冠佩村、里冠佩村等三个自然村组成，共有608户、1658人，其中96户于2007年下山移民安置在了完全城市化的阳光公寓，其余仍住原山村旧屋。在发展条件上，全村共有6345亩山林、338亩耕地和200亩茶山，村办企业很少、也很小，发展经济的土地空间很窄也很小；主要依托丰富的竹林资源，以培育生产毛竹、春笋、鞭笋、冬笋为主业，以簸箕、扫帚、杨梅笼等10余种竹制品加工为副业；2007年村级集体经济才13万元，人均收入为4008元，是一个经济薄弱、农民很不富裕的欠发达山村。
金冠村的三个自然村多有旧屋，依山而建、沿溪而接，从外到里又依次显示出不同的发展水平和公共服务享有水平。金岙村处在山沟外侧，旧屋虽多，但新房也有不少。外冠珮村处在山沟中段，以旧房为主，略有新房。里冠珮村在山沟最里头和高山半腰上，基本上是旧房，偶有新房。贯穿三个自然村的道路还是很破旧坎坷的土路车道，村里的路则还是大鹅卵石路，行走不太方便，村子有一半是不通车道的。里冠珮村处在溪水上游，虽然通电、通广播电视，但村民还是过着比较原始的生活。
上述情况表明，金冠村至今还是非常不发达的，比桐庐的农村发展显然落后许多。很明显，宁波与杭州虽然同样是最发达的地区，但在城乡一体化发展和基本公共服务均等化方面，却还是存在很大的差距的。
安徽黄山徽州呈坎村的有关情况。既然在最发达地区之间还会存在差距，那么作为欠发达的中部省份安徽又会是怎么样呢？据笔者调研发现，紧邻浙江的皖南黄山市则采取以开发区带动城市化、以设市区推进城市化，在覆盖农村山区的开发区和新行政区着手城乡统筹发展的城市化模式。
黄山市新设不久的徽州区管辖了大片农村和山区。呈坎村就是徽州区管辖、比较特殊的农村之一，其特殊性在于有千年历史，俨然一个精致的小城市，但仍处在古老的农业社会，可供开发旅游。
2001年5月，呈坎镇、村从整治环境人手，旨在拂掉“灰尘”、“擦亮”呈坎。为此，镇村干部挨户上门做工作，谈卫生整治的必要性，谈发展旅游的必要性。村民们最后都被说服，使得在公共场地乱搭乱建的牛栏猪圈很快拆除了，大街小巷都打扫得干干净净。
2008年，徽州区委、区政府决定，将原乌石村并入了呈坎村。呈坎村因而现辖7个自然村、31个村民小组，共计3600多人。当年实现村集体经济收入17.4万元，农民人均收入达5680元。2010年，呈坎村集体经济收入达200.6万元，农民人均纯收入达6985元。这主要是有良好的基础设施，包括呈歙旅游公路、呈灵潜旅游公路和纵贯全村的合铜黄高速公路，极大方便了该村发展农业、旅游业和副业。
为了既保护古村落，又促进新农村建设、改善农民生活，当地采取了几项措施：一是筹资140多万元，帮助古民居里的农户改水改厕，清理穿村而过的小河，将电线、电话线、有线电视线缆等全部铺设在地下。二是在古村落外建设新村，村干部带头走出古村，建立了600平方米大小、活动设施齐备的新村部，引导村民不拆老屋，确保新村建设与古村落的传统民居相协调，这样，既保护古村，又满足确需盖新房的农户所需。三是对古村落里的一些建筑，主要是对上世纪90年代前后建造的157户不协调建筑进行整改。目前，所有拆、改工作连同部分街巷的青石板路面改造已基本完成。这些发展成就使之成为呈坎镇最早的市级社会主义新农村示范村。
上述情况表明，经济发展起步较慢的地区，只要发展理念正确，依城乡统筹发展的思路、标准和做法来开展工作，就能创造出良好的发展局面，在推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化上的进展和成效不会亚于最发达地区。
责 编／杨昀赟
Comparison Between Overall Urban and Rural Development
and Equitable Basic Public Services
--The Survey Report on Local Government Management Innovation in Hangzhou, Ningbo, and Anhui
Qiu Peien
Abstract: In economic development, a country must take into account coordination between economy and society. At the moment, coordinated development between urban and rural areas and equal access to basic public services are two social transition practices that are the most broad-based and most substantial in China. They are also a key interface connecting our country’s economic and social development as well as an important area and a focus of management innovation and policy implementation by all levels of local governments, especially local governments in cities. How to better integrate coordinating urban and rural development and providing equal access to basic public services and ensure they are carried out organically will become a major issue about public administration that merits our prompt investigation and resolution.
Keywords: Coordinated development between urban and rural areas, equal access to basic public services, dual structure separating urban and rural areas
【作者简介】
邱霈恩，国家行政学院政治学教研部教授，中国领导学会理事。
研究方向：公共政策、领导科学。
主要著作：《新世纪领导学》、《现代领导素质测评》、《现代领导测评理论、量表及其应用》、《领导者素质》、《领导学》、《领导创新》、《公务员公共服务能力》、《公共行政学》等。
关键词 城乡统筹发展 基本公共服务均等化 城乡二元结构
城乡统筹发展与基本公共服务均等化是一对高度相关、同体双层的重大政策范畴，是能够真正有效突破城乡二元结构的根本举措，是克服城乡发展不平衡、城乡阶层不平等的最佳解决方案。两者提出的时间有先后，表现的形式各有侧重，但内容的实质和机制却是天然内通一体、必须同步并施的；后者的提出是对前者的重大改进、充实和完善，使前者变得更为具体而实质。然而，两者在政策实践中却不一定能天然衔接，即使有时在行动过程中从相互重合的内容上为方便和节约而自然衔接起来并可能还做得很不错，但也不一定就能从政策机制上公开明确地对接起来，变成一对紧密无间、联体并步的同体政策。之所以这样，原因很多，最主要是城乡统筹发展与基本公共服务均等化还处在探索阶段，对此认识不足，联合不够。
在“十一五”之前，城乡统筹发展与基本公共服务均等化有前者，无后者；前者只侧重于发展布局和基础设施建设的城乡一体化价值取向与政策掌握，关切有限，且不一定能够落实，常会为更能创造表面政绩的城市化一极让路。“十一五”以来，开始逐渐推进基本公共服务均等化，其中要点之一就是城乡基本公共服务均等化，旨在推动并实现公民基本权利的城乡一致与公平，深入到环境整治与生存条件、基础设施与发展条件、生活方式与生活条件、素质提高与教育条件、就业创业与经济条件、医疗社保和文化与公共财政条件等诸多民生层面的城乡一体化协同联动与改善增进；显然，从民生幸福的角度来看，基本公共服务均等化在领域上同城乡统筹发展对接起来了，在内容上实质性扩大和充实了城乡统筹发展，在操作上有效推进了城乡统筹发展的切实性、深入性和非泡沫性。基于此，可知这两者本应是相辅相成、内在一体的，决策者亟需深切理解把握并付诸实施，以便更加综合、节约而高效地落实和推进这两项政策。
“十二五”规划进一步强调和凸显了城乡统筹发展与基本公共服务均等化这一战略主题和重大现实任务。事实上，这并不只是国家的重大战略规划，更是全国各地每个城市、每级政府都面临着、且须做好的头等大事；它不仅最广泛地关系着能否切实落实科学发展观，而且最现实地关系着每个地区的经济社会发展能否迈步、迈什么步和会产生什么结果。我们的发展已经到了必须兼顾经济社会平衡协调发展的时候了；而城乡统筹发展与基本公共服务均等化恰恰是我国当前最普遍、最实质的社会转型实践所在，是我国经济社会发展相互对接协调的关键地带，是以城市为中心的各级地方政府管理创新和政策实践的重点、焦点所在。因此，如何将城乡统筹发展与基本公共服务均等化更好地对应结合起来、确保有机一体地实施，就成为我国当前亟需探讨解决的重大公共管理问题。
为解决好这个问题，全国不少地区，如北京、上海、广州、深圳、杭州、成都等，都立足各自特有的前提基础和环境条件，大胆探索，先试先行。各地虽做法不同，但各具特色，且都取得了良好效果，积累了重要经验，形成了初步模式，可谓是殊途同归。不过，在具体理解、落实和推进城乡统筹发展与基本公共服务均等化时，全国各地还是存在较大差异，这些不同做法都需要深入总结和探讨，也很值得相互比照、参考、启发，以期找到更合适的模式，尽量低成本、高效益地实现政策目标，少付出代价、少走弯路。
笔者考察的区域以杭州地区为中心，宁波和安徽黄山地区也有涉及，三地除自然和人文条件略有差异外，其他条件与全国其他地区大体一样，不像北京、上海等城市有着无可比拟的独特条件。因此，杭甬徽地区城乡统筹发展与基本公共服务均等化的探索应是一种在非特定条件下可能有特定参考价值的重要实践，笔者就此特别进行一次相应的考察调研和比较探析。
注重城乡一体化改善民生的杭州模式
杭州早在20世纪90年代末期就开始重视城乡协调发展的问题，并一直坚持到今天，不仅极大地促进了城乡经济社会高度发展和繁荣，而且还极大改善了全体城乡居民生活，使杭州市及所辖地区“人间天堂”的称谓开始变得名副其实，形成了一个卓有成效的城乡统筹发展模式。
杭州这十几年的历程大体可分为两个阶段：第一是2010年之前的基础阶段，主要是集中力量推进和完成杭州市主城区和直辖乡村的一体化建设和发展任务，确保把有限资源充分利用以造福城乡民生。第二是2010年以后的拓展阶段，主要是把城乡统筹发展和基本公共服务均等化从杭州市区推进到下辖的各市县，把整个杭州地区都纳入城乡一体化建设和发展，把本地区全体居民纳入基本公共服务均等化范围，促进城乡民生全面改善，促进城乡经济社会全面协调发展。
杭州的这两个阶段没有本质上的差异，只有细节的不同；政策的内容、过程和成效仍然是完整的“一条龙”，即注重以可持续发展和民生幸福为导向，着眼于率先突破并从根本上解决城乡二元结构的老大难问题，以综合处理好城乡协调、城乡公平等关系为主轴，以城乡一体化的政策把握、设计和执行为手段，逐步推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化。
杭州的城市经济很早就在全国名列前茅，其农村经济也同样是很早就领先发展。大片郊区农村在20世纪90年代就开始因城市的拓展而被囫囵吞下或者严重挤压。囫囵吞下的不太好消化，成了城中村；被挤压的不太好管理，成了问题村。对此，杭州市坚持从发展全局来考虑，探索解决这个绕不过去的农村问题：强调以城市带动农村，巧妙开发农村，加快农村改造和发展的步伐，促使城乡以各自特色和互补优势，良好互促机制为核心，发挥各自发展优势和整体发展优势，把乡村也变成同主城区一样的经济发展平台，加快造就比城市经济更具增长力和吸引力的农村经济，造福城乡全体居民。 一方面，杭州市采取因势利导、保城乡双赢的政策，借力城市因素，开发城乡互需，增进城乡互补，发展乡村特色产业，盘活乡村有限资源，放手繁荣农村经济。譬如，梅坞村发展以茶叶产业为主、以其他传统农业为辅的城中村经济，农民就业丝毫不成问题，生活富足自在、乐在其中。于是，农村经济在依然是“姓农”的情况下变得富有城市特征和空前殷实繁荣，与城市经济互补互济、相得益彰；农村逐渐变成富比城市的另一片高效经济乐园；农民开始变得富比市民，倍感富足和满足，觉得农村比城市更有利于他们的生存和发展。
另一方面，杭州还注意以城市审美标准和生活标准来着手城乡环境建设一体化，重点是推进农村的洁化、美化、亮化、硬化、绿化，并逐渐推进城乡生活观念、生活方式和文化平台一体化。为此，从2006年开始，杭州加大财政投入，启动了一场大规模的农村改造工程，包括农村生活污水处理工程、饮用水工程、赤膊墙改造工程、村路改造工程、文化休闲设施工程、庭院改造工程、住房改造工程等等，到2011年已基本结束。这些政策举措极大改善了城中村、城边村的基础设施、生活环境和经济活动条件，也带动偏远农村进行实质性的环境改造与升级。这使整个杭州农村环境不仅与城市基本对接，而且还比城市更为生态宜居，基本解决城乡共享基本公共服务的条件问题。这样，杭州的城乡面貌焕然一新，2009年成为全国环保模范城市。
在直接关乎民生的基本公共服务方面，杭州市做得很早、很得力、也很有成效。杭州1998年就已开始考虑农民的社保问题。十余年来，杭州一直着力于统筹城乡社保工作，到2008年就突破了城乡户籍限制，在医保、低保、养老、就业等各个民生方面基本消除了城乡障碍，达到了城乡一致和公平。譬如，除就业补贴外的就业机会和培训机会已不存在城乡差异乃至区域限制；同全体城乡居民一样，职工与农民的养老保障都是按相同的六个社保标准平等选择、同等享有；另外，全市社保水平高，但社保收费低，全国只有深圳比杭州收费更低一些；对于弱势群体和灵活就业人员不分城乡，统一实行社保补贴每年3500元；对孤寡老人、困难家庭、救助对象实行社保减免，多是个人缴5%、政府负担其余的15%。
对于城乡困难户，杭州市主要采取大规模照顾、帮扶的办法来解决问题，具体有五个重要举措：一是改革城乡户籍制度，市区人口完全可以自由迁移。2002年就由市公安局统一接管了农村户口并网络化，方便进行网上迁移户籍；本市农民在市区只要购房或有房，即可迁入户口。二从2007年起市政府拿出公共财政资金，对年人均收入在2500元以下的家庭进行救助、补贴等，并给予就业帮助。三是在市总工会设立“春风办”，筹措资金，带领各部门开展帮扶活动，先是覆盖城市低保人员，后来就逐渐延伸到了农村。四是动员市直机关副处以上干部与一个贫困户结对子，做一对一的直接帮扶，个人出钱、单位出物，并且积极帮助他们接受就业培训、找就业门道。五是把高山上的困难农民搬迁到平地农村，给地、给房或者给购房补助。
随着公共管理向公共服务的转变，杭州市直接涉及民生的公共服务已经延伸到了广大乡村，到2010年底已有2000多个行政村建立了直接方便村民的公共服务中心，目前在若干服务中心共设立了80多个席次的12333咨询服务项目，直接为村民提供各种咨询服务以及投诉服务，极大改变了城乡服务资源严重不均的状况。
经过长时间的努力，杭州市城乡一体化发展取得了非常大的进展和十分显著的成果，杭州市居民也普遍充分地享受到了远高于全国平均水平的改革发展成果。一方面，杭州市的人均GDP在2009年便超过了5万美元，实现了经济高速增长的同时确保了社会稳定和谐、环境生态优良；另一方面，杭州市的农村居民早已不羡慕、不想做城市居民了，因为乡村已经成为更理想的生产场所和生活环境，不仅有包括稳定、高额的农村分红和低成本坐家经营在内可观的收入，而且在信息、医疗、社保、教育、交通等一切条件上跟城里完全一样，基本没有遗留城乡二元结构造成的鸿沟。这样的发展体现出不再以牺牲农村发展来谋求城市一端发展、确保城乡发展高度协调平衡和一体化的科学内涵，形成了可保持长期持续高速增长的内在机制和无限活力。
可以说，重视并做好城乡一体化发展，切实解决城乡二元结构问题，正是抓住了严重困扰和制约经济社会协调发展全局的关键。及早从这里入手，就能提前解决拖累整体发展全局的老大难问题；不断推进城乡一体化，就能使整体协调发展不断得到完善和突破。
2010年初，杭州市新一届领导班子上任后，更加重视城乡统筹发展与基本公共服务均等化这项工作，不仅把它作为重点纳入本市“十二五”规划，而且特别设立专门机构，以更大的魄力、投入和组织力，在更大范围、以更大力度把这项工作推向更深层次。以新的城乡一体化举措，把下属各市县充分调动起来，全面推进和深化整个杭州地区城乡统筹发展和基本公共服务均等化进程，以期为新一轮的城乡协调发展和城乡公平正义努力。其思路和举措很系统，简括起来主要有以下十个方面：
一、实行非摊大饼式的新型城市化模式。主城区和县城按中等城市来发展，中心镇按小城市来发展，中心村实行特色化发展。
二、实行城乡区域统筹，确保既有城乡、又有区域，更加全面综合，更便于统筹运作。
三、实行专职主抓和全体参与。首先在市里成立“城乡区域发展统筹委员会”，有62个部门参与，设立7个重点工作领导小组；下设统筹办，放在原农村办。其次在下辖的区、县、市也分别成立“城乡区域发展统筹委员会”及其办事机构“统筹办”。这使城乡一体化工作全面展开和提速。
四、以新型城市化为主政策，形成一系列推进城乡区域统筹发展的实施意见。目前杭州市已制定了41个具体实施意见，各区县也形成了一套既有共性、也略有变化的政策体系。
五、市里各街道与有关乡镇结对子，每年拿出50万元来支持其发展；市辖区与有关县市结对子，每年拿出5000万元来支持其发展；市财政每年拿出12亿元支持五县市城乡区域一体化发展，主要用于建设27个中心镇、200个中心村、250个美丽乡村精品村，推进农村的宜居宜游宜文宜业，到2011年底已基本完工。 六、着手推进农村环境连片综合整治。2010年特别开列1200万专项资金，对81个行政村进行环境整治。为推进农村环境整治，由市财政每年给建成社区的农村提供10万元作为环境管理费用，由村里雇佣两名保洁员专责维护村容整洁工作。
七、为保清水长流，在各县之间、各乡之间实行“河流断面交接”的环保考核制度，每个县、乡应努力保证本辖区内的河流水质合格。在此基础上，与安徽省协调实行省际“河流断面交接”的环保合作管理制度。
八、设立农村公益基金，仅2010年就筹集了9600万元，用于农村救灾救助等公益项目，使农村救济在民政渠道的基础上得到大大加强。
九、设立专项财政预算，重点支持农村文化建设，包括文化阵地建设、文化站建设、文化队伍建设和文化机制建设；与此同时，输入一定的城市文化生活方式和文化资源，包括远程视频教育中心、公共信息网络等，改变农村旧习俗，提高农民辨别力。
十、2011年医疗保险取消“新农合”，完成 “1 1”，全市实行四级统筹“一卡通”；对全市二区五县的城乡居民开始实行医疗、公交、养老保险全覆盖和“一卡通”。持卡人在本地和杭州市区可以平等享受有关公共服务。
目前，杭州推进城乡一体化和基本公共服务均等化所遇到和面临的突出问题主要是：
首先，如何吸引民间资本投入城乡一体化发展。市金融办牵头探索以BT模式使企业参与到城乡区域统筹发展当中，既能够方便农村融资，也方便企业在参与到农村建设之后互惠互利。
其次，农村建设市场化不足，搞现代农村建设的专门人才比较短缺；农村环境改造的技术储备与应用有限；城乡一体化改造中，农村管道铺设面临一系列困难，既包括用地约束，也有村民积极性不高、政府宣传不到位等问题。
第三，城乡基础设施的公共投入还很不均等。农村环境基础设施建设总体上很薄弱，困难大、问题多，争取中央资金困难。此外，为解决垃圾处理问题，在选址用地、工程招标、部门协调等具体运转方面还有很多体制机制性问题。
第四，因为传统体制和习惯给户籍附加了许多利益因素，所以户籍制度改革也面临僵持性困难。总的体制未变，难以单兵突进完全解决城乡二元化户籍管理这样一个事关全局的体制性障碍。
第五，基本公共服务均等化要突破城乡二元结构比较困难；杭州虽然做了一些改革探索，以多种方式和多重努力来推进城乡均衡发展和基本公共服务均等化，但仍然难以一步到位。
第六，群众需求增长很快，社保服务量巨大，成本很高。社保数量不断增加，每个公务员平均每年要为20000多名社保人员提供服务，每年一次通知单的成本就高达1000多万元，而其中还有30%会退回。人与事严重失衡，工作负荷几近极限。
综合贯通、着眼全盘的桐庐模式
在实行、推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化上，桐庐县是杭州地区走在最先、做得最实的一个县，不仅在战略主旨上与浙江省、杭州市高度衔接一致，而且还联系实际、独具特色。桐庐县根据本地相对欠发达的实情和整体运作谋发展的目标，把城乡统筹发展和基本公共服务均等化综合贯通为本地城乡一体化的战略和政策举措，形成了很适合本地科学发展、具有本地特色的工作模式，也形成了可持续发展的良好局面。
一直以来，桐庐县都把成片连线整治作为工作重点，农村环境整治由单个村庄向成片连线、平面整治向立体整治、单纯改善村容村貌向整体治理区域环境转变。在杭州市下辖的各区县中，桐庐县较早重视和启动农村环境综合整治工作，早在2008年就开始实行“农村连片整治”。为此，该县还成立了一套完整的农村环境整治领导工作体系，有一个由一把手负责的领导小组，在14个下辖乡镇成立了同样的领导小组；把农村环境综合治理列入各地领导工作绩效考核指标体系之中；在各乡镇之间开展环境综合治理的互查互比，使城乡环境质量全面改善和大幅度提高。由于工作得力，成效显著，全县80%以上的农村达到环境综治目标。2010年国务院提出农村改造要实行“连片整治”后，桐庐就被浙江省确定为环境连片整治的全省试点示范县。
桐庐县在农村环境综合治理中有两个最突出的切实举措。一是建成了一套城乡垃圾统一收集处理体系，名曰“户集、村收、乡转、县处理”；每村按300名农民设一个保洁员的比例，成立村保洁队负责村里道路和公共场所的打扫和保洁，另设1～2名收送员每天到各家各户收集垃圾；每户农家把垃圾集中成包放在门口，由垃圾收送员送到村里的垃圾集存点，由乡镇派车把各村集存点的垃圾收到乡镇的垃圾中转站，再由乡镇中转站统一送到县垃圾焚烧场处理掉。二是2010年县乡两级财政拿出260万元，在全县农村以自然村为基础，推行生态净化池，主要是用厌氧菌、水生植物和微型人工湿地解决农村污水处理等问题；每村视情况确定净化池的数量；村庄环境污染问题基本解决，环境面貌得到极大改善；2012年把净化基础设施覆盖到全县186个行政村。这样，在垃圾处理和环境整洁化上，就把全体农村切实纳入到城乡一体化发展之中。总体而言，农村环境整治工作成效突出，生态环境得到了明显改善。
近年来，桐庐县加大财政投入，切实改善了农村教育方面的基本公共服务，其主要举措是：设立由几个乡镇合成的教区，在区内设立一所初中，初中五公里半径外的学生均住校，由县财政保障、由学校每周两次派车集中接送学生。
2010年，桐庐开始进行乡村卫生一体化的改革探索，主要是对农村医疗卫生实行统一场地、统一标准、统一经费、统一人员管理、统一药物配送、统一农村医疗卡。原来的私人医疗卫生所和医疗人员经过考核、筛选和培训可以纳入农村公共卫生体系。随后，建立县级医疗小分队，在不同的乡村卫生所定期巡驻。改革有新意、有力度，使桐庐成为了省级改革试点示范县。
为了方便农村居民全面享受基本公共服务，桐庐采取了两个特别举措：一是把在高山僻地零散居住的农民迁移到山下集中点居住；集中点主要设在全县32个中心村；县城和四个镇也设集中点，设置一些迁入的标准和条件，确保移得出、迁得进、住得下、富得起、过得安；每个集居点都有相同的基础设施标准，农民入住之后即可平等分享基础设施便利和各项基本公共服务。二是以村民委员会为依托，每个行政村设立一个“农村一站式服务中心”；通过该中心的综合高效服务，农民可以不出村就享受到社保、医保、养老、救助以及农业综合服务等各项基本公共服务。 在统筹城乡发展过程中，农民进城实行“三置换”政策：老住宅置换成城镇公寓、林地田地承包经营权置换城镇社会保障、村集体经济所有权置换股份合作社的股权。农民对此可以“三选一”，自由度大，不必被迫三置换。。这一点桐庐县与成都市的做法有很大不同，是一种新探索。第一批300多户入城农民没有一户放弃田地经营权，农民进城进展顺利。
桐庐县推进城乡一体化的思路和策略还有一个特别突出之处，就是提出“一个村是一个花盆，一串村变一个地带”，主要是以城市美化取向推进农村环境改造升级，由点开始，到成串成带地连片改变村容村貌和农村整体面貌，既直接推进新农村建设，又为农村经济发展奠定基础、开辟新路，通过农村美化优化来赋予或者增加可旅游潜质和实际条件，农民不一定进城就能使生产生活得到根本改善。
在与省里、市里对接推进城乡一体化的过程中，桐庐遇到了不少体制性问题，突出的是规划矛盾问题。2010年桐庐依据省里、市里的意见开始搞中心村建设，需要扩大中心村的用地面积；而2000年开始的土地利用规划却没有中心村的概念和预设预留准备；这样就使两个规划相互冲突了；而这个矛盾一般都要等到五年之后才可能得到解决，因为届时土地政策和土地利用规划才可能作出调整。其他一些规划如农村产业发展规划、村庄布局规划等相互之间以及与其他规划之间都存在不协调的问题。因此，桐庐县搞“四规合一”的改革，尝试把四个规划即土地利用规划、产业发展规划、村庄布局规划、村庄建设规划加以整合统一，进行整体考虑，确保真正统筹推进城乡一体化建设与发展。
在统筹城乡发展的过程中，桐庐和其他地方一样都面临着一个突出问题，就是土地整治与置换目前受到限制。全县183个村，人均占地185平方米，而江北区却达人均200多平方米，如果不搞集中化迁移，就必然会按原有习惯分散居住、分散用地乃至新建住房后老房不拆，导致又占地、又浪费土地，而且不便于使基本公共服务辐射到全体农民。目前这些问题正阻碍着全县推进城乡一体化和基本公共服务均等化的步伐。
三地五村的实地考察与比较
城乡统筹发展与基本公共服务均等化到底推进得如何，不仅要看经验、做法与模式，更要看真切的执行、落实与成效；不仅要看城市及其周边的实施情况，更要看广大农村的真实情况；不仅要看杭州一地的情况，而且还要挑选经济上总体与之不相上下的相似地区和完全比不上的欠发达地区进行考察作比较。故而，笔者特选择杭州地区桐庐县治下的环溪村、深奥村、狄浦村进行实地考察，同时也选宁波地区余姚市治下的金冠村和黄山地区徽州区治下的呈坎村进行实地考察。通过这些考察可以发现许多存在于最基层的真实信息及有关价值，对进一步做好城乡统筹发展与基本公共服务均等化工作应是一种重要参考。
杭州桐庐三个村的有关情况。桐庐县的环溪村、深澳村和狄浦村是人口较多、土地较少，彼此离得不是太远的三个老村子。通过进村仔细了解，发现在县、市政府的城乡统筹发展政策和支持力度下，从村容村貌到生活方式再到公共服务条件，都有了很大的改观，而且三个村发展水平大体相当，择其一以究之即可管中窥豹。因此，这里侧重深述环溪村的真实情况。
从2010年开始，环溪村得到县乡财政260万元的资助，侧重根据民居的集中度和方便度来考虑净化池的建设，或五六户一个，或八九户一个，目前共建了九个净化池。每个净化池分别集中处理附近一小群住户的生活污水，确实有很好的除污功能和美化环境功能。虽然全村有658户人家、2092人，在总量上净水池还不太够，但却已经使该村污水状况得到根本扭转和改善。
与全县城乡垃圾处理体系相衔接，环溪村设立了8个专职保洁员和2个专职垃圾收集员，每人每月工资1000元。这些工资主要是由市财政提供支持和保证。各家各户按规定把自家的垃圾集中起来放在门口，由收集员定时统一收集送走。全村的各条街道由8个保洁员分别负责打扫，总体环境卫生则由10位专职人员集中负责、全体村民自觉配合保证。于是，村里到处都很干净清洁，是一个典型的文明村。
2011年，为进一步改善村容村貌，在县里和市里的支持下，环溪村开始大力着手河道整治、路面铺设石板等工程，使该村的总体环境和面貌得到更大程度的改善。
环溪村有一个集中在村中心地带的公共活动区，包括村治安、村医务、村调解、村文化活动等，村民可以非常方便地得到这方面的服务。村委会大厅设立了由大学生村官值班负责的基本公共服务网络终端，村民们只要想关注或了解自己的医保、社保、养老、教育、就业、救助等问题，便可到这个大厅来快捷方便地找到答案、得到服务。
事实上，环溪村是一个在各方面都做得很好的行政村。早在2008年就开始在上级部门的要求和指导下卓有成效地加快新农村建设，推行了“十百工程”。既推进了农业现代化，又拓展了农村新工业，使其工业发展一直走在各行政村的前列，村民人均收入在2010年就达到了12408元。村民们已经开始不以农业为主，过上了与城里人大体一样的生活。
紧挨着环溪村的深澳村同样也在对同一条河道进行环境整治，加速本村路面的硬化和整洁化。该村的净化池建设和老墙翻新处理比环溪村力度更大，村民得到基本公共服务的方便性与环溪村基本一样。该村除传统农业改造之外，在批发贸易方面发展得更充分、更有力度，使村民收入接近环溪村村民。
荻浦村一直在持续推进村庄环境改造与保护，主要是着力完成本村的连片整治任务，以宋家溪、古建筑遗址、破败屋基为难点，以无人居住区、房前屋后、里弄小巷、水塘沟渠为重点，不仅充分搞好了街道清洁、垃圾处理、污水处理、改水改厕、老墙翻新、庭院美化等等问题，而且还建起了占地10亩的体育休闲健身广场和一个小有规模、毫不逊色于城市公园的森林公园，河水清，空气新，环境确实很优美。村里很多农民都盖起了小洋楼，更添一道美景。在2008年就开始建立了卫生专管员和保洁员制度，使保洁工作和环境保护工作一直井然有序地运转。就这样，该村的生态环境和生活环境确实得到了极大的改善和优化。 以上三个行政村在环境改造和发展上体现出来的是最发达地区之一——杭州市的一种城乡统筹发展模式，简括为“乡镇框架下农村城市化与基本公共服务均等化统筹发展模式”。
宁波余姚金冠村的有关情况。同属于最发达地区之一的宁波市试行了与杭州市不同的另一种做法，即“以街道化推进城乡一体化和基本公共服务均等化的统筹发展模式”。目前，宁波各县市在靠近主城区的所有地区包括农村都采用了改乡镇为街道的方式，以街道化推进农村城市化，以街道化达成和体现城乡一体化和基本公共服务均等化。这在盆地和小平原地区成效非常显著，生活环境、生产环境、社会环境和相应的基础设施与公共服务条件都自然达到一致，而且对于当地集约发展、协调发展、节省成本、提高效益方面都取得了良好效果，基本不分城乡、基本不存在失衡、基本都是高收入、基本没有后顾之忧或城乡二元分隔与歧视。然而，在街道管辖的农村、特别是山区是否情况一样呢？为此，笔者专门去了宁波金冠村调研，发现情况也不尽然。
宁波地区的梨洲街道涵盖了城市和农村两个部分。其中有的农村部分是山区。金冠村坐落在山里，由金岙村、外冠佩村、里冠佩村等三个自然村组成，共有608户、1658人，其中96户于2007年下山移民安置在了完全城市化的阳光公寓，其余仍住原山村旧屋。在发展条件上，全村共有6345亩山林、338亩耕地和200亩茶山，村办企业很少、也很小，发展经济的土地空间很窄也很小；主要依托丰富的竹林资源，以培育生产毛竹、春笋、鞭笋、冬笋为主业，以簸箕、扫帚、杨梅笼等10余种竹制品加工为副业；2007年村级集体经济才13万元，人均收入为4008元，是一个经济薄弱、农民很不富裕的欠发达山村。
金冠村的三个自然村多有旧屋，依山而建、沿溪而接，从外到里又依次显示出不同的发展水平和公共服务享有水平。金岙村处在山沟外侧，旧屋虽多，但新房也有不少。外冠珮村处在山沟中段，以旧房为主，略有新房。里冠珮村在山沟最里头和高山半腰上，基本上是旧房，偶有新房。贯穿三个自然村的道路还是很破旧坎坷的土路车道，村里的路则还是大鹅卵石路，行走不太方便，村子有一半是不通车道的。里冠珮村处在溪水上游，虽然通电、通广播电视，但村民还是过着比较原始的生活。
上述情况表明，金冠村至今还是非常不发达的，比桐庐的农村发展显然落后许多。很明显，宁波与杭州虽然同样是最发达的地区，但在城乡一体化发展和基本公共服务均等化方面，却还是存在很大的差距的。
安徽黄山徽州呈坎村的有关情况。既然在最发达地区之间还会存在差距，那么作为欠发达的中部省份安徽又会是怎么样呢？据笔者调研发现，紧邻浙江的皖南黄山市则采取以开发区带动城市化、以设市区推进城市化，在覆盖农村山区的开发区和新行政区着手城乡统筹发展的城市化模式。
黄山市新设不久的徽州区管辖了大片农村和山区。呈坎村就是徽州区管辖、比较特殊的农村之一，其特殊性在于有千年历史，俨然一个精致的小城市，但仍处在古老的农业社会，可供开发旅游。
2001年5月，呈坎镇、村从整治环境人手，旨在拂掉“灰尘”、“擦亮”呈坎。为此，镇村干部挨户上门做工作，谈卫生整治的必要性，谈发展旅游的必要性。村民们最后都被说服，使得在公共场地乱搭乱建的牛栏猪圈很快拆除了，大街小巷都打扫得干干净净。
2008年，徽州区委、区政府决定，将原乌石村并入了呈坎村。呈坎村因而现辖7个自然村、31个村民小组，共计3600多人。当年实现村集体经济收入17.4万元，农民人均收入达5680元。2010年，呈坎村集体经济收入达200.6万元，农民人均纯收入达6985元。这主要是有良好的基础设施，包括呈歙旅游公路、呈灵潜旅游公路和纵贯全村的合铜黄高速公路，极大方便了该村发展农业、旅游业和副业。
为了既保护古村落，又促进新农村建设、改善农民生活，当地采取了几项措施：一是筹资140多万元，帮助古民居里的农户改水改厕，清理穿村而过的小河，将电线、电话线、有线电视线缆等全部铺设在地下。二是在古村落外建设新村，村干部带头走出古村，建立了600平方米大小、活动设施齐备的新村部，引导村民不拆老屋，确保新村建设与古村落的传统民居相协调，这样，既保护古村，又满足确需盖新房的农户所需。三是对古村落里的一些建筑，主要是对上世纪90年代前后建造的157户不协调建筑进行整改。目前，所有拆、改工作连同部分街巷的青石板路面改造已基本完成。这些发展成就使之成为呈坎镇最早的市级社会主义新农村示范村。
上述情况表明，经济发展起步较慢的地区，只要发展理念正确，依城乡统筹发展的思路、标准和做法来开展工作，就能创造出良好的发展局面，在推进城乡统筹发展和基本公共服务均等化上的进展和成效不会亚于最发达地区。
责 编／杨昀赟
Comparison Between Overall Urban and Rural Development
and Equitable Basic Public Services
--The Survey Report on Local Government Management Innovation in Hangzhou, Ningbo, and Anhui
Qiu Peien
Abstract: In economic development, a country must take into account coordination between economy and society. At the moment, coordinated development between urban and rural areas and equal access to basic public services are two social transition practices that are the most broad-based and most substantial in China. They are also a key interface connecting our country’s economic and social development as well as an important area and a focus of management innovation and policy implementation by all levels of local governments, especially local governments in cities. How to better integrate coordinating urban and rural development and providing equal access to basic public services and ensure they are carried out organically will become a major issue about public administration that merits our prompt investigation and resolution.
Keywords: Coordinated development between urban and rural areas, equal access to basic public services, dual structure separating urban and rural areas
【作者简介】
邱霈恩，国家行政学院政治学教研部教授，中国领导学会理事。
研究方向：公共政策、领导科学。
主要著作：《新世纪领导学》、《现代领导素质测评》、《现代领导测评理论、量表及其应用》、《领导者素质》、《领导学》、《领导创新》、《公务员公共服务能力》、《公共行政学》等。