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户籍制度改革牵涉到不同的利益群体即利益相关者。利益相关者间的权利平衡是户籍制度改革的实质，对于不同群体的权利安排将直接影响到改革的成败。改革前农业户口群体享有最基本的“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，直接与土地相联系；非农业户口群体则享有各项社会保障和公共服务的权利，两者因不同的权利行使而形成了城乡分化的社会管理和公共服务模式。破解二元户籍制度的关键在于瓦解其基础权利安排，通过渐进式过渡形成有实质权利保证的、公平统一的居住证制度。