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9月4日上午，国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）公布。《实施意见》列出了“完善中小学招生办法，破解择校难题”等任务措施，包含了从基础教育到高等教育考试招生制度改革的整体设计。不过，由于其主要内容关系到中国最重要的考试——高考，人们仍习惯将之称为“高考改革”方案。
此次《实施意见》，经近4年调研、拟定，多次推迟发布，最终由中共中央政治局审议通过。有关专家告诉《中国新闻周刊》，在这么高规格的会议上讨论中国考试招生制度改革，还是第一次。
“这是自恢复高考以来，最全面、最系统的一次考试招生制度改革。它不是某个单项的、局部的，而是全面的、以高考为主的一次改革。”厦门大学教育研究院院长刘海峰向《中国新闻周刊》表示。
中国高考制度始于1952年，“文革”期间一度中断，1977年重新恢复，分文、理科，由各省、自治区、直辖市自主命题。1977年时，全国高考录取率仅为4.8%，2014年高考录取率已达74.3%，30多年间，对统一考试、招生方式的改革始终没有停止。
1984年，英语被列入高考主考科目，开始保送生试点；1989年，原国家教委决定在全国推行标准化考试，并试行高中会考制度；1995年，全国各地开始实行会考后的高考“3 2”科目组设置方案，8年后进一步改为“3 X”；2000年，教育部决定实施分省命题；2003年起，北大、清华等22所高校进行自主选拔录取改革试点；2014年，28个省份启动异地高考。
不过，“这二三十次变化中，多是由教育部出台，而这次是由最高层级的国务院出台方案”，刘海峰说。
刘海峰认为，方案以促进公平公正为首，回应了社会的关切。比如，方案主要任务和措施第一项，就是改进招生计划分配方式，其中第一条是，提高中西部地区人口大省的高考录取率。
1998年，全国普通高校平均录取率为36%，录取率最高的上海市达60%，最低的甘肃省仅有21%。此后，差距逐渐缩小，2007年时相差17个百分点，2013年已缩减到6个百分点。而此次实施意见要求，“2017年录取率最低的省份与全国平均水平的差距，要从2013年的6个百分点缩小到2017年的4个百分点以内”。
其次，是增加农村学生上重点高校的人数。21世纪教育研究院院长、北京理工大学教授杨东平曾主持了一项“我国高等教育公平问题研究”，结果显示：中国重点大学农村学生比例自上世纪90年代起不断滑落。北大农村学生所占比例从三成降至一成，清华2010级农村生源仅占17%。
在此背景下，“农村贫困地区定向招生专项计划”从2012年起启动，由重点高校面向22个省份的832个贫困县定向招生。另外，部属高校、省属重点高校都要安排一定比例的名额，专门招收边远、贫困、民族地区的农村学生。
另一项让人注目的改革方案是：“减少和规范考试加分。大幅减少、严格控制考试加分项目，2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目。”在新浪网发起的有关此次改革方案的调查中，“取消体育、艺术等特长生加分项目”成为网友满意度最高的一项，4646名（截至9月8日15时）参与网友中，有30.4%选择了这一项。其次是“不分文理科”和“增加使用全国统一命题试卷的省份”。
此外，“规范高中学生综合素质评价”、“高职院校相对分开招生”“自主招生安排在高考后进行”“加强信息公开”等举措都受到欢迎。
《实施意见》的出台，可谓一波三折。
2010年，教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》正式发布，明确提出，“成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导考试改革试点”。
当年11月，国家教育咨询委员会成立，对国务委员刘延东任组长的国家教育体制改革领导小组负责。咨询委员会相应分为10个工作组，其中一个是“考试招生制度改革”。从那时开始，考试招生制度改革小组的专家学者们，先后到上海、浙江等多个省市调研，分16个专题，完成了共计80万字的专题报告。在此基础上，2011年专家组起草了第一版本改革方案，但由于種种原因，方案搁浅。
2012年7月，国家教育考试指导委员会成立。在该委员会主持下起草了另一版方案后，因争议再度停滞。
2013年初，在教育部牵头下，新一轮教育改革方案制订工作重新展开。至当年底，新一版方案完成，但存在较大争议，始终在讨论中。
一位参与者告诉《中国新闻周刊》，方案至少四易其稿，每稿还有几十个不同版本，“有时候两三天就改一次”。题目也在变化，有称为“高校招生考试制度总体方案”，也有“国家招生考试制度总体方案”，还有一些，不是总体方案，而是若干意见。
名称的变化，反映出不同专家学者的意见分歧。有人强调要改，“考试要大改，招生也要大改”，有人强调要稳，“高考上不折腾”；即便是在“分类考试、多元评价、综合录取”的纲要大方向下，如何落实、怎么表述，在讨论中也常常意见迥异。
“不得不承认，方案越来越现实，越来越趋向保守”，上述专家表示。
比如，去年11月份拟定的一份方案中，改革的思路，除了重视考试改革外，还把招生录取改革、管理改革放到同样重要的位置，但最终《实施意见》却淡化了招生录取改革这一提法。
还有一项得到大部分专家支持的建议是在高考中设置“选考科目”，即把语文数学作为一门综合科目，而把原来的“小综合”改为十几门选考科目，由招生学校和专业提出对报考生的选考科目要求。这样既保证了高考的权威性和统一性，又给学生按照学习兴趣选择科目的权利。
这项建议也没有出现在最终方案中。“大概是教育部希望国考科目尽量少，减轻自身的风险和负担。”这位专家推测。
“有三个决策层级起关键作用，一是专家群体，二是教育部主管司局，第三是中央政府。”21世纪教育研究院院长杨东平说。“越到上级决策部门，越关注公平公正。”因此，最终出台的方案中，促进教育公平的改革亮点被提到开头，突出地强调了保障公平。
北京大学教育学院院长文东茅也对记者表示，“争论的核心其实是育人为本，还是公平优先。”他认为，“真正的公平是因材施教，而不是把所有的人用一把尺子去量。但为了稳定过于强调公平，会使公平成为制约改革的枷锁。”
争论大，思路多。虽然从2011年之后，教育部几乎每年都表示方案将在“年内出台”，但迟迟没有公布方案的消息传出。
2013年11月，十八届三中全会报告出台，高考改革被纳入“深化教育领域综合改革”的重要内容，“不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”等多项具体化的高考改革措施明确被提出。高考改革方案出台已箭在弦上。
2013年底，教育部表示方案将在2014年上半年发布；2014年全国两会期间，教育部长袁贵仁表示，力争在7月底前出台；直到8月29日，一则新华社消息再次引起公众对高考改革方案的关注——当天，中央政治局召开会议，审议通过了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》等4份重要文件。
5天后，方案终获公布。
《实施意见》的发布，在学界、教育界引发争议。分歧最大的一项，莫过于“考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成”。
高中学业水平考试的前身是会考，即高中毕业考试，因试题不难、通过率高，一度引起争议，在2000年后陆续取消。2004年后，随着新课程改革，会考以高中学业水平考试的形式重生。
在会考时代，会考成绩与高考的关系，有“软挂钩”和“硬挂钩”两种。前者只是“参考”，不限定会考成绩量化比例或分数；后者则将会考成绩按一定比例折成分数与高考分数累加作为录取依据。此次公布的《实施意见》，等于正式宣布选择“硬挂钩”，其理由是“增强高考与高中学习的关联度”。
然而，有相当部分专家认为，这种做法不科学。杨东平说：“高中学业水平是合格评价，是通过性考试；高考是选拔性考试、竞争性考试，两者不能混为一谈。”他还担心，学业水平测试是各省自主命题，可比性不一样；一旦纳入高考成绩，各省必然想方设法使本省学生受益，容易发生考试公平和安全等问题。
不过，江苏、浙江等省都已试行了将学业水平测试成绩与高考硬挂钩的政策。在江苏，老师们发现，高二举行的学业水平测试俨然成为“小高考”，学生的学习节奏、高中教学秩序都被打乱。
一位普通高中校长也向《中国新闻周刊》表达了担忧：“6门课程成绩，将有15种组合方式，不同试卷难易程度不一样，那么，是以一个分数线还是要划定多个标准？对那些恰好选择了试卷难而分数较低的学生来说，是否公平？这样一来，学校或老师今后为学生提供指导就很有风险。”
“改进录取方式”部分中提到，“创造条件逐步取消高校招生录取批次。改进投档录取模式，推进并完善平行志愿投档方式”，同样引发争议。
刘海峰支持平行志愿投档。过去只有一个第一志愿，一旦没被录取，被同档次其他高校录取的可能性也很低；而平行志愿相当于变过去的“志愿优先”为“分数优先，遵循志愿”，有效地降低考生志愿填报风险，也有利于信息不对称的弱势群体。
但有专家反对，认为如此一来，处于末端的高校，不可能获得好生源，将分数的重要性置于志愿之前，也会使让大学招不到对各专业真正感兴趣的学生。
楊东平、文东茅等专家都认为，所有这些争议，其根本原因在于《实施意见》没有改变总分录取模式，依然强化按分数排名，导致“分分计较”，不利于减轻应试压力，从而不可能引导应试教育转向。
这也正是对于此次实施意见的最大质疑。
教育学者熊丙奇撰文称，“这一次高考改革，仍旧集中在考试科目改革，录取制度改革的突破还不多。”在他看来，高考制度改革包括改革考试制度和录取制度，而后者才是核心。离开了录取制度改革考试制度，价值将十分有限。
另一位不愿意透露姓名的教育学者也向《中国新闻周刊》表达了失望，2010年发布的纲要中，曾经明确“探索招生与考试相对分离的办法”“学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，十八届三中全会又重复了这一提法。然而，《实施意见》中有关“招考分离”等说法都消失了。他认为，“招生录取制度改革，涉及政府职能转变和高校落实自主权，是更深层次的改革。”
因此，有人玩笑地形容此次改革是“走了半步”。
不过，发布《实施意见》只是开始。教育部表示，年内，还将陆续出台关于高考、外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理5个配套《实施意见》。
“总的来说，方案还是有很大合理性的。”杨东平说。在他看来，这是一种渐进性、策略性、阶段性方案，是以治标来换取治本的时间。毕竟，教育问题在中国，早已不仅仅是个教育问题，也是政治问题和社会问题了。
此次《实施意见》，经近4年调研、拟定，多次推迟发布，最终由中共中央政治局审议通过。有关专家告诉《中国新闻周刊》，在这么高规格的会议上讨论中国考试招生制度改革，还是第一次。
最全面、最系统的一次改革
“这是自恢复高考以来，最全面、最系统的一次考试招生制度改革。它不是某个单项的、局部的，而是全面的、以高考为主的一次改革。”厦门大学教育研究院院长刘海峰向《中国新闻周刊》表示。
中国高考制度始于1952年，“文革”期间一度中断，1977年重新恢复，分文、理科，由各省、自治区、直辖市自主命题。1977年时，全国高考录取率仅为4.8%，2014年高考录取率已达74.3%，30多年间，对统一考试、招生方式的改革始终没有停止。
1984年，英语被列入高考主考科目，开始保送生试点；1989年，原国家教委决定在全国推行标准化考试，并试行高中会考制度；1995年，全国各地开始实行会考后的高考“3 2”科目组设置方案，8年后进一步改为“3 X”；2000年，教育部决定实施分省命题；2003年起，北大、清华等22所高校进行自主选拔录取改革试点；2014年，28个省份启动异地高考。
不过，“这二三十次变化中，多是由教育部出台，而这次是由最高层级的国务院出台方案”，刘海峰说。
刘海峰认为，方案以促进公平公正为首，回应了社会的关切。比如，方案主要任务和措施第一项，就是改进招生计划分配方式，其中第一条是，提高中西部地区人口大省的高考录取率。
1998年，全国普通高校平均录取率为36%，录取率最高的上海市达60%，最低的甘肃省仅有21%。此后，差距逐渐缩小，2007年时相差17个百分点，2013年已缩减到6个百分点。而此次实施意见要求，“2017年录取率最低的省份与全国平均水平的差距，要从2013年的6个百分点缩小到2017年的4个百分点以内”。
其次，是增加农村学生上重点高校的人数。21世纪教育研究院院长、北京理工大学教授杨东平曾主持了一项“我国高等教育公平问题研究”，结果显示：中国重点大学农村学生比例自上世纪90年代起不断滑落。北大农村学生所占比例从三成降至一成，清华2010级农村生源仅占17%。
在此背景下，“农村贫困地区定向招生专项计划”从2012年起启动，由重点高校面向22个省份的832个贫困县定向招生。另外，部属高校、省属重点高校都要安排一定比例的名额，专门招收边远、贫困、民族地区的农村学生。
另一项让人注目的改革方案是：“减少和规范考试加分。大幅减少、严格控制考试加分项目，2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目。”在新浪网发起的有关此次改革方案的调查中，“取消体育、艺术等特长生加分项目”成为网友满意度最高的一项，4646名（截至9月8日15时）参与网友中，有30.4%选择了这一项。其次是“不分文理科”和“增加使用全国统一命题试卷的省份”。
此外，“规范高中学生综合素质评价”、“高职院校相对分开招生”“自主招生安排在高考后进行”“加强信息公开”等举措都受到欢迎。
四易其稿，几十个版本
《实施意见》的出台，可谓一波三折。
2010年，教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》正式发布，明确提出，“成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导考试改革试点”。
当年11月，国家教育咨询委员会成立，对国务委员刘延东任组长的国家教育体制改革领导小组负责。咨询委员会相应分为10个工作组，其中一个是“考试招生制度改革”。从那时开始，考试招生制度改革小组的专家学者们，先后到上海、浙江等多个省市调研，分16个专题，完成了共计80万字的专题报告。在此基础上，2011年专家组起草了第一版本改革方案，但由于種种原因，方案搁浅。
2012年7月，国家教育考试指导委员会成立。在该委员会主持下起草了另一版方案后，因争议再度停滞。
2013年初，在教育部牵头下，新一轮教育改革方案制订工作重新展开。至当年底，新一版方案完成，但存在较大争议，始终在讨论中。
一位参与者告诉《中国新闻周刊》，方案至少四易其稿，每稿还有几十个不同版本，“有时候两三天就改一次”。题目也在变化，有称为“高校招生考试制度总体方案”，也有“国家招生考试制度总体方案”，还有一些，不是总体方案，而是若干意见。
名称的变化，反映出不同专家学者的意见分歧。有人强调要改，“考试要大改，招生也要大改”，有人强调要稳，“高考上不折腾”；即便是在“分类考试、多元评价、综合录取”的纲要大方向下，如何落实、怎么表述，在讨论中也常常意见迥异。
“不得不承认，方案越来越现实，越来越趋向保守”，上述专家表示。
比如，去年11月份拟定的一份方案中，改革的思路，除了重视考试改革外，还把招生录取改革、管理改革放到同样重要的位置，但最终《实施意见》却淡化了招生录取改革这一提法。
还有一项得到大部分专家支持的建议是在高考中设置“选考科目”，即把语文数学作为一门综合科目，而把原来的“小综合”改为十几门选考科目，由招生学校和专业提出对报考生的选考科目要求。这样既保证了高考的权威性和统一性，又给学生按照学习兴趣选择科目的权利。
这项建议也没有出现在最终方案中。“大概是教育部希望国考科目尽量少，减轻自身的风险和负担。”这位专家推测。
“有三个决策层级起关键作用，一是专家群体，二是教育部主管司局，第三是中央政府。”21世纪教育研究院院长杨东平说。“越到上级决策部门，越关注公平公正。”因此，最终出台的方案中，促进教育公平的改革亮点被提到开头，突出地强调了保障公平。
北京大学教育学院院长文东茅也对记者表示，“争论的核心其实是育人为本，还是公平优先。”他认为，“真正的公平是因材施教，而不是把所有的人用一把尺子去量。但为了稳定过于强调公平，会使公平成为制约改革的枷锁。”
争论大，思路多。虽然从2011年之后，教育部几乎每年都表示方案将在“年内出台”，但迟迟没有公布方案的消息传出。
2013年11月，十八届三中全会报告出台，高考改革被纳入“深化教育领域综合改革”的重要内容，“不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”等多项具体化的高考改革措施明确被提出。高考改革方案出台已箭在弦上。
2013年底，教育部表示方案将在2014年上半年发布；2014年全国两会期间，教育部长袁贵仁表示，力争在7月底前出台；直到8月29日，一则新华社消息再次引起公众对高考改革方案的关注——当天，中央政治局召开会议，审议通过了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》等4份重要文件。
5天后，方案终获公布。
最大质疑：没有改变总分录取模式
《实施意见》的发布，在学界、教育界引发争议。分歧最大的一项，莫过于“考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成”。
高中学业水平考试的前身是会考，即高中毕业考试，因试题不难、通过率高，一度引起争议，在2000年后陆续取消。2004年后，随着新课程改革，会考以高中学业水平考试的形式重生。
在会考时代，会考成绩与高考的关系，有“软挂钩”和“硬挂钩”两种。前者只是“参考”，不限定会考成绩量化比例或分数；后者则将会考成绩按一定比例折成分数与高考分数累加作为录取依据。此次公布的《实施意见》，等于正式宣布选择“硬挂钩”，其理由是“增强高考与高中学习的关联度”。
然而，有相当部分专家认为，这种做法不科学。杨东平说：“高中学业水平是合格评价，是通过性考试；高考是选拔性考试、竞争性考试，两者不能混为一谈。”他还担心，学业水平测试是各省自主命题，可比性不一样；一旦纳入高考成绩，各省必然想方设法使本省学生受益，容易发生考试公平和安全等问题。
不过，江苏、浙江等省都已试行了将学业水平测试成绩与高考硬挂钩的政策。在江苏，老师们发现，高二举行的学业水平测试俨然成为“小高考”，学生的学习节奏、高中教学秩序都被打乱。
一位普通高中校长也向《中国新闻周刊》表达了担忧：“6门课程成绩，将有15种组合方式，不同试卷难易程度不一样，那么，是以一个分数线还是要划定多个标准？对那些恰好选择了试卷难而分数较低的学生来说，是否公平？这样一来，学校或老师今后为学生提供指导就很有风险。”
“改进录取方式”部分中提到，“创造条件逐步取消高校招生录取批次。改进投档录取模式，推进并完善平行志愿投档方式”，同样引发争议。
刘海峰支持平行志愿投档。过去只有一个第一志愿，一旦没被录取，被同档次其他高校录取的可能性也很低；而平行志愿相当于变过去的“志愿优先”为“分数优先，遵循志愿”，有效地降低考生志愿填报风险，也有利于信息不对称的弱势群体。
但有专家反对，认为如此一来，处于末端的高校，不可能获得好生源，将分数的重要性置于志愿之前，也会使让大学招不到对各专业真正感兴趣的学生。
楊东平、文东茅等专家都认为，所有这些争议，其根本原因在于《实施意见》没有改变总分录取模式，依然强化按分数排名，导致“分分计较”，不利于减轻应试压力，从而不可能引导应试教育转向。
这也正是对于此次实施意见的最大质疑。
教育学者熊丙奇撰文称，“这一次高考改革，仍旧集中在考试科目改革，录取制度改革的突破还不多。”在他看来，高考制度改革包括改革考试制度和录取制度，而后者才是核心。离开了录取制度改革考试制度，价值将十分有限。
另一位不愿意透露姓名的教育学者也向《中国新闻周刊》表达了失望，2010年发布的纲要中，曾经明确“探索招生与考试相对分离的办法”“学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，十八届三中全会又重复了这一提法。然而，《实施意见》中有关“招考分离”等说法都消失了。他认为，“招生录取制度改革，涉及政府职能转变和高校落实自主权，是更深层次的改革。”
因此，有人玩笑地形容此次改革是“走了半步”。
不过，发布《实施意见》只是开始。教育部表示，年内，还将陆续出台关于高考、外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理5个配套《实施意见》。
“总的来说，方案还是有很大合理性的。”杨东平说。在他看来，这是一种渐进性、策略性、阶段性方案，是以治标来换取治本的时间。毕竟，教育问题在中国，早已不仅仅是个教育问题，也是政治问题和社会问题了。