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摘 要：在社会主义市场经济体制下房地产市场迅猛发展的当今，政府的经济职能应是在宪法和法律框架下进行宏观调控，而不能将调控职能任意扩大化，以求保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展，法律也应对政府的调控职能作出明确授权与定位。
关键词：政府调控；法律；房地产
中图分类号：DF41 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）04-0096-02
在改革开放前后，我国一直实行福利分房制度，即按照工作年限、级别对企事业单位的职工无偿地分配住房，后来过渡到按商品住房进行市场调节分配。从党的十三大提出积极推进住宅商品化开始，各级政府就以各种优惠政策和措施鼓励民众购买商品房。自20世纪90年代中叶，国务院取消住房分配政策文件出台，商业银行为配合国家的住房改革，启动和刺激住房消费，也相继出台了住房按揭、公积金贷款等多项消费信贷金融支持，从而使得房地产市场走上快速发展的道路。
一、房地产市场中政府的调控职能
1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称《通知》),这是国务院以正式文件的方式将住房与房地产业作为国民经济新的增长点联系在一起加以推动的重要举措。《通知》要求全面推行和不断完善住房公积金制度；要求大力发展住房金融，扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。根据《通知》要求，推动住房改革和市场化的主要手段是扶持和加强经济适用房和廉租房建设。
随着房地产市场的快速发展中出现的房地产投资过大、商品房价格上涨过快等问题，2003年8月12日国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(以下简称2003《通知》),将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”，明确提出要保持“房地产业持续健康发展”，界定了政府在房地产市场发展中的职责，强调政府在经济适用房和廉租房供应中的住房保障责任、对房地产市场的宏观调控责任、规范房地产市场主体行为的监管责任，要求政府各部门从规划、土地、金融等各方面拿出相应的措施，同时要求各政府部门之间加强协调与配合，在全国建立对房地产进行市场宏观调控的协调机制。
由于房地产市场在其发展过程中始终未能解决在规划、征地、招标、融资等方面的许多问题，全国各地的房价迅速上升，2005年3月26日，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》，提出了八点稳定房价的意见(简称“老国八条”)：一、高度重视稳定住房价格；二、切实负起稳定住房价格的责任；三、大力调整和改善住房供应结构；四、严格控制被动型住房需求；五、正确引导居民合理消费预期；六、全面监测房地产市场运行；七、积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；八、认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。2005年4月27日，国务院召开常务会议，针对商品房结构不合理，房地产市场秩序比较混乱的情况提出了加强房地产市场引导和调控的八项措施(简称“新国八条”)：一是强化规划调控，改善商品房结构；二是加大土地供应调控力度，严格土地管理；三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应；四是完善城镇廉租住房制度，保证最低收入家庭基本住房需求；五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加大对房地产交易行为的调节力度；六是加强金融监管，各商业银行要加强对房地产贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，防范贷款风险；七是切实整顿和规范市场秩序，强化法治，严肃查处违法违规销售行为；八是加强市场监测，完善市场信息披露制度，加强舆论引导，增强政策透明度。
2005年4月30日国务院为进一步加强对房地产的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展，又提出调控房地产的几点对策。可以说，2005年中央对房地产市场的调控政策是比较密集的，但现实却是全国70个大中城市房屋价格普遍高涨的态势。2006年5月17日，国务院常务会议提出了促进房地产业健康发展的六项措施(简称“国六条”),主要内容是：一、重点发展中低价位、中小套型商品住房、经济适用住房和廉租住房，切实调整住房供应结构；二、进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策；三、合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动型住房需求过快增长；四、加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价行为；五、进一步整顿好规范房地产市场秩序，加快城镇廉租住房建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难；六、完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。在“国六条”纲领性的文件颁布后，与房地产市场监管工作有关的一系列调控政策和文件出台。2006年5月29日，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，对“国六条”精神进行进一步细化，要求“各城区、特别是城市人民政府要切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制，促进房地产业健康发展。”为了遏制“炒房”和投机等行为，九部委意见从税收、信贷政策、土地供给等几方面进行了比较详细的规定。
2008年，突如其来的金融危机给包括中国在内的世界经济发展带来了前所未有的挑战，各国政府纷纷以政府之手“救市”。为了拉动包括房地产在内的商品市场消费，中国政府出台了一系列的政策鼓励措施，在2009年初实行极为宽松的商品房购买和转让的住房贷款利率优惠、营业税下调和减免、放开外资购房、放松银行住房贷款限制等政策，使全国商品房购销两旺，房价一路上扬。由于过快过高的房价上涨，引起社会各界尤其是中低收入阶层的普遍不满。2010年，中央和地方政府开始采取收缩政策，分别有国务院办公厅再度颁布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(被称为“国八条”)和地方政府据此出台的适用于本地区的调控细则，分别规定了提高贷款首付款比例和贷款利率、限制购买第二套以上住房、取消税收优惠政策等一系列打压房价的调控措施，从税收、信贷政策、土地供给等方面进行遏制，但全国房价依然呈现出快速上涨的势头，而且这种上涨从沿海发达城市和中心城市开始向二线、三线的中小城市转移，拉动了地、县级城镇房价的抬升。政府在对房地产市场进行宏观调控的过程中，应当如何定位也成为社会各界备受关注的问题。［1］
二、社会主义市场经济体制下政府职能的行使
国务院和地方政府在遏制房价过快上涨和调控房地产的文件中，都有具体的住房限购措施的原则要求，适用于房价过高、上涨过快的城市。限购措施主要通过对购房者身份的区分，在购买资格或可购买的房屋数量上进行限制，即所谓的“限购令”。这些文件所体现的内容涉及到政府权力行使的范围及其效力的问题。
我国《宪法》第15条第1款规定：“国家实行社会主义市场经济”，同时该条第２款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控”。本条规定不仅确立了市场经济在宪法中的基本原则，而且以制度约束的方式赋予国家一种基本义务，即国家管理经济活动的最基本方式是宏观调控或通过立法明确市场经济所需的基本规则。虽然根据《宪法》第89条第6款之规定，国务院有权“领导和管理经济工作和城镇建设”，但其对经济工作的管理方式仍不得随意干预公民个人和市场经济组织所从事的微观经济活动。在市场经济体制中，政府的经济职能应该是对社会经济进行宏观调控，以求保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展，补偿纠正经济外在供应；组织与实现公共产品的供给；提交收入和财富分配，划定市场主体的产权边界和利益边界，实现经济秩序的良性发展。
在当前稳定房价、抑制投机和防止泡沫经济毫无疑问是值得追求的政府目标，政府为追求政绩、采取直接干预市场的命令和措施也往往能够在短期内得到立竿见影的效果。这既和当前政府权力过大、机构过于庞杂存在结构性的关联，也和过去长期的计划经济管制逻辑有关。但住房限购作为一种行政规制活动不应当混同于政府的宏观调控职能，其权力来源、程序正当性以及法律后果都必须置于宪法之下予以严格审视。按照《立法法》的权限划分，政府对民事领域基本活动的干预，应取得全国人大或全国人大常委会的事先授权；依据授权开展的具体管制活动应该接受司法机关的合法性审查；同时依循人民代表大会制度的有关要求，此类管制获得还应该及时向全国人大常委会汇报并接受其监督。
在前述“限购令中”还有“对个人购买住房不满5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税”的规定，其实质上规定了房产交易税的计算基准，实质性地行使了税收的创设权，而不仅仅是执行意义上的征收权。我国《立法法》第8条也规定了税收制度属于“只能制定法律”的事项。《宪法》第56条规定公民有“依照法律纳税的义务”，此处对于国家自身设定了宪法性的限制，即税收法定主义。税收征管也是极为严厉的调控手段，从本质上看，征税权与公民的财产权形成正面冲突，从而对于税收的正当性论证需要经过严格的步骤和审慎的理由。我国《宪法》第13条规定了“公民的私有财产不可侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对国民党私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。即对公民私有财产的征收或征用必须以全国人大或全国人大常委会以正式立法程序制定颁布的法律来规定。而“限购令”作为规范性文件在位阶上距离狭义的法律较远，也不具备行政法规的形式要求，在没有获得法律授权的情形下，其规定的内容恐怕超越授权，有必要在宪政原则下重新审视政府权力的合理界限。
三、房地产市场中政府职能行使的法律思考
我国的房地产市场是在政府住房政策的变革过程中，伴随着国家经济的发展和城市化的大规模推进而迅速发展的。在现代市场经济中，政府作为社会资源配置的重要力量，在社会经济发展过程中有着其他任何社会组织所难以替代的重要性。经济职能也是现代政府的基本职能之一，这种职能的行使应当根据宪法基本原理，在政府自身守法的前提下提供并维护公开公正的、稳定和可预期的社会秩序体系；同时无论在制定行政法规、规章还是执法时，都不能对公民基本权利造成侵犯。
在房地产市场中，法律应当对政府在房地产市场发展的功能与角色定位予以承认与授权，确认政府是现代市场经济中进行社会资源配置的重要因素，也是推动社会经济发展的主导力量，在授权政府对国民经济发展进行管理同时，又应当对政府权力行使的滥用起着限制作用，通过设定政府实施行政行为时的基本程序来进行。如授权政府依照法律和法定程序对房地产开发市场主体的市场准入、项目开发和销售等市场行为进行监督，确保市场主体能够依法运营和从事市场活动；授权政府制定调控房地产买卖过程中的相关政策，要求政府按照经济、行政和法律的手段调整房地产市场的买卖活动，严格制约和控制不法行为，使房地产市场能够按照理性化和法治化的秩序运行；还应当对政府及其各部门经济权力行使的范围、程序等进行设定，要求政府按照公开、合法的程序以及遵循信赖保护的原则颁布行政法规和规章，严格依法行使经济行政职能，从而更好地提供并维护市场竞争秩序，保证良好的经济运行和稳定协调发展。
参考文献：
\[1\]陈承堂.宏观调控的合法性研究—以房地产市场宏观调控为视角\[J\].法商研究,2006,(5).
\[2\]张诺维.宏观调控对市场经济主体保护的探讨\[J\].山东省农业管理干部学院学报,2006,(3).
\[3\]秦国荣.房地产市场运行中的经济法:现实矛盾与理论破解\[J\].法治研究,2010,(7).
\[4\]姚海放.宏观调控抑或税收法治:论房产税改革的目标\[J\].法学家,2011,(3).
\[5\]秦前红.房地产市场行政规制与政府权力的边界\[J\].法学,2011,(4).
关键词：政府调控；法律；房地产
中图分类号：DF41 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）04-0096-02
在改革开放前后，我国一直实行福利分房制度，即按照工作年限、级别对企事业单位的职工无偿地分配住房，后来过渡到按商品住房进行市场调节分配。从党的十三大提出积极推进住宅商品化开始，各级政府就以各种优惠政策和措施鼓励民众购买商品房。自20世纪90年代中叶，国务院取消住房分配政策文件出台，商业银行为配合国家的住房改革，启动和刺激住房消费，也相继出台了住房按揭、公积金贷款等多项消费信贷金融支持，从而使得房地产市场走上快速发展的道路。
一、房地产市场中政府的调控职能
1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(以下简称《通知》),这是国务院以正式文件的方式将住房与房地产业作为国民经济新的增长点联系在一起加以推动的重要举措。《通知》要求全面推行和不断完善住房公积金制度；要求大力发展住房金融，扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。根据《通知》要求，推动住房改革和市场化的主要手段是扶持和加强经济适用房和廉租房建设。
随着房地产市场的快速发展中出现的房地产投资过大、商品房价格上涨过快等问题，2003年8月12日国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(以下简称2003《通知》),将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”，明确提出要保持“房地产业持续健康发展”，界定了政府在房地产市场发展中的职责，强调政府在经济适用房和廉租房供应中的住房保障责任、对房地产市场的宏观调控责任、规范房地产市场主体行为的监管责任，要求政府各部门从规划、土地、金融等各方面拿出相应的措施，同时要求各政府部门之间加强协调与配合，在全国建立对房地产进行市场宏观调控的协调机制。
由于房地产市场在其发展过程中始终未能解决在规划、征地、招标、融资等方面的许多问题，全国各地的房价迅速上升，2005年3月26日，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》，提出了八点稳定房价的意见(简称“老国八条”)：一、高度重视稳定住房价格；二、切实负起稳定住房价格的责任；三、大力调整和改善住房供应结构；四、严格控制被动型住房需求；五、正确引导居民合理消费预期；六、全面监测房地产市场运行；七、积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；八、认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。2005年4月27日，国务院召开常务会议，针对商品房结构不合理，房地产市场秩序比较混乱的情况提出了加强房地产市场引导和调控的八项措施(简称“新国八条”)：一是强化规划调控，改善商品房结构；二是加大土地供应调控力度，严格土地管理；三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应；四是完善城镇廉租住房制度，保证最低收入家庭基本住房需求；五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加大对房地产交易行为的调节力度；六是加强金融监管，各商业银行要加强对房地产贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，防范贷款风险；七是切实整顿和规范市场秩序，强化法治，严肃查处违法违规销售行为；八是加强市场监测，完善市场信息披露制度，加强舆论引导，增强政策透明度。
2005年4月30日国务院为进一步加强对房地产的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展，又提出调控房地产的几点对策。可以说，2005年中央对房地产市场的调控政策是比较密集的，但现实却是全国70个大中城市房屋价格普遍高涨的态势。2006年5月17日，国务院常务会议提出了促进房地产业健康发展的六项措施(简称“国六条”),主要内容是：一、重点发展中低价位、中小套型商品住房、经济适用住房和廉租住房，切实调整住房供应结构；二、进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策；三、合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动型住房需求过快增长；四、加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价行为；五、进一步整顿好规范房地产市场秩序，加快城镇廉租住房建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难；六、完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。在“国六条”纲领性的文件颁布后，与房地产市场监管工作有关的一系列调控政策和文件出台。2006年5月29日，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，对“国六条”精神进行进一步细化，要求“各城区、特别是城市人民政府要切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制，促进房地产业健康发展。”为了遏制“炒房”和投机等行为，九部委意见从税收、信贷政策、土地供给等几方面进行了比较详细的规定。
2008年，突如其来的金融危机给包括中国在内的世界经济发展带来了前所未有的挑战，各国政府纷纷以政府之手“救市”。为了拉动包括房地产在内的商品市场消费，中国政府出台了一系列的政策鼓励措施，在2009年初实行极为宽松的商品房购买和转让的住房贷款利率优惠、营业税下调和减免、放开外资购房、放松银行住房贷款限制等政策，使全国商品房购销两旺，房价一路上扬。由于过快过高的房价上涨，引起社会各界尤其是中低收入阶层的普遍不满。2010年，中央和地方政府开始采取收缩政策，分别有国务院办公厅再度颁布的《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(被称为“国八条”)和地方政府据此出台的适用于本地区的调控细则，分别规定了提高贷款首付款比例和贷款利率、限制购买第二套以上住房、取消税收优惠政策等一系列打压房价的调控措施，从税收、信贷政策、土地供给等方面进行遏制，但全国房价依然呈现出快速上涨的势头，而且这种上涨从沿海发达城市和中心城市开始向二线、三线的中小城市转移，拉动了地、县级城镇房价的抬升。政府在对房地产市场进行宏观调控的过程中，应当如何定位也成为社会各界备受关注的问题。［1］
二、社会主义市场经济体制下政府职能的行使
国务院和地方政府在遏制房价过快上涨和调控房地产的文件中，都有具体的住房限购措施的原则要求，适用于房价过高、上涨过快的城市。限购措施主要通过对购房者身份的区分，在购买资格或可购买的房屋数量上进行限制，即所谓的“限购令”。这些文件所体现的内容涉及到政府权力行使的范围及其效力的问题。
我国《宪法》第15条第1款规定：“国家实行社会主义市场经济”，同时该条第２款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控”。本条规定不仅确立了市场经济在宪法中的基本原则，而且以制度约束的方式赋予国家一种基本义务，即国家管理经济活动的最基本方式是宏观调控或通过立法明确市场经济所需的基本规则。虽然根据《宪法》第89条第6款之规定，国务院有权“领导和管理经济工作和城镇建设”，但其对经济工作的管理方式仍不得随意干预公民个人和市场经济组织所从事的微观经济活动。在市场经济体制中，政府的经济职能应该是对社会经济进行宏观调控，以求保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展，补偿纠正经济外在供应；组织与实现公共产品的供给；提交收入和财富分配，划定市场主体的产权边界和利益边界，实现经济秩序的良性发展。
在当前稳定房价、抑制投机和防止泡沫经济毫无疑问是值得追求的政府目标，政府为追求政绩、采取直接干预市场的命令和措施也往往能够在短期内得到立竿见影的效果。这既和当前政府权力过大、机构过于庞杂存在结构性的关联，也和过去长期的计划经济管制逻辑有关。但住房限购作为一种行政规制活动不应当混同于政府的宏观调控职能，其权力来源、程序正当性以及法律后果都必须置于宪法之下予以严格审视。按照《立法法》的权限划分，政府对民事领域基本活动的干预，应取得全国人大或全国人大常委会的事先授权；依据授权开展的具体管制活动应该接受司法机关的合法性审查；同时依循人民代表大会制度的有关要求，此类管制获得还应该及时向全国人大常委会汇报并接受其监督。
在前述“限购令中”还有“对个人购买住房不满5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税”的规定，其实质上规定了房产交易税的计算基准，实质性地行使了税收的创设权，而不仅仅是执行意义上的征收权。我国《立法法》第8条也规定了税收制度属于“只能制定法律”的事项。《宪法》第56条规定公民有“依照法律纳税的义务”，此处对于国家自身设定了宪法性的限制，即税收法定主义。税收征管也是极为严厉的调控手段，从本质上看，征税权与公民的财产权形成正面冲突，从而对于税收的正当性论证需要经过严格的步骤和审慎的理由。我国《宪法》第13条规定了“公民的私有财产不可侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对国民党私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。即对公民私有财产的征收或征用必须以全国人大或全国人大常委会以正式立法程序制定颁布的法律来规定。而“限购令”作为规范性文件在位阶上距离狭义的法律较远，也不具备行政法规的形式要求，在没有获得法律授权的情形下，其规定的内容恐怕超越授权，有必要在宪政原则下重新审视政府权力的合理界限。
三、房地产市场中政府职能行使的法律思考
我国的房地产市场是在政府住房政策的变革过程中，伴随着国家经济的发展和城市化的大规模推进而迅速发展的。在现代市场经济中，政府作为社会资源配置的重要力量，在社会经济发展过程中有着其他任何社会组织所难以替代的重要性。经济职能也是现代政府的基本职能之一，这种职能的行使应当根据宪法基本原理，在政府自身守法的前提下提供并维护公开公正的、稳定和可预期的社会秩序体系；同时无论在制定行政法规、规章还是执法时，都不能对公民基本权利造成侵犯。
在房地产市场中，法律应当对政府在房地产市场发展的功能与角色定位予以承认与授权，确认政府是现代市场经济中进行社会资源配置的重要因素，也是推动社会经济发展的主导力量，在授权政府对国民经济发展进行管理同时，又应当对政府权力行使的滥用起着限制作用，通过设定政府实施行政行为时的基本程序来进行。如授权政府依照法律和法定程序对房地产开发市场主体的市场准入、项目开发和销售等市场行为进行监督，确保市场主体能够依法运营和从事市场活动；授权政府制定调控房地产买卖过程中的相关政策，要求政府按照经济、行政和法律的手段调整房地产市场的买卖活动，严格制约和控制不法行为，使房地产市场能够按照理性化和法治化的秩序运行；还应当对政府及其各部门经济权力行使的范围、程序等进行设定，要求政府按照公开、合法的程序以及遵循信赖保护的原则颁布行政法规和规章，严格依法行使经济行政职能，从而更好地提供并维护市场竞争秩序，保证良好的经济运行和稳定协调发展。
参考文献：
\[1\]陈承堂.宏观调控的合法性研究—以房地产市场宏观调控为视角\[J\].法商研究,2006,(5).
\[2\]张诺维.宏观调控对市场经济主体保护的探讨\[J\].山东省农业管理干部学院学报,2006,(3).
\[3\]秦国荣.房地产市场运行中的经济法:现实矛盾与理论破解\[J\].法治研究,2010,(7).
\[4\]姚海放.宏观调控抑或税收法治:论房产税改革的目标\[J\].法学家,2011,(3).
\[5\]秦前红.房地产市场行政规制与政府权力的边界\[J\].法学,2011,(4).