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摘要：在新的形势下，检察机关的监所检察监督比较薄弱的状况却依然存在，通过完善立法、创新方法等措施破解面临的困境与存在的问题，促进监所检察工作全面、协调发展，有力维护刑罚执行公正和在押人员合法权益，
关键词：监所检察；法律监督；困境；进路
监所检察是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，其核心是对一切监管执行活动是否合法实行监督。虽然近年来各级检察机关认真落实“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，但刑罚执行和监管活动监督比较薄弱的状况却依然存在。因此，在新的形势下，有必要对当前监管执法监督面临的困境与存在的问题进行深入反思，促进监所检察工作全面、协调发展，有力维护刑罚执行公正和在押人员合法权益，是摆在监所检察部门面前的一个重要课题。
一、当前监所检察监督面临的困境
(一)监督机制不够完善，监督手段不到位。“监所检察工作的制度建设远远落后于执法监督发展的形势，影响了刑罚执行监督工作的深入开展。”由于监督机制的不健全，在很大程度上制约了监所检察监督工作的有效开展。目前，监管执行监督工作的内容十分宽泛，包括交付执行、教育改造、事故检察、变更执行及受理控告、举报和申诉等。与繁重的检察监督任务不相适应，驻所检察人员实施监督只能局限于“一听、二看、三开会”，即日常巡视，审查材料、参加所情分析会等方式查找监管改造场所的安全隐患、发现犯罪嫌疑人的渎职、违规违法行为以及监管人员的不当做法等途径来开展，因而监所的检察监督停留在事后监督、被动监督的阶段。
(二)法律规定过于原则，强制力保障缺乏。在当前刑事诉讼法律框架内，涉及刑罚执行监督的相对较少，对监管活动的监督找不到合适的法律依据，成为立法中的盲点。《刑诉法》、《监狱法》、《看守所条例》及“四个办法”，虽然赋予了检察机关对刑罚执行和监管活动实施法律监督的职责。但这些规定比较原则，没有必要的强制手段，还不足以从根本上确保检察机关掌握被监督对象的全部情况，检察机关监所检察部门应进一步健全监所检察机制。如：刑事诉讼法第8条、第224条的规定。“虽然法律规定检察机关对于刑罚执行和监管活动中的违法行为应当通知执行主体予以纠正，却没有赋予检察机关在对方不接受监督时采取强制措施的权力，由此造成实践中有的被监督者对检察机关的监督不理不睬，不仅削弱了监督的有效性，还会因为一些长期存在的问题得不到纠正影响到法律的权威”这不仅削弱了刑罚执行监督的效力，影响了法律的权威性、严肃性，也无形中降低了检察机关监督效果，使检察机关监督工作难以深入开展。
(三)检务保障落实困难，干警素质有待提高。目前，检察机关经费是由所在地方财政承担，由于地方财政经费困难，检察机关的经费自然也就很难保障，物质装备也就跟不上形势发展的需要。办案经费困难、检察人员待遇差，是很多基层检察院普遍存在的问题。干警的自身素质还不可能在短时间内达到完全满足履行法律监督职能的高要求。监所检察部门的工作繁杂，需要复合型人才，然而客观上，达到这一要求难度较大。“部分监所干警注重监所检察部门自身职能的发挥，缺乏与自侦、批捕、起诉部门的配合，没有形成整体合力。”监所检察队伍钻研业务的热情不高，整体业务素质较低，工作成绩平平，有些就靠经验办事，缺乏创新意识。
(四)思想认识存在偏差，存在问题较突出。长期以来，“重实体，轻程序”、“重视办案、忽视监督”一直困扰着检察机关的工作，特别是对刑罚执行和监管执法环节的法律监督工作重视不够，检察机关内部存在着“监所检察的法律监督是软任务，可有可无”的片面认识。检监双方多渠道、多形式地加强协调、沟通，健全、完善双方的工作联系机制，使监狱机关能够自觉接受监督、主动通报工作信息，协助检察机关严格依法履行驻狱检察各项职责。
二、破解监所检察监督工作的进路
(一)完善立法，增强监督权威。当前有关刑罚执行监督的规定不够集中，没有形成体系，这种状况影响了刑罚执行监督工作，应将分散在相关法律法规之中的有关刑罚执行和监督的内容予以清理、规范和集中，制定一部统一的刑事执行法，统一刑罚执行机构，避免在法律条款内使用含混、宽泛用语，明确界定监所检察的职责范围。一是要修改制定《看守所检察工作细则》等规范性文件，完善监督程序，规范监督方式；二是应明确《检察建议》和《纠正违法通知书》在检察监督中的法律强制力，对拒不接受检察机关监督的行为如何进行制裁，法律法规应作出明确的规定，真正提高监督实效；三是要优化监所检察执法环境，积极制定有关规定，使检察机关及时拥有相关法律文书，掌握监督依据，减少违法现象的发生。通过立法尽快补充完善刑诉法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定，增强《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》等监督手段的执行力。建议在立法上明确规定对人民检察院发出的纠正违法意见，有关机关必须执行并且应当在法定期限内将执行情况书面报告检察机关，并赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人的建议处分权。
(二)创新方法和手段，培养专业化人才。根据监所检察业务涉及面广的特点，大部分干部单独派驻在监管场所工作，紧密结合自身岗位实际，开展多角度、多方位的培养，在不断提高监所检察干部业务能力的基础上，培养选拔出一批专业化人才。为此，一是针对监所检察岗位多、业务既有共性也有个性的特点，开展分层次、分类别的多种业务培训，在培训中做到分中有合、合中有分，促使干部既能较全面地掌握监所检察基础的业务知识，又能熟练地掌握自身岗位技能。二是选送优秀人才到监所检察部门工作，提高刑罚执行监督队伍的整体素质，依法维护被监管人的合法权益，保障刑罚的正确执行；三是加强对法律、法规的学习，熟练掌握与日常业务有关的法律、法规、司法解释，做到精通“两法”，熟知“两细则”、“一规定”，提高发现和解决问题的能力，特别是解决突发性事件的能力。
(三)加强职务犯罪惩处和预防，保障在押人员的合法权益。当前刑罚执行和监管活动中的违法犯罪问题还未得到有效遏制，特别是监管干警贪污受贿、渎职侵权犯罪案件时有发生，加大侦办发生在监管场所的职务犯罪案件力度，以办案促监督。将依法行政管理和预防职务犯罪工作纳入党风廉政建设中，推进监所部门职务犯罪预防工作的健康发展。同时，还应在看守所接待室设立检务公开栏、举报箱和公开电话，以切实保障在押人员的合法权益。检监双方多渠道、多形式地加强协调、沟通，健全、完善双方的工作联系机制，使监所机关能够自觉接受监督、主动通报工作信息，协助检察机关严格依法履行驻狱检察各项职责。
(四)健全监督机制，规范执法行为。要积极探索驻所检察监督机制，推行以办案流程、绩效考评、执法监督为重点内容全方位、多元化、规范化的监所检察工作机制。要认真落实高检院的“四个办法”，构建促进监所检察执法规范化的长效机制，推进监所检察工作规范化建设。
(五)落实检务保障，确保监督到位。建立健全相关财政制度，确保监所专项经费列入国家预算，并抓好落实；应加大投入，设立一专门的设备、仪器控制室，对监管场所的“三大现场”实行实时、立体监控，努力使监管改造和驻所检察工作的基础条件与经济社会发展水平相适应，将监管单位和派驻检察单位的软硬件配齐配强，根本解决驻所检察人员比例、装备与监所规模不协调的矛盾；明确规定驻所人员的生活补贴和健康补贴的最低金额和最高金额，并由地方财政支付，积极落实驻所人员的各种补贴。赋予检察机关解决监所实际问题的权利；赋予检察机关监所检察部门改善监所设施预算建议权。对于涉及重大监管安全隐患，政府长期不予解决的问题，检察机关监所检察部门有权向人大提出有关改善相关设施的预算建议。
关键词：监所检察；法律监督；困境；进路
监所检察是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，其核心是对一切监管执行活动是否合法实行监督。虽然近年来各级检察机关认真落实“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，但刑罚执行和监管活动监督比较薄弱的状况却依然存在。因此，在新的形势下，有必要对当前监管执法监督面临的困境与存在的问题进行深入反思，促进监所检察工作全面、协调发展，有力维护刑罚执行公正和在押人员合法权益，是摆在监所检察部门面前的一个重要课题。
一、当前监所检察监督面临的困境
(一)监督机制不够完善，监督手段不到位。“监所检察工作的制度建设远远落后于执法监督发展的形势，影响了刑罚执行监督工作的深入开展。”由于监督机制的不健全，在很大程度上制约了监所检察监督工作的有效开展。目前，监管执行监督工作的内容十分宽泛，包括交付执行、教育改造、事故检察、变更执行及受理控告、举报和申诉等。与繁重的检察监督任务不相适应，驻所检察人员实施监督只能局限于“一听、二看、三开会”，即日常巡视，审查材料、参加所情分析会等方式查找监管改造场所的安全隐患、发现犯罪嫌疑人的渎职、违规违法行为以及监管人员的不当做法等途径来开展，因而监所的检察监督停留在事后监督、被动监督的阶段。
(二)法律规定过于原则，强制力保障缺乏。在当前刑事诉讼法律框架内，涉及刑罚执行监督的相对较少，对监管活动的监督找不到合适的法律依据，成为立法中的盲点。《刑诉法》、《监狱法》、《看守所条例》及“四个办法”，虽然赋予了检察机关对刑罚执行和监管活动实施法律监督的职责。但这些规定比较原则，没有必要的强制手段，还不足以从根本上确保检察机关掌握被监督对象的全部情况，检察机关监所检察部门应进一步健全监所检察机制。如：刑事诉讼法第8条、第224条的规定。“虽然法律规定检察机关对于刑罚执行和监管活动中的违法行为应当通知执行主体予以纠正，却没有赋予检察机关在对方不接受监督时采取强制措施的权力，由此造成实践中有的被监督者对检察机关的监督不理不睬，不仅削弱了监督的有效性，还会因为一些长期存在的问题得不到纠正影响到法律的权威”这不仅削弱了刑罚执行监督的效力，影响了法律的权威性、严肃性，也无形中降低了检察机关监督效果，使检察机关监督工作难以深入开展。
(三)检务保障落实困难，干警素质有待提高。目前，检察机关经费是由所在地方财政承担，由于地方财政经费困难，检察机关的经费自然也就很难保障，物质装备也就跟不上形势发展的需要。办案经费困难、检察人员待遇差，是很多基层检察院普遍存在的问题。干警的自身素质还不可能在短时间内达到完全满足履行法律监督职能的高要求。监所检察部门的工作繁杂，需要复合型人才，然而客观上，达到这一要求难度较大。“部分监所干警注重监所检察部门自身职能的发挥，缺乏与自侦、批捕、起诉部门的配合，没有形成整体合力。”监所检察队伍钻研业务的热情不高，整体业务素质较低，工作成绩平平，有些就靠经验办事，缺乏创新意识。
(四)思想认识存在偏差，存在问题较突出。长期以来，“重实体，轻程序”、“重视办案、忽视监督”一直困扰着检察机关的工作，特别是对刑罚执行和监管执法环节的法律监督工作重视不够，检察机关内部存在着“监所检察的法律监督是软任务，可有可无”的片面认识。检监双方多渠道、多形式地加强协调、沟通，健全、完善双方的工作联系机制，使监狱机关能够自觉接受监督、主动通报工作信息，协助检察机关严格依法履行驻狱检察各项职责。
二、破解监所检察监督工作的进路
(一)完善立法，增强监督权威。当前有关刑罚执行监督的规定不够集中，没有形成体系，这种状况影响了刑罚执行监督工作，应将分散在相关法律法规之中的有关刑罚执行和监督的内容予以清理、规范和集中，制定一部统一的刑事执行法，统一刑罚执行机构，避免在法律条款内使用含混、宽泛用语，明确界定监所检察的职责范围。一是要修改制定《看守所检察工作细则》等规范性文件，完善监督程序，规范监督方式；二是应明确《检察建议》和《纠正违法通知书》在检察监督中的法律强制力，对拒不接受检察机关监督的行为如何进行制裁，法律法规应作出明确的规定，真正提高监督实效；三是要优化监所检察执法环境，积极制定有关规定，使检察机关及时拥有相关法律文书，掌握监督依据，减少违法现象的发生。通过立法尽快补充完善刑诉法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定，增强《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》等监督手段的执行力。建议在立法上明确规定对人民检察院发出的纠正违法意见，有关机关必须执行并且应当在法定期限内将执行情况书面报告检察机关，并赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人的建议处分权。
(二)创新方法和手段，培养专业化人才。根据监所检察业务涉及面广的特点，大部分干部单独派驻在监管场所工作，紧密结合自身岗位实际，开展多角度、多方位的培养，在不断提高监所检察干部业务能力的基础上，培养选拔出一批专业化人才。为此，一是针对监所检察岗位多、业务既有共性也有个性的特点，开展分层次、分类别的多种业务培训，在培训中做到分中有合、合中有分，促使干部既能较全面地掌握监所检察基础的业务知识，又能熟练地掌握自身岗位技能。二是选送优秀人才到监所检察部门工作，提高刑罚执行监督队伍的整体素质，依法维护被监管人的合法权益，保障刑罚的正确执行；三是加强对法律、法规的学习，熟练掌握与日常业务有关的法律、法规、司法解释，做到精通“两法”，熟知“两细则”、“一规定”，提高发现和解决问题的能力，特别是解决突发性事件的能力。
(三)加强职务犯罪惩处和预防，保障在押人员的合法权益。当前刑罚执行和监管活动中的违法犯罪问题还未得到有效遏制，特别是监管干警贪污受贿、渎职侵权犯罪案件时有发生，加大侦办发生在监管场所的职务犯罪案件力度，以办案促监督。将依法行政管理和预防职务犯罪工作纳入党风廉政建设中，推进监所部门职务犯罪预防工作的健康发展。同时，还应在看守所接待室设立检务公开栏、举报箱和公开电话，以切实保障在押人员的合法权益。检监双方多渠道、多形式地加强协调、沟通，健全、完善双方的工作联系机制，使监所机关能够自觉接受监督、主动通报工作信息，协助检察机关严格依法履行驻狱检察各项职责。
(四)健全监督机制，规范执法行为。要积极探索驻所检察监督机制，推行以办案流程、绩效考评、执法监督为重点内容全方位、多元化、规范化的监所检察工作机制。要认真落实高检院的“四个办法”，构建促进监所检察执法规范化的长效机制，推进监所检察工作规范化建设。
(五)落实检务保障，确保监督到位。建立健全相关财政制度，确保监所专项经费列入国家预算，并抓好落实；应加大投入，设立一专门的设备、仪器控制室，对监管场所的“三大现场”实行实时、立体监控，努力使监管改造和驻所检察工作的基础条件与经济社会发展水平相适应，将监管单位和派驻检察单位的软硬件配齐配强，根本解决驻所检察人员比例、装备与监所规模不协调的矛盾；明确规定驻所人员的生活补贴和健康补贴的最低金额和最高金额，并由地方财政支付，积极落实驻所人员的各种补贴。赋予检察机关解决监所实际问题的权利；赋予检察机关监所检察部门改善监所设施预算建议权。对于涉及重大监管安全隐患，政府长期不予解决的问题，检察机关监所检察部门有权向人大提出有关改善相关设施的预算建议。