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关键词？演英国，地方政府，自治，选举，效率，公开透明，政党影响
中图分类号G63 文献标识码？演B 文章编号0457-6241（2013）19-0063-07
一、1832年前地方政府的迟缓变化
不列颠联合王国包括英格兰、苏格兰、爱尔兰和威尔士。其中英格兰在政治上占据主导地位。威斯敏斯特议会的法律在四个地区同样有效。早在13世纪，威尔士已归并英格兰，并受其同化，民族自治特色微乎其微。苏格兰的“归化”程度居于威尔士和爱尔兰之间，自治特色较浓。爱尔兰实行着伦敦和都柏林的双重管理体制。1700—1800年，有着相对独立的立法机构，但不能像苏格兰那样向不列颠议会上院选送自己的贵族代表，也不能选送下院议员。可见，在“联合王国”的名义下，各地在与中央政府关系上长期存在着差异。
英国近代地方政府制度发展缓慢。直到1832年，它仍然沿用中世纪的区域划分和管理系统，没有大的变动。究其原因，一是17世纪的内战和“光荣革命”，均没有触动传统的地方管理体制。二是自1688年以来，没有出现过独裁政体，中央政府对地方的控制比较松弛，加上地方主义的影响，贵族世家对地方的控制，就排除了强制性改革的可能性。三是第一次议会改革之前，英国议会制度变化微小，地方政府大致能够适应当时经济和社会变化，没有必要进行地方管理制度的改革。但另一方面，它又不无变化，17世纪王权的倾覆和式微、枢密院的衰落，减弱了中央对地方的控制，增强了地方政府的管理能力。
中央政府之下的地方行政区划有郡和自治市。其中各郡的行政长官称为郡督，名义上由国王任命，实由内阁选任。郡督之下是数目稍多的治安官，多从年收入至少100英镑的乡绅中选拔；他们通过季度会议行使司法和管理职能；有时，在证据确凿的情况下，还可以不靠陪审团参与，直接判决案件的权力。在威尔士，12个郡被划分为4个大区，各大区设有专门法庭，可对治安法官行使监督职能。
在各个地方政府的下属区划中，教会基层教区（parish）是基层单位，全国多达15500个。早在都铎时代，在英格兰南部，由于宗教活动对普通民众的影响日增，教区已根据政府法令，逐渐扩充权限，兼管非宗教事务，取代了村或领主庄园的地位。18世纪，议会立法加强了济贫事务的管理，教区的济贫作用相对减弱。
大致而言，各教区工作由几个区吏分管：教会执事负责教产管理、宗教税征收和对教民的教化训诫；贫民监察吏负责繁杂的赈贫事宜，羁押递解流浪者，驱赶没有居住证者。巡查吏负责检查教区内道路桥梁情况，监督修缮，征收罚款捐税。警官负责巡查值勤，维护地方秩序。区吏均配有若干下属助手，设有账目和工作日志。区吏每年从本教区上层居民中推选，其中教会执事由教区委员会和现任牧师推选，其他几人由地方法官推荐。少数村庄的教区委员会属“公开型”。它们依照惯例召开会议，讨论诸如公有地管理和公共设施营建等，民主气氛较重。后来因贫民增多而建立“劳动院”，由一些教区根据合同联合管理。在伦敦和工业区，贫民救济和劳动院管理主要指定义务人员业余管理，他们中不少人责任心差，工作效率很低，贪污中饱在所难免。某些教区官吏由委员会遴选聘任，按时发放薪俸。如在19世纪初，利物浦教区委员会定期召开会议，会上各区吏汇报工作，公布账目；检查前会议决议的执行情况，制定工作计划与财政预算，确定工作人员工薪，等等。这些教区，管理体制比较完备，效率也高。
再一种地方基层区划是“庄园”。其前身是封建时代的贵族采邑，主要存在于英格兰北部少数地方。“庄园”事务由所谓“男爵法庭”或“特权法庭”负责。其中男爵法庭原是庄园主的私人法庭，现由大地主或其管家主持，解决地方纠纷，决定农事、市场、码头和其他有关地产的事务，任命官吏执行其法规。特权法庭原是旧时从国王那里购买了司法特权的村镇法庭，目下亦由豪门管家主持，负责处理地方刑事案件，指定下级官吏和陪审员，检查法规的执行。18世纪末期，两类法庭渐渐融合为一种。在庄园里，民主因素较少，管理效率较高。
长期以来，郡作为高级地方行政区划，变化甚微。郡督是郡中最高长官，名义上仍由国王任命枢密院中的贵族成员担任，可以指挥民军、任命副手和其他官员，偶尔处理地方民事冲突。郡督通常不插手地方行政管理，却常常参与地方党争和政府官职恩赐事宜。所以，某郡若发生了不同于原有党派的郡督撤换，往往会引起地方官吏的更换。
自治市镇同样变化很小。居民较少的市镇多被豪门大户控制，腐败和玩忽职守司空见惯。人口较多的自治市拥有专门的市政机构，设有市长和议会。市政机构行使类似于教区委员会的职能。但随着政党政治的发展，当地司法、行政和立法权力大多集中于少数地方寡头手中。有的城市行政管理和立法职能形同虚设，仅余司法职能。
可见，从17世纪到19世纪初，英国地方行政机构始终保持着一定程度的自治特征，王室和议会均很少过问地方事务，中央亦无专门的管理地方事务的政府部门。
二、19世纪地方管理体制改革
英国地方管理体制具有鲜明的多样化特点。它本是农业社会的产物，随着工业社会的兴起，腐败和低效问题突出。表现在：多数官吏无薪酬义务工作，无法保持长久的积极主动性；贪污、玩忽职守屡见不鲜。多数地方机构缺少公开性透明度，易被豪门大户操控。一些居民众多的新兴工业城市，如曼彻斯特、里兹、伯明翰等，仍由治安官和教区等旧式机构治理，管理松弛，问题较多。工业革命所造成的人口拥挤、环境污染、社会秩序混乱、犯罪率上升，等等，逐渐引起人道主义者、功利主义思想家和其他民间有识之士的关注和批评。土地贵族出于对特权制度的留恋和对新兴资本主义工业体系的憎恨，也借助人道主义的口号，在议会内外，抨击工业资产阶级的贪恋和因资本主义发展所造成的种种罪恶现象，呼吁实行地方管理制度改革。工业资产阶级及其代表为了更多地吸引、控制和影响选民，抢占敌对势力的世袭领地，也打出了地方改革的旗帜。 1832年议会改革成为英国改革时代到来的标志，地方改革很快开始。
1834年，议会通过《新济贫法》，废除了用教区济贫税赈济穷人的“斯宾汉姆兰制度”，设立“劳动院”，采用强迫劳动的方式发放救济金。此法案虽局限于济贫事宜，却提出了有关地方政府职责的3项重要原则性要求——设立专门机构解决地方贫民救济问题，实行教区联合、改组地方机构，通过中央政府的济贫法官员加强地方管理。鉴于此，该法案可视作19世纪地方政府改革的序曲。
1835年9月，议会《市镇自治机关法》，宣布取消两百多个陈旧过时的市镇自治团体，设立一百多个有权选举议会的市镇。规定所有市镇自治机构的人员——市长、市府参事、市议会议员等——均由投票选出。其中市府参事由市议会选出，任期6年；市议会议员由地方所有居住满3年的纳税者选举产生，任期3年。镇议会必须定期公布账目和年度预算，市政收入必须用于当地居民，地方政府可以制定必要法规。这个法令扩大了市镇机关的工作职能和权限，削弱了土地贵族和权贵们的势力，使地方选举中的腐败现象有所收敛，从而保证了中产阶级对多数城镇乡村的控制。法令还废除了市法官和法院的职权，将其权力转交治安法官和郡法院。这就实现了地方行政权力和行政管理的分离，有助于减少地方司法领域中的不合理现象。1835年市镇改革的又一重要举措，是把教会势力排除于地方行政事务之外，使工商业资产阶级填补了空挡。另外，由于市镇选举的选民财产资格低于选举议会选民财产的资格，所以，它不仅是对1832年议会改革法的补充，还有助于推动以后进行新的议会改革。
1835年《市镇自治机关法》的缺陷，是未能通过中央控制作用，来改变自治市大小不等、区域划分和地方管理多样化的局面。多数地方政府还存在腐败和低效问题，未能设立监督委员会督促地方建立各类公益设施，加强社会管理。
19世纪中期，英国人口高速增长。城市供水和卫生问题恶化，严重影响社区居民健康。1847年，霍乱病流行，5.5万人丧生。民众和自由主义者一方面要求提高公共开支，反对不干涉主义；另一方面又要求加强地方自治和反对建立法国式的中央官僚体制。为此政府建立济贫部，由一名大臣负责全国的济贫和卫生事务。翌年，议会通过《公众卫生法》，要求各地改善卫生条件，地方政府的卫生管理职能随之加强，卫生管理机构纷纷建立。1856年，政府还授权各郡组建警察队伍，由季审法院的治安法官组成警察局；允准地方机构检查食品饮料、建立公益设施、发放酒店饭馆和屠宰店营业执照。1870年，政府颁布《教育法》，原由教会和民间经管的教育事务移交地方政府。自此各地又选举教育局，管理和募资兴办学校；一些自治市或教区联合组成学区。然而，由于19世纪中叶的一系列改革均缺少全局规划，各种行政机构名目繁多，权力交叉重叠，地方税征收和选举混乱。
第二次议会改革令颁布后，原有区域划分略有更动。不久政府任命一个皇家卫生委员会。通过调查，该机构于1871年提出报告，批评地方政府效率低下，建议成立一种简便的地方专门机构、一个强有力的中央主管部门，并制订一部可以广泛实施的保健法规。很快，几项重大举措得到实施。同年，政府将济贫部改建为地方事务部，监督除警察、教育、供水和交通管理之外所有重要的地方事务。翌年，政府颁布《公共卫生法》，所有城市的卫生管理机构统一改称为“市区卫生局”，乡间保健部门统称“乡村卫生局”，接受地方事务部的监督。1875年，又将多种卫生法改编为新的《公共卫生法》，在全国推行。
即便如此，19世纪中期的英国仍未形成统一的地方管理系统。许多小镇邑仍由卫生局或教区区吏管理，民主气氛淡薄。80年代以来，英国地方政府改革进入一个新阶段，全国统一的地方管理体制很快建立起来。是时，议会颁布实施的主要法令有：
《1888年地方政府法》。据此在英格兰和威尔士建立了62个郡，包括61个人口在5万名以上的郡级自治市（County Borough）和伦敦郡。3种行政区的政府均由选民直接选举产生。翌年，又颁布《议会法》，在苏格兰建立了类似的地方自治机构。这些法令奠定了现代地方政府管理制度的基础。
《1894年地方政府法》。据此进一步简化地方机构，在全国62个郡议会管辖的区域建立了535个市区议会、472个乡村区议会和270个人口在5万人之下的非郡级自治市议会。其中乡村区议会仍然下分为若干教区，居民达到300人的教区应拥有区议会，居民不到300人应有一个教区会议。至此英国将新型的3级地方管理体制推广到全国，旧的区域划分和管理体制彻底瓦解。6年后颁布《城镇议会法》，在苏格兰建立了相同的地方自治机构。
《1899伦敦政府法》。据此在1888年建立的伦敦郡区内，重新组建了28个自治市议会和一个伦敦城，取代了原有的38个教区委员会和区议会。至此，全国统一的地方行政区划和自治性管理体系的任务终于建成。
19世纪中后期英国地方政府进行改革之时，正是该国两党制度形成、确立之际。所以，地方政府改革所引起的职位变动和空缺就成了两党争夺的对象。由于参加国家议会选举的选民和参加地方选举的选民有极大的重合性，某个政党只有尽可能地在地方上扩大影响，才能更稳妥地获取较多议席，所以占据地方政府和议会，就与争夺威斯敏斯特议会席位具有同样重要的作用和意义。换言之，某党在地方政府赢得了优势地位，也有助于它营造政绩，建立良好形象，赢得选民支持，发展政党组织；并通过地方政党组织约束控制选民，获取更多的地方政府职位。在此方面，伯明翰自由党人堪称典范。1873年，约瑟夫·张伯伦当选为该市市长，他在当地兴建学校，提高入学率；拆除贫民窟，改造供水排水系统，改善居住和卫生条件。一系列以公用事业营建为主要内容的新政很快取得成功，使之声名鹊起。他借机在当地建立和发展自由党党团，扩大政治影响，为长期获取议会席位和占据市政府营造了牢固的基础。渐渐地，一些地方政府打上了党派标记。有人认为，由单一党派控制的地方政府，想法一致，行动统一，会有较高的工作效率。 19世纪的地方政府管理体制的改革，很大程度上受到经济发展的推动。当时英国正值“铁路时代”，纵横交错密如蛛网的铁路系统在几十年内迅即建成。首都伦敦也在计划并实施地铁修建。其间，需要各地政府会同铁路公司，一再地合作、谋划、协调，提高效能。这就客观上促进了地方政府的改革。
在近代英国，各级地方政府改革的一个重要特征，是其官员和议员多由当地居民选举产生，而非由上级任命，当选官员和议员应对选民而非对上级负责。这种体制体现了自上而下的民主精神，有助于民众对官员的选择、监督和更换；更重要的是它彻底终结了带有封建主义特色的由高级政要行使的官职恩赐任命制度，在一定程度上堵塞了任人唯亲的腐败之源，净化了官风吏治。尽管此时英国地方政府官员的选任和管理制度还会有某些问题和局限性，而且这一改革实行得晚了些，但其成就仍然是主要的，其经验尤其值得后人借鉴。
三、战后地方管理体制改革
20世纪英国地方政府的发展可形容为“一张一弛”。上半期由于两次世界大战的影响，地方政府改革仅有的一项举措，是于1929年颁布《地方政府令》，宣布废除济贫部，并将这项职权移交地方政府。第二次世界大战结束后，英国社会面貌发生很大变化。农业、林业、牧业和渔业人口急剧减少，第三产业人口比例提高，全国绝大多数人口集中在城市；人口向英格兰中部、南部流动，各郡区和郡级城区人口差距拉大。另外，由于社会福利、社区管理和服务项目逐渐增多，原有管理体制已不符合需要，地方政府改革问题终于提上日程。
1958—1972年是地方政府改革的准备时期。其间议会多次组建调查委员会，了解地方管理所存在的问题。
1966—1969年间，以雷德里克夫·莫德为首的皇家委员会经过全面考察，提出一份颇有见地的报告，指出存在多年的地方政府体制已不再适应现代英国人民的工作和生活，而且这种不适应性还因社会、经济和科学技术的变化而更加突出。其弱点主要有：
1.地方政府规模过小，无力承担大规模的卫生保健、基建设施、社区教育和其他公益项目。又因地方区划过小，不少人工作和生活不在一处，造成管理困难。
2.郡级市位于郡之中或与郡为邻，城区和乡区边界犬牙交错，市和郡、城区和乡区之间经常发生矛盾。
3.某些地方政府过分依赖中央拨款，并由此承受了过多的限制，上下关系失衡。
4.地方政府与社区民众之间关系冷淡，选民投票率过低。
报告还提出了解决问题的办法：简化地方政府体制，扩大其管理权限。
1971年2月，保守党希思政府发表了题为《英格兰的地方政府》的白皮书，提出较为保守的改革意见。翌年9月，议会通过了新的《地方政府令》，全国地方政府分为2～3级。高一级为郡，低一级为区；其中乡郡又划分为教区。英格兰和威尔士共有53个郡，包括6个城市郡、47个郡和大伦敦市；它们共辖36个市区、333个郡区、36个伦敦市区和伦敦城。
这次改革将原先的数百个郡级市撤销，大多并入它们周围的郡。新设6个城市郡是利物浦、曼彻斯特、伯明翰、利兹一布雷福德、设菲尔德和纽卡斯尔一桑德兰，每个城市郡都是以一两个较大城市为中心，包括若干小城镇和郊区，形成专门的城市管理系统。城市郡之下的市区也比先前的城区大得多，拥有更多的权力和实力。
除了6个城市郡之外，英格兰设39个郡，威尔士有8个郡。现在的郡比以往要大些，类别简单划一。教区依旧存在，大多由几个教区合并而成。教区议会能够提供体育设施和村公所。在威尔士，各社区设有议会。
早在1963年，原来的伦敦郡就已改为大伦敦，并且作了区划调整。1972年的改革承认了这一现实。《1972年地方政府令》颁布后，又做了一些准备工作，自1974年4月开始实施。同年还颁布了《北爱尔兰地方政府令》，将原来的73个地方机构减至26个，按照比例代表制选举产生。
1973年颁布《苏格兰地方政府令》，将1929年以来的400多个地方政府机构重新划分，设置了2级3类区域机构，它们是：9个大区机构，下辖53个区机构和3个岛区。其中最大的斯特拉斯克莱德区又称格拉斯哥大都市区，人口多达250万；全区分为20个行政区，其中最大的行政区有85万居民。人口最少的大区仅有10万居民，居民最少的高地行政区仅有9000居民。3个岛区居民各在2～3万之间。在第二级行政区之下，是1350个社区。《苏格兰地方政府令》自1975年生效。
英国的地方政府改革一次比一次有所进展，但每次都留下了一些问题。当地方政府过小时，实力和效率不高；可地方政府规模扩大之后，又有尾大不掉、对抗中央政府之嫌。尤其是大伦敦和6个城市郡，居民众多，实力甚强，都被工党控制，对保守党构成威胁。另外，由于社会变化和地方政府工作日趋复杂化，各种涉及法律、财政、教育、城市规划、工程建筑、环境治理和其他社会和自然科学等方面的问题，已远非以业余兼职人员为主的地方官员所能应付，势必要适当求助于职业人员或更多地听取专家建议，提高政府效率。1979年，铁娘子撒切尔夫人刚刚组阁，就有大臣强烈批评地方政府“挥霍浪费、玩忽职守、不负责任和失去控制”，要求重建地方机构，重点解决财政混乱问题。只是由于当时保守党政府忙于经济整顿，此事暂被搁置。此外还有反面意见，认为中央权力过于集中，应进一步实行改革，继续简化和减少地方区划设置，增强地方政府作用。
1983年大选结束后，撒切尔内阁立即着手实施一项较为彻底的重建地方政府计划。当年10月提出白皮书，力求精简机构，修改1972年的地方政府法和1963年的伦敦政府法。
1985年7月，议会通过《1985年地方政府令》，取消城市郡议会和大伦敦市议会，把它们的职权转交给市区议会和郡区议会。
合理的地方选举和管理制度是实行民主管理的关键，为此英国人民多方努力，一再促使官方修改选举条例，形成了一套健全的制度。 按照规定，各级地方政府均由当地选民直接选举产生。居民较少的教区除外，那里事务不多，所有选民都可参加会议，没有必要建立议会。所以，地方选举主要是指郡议会、城市议会和次一级的行政区议会选举。目前，地方选举权授予所有年满18岁的公民，罪犯、精神病患者除外。选民每年登记，名单公布，力求高度的精确性。法律规定：地方议员候选人应是年满21岁并在该地居住12个月的选民，具有在该地或主要在该地工作12个月的经历，但大选期间宣布的破产者、任地方议员期间违法超支一定款项或被罚款5镑者、因犯罪被监禁达3个月者、在本地区有腐败行为或在选举中违法者，以及地方政府中的领薪雇员等不得成为候选人。候选人除按规定由人书面提名外，还可自行提名一位代理人协助竞选，但选举经费不得超过法定限额，并要如实呈交官方审查。
地方选举定时举行。地方议会选举每4年举行一次，重新选举全部地方议员。其中城市区议会在没有郡一级选举时，每年改选所有区议会成员的1/3。地方选举采用秘密投票和简单多数制，凡得票最多者即可当选。但在大约一半的被政党所控制的选区里，候选人必须参加或附属于某个政党方能获取成功。
随着地方民主的增进，英国地方政府管理水平逐步提高，民主监督机制加强，向地方民众提供的服务项目逐渐增多。根据1966年的《莫德报告》，地方政府的工作多达3类60余种，其中属保护性质的有警察、消防、民防、消费者保护、环境治理等；便民性质的有道路、桥梁、码头和停车场修建等；福利性质的有地方教育、供水、排污、娱乐设施提供和住房等。地方政府不仅是负有责任的执行机构，还应督促其他机构执行有关地方公益的政策，并根据情况向上级部门乃至中央政府反映地方要求。
多数地方议会不经常召开全体会议，所以，在日常管理中，地方政府十分注重发挥委员会的作用。委员会可从不同角度划分为若干门类。如可根据工作时间设立“专门”和“常设”两种。其中专门委员会处理临时问题，如赈灾、纪念活动等，一旦事情结束便解散；常设委员会存在时间长，每年任命一次，负责图书馆、住房等特殊服务项目。在两党竞争或多党相持的地方，委员会必须兼顾各党人选。必要时还可另外聘请专门人才参加委员会工作，这就可以抵消党派因素所造成的一些弊端。另外，年龄、性别、职业面貌、地区的广泛性等，都是应考虑的因素。在被一党控制的地方议会，不仅多数委员会的重要职位被该党所占据，而且在委员会开会之前，又事先召开党务会议商议工作日程，研究提交委员会的问题决策。实际上这就存在着两套决策议事机构。政党斗争进入地方政府的作用是双重性的：一方面，它会使地方决策接受多数党的影响；另一方面，为了长期保持其优势地位，也必须制定一些便民政策，获取一些政绩，以争取选民的支持。
地方委员会承担着地方政府的大部分工作，经常根据地方议会授权提出报告，采取行动，并可代表地方议会对各部门实行监督。地方委员会的工作多属义务性质，但由于它们是民主机制的产物并接受民众监督，绝大多数成员都有较强的兴趣和责任感。
在地方政府不断改善之时，监督机制也逐渐健全起来。多年来，选民对地方事务的干预受到约束和限制，地方机构的一些会议内容对公众保密。1972年地方政府法规定：地方会议不仅完全向选民公开，还可接受新闻媒介的采访，由报纸、电台和电视报道。地方事务透明度的增加有利于选民监督。此外，英国地方政府法规定：凡有贪污、腐败等不法行为者不得在地方政府供职；地方议员要公布其财产。地方政府的账目，必须接受选民的检查和中央政府委派的审计官的审计。1980年《地方政府规划和土地法》进一步规定：地方政府应及时公布税收、财政收支的年度报告，接受纳税人、选民对其工作的评论和检查，并对新闻媒体和各种组织的有关报道和活动做出应有的反应。
英国议会为了加强对地方政府的监督，还于1974年通过地方政府法，建立起地方查弊制度。地方查弊专员应具有地方工作的经验，经内阁大臣推荐，女王任命，终身任职。查弊专员每年要收到许多申诉书，调查各种侵犯公民权利的弊政，建议有关部门给予纠正。但由于这种制度出现不久，查弊专员的权限受到限制，地方政府设置了不少调查禁区，使效果不够理想。
和英国政治制度的其他方面一样，该国地方政府经历了漫长的发展变化，以后还会继续这一历程。
结语：英国地方政府的功效
由于绝大多数地方官员依靠选民投票当选，这就形成了纵向分权的链条，保证不少地方官员必须对选民负责，而不必仰赖上级的提拔关照。这就在相当程度上堵塞了逢迎谄媚、拍马溜须之徒的投机门路，匡正了社会风气。也正因如此，笔者在英国考察时，发现了这样一种有趣现象：许多选民在媒体和民调中，屡屡指责和嘲笑国家高层政客官员，他们对中央政府的满意度不是很高，认可度常在3到4成之间徘徊；而对地方官员的肯定性评价，多在7成之上。这是他们根据自身最直接的感受做出的判断和评估，是很值得那些坚持长官任命制的国家效法的。
英国地方政府的职能不是由宪法规定，而是来于议会的授权。随着国会不断调整委托给地方政府的权力，地方政府的管理权限和地位也随之不断变化。也正是因为这个原因，英国中央与地方政府的关系具有以下三种特征：
一是“伙伴”关系。将地方政府视为对地方社区利益负责的民主政府。从理论上说，地方政府与中央政府的关系是平等组织间自主的合作。但是，地方政府必须在中央政府设置的总体法律和政策框架内在当地推行公共政策。
二是“代理”关系。地方政府主要是负责执行中央政府政策并提供中央政府所确定的公共服务，只拥有少量的自主权。
三是“讨价还价”关系。中央政府与地方政府间的关系是两个具有不同的资源（即达到自己意志的手段）的组织之间谈判或讨价还价的关系。其中有：宪法和法律地位，政治合法性、调动舆论的能力，金融财政，组织能力、对人的控制力、服务事业，信息、知识和掌握的数据。这种“讨价还价”也造成了英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区政府职权各不相同的局面。
【作者简介】阎照祥，男，河南大学历史文化学院教授，河南大学世界历史研究所研究员，主要从事世界史和英国史的教学和研究。
【责任编辑：李婷轩】
中图分类号G63 文献标识码？演B 文章编号0457-6241（2013）19-0063-07
一、1832年前地方政府的迟缓变化
不列颠联合王国包括英格兰、苏格兰、爱尔兰和威尔士。其中英格兰在政治上占据主导地位。威斯敏斯特议会的法律在四个地区同样有效。早在13世纪，威尔士已归并英格兰，并受其同化，民族自治特色微乎其微。苏格兰的“归化”程度居于威尔士和爱尔兰之间，自治特色较浓。爱尔兰实行着伦敦和都柏林的双重管理体制。1700—1800年，有着相对独立的立法机构，但不能像苏格兰那样向不列颠议会上院选送自己的贵族代表，也不能选送下院议员。可见，在“联合王国”的名义下，各地在与中央政府关系上长期存在着差异。
英国近代地方政府制度发展缓慢。直到1832年，它仍然沿用中世纪的区域划分和管理系统，没有大的变动。究其原因，一是17世纪的内战和“光荣革命”，均没有触动传统的地方管理体制。二是自1688年以来，没有出现过独裁政体，中央政府对地方的控制比较松弛，加上地方主义的影响，贵族世家对地方的控制，就排除了强制性改革的可能性。三是第一次议会改革之前，英国议会制度变化微小，地方政府大致能够适应当时经济和社会变化，没有必要进行地方管理制度的改革。但另一方面，它又不无变化，17世纪王权的倾覆和式微、枢密院的衰落，减弱了中央对地方的控制，增强了地方政府的管理能力。
中央政府之下的地方行政区划有郡和自治市。其中各郡的行政长官称为郡督，名义上由国王任命，实由内阁选任。郡督之下是数目稍多的治安官，多从年收入至少100英镑的乡绅中选拔；他们通过季度会议行使司法和管理职能；有时，在证据确凿的情况下，还可以不靠陪审团参与，直接判决案件的权力。在威尔士，12个郡被划分为4个大区，各大区设有专门法庭，可对治安法官行使监督职能。
在各个地方政府的下属区划中，教会基层教区（parish）是基层单位，全国多达15500个。早在都铎时代，在英格兰南部，由于宗教活动对普通民众的影响日增，教区已根据政府法令，逐渐扩充权限，兼管非宗教事务，取代了村或领主庄园的地位。18世纪，议会立法加强了济贫事务的管理，教区的济贫作用相对减弱。
大致而言，各教区工作由几个区吏分管：教会执事负责教产管理、宗教税征收和对教民的教化训诫；贫民监察吏负责繁杂的赈贫事宜，羁押递解流浪者，驱赶没有居住证者。巡查吏负责检查教区内道路桥梁情况，监督修缮，征收罚款捐税。警官负责巡查值勤，维护地方秩序。区吏均配有若干下属助手，设有账目和工作日志。区吏每年从本教区上层居民中推选，其中教会执事由教区委员会和现任牧师推选，其他几人由地方法官推荐。少数村庄的教区委员会属“公开型”。它们依照惯例召开会议，讨论诸如公有地管理和公共设施营建等，民主气氛较重。后来因贫民增多而建立“劳动院”，由一些教区根据合同联合管理。在伦敦和工业区，贫民救济和劳动院管理主要指定义务人员业余管理，他们中不少人责任心差，工作效率很低，贪污中饱在所难免。某些教区官吏由委员会遴选聘任，按时发放薪俸。如在19世纪初，利物浦教区委员会定期召开会议，会上各区吏汇报工作，公布账目；检查前会议决议的执行情况，制定工作计划与财政预算，确定工作人员工薪，等等。这些教区，管理体制比较完备，效率也高。
再一种地方基层区划是“庄园”。其前身是封建时代的贵族采邑，主要存在于英格兰北部少数地方。“庄园”事务由所谓“男爵法庭”或“特权法庭”负责。其中男爵法庭原是庄园主的私人法庭，现由大地主或其管家主持，解决地方纠纷，决定农事、市场、码头和其他有关地产的事务，任命官吏执行其法规。特权法庭原是旧时从国王那里购买了司法特权的村镇法庭，目下亦由豪门管家主持，负责处理地方刑事案件，指定下级官吏和陪审员，检查法规的执行。18世纪末期，两类法庭渐渐融合为一种。在庄园里，民主因素较少，管理效率较高。
长期以来，郡作为高级地方行政区划，变化甚微。郡督是郡中最高长官，名义上仍由国王任命枢密院中的贵族成员担任，可以指挥民军、任命副手和其他官员，偶尔处理地方民事冲突。郡督通常不插手地方行政管理，却常常参与地方党争和政府官职恩赐事宜。所以，某郡若发生了不同于原有党派的郡督撤换，往往会引起地方官吏的更换。
自治市镇同样变化很小。居民较少的市镇多被豪门大户控制，腐败和玩忽职守司空见惯。人口较多的自治市拥有专门的市政机构，设有市长和议会。市政机构行使类似于教区委员会的职能。但随着政党政治的发展，当地司法、行政和立法权力大多集中于少数地方寡头手中。有的城市行政管理和立法职能形同虚设，仅余司法职能。
可见，从17世纪到19世纪初，英国地方行政机构始终保持着一定程度的自治特征，王室和议会均很少过问地方事务，中央亦无专门的管理地方事务的政府部门。
二、19世纪地方管理体制改革
英国地方管理体制具有鲜明的多样化特点。它本是农业社会的产物，随着工业社会的兴起，腐败和低效问题突出。表现在：多数官吏无薪酬义务工作，无法保持长久的积极主动性；贪污、玩忽职守屡见不鲜。多数地方机构缺少公开性透明度，易被豪门大户操控。一些居民众多的新兴工业城市，如曼彻斯特、里兹、伯明翰等，仍由治安官和教区等旧式机构治理，管理松弛，问题较多。工业革命所造成的人口拥挤、环境污染、社会秩序混乱、犯罪率上升，等等，逐渐引起人道主义者、功利主义思想家和其他民间有识之士的关注和批评。土地贵族出于对特权制度的留恋和对新兴资本主义工业体系的憎恨，也借助人道主义的口号，在议会内外，抨击工业资产阶级的贪恋和因资本主义发展所造成的种种罪恶现象，呼吁实行地方管理制度改革。工业资产阶级及其代表为了更多地吸引、控制和影响选民，抢占敌对势力的世袭领地，也打出了地方改革的旗帜。 1832年议会改革成为英国改革时代到来的标志，地方改革很快开始。
1834年，议会通过《新济贫法》，废除了用教区济贫税赈济穷人的“斯宾汉姆兰制度”，设立“劳动院”，采用强迫劳动的方式发放救济金。此法案虽局限于济贫事宜，却提出了有关地方政府职责的3项重要原则性要求——设立专门机构解决地方贫民救济问题，实行教区联合、改组地方机构，通过中央政府的济贫法官员加强地方管理。鉴于此，该法案可视作19世纪地方政府改革的序曲。
1835年9月，议会《市镇自治机关法》，宣布取消两百多个陈旧过时的市镇自治团体，设立一百多个有权选举议会的市镇。规定所有市镇自治机构的人员——市长、市府参事、市议会议员等——均由投票选出。其中市府参事由市议会选出，任期6年；市议会议员由地方所有居住满3年的纳税者选举产生，任期3年。镇议会必须定期公布账目和年度预算，市政收入必须用于当地居民，地方政府可以制定必要法规。这个法令扩大了市镇机关的工作职能和权限，削弱了土地贵族和权贵们的势力，使地方选举中的腐败现象有所收敛，从而保证了中产阶级对多数城镇乡村的控制。法令还废除了市法官和法院的职权，将其权力转交治安法官和郡法院。这就实现了地方行政权力和行政管理的分离，有助于减少地方司法领域中的不合理现象。1835年市镇改革的又一重要举措，是把教会势力排除于地方行政事务之外，使工商业资产阶级填补了空挡。另外，由于市镇选举的选民财产资格低于选举议会选民财产的资格，所以，它不仅是对1832年议会改革法的补充，还有助于推动以后进行新的议会改革。
1835年《市镇自治机关法》的缺陷，是未能通过中央控制作用，来改变自治市大小不等、区域划分和地方管理多样化的局面。多数地方政府还存在腐败和低效问题，未能设立监督委员会督促地方建立各类公益设施，加强社会管理。
19世纪中期，英国人口高速增长。城市供水和卫生问题恶化，严重影响社区居民健康。1847年，霍乱病流行，5.5万人丧生。民众和自由主义者一方面要求提高公共开支，反对不干涉主义；另一方面又要求加强地方自治和反对建立法国式的中央官僚体制。为此政府建立济贫部，由一名大臣负责全国的济贫和卫生事务。翌年，议会通过《公众卫生法》，要求各地改善卫生条件，地方政府的卫生管理职能随之加强，卫生管理机构纷纷建立。1856年，政府还授权各郡组建警察队伍，由季审法院的治安法官组成警察局；允准地方机构检查食品饮料、建立公益设施、发放酒店饭馆和屠宰店营业执照。1870年，政府颁布《教育法》，原由教会和民间经管的教育事务移交地方政府。自此各地又选举教育局，管理和募资兴办学校；一些自治市或教区联合组成学区。然而，由于19世纪中叶的一系列改革均缺少全局规划，各种行政机构名目繁多，权力交叉重叠，地方税征收和选举混乱。
第二次议会改革令颁布后，原有区域划分略有更动。不久政府任命一个皇家卫生委员会。通过调查，该机构于1871年提出报告，批评地方政府效率低下，建议成立一种简便的地方专门机构、一个强有力的中央主管部门，并制订一部可以广泛实施的保健法规。很快，几项重大举措得到实施。同年，政府将济贫部改建为地方事务部，监督除警察、教育、供水和交通管理之外所有重要的地方事务。翌年，政府颁布《公共卫生法》，所有城市的卫生管理机构统一改称为“市区卫生局”，乡间保健部门统称“乡村卫生局”，接受地方事务部的监督。1875年，又将多种卫生法改编为新的《公共卫生法》，在全国推行。
即便如此，19世纪中期的英国仍未形成统一的地方管理系统。许多小镇邑仍由卫生局或教区区吏管理，民主气氛淡薄。80年代以来，英国地方政府改革进入一个新阶段，全国统一的地方管理体制很快建立起来。是时，议会颁布实施的主要法令有：
《1888年地方政府法》。据此在英格兰和威尔士建立了62个郡，包括61个人口在5万名以上的郡级自治市（County Borough）和伦敦郡。3种行政区的政府均由选民直接选举产生。翌年，又颁布《议会法》，在苏格兰建立了类似的地方自治机构。这些法令奠定了现代地方政府管理制度的基础。
《1894年地方政府法》。据此进一步简化地方机构，在全国62个郡议会管辖的区域建立了535个市区议会、472个乡村区议会和270个人口在5万人之下的非郡级自治市议会。其中乡村区议会仍然下分为若干教区，居民达到300人的教区应拥有区议会，居民不到300人应有一个教区会议。至此英国将新型的3级地方管理体制推广到全国，旧的区域划分和管理体制彻底瓦解。6年后颁布《城镇议会法》，在苏格兰建立了相同的地方自治机构。
《1899伦敦政府法》。据此在1888年建立的伦敦郡区内，重新组建了28个自治市议会和一个伦敦城，取代了原有的38个教区委员会和区议会。至此，全国统一的地方行政区划和自治性管理体系的任务终于建成。
19世纪中后期英国地方政府进行改革之时，正是该国两党制度形成、确立之际。所以，地方政府改革所引起的职位变动和空缺就成了两党争夺的对象。由于参加国家议会选举的选民和参加地方选举的选民有极大的重合性，某个政党只有尽可能地在地方上扩大影响，才能更稳妥地获取较多议席，所以占据地方政府和议会，就与争夺威斯敏斯特议会席位具有同样重要的作用和意义。换言之，某党在地方政府赢得了优势地位，也有助于它营造政绩，建立良好形象，赢得选民支持，发展政党组织；并通过地方政党组织约束控制选民，获取更多的地方政府职位。在此方面，伯明翰自由党人堪称典范。1873年，约瑟夫·张伯伦当选为该市市长，他在当地兴建学校，提高入学率；拆除贫民窟，改造供水排水系统，改善居住和卫生条件。一系列以公用事业营建为主要内容的新政很快取得成功，使之声名鹊起。他借机在当地建立和发展自由党党团，扩大政治影响，为长期获取议会席位和占据市政府营造了牢固的基础。渐渐地，一些地方政府打上了党派标记。有人认为，由单一党派控制的地方政府，想法一致，行动统一，会有较高的工作效率。 19世纪的地方政府管理体制的改革，很大程度上受到经济发展的推动。当时英国正值“铁路时代”，纵横交错密如蛛网的铁路系统在几十年内迅即建成。首都伦敦也在计划并实施地铁修建。其间，需要各地政府会同铁路公司，一再地合作、谋划、协调，提高效能。这就客观上促进了地方政府的改革。
在近代英国，各级地方政府改革的一个重要特征，是其官员和议员多由当地居民选举产生，而非由上级任命，当选官员和议员应对选民而非对上级负责。这种体制体现了自上而下的民主精神，有助于民众对官员的选择、监督和更换；更重要的是它彻底终结了带有封建主义特色的由高级政要行使的官职恩赐任命制度，在一定程度上堵塞了任人唯亲的腐败之源，净化了官风吏治。尽管此时英国地方政府官员的选任和管理制度还会有某些问题和局限性，而且这一改革实行得晚了些，但其成就仍然是主要的，其经验尤其值得后人借鉴。
三、战后地方管理体制改革
20世纪英国地方政府的发展可形容为“一张一弛”。上半期由于两次世界大战的影响，地方政府改革仅有的一项举措，是于1929年颁布《地方政府令》，宣布废除济贫部，并将这项职权移交地方政府。第二次世界大战结束后，英国社会面貌发生很大变化。农业、林业、牧业和渔业人口急剧减少，第三产业人口比例提高，全国绝大多数人口集中在城市；人口向英格兰中部、南部流动，各郡区和郡级城区人口差距拉大。另外，由于社会福利、社区管理和服务项目逐渐增多，原有管理体制已不符合需要，地方政府改革问题终于提上日程。
1958—1972年是地方政府改革的准备时期。其间议会多次组建调查委员会，了解地方管理所存在的问题。
1966—1969年间，以雷德里克夫·莫德为首的皇家委员会经过全面考察，提出一份颇有见地的报告，指出存在多年的地方政府体制已不再适应现代英国人民的工作和生活，而且这种不适应性还因社会、经济和科学技术的变化而更加突出。其弱点主要有：
1.地方政府规模过小，无力承担大规模的卫生保健、基建设施、社区教育和其他公益项目。又因地方区划过小，不少人工作和生活不在一处，造成管理困难。
2.郡级市位于郡之中或与郡为邻，城区和乡区边界犬牙交错，市和郡、城区和乡区之间经常发生矛盾。
3.某些地方政府过分依赖中央拨款，并由此承受了过多的限制，上下关系失衡。
4.地方政府与社区民众之间关系冷淡，选民投票率过低。
报告还提出了解决问题的办法：简化地方政府体制，扩大其管理权限。
1971年2月，保守党希思政府发表了题为《英格兰的地方政府》的白皮书，提出较为保守的改革意见。翌年9月，议会通过了新的《地方政府令》，全国地方政府分为2～3级。高一级为郡，低一级为区；其中乡郡又划分为教区。英格兰和威尔士共有53个郡，包括6个城市郡、47个郡和大伦敦市；它们共辖36个市区、333个郡区、36个伦敦市区和伦敦城。
这次改革将原先的数百个郡级市撤销，大多并入它们周围的郡。新设6个城市郡是利物浦、曼彻斯特、伯明翰、利兹一布雷福德、设菲尔德和纽卡斯尔一桑德兰，每个城市郡都是以一两个较大城市为中心，包括若干小城镇和郊区，形成专门的城市管理系统。城市郡之下的市区也比先前的城区大得多，拥有更多的权力和实力。
除了6个城市郡之外，英格兰设39个郡，威尔士有8个郡。现在的郡比以往要大些，类别简单划一。教区依旧存在，大多由几个教区合并而成。教区议会能够提供体育设施和村公所。在威尔士，各社区设有议会。
早在1963年，原来的伦敦郡就已改为大伦敦，并且作了区划调整。1972年的改革承认了这一现实。《1972年地方政府令》颁布后，又做了一些准备工作，自1974年4月开始实施。同年还颁布了《北爱尔兰地方政府令》，将原来的73个地方机构减至26个，按照比例代表制选举产生。
1973年颁布《苏格兰地方政府令》，将1929年以来的400多个地方政府机构重新划分，设置了2级3类区域机构，它们是：9个大区机构，下辖53个区机构和3个岛区。其中最大的斯特拉斯克莱德区又称格拉斯哥大都市区，人口多达250万；全区分为20个行政区，其中最大的行政区有85万居民。人口最少的大区仅有10万居民，居民最少的高地行政区仅有9000居民。3个岛区居民各在2～3万之间。在第二级行政区之下，是1350个社区。《苏格兰地方政府令》自1975年生效。
英国的地方政府改革一次比一次有所进展，但每次都留下了一些问题。当地方政府过小时，实力和效率不高；可地方政府规模扩大之后，又有尾大不掉、对抗中央政府之嫌。尤其是大伦敦和6个城市郡，居民众多，实力甚强，都被工党控制，对保守党构成威胁。另外，由于社会变化和地方政府工作日趋复杂化，各种涉及法律、财政、教育、城市规划、工程建筑、环境治理和其他社会和自然科学等方面的问题，已远非以业余兼职人员为主的地方官员所能应付，势必要适当求助于职业人员或更多地听取专家建议，提高政府效率。1979年，铁娘子撒切尔夫人刚刚组阁，就有大臣强烈批评地方政府“挥霍浪费、玩忽职守、不负责任和失去控制”，要求重建地方机构，重点解决财政混乱问题。只是由于当时保守党政府忙于经济整顿，此事暂被搁置。此外还有反面意见，认为中央权力过于集中，应进一步实行改革，继续简化和减少地方区划设置，增强地方政府作用。
1983年大选结束后，撒切尔内阁立即着手实施一项较为彻底的重建地方政府计划。当年10月提出白皮书，力求精简机构，修改1972年的地方政府法和1963年的伦敦政府法。
1985年7月，议会通过《1985年地方政府令》，取消城市郡议会和大伦敦市议会，把它们的职权转交给市区议会和郡区议会。
合理的地方选举和管理制度是实行民主管理的关键，为此英国人民多方努力，一再促使官方修改选举条例，形成了一套健全的制度。 按照规定，各级地方政府均由当地选民直接选举产生。居民较少的教区除外，那里事务不多，所有选民都可参加会议，没有必要建立议会。所以，地方选举主要是指郡议会、城市议会和次一级的行政区议会选举。目前，地方选举权授予所有年满18岁的公民，罪犯、精神病患者除外。选民每年登记，名单公布，力求高度的精确性。法律规定：地方议员候选人应是年满21岁并在该地居住12个月的选民，具有在该地或主要在该地工作12个月的经历，但大选期间宣布的破产者、任地方议员期间违法超支一定款项或被罚款5镑者、因犯罪被监禁达3个月者、在本地区有腐败行为或在选举中违法者，以及地方政府中的领薪雇员等不得成为候选人。候选人除按规定由人书面提名外，还可自行提名一位代理人协助竞选，但选举经费不得超过法定限额，并要如实呈交官方审查。
地方选举定时举行。地方议会选举每4年举行一次，重新选举全部地方议员。其中城市区议会在没有郡一级选举时，每年改选所有区议会成员的1/3。地方选举采用秘密投票和简单多数制，凡得票最多者即可当选。但在大约一半的被政党所控制的选区里，候选人必须参加或附属于某个政党方能获取成功。
随着地方民主的增进，英国地方政府管理水平逐步提高，民主监督机制加强，向地方民众提供的服务项目逐渐增多。根据1966年的《莫德报告》，地方政府的工作多达3类60余种，其中属保护性质的有警察、消防、民防、消费者保护、环境治理等；便民性质的有道路、桥梁、码头和停车场修建等；福利性质的有地方教育、供水、排污、娱乐设施提供和住房等。地方政府不仅是负有责任的执行机构，还应督促其他机构执行有关地方公益的政策，并根据情况向上级部门乃至中央政府反映地方要求。
多数地方议会不经常召开全体会议，所以，在日常管理中，地方政府十分注重发挥委员会的作用。委员会可从不同角度划分为若干门类。如可根据工作时间设立“专门”和“常设”两种。其中专门委员会处理临时问题，如赈灾、纪念活动等，一旦事情结束便解散；常设委员会存在时间长，每年任命一次，负责图书馆、住房等特殊服务项目。在两党竞争或多党相持的地方，委员会必须兼顾各党人选。必要时还可另外聘请专门人才参加委员会工作，这就可以抵消党派因素所造成的一些弊端。另外，年龄、性别、职业面貌、地区的广泛性等，都是应考虑的因素。在被一党控制的地方议会，不仅多数委员会的重要职位被该党所占据，而且在委员会开会之前，又事先召开党务会议商议工作日程，研究提交委员会的问题决策。实际上这就存在着两套决策议事机构。政党斗争进入地方政府的作用是双重性的：一方面，它会使地方决策接受多数党的影响；另一方面，为了长期保持其优势地位，也必须制定一些便民政策，获取一些政绩，以争取选民的支持。
地方委员会承担着地方政府的大部分工作，经常根据地方议会授权提出报告，采取行动，并可代表地方议会对各部门实行监督。地方委员会的工作多属义务性质，但由于它们是民主机制的产物并接受民众监督，绝大多数成员都有较强的兴趣和责任感。
在地方政府不断改善之时，监督机制也逐渐健全起来。多年来，选民对地方事务的干预受到约束和限制，地方机构的一些会议内容对公众保密。1972年地方政府法规定：地方会议不仅完全向选民公开，还可接受新闻媒介的采访，由报纸、电台和电视报道。地方事务透明度的增加有利于选民监督。此外，英国地方政府法规定：凡有贪污、腐败等不法行为者不得在地方政府供职；地方议员要公布其财产。地方政府的账目，必须接受选民的检查和中央政府委派的审计官的审计。1980年《地方政府规划和土地法》进一步规定：地方政府应及时公布税收、财政收支的年度报告，接受纳税人、选民对其工作的评论和检查，并对新闻媒体和各种组织的有关报道和活动做出应有的反应。
英国议会为了加强对地方政府的监督，还于1974年通过地方政府法，建立起地方查弊制度。地方查弊专员应具有地方工作的经验，经内阁大臣推荐，女王任命，终身任职。查弊专员每年要收到许多申诉书，调查各种侵犯公民权利的弊政，建议有关部门给予纠正。但由于这种制度出现不久，查弊专员的权限受到限制，地方政府设置了不少调查禁区，使效果不够理想。
和英国政治制度的其他方面一样，该国地方政府经历了漫长的发展变化，以后还会继续这一历程。
结语：英国地方政府的功效
由于绝大多数地方官员依靠选民投票当选，这就形成了纵向分权的链条，保证不少地方官员必须对选民负责，而不必仰赖上级的提拔关照。这就在相当程度上堵塞了逢迎谄媚、拍马溜须之徒的投机门路，匡正了社会风气。也正因如此，笔者在英国考察时，发现了这样一种有趣现象：许多选民在媒体和民调中，屡屡指责和嘲笑国家高层政客官员，他们对中央政府的满意度不是很高，认可度常在3到4成之间徘徊；而对地方官员的肯定性评价，多在7成之上。这是他们根据自身最直接的感受做出的判断和评估，是很值得那些坚持长官任命制的国家效法的。
英国地方政府的职能不是由宪法规定，而是来于议会的授权。随着国会不断调整委托给地方政府的权力，地方政府的管理权限和地位也随之不断变化。也正是因为这个原因，英国中央与地方政府的关系具有以下三种特征：
一是“伙伴”关系。将地方政府视为对地方社区利益负责的民主政府。从理论上说，地方政府与中央政府的关系是平等组织间自主的合作。但是，地方政府必须在中央政府设置的总体法律和政策框架内在当地推行公共政策。
二是“代理”关系。地方政府主要是负责执行中央政府政策并提供中央政府所确定的公共服务，只拥有少量的自主权。
三是“讨价还价”关系。中央政府与地方政府间的关系是两个具有不同的资源（即达到自己意志的手段）的组织之间谈判或讨价还价的关系。其中有：宪法和法律地位，政治合法性、调动舆论的能力，金融财政，组织能力、对人的控制力、服务事业，信息、知识和掌握的数据。这种“讨价还价”也造成了英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区政府职权各不相同的局面。
【作者简介】阎照祥，男，河南大学历史文化学院教授，河南大学世界历史研究所研究员，主要从事世界史和英国史的教学和研究。
【责任编辑：李婷轩】