论文部分内容阅读
党的十七大报告提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正高效权威的社会主义司法制度”,为实现司法为民、司法护民、司法便民指明了前进方向。检察机关作为国家法律监督机关,在整个社会主义司法体系中居于重要地位;公正高效权威地行使检察权是建立公正高效权威的社会主义司法制度的重要保证。深入推进检察业务管理模式变革,实现检察业务由以履行职能为主的“分散管理”到以流程控制为主的“集成管理”的改进,既是规范执法办案活动,提高执法办案水平的现实要求,又是检察权得以公正高效权威行使的重要途径。基于上述认识,我院成立了检察业务管理专门机构——检察业务综合管理科,在案件流程管理、办案行为预警、案件质量评价等方面进行了积极探索和认真尝试。
一、 实施检察业务综合管理的必要性
目前,检察机关对业务的管理、案件的管理主要采取的是业务部门负责人直接管理和检察长负责制、检察委员会民主集中制下的层级线型管理,是偏重于实体结果的宏观管理,重结果管理、轻过程管理,重业务工作的完成、轻对完成业务工作流程的控制和质量的考评,管理不系统、不全面、不到位。事实上,程序公正是实体公正的前提和基础,也是公正高效权威地行使检察权的具体体现。而能否保证程序公正取决于能否实现对办案流程的控制,这有赖于实施检察业务综合管理,强化对案件关键环节的制约。另外,从经济学的角度看,实施检察业务综合管理也是一种“帕累托改进”(在不使任何一方利益受到损失的情况下,至少使其中一方受益),通过加强对各项检察业务的管理、协调、监督、考评,发挥检察整体效能,提高办案质量与效率。因此实施检察业务综合管理,实现对检察业务的科学化、规范化管理,既保证程序公正,又保证实体公正尤为必要。
(一)实施检察业务综合管理是执法为民的客观要求
执法办案质量是检察工作的生命线。从目前检察机关内部组织架构来看,队伍建设、检务保障方面实行“综合管理”模式,检察业务管理实行“独立管理”模式。如:政治处负责队伍建设,办公室负责行装后勤工作,自侦、侦监、公诉等检察业务工作则各自为政。由于对检察业务工作缺乏统一的管理督导,在执法实践中案件流失、压案不查、超期办案、赃物私用、滥用强制措施、程序不公等问题时有发生;同时对公安机关、法院的办案行为上缺乏事前监督预警,公安机关应立案而不立案或办案程序违规,法院枉法裁判,有罪判无罪,重罪轻判等问题时有发生,在客观上侵犯了人民群众的合法权益。实施检察业务综合管理,由检察业务综合管理科负责对各项检察业务进行统一管理协调、督导评价,既能强化对办案流程的控制,保证程序公正,又能对侦查、捕诉、审判等办案活动进行“一条龙”式的同步动态监管,规范执法办案行为,还能对办结案件进行“会诊”,作出质量评价并与绩效考核挂钩,以促进办案水平不断提高,从而较好地解决检察执法实践中存在的问题,真正把执法为民理念体现在工作中,反映在效果上。
(二)实施检察业务综合管理是检察改革的内在要求
实践永无止境,创新永无止境。检察机关只有在执法实践中不断改革创新,跟紧时代节奏,顺应发展潮流,才能保持蓬勃生机与旺盛活力。从社会环境来看,目前我国已步入改革的深水区,社会深刻变革,利益深刻调整,必然会催生许许多多的社会矛盾,敌我矛盾也将更加尖锐,检察机关的办案数量势必有所增长,甚至大幅度攀升。检察机关在有限的人力物力条件下,只有对检察业务进行统一的规范化管理,强化侦监、公诉等业务部门的协作与制约,才能充分发挥检察机关的整体效能,在完成数量的条件下保证办案质量。从司法体系来看,目前检察机关基本是在办案过程中遇到案件事实不清、证据不足、对判决有疑义等问题才与公安机关、法院进行衔接配合,属于典型的“见纸打纸”;即使有建立长效机制的多数也局限于单一部门、单一方面,难以形成司法整体合力。而由检察业务综合管理科对检察业务实行统一管理后,则可以根据各业务部门在办案活动中反馈的问题及时汇总分析,找准问题症结,及时与公安机关、法院协调沟通,建立具有基础性、指导性的协作机制,促进侦查、捕诉、审判环节的紧密衔接、协调运转,形成司法整体合力。从检察机关内部来看,由于承担受案、移案、统计、报表等职责的内勤分散在各业务部门,工作上一般都是“各自打扫门前雪,哪管他人瓦上霜”,这就容易造成各业务环节信息断档,致使整体上信息不对称,反馈不及时,不利于对检察业务工作进行整体分析评价,既影响了检察长工作决策效率,又限制了法律政策研究工作开展和信息报送。如:案件流转到哪个环节?办理情况如何?等等,这些信息可能连内勤也无法准确掌握。又如:检察长或检察委员会若想了解一段时间的业务工作状况,就需要从各业务部门收集数据、典型案例,再进行分析判断,即便如此也只是对工作有初步了解,更为严重的是从统计数据上反映出来的本应立即处理的问题因信息反馈不及时而滞留,可能会形成隐患,进而影响整个检察工作质量。而对检察业务实行综合管理,将内勤整组置于检察业务综合管理科,则可把住案件的“进出口”,在监控案件流向、办理动态等方面可以“瓮中捉鳖”,保证办案信息反馈的及时性,统计数据的准确性,从而促进科学决策、高效决策。
(三)实施检察业务综合管理是强化监督的迫切要求
在内部监督方面,检察机关在案件质量管理上重实体轻程序的现象客观存在。法律虽然赋予了检察机关内设机构相互制约的职能,但实践中各业务部门独立运作、自成一体,案件处于部门和承办人监控下的封闭状态,办案流程既缺乏公开的、动态的反馈,又缺乏体外监控和过程管理,而对于办案质量问题各业务部门一般都实行“保护主义”,在内部把问题消化掉,极易造成监督缺位和脱节。目前在办案流程上的领导监督和下一个检察环节监督这种事后监督模式,局限于亡羊补牢而非防患于未然,对线索积压流失、超时办案、违反程序办案等问题缺乏预警,难以实现对执法活动事前、事中的动态监督及必要的矫正,不仅会导致个案不公,甚至会造成一批“产品”不合格。在外部监督方面,检察机关的侦监、公诉部门各自负责对公安机关移送审查逮捕、移送审查起诉案件实施监督管理,由于职责分工不同,两部门往往忽视了对公安机关捕后未移送审查起诉案件的监督管理,容易造成案件流失。实施检察业务综合管理后,依托对办案过程进行跟踪监督、动态监督,一方面可以将对内部办案程序的监督由事后监督变为同步监督,及时为检察长和检委会提供办案动态,便于问题预警和质量控制,确保办案质量。另一方面可以对公安机关的办案行为进行事前监督,及时发现并干预公安机关在办案过程中的违法违纪行为,增强监督实效。
二、 检察业务综合管理科的角色定位
作为检察业务综合管理的执行机构,检察业务综合管理科的职能应如何界定,角色应如何定位,既是顺利实施检察业务综合管理的关键所在,又是整合内部资源充分发挥检察整体效能的关键所在。经过初步探索,我们认为检察业务综合管理科应承担五项职能:一是负责法律政策调查研究、检委会日常管理、执法检查、联系人民监督员;二是负责统计业务数据、撰写信息;三是负责统一受理和移送案件、统一管理法律文书、统一监督和审查、统一监管赃款赃物,对案件各个诉讼环节进行程序管理;四是负责案件质量的监督管理和同步检查,重点负责对自侦部门不立案案件、撤销案件,刑检部门不批捕、不起诉案件及无罪判决案件实行复查;五是负责案件质量考评。据此,我们认为检察业务综合管理科的角色应定位于:管理者、参谋者、督导者。
(一)检察业务综合管理科应是办案流程的管理者。检察业务管理中心借助信息化平台统一负责案件受理、移送,统一送达文书、卷宗,索要回执,通过控制案件“进出口”实现对办案流程的管理。一是对进入检察环节的案件受理登记,审查案件是否应由检察机关管辖,受案具备的有关材料是否完备等,并将受理的案件流转至各对口业务部门审查办理,保证案件“来路”清楚,去向“明白”,便于实现同步监督。二是对在本院业务部门之间移送的案件,检察业务综合管理科负责登记备案,并对各部门办案流程实施监控和程序性审查,审查各办案部门办理的案件是否在法定期限内办结,对案件的非结论性处理是否符合规定要求等,发现问题及时预警。三是对进入诉讼环节的案件,检察业务综合管理科根据相关法律法规及内部规章制度,对案件的整个诉讼过程进行程序性审查,确保程序公正。
(二)检察业务综合管理科应是领导决策的参谋者。检察业务综合管理科通过分析业务统计数据,开展法律政策调查研究,收集撰写信息,既能全面把控业务工作动态,又能对业务工作发展趋向有所预判,可以为领导决策当好参谋。一是由检察业务综合管理科统一负责业务数据统计分析,有效解决了收集数据程序烦琐,数据准确率不高等问题,可以快速为领导决策提供详实准确的依据。二是检察业务综合管理科根据各业务部门反馈回来的办案过程中存在的问题或遇见的新情况及时开展调查研究,从法律适用、体制机制、工作措施等方面查找问题产生的根源,提出解决对策,可以为领导把握工作重心,改进工作方式提供参考。三是检察业务综合管理科在同步动态监督办案流程过程中着重突出重点案件、敏感性案件的异常情况进行信息收集、反馈和预警,及时发现归纳总结好的做法、好的经验或存在的突出问题,并通过信息简报直观地反映承办人工作效率和办案质量,反馈业务部门整体办案情况及存在的问题,为领导有针对性地安排布置工作提供参考。
(三)检察业务综合管理科应是办案质量的督导者。检察业务综合管理科依托对办案过程进行同步动态监督,对办结案件进行质量考评,能及时发现各办案环节是否存在质量问题,对可能出现质量问题的及时发出预警,对出现质量问题的及时纠正并追究办案责任,可以实现监督全覆盖,确保办案质量。一是以对办案环节的同步监督来确保案件质量。根据检察委员会授权对案件实体问题处理情况、案件的诉讼程序执行情况以及法律文书适用等问题予以密切监督。检察业务综合管理科负责对经侦查拟做撤案处理、经审查拟改变定性或做不批捕、不起诉处理以及退回补充侦查,法院判决无罪的案件相关部门应将决定书或判决书及相关材料进行复查并签署复查意见,以避免出现办案质量问题。二是以质量评价和责任追究制度来确保案件质量。检察业务综合管理科负责案件评议、错案责任追究和执法问责,一方面可以对每个办案环节质量作出细化的、具体的评价,另一方面可以根据评价结果采取一定的奖惩措施,激励遵守办案流程规范,办案质量高的,警示偏离办案流程规范,办案质量差的,引导和督促办案人员严格执法、依法办案。
三、检察业务综合管理科的运行模式
(一)着眼于规范办案行为,实行一体化管理模式。检察业务综合管理科集成统一受理和移送案件、统一管理法律文书、统一监督和审查、统一监管赃款赃物,根据检察委员会授权开展执法监督检查等职能于一体,将检察业务管理由松散变为集中,实现对各办案环节的过程控制,确保办案行为规范。一是统一受理和移送案件,可以控制案件“进出口”,强化办案部门的职责和约束承办人的办案行为,有效解决违反程序办案的问题,有效遏止超期办案。统一管理法律文书,既能防止法律强制措施滥用,又能通过法律文书掌握案件办理情况,还能加强对公安机关、法院送达的法律文书,返回的回执的管理。二是统一管理和跟踪监督举报线索的初查工作,能及时消化处理举报线索,防止线索大量积压和压案不查。三是统一监管赃款赃物,定期对扣押、保管的赃款赃物进行清理检查,能防止违法违纪现象的发生。四是根据检察委员会授权开展执法监督检查,把监督关口前移,由事后监督变为事前、事中同步动态监督,既能发现问题及时预警,又能有的放矢及时矫正,防止执法的随意性和暗箱操作,规范办案行为,提高办案质量。
(二)着眼于方便领导决策,实行扁平化管理模式。在现行的“检察长(检察委员会)—业务部门负责人—承办人”的检察业务层级型管理模式下,检察长(检察委员会)的信息来源需要“两站式”传递,一方面效率不高,另一方面信息的准确度不高,不利于管理者监督办案流程,也不利于管理者及时正确决策。而检察业务综合管理科既能在受案时掌握案件基本信息,又能对流转到承办人手中的案件的办理情况进行同步跟踪,及时提取主要数据建立起领导查询平台,将信息传递渠道由“两站式”简化为“直通式”,便于领导及时了解受案数量,分案情况,动态掌握承办人办案进程和办理情况,强化对案件流程的监督和管理。同时检察业务综合管理科有针对性地对办案信息进行收集分析,对不捕、改变定性、重罪轻诉等案件进行分析,对业务统计数据,特别是同比出现异常情况的数据进行分析,为领导决策提供参考。
(三)着眼于提高办案质量,实行动态化管理模式。实施检察业务综合管理归根结底是为了控制办案流程,提高办案质量,既然案件在一个环节一个环节地流动,那么对案件的管理也应一个环节一个环节地跟进,因此应将关注实体结果的静态监督考评管理模式变革为关注办案流程的动态监督考评管理模式。在内部监督方面:一是检察业务综合管理科在案件法定办结期限前一定时间内以催办的形式向承办部门发出预警,在发现业务部门偏离办案程序规范时发出预警提示,并将催办信息、预警提示信息录入领导查询平台,方便领导监督管理,防止超期办案、违规办案。二是在向外移送案件前,检察业务综合管理科负责对补充侦查意见书、纠正违法通知书、起诉书等法律文书进行审查,发现问题及时与业务部门协调解决,保证检察环节办案质量。三是对上级交办案件及受理审查中发现的重大疑难案件跟踪督办,并将督办情况及时反馈给检察长或检察委员会,对督办中发现的问题及时与相关部门协调解决。四是通过定期检查或不定期抽查案件卷宗,对案件质量进行量化考评,从实体、程序以及是否违反办案规定等环节逐一核查,并将考评结果记入办案质量档案,纳入年度考核与奖惩挂钩。在外部监督方面:检察业务综合管理科通过统一受理和移送案件,送达法律文书,统一索要回执,清楚掌握案件移交时间,监督公安机关对批捕和不批捕决定的执行情况,对逮捕案件的提请起诉情况,对退回补充侦查案件的重报情况等,对未在法定期限内回复、提请或重报的,立即通知相关监督部门发出纠正违法通知,增强监督实效。
从检察工作长远发展趋势来看,检察业务综合管理应是基层检察院长期探索的重要课题,但在当前的实践中还存在一些困难。一是设置专门的检察业务综合管理部门在法律上还没有依据,上级检察机关也没有对口的指导、管理、考核部门;二是案件管理系统能否支撑,特别是将多个部门的受案任务交由检察业务综合管理部门的某一个管理人员承担后案件管理系统可能会出现障碍,因此案件管理系统可能需要进一步改进;三是检察业务综合管理部门负责监督管理全院所有案件,检察委员会负责研究决定特定条件的案件,纪检监察部门负责监督办案纪律,这些机构在职能分工上还存在交叉,如何协调规范相关部门的职能职责还需进一步探索。
一、 实施检察业务综合管理的必要性
目前,检察机关对业务的管理、案件的管理主要采取的是业务部门负责人直接管理和检察长负责制、检察委员会民主集中制下的层级线型管理,是偏重于实体结果的宏观管理,重结果管理、轻过程管理,重业务工作的完成、轻对完成业务工作流程的控制和质量的考评,管理不系统、不全面、不到位。事实上,程序公正是实体公正的前提和基础,也是公正高效权威地行使检察权的具体体现。而能否保证程序公正取决于能否实现对办案流程的控制,这有赖于实施检察业务综合管理,强化对案件关键环节的制约。另外,从经济学的角度看,实施检察业务综合管理也是一种“帕累托改进”(在不使任何一方利益受到损失的情况下,至少使其中一方受益),通过加强对各项检察业务的管理、协调、监督、考评,发挥检察整体效能,提高办案质量与效率。因此实施检察业务综合管理,实现对检察业务的科学化、规范化管理,既保证程序公正,又保证实体公正尤为必要。
(一)实施检察业务综合管理是执法为民的客观要求
执法办案质量是检察工作的生命线。从目前检察机关内部组织架构来看,队伍建设、检务保障方面实行“综合管理”模式,检察业务管理实行“独立管理”模式。如:政治处负责队伍建设,办公室负责行装后勤工作,自侦、侦监、公诉等检察业务工作则各自为政。由于对检察业务工作缺乏统一的管理督导,在执法实践中案件流失、压案不查、超期办案、赃物私用、滥用强制措施、程序不公等问题时有发生;同时对公安机关、法院的办案行为上缺乏事前监督预警,公安机关应立案而不立案或办案程序违规,法院枉法裁判,有罪判无罪,重罪轻判等问题时有发生,在客观上侵犯了人民群众的合法权益。实施检察业务综合管理,由检察业务综合管理科负责对各项检察业务进行统一管理协调、督导评价,既能强化对办案流程的控制,保证程序公正,又能对侦查、捕诉、审判等办案活动进行“一条龙”式的同步动态监管,规范执法办案行为,还能对办结案件进行“会诊”,作出质量评价并与绩效考核挂钩,以促进办案水平不断提高,从而较好地解决检察执法实践中存在的问题,真正把执法为民理念体现在工作中,反映在效果上。
(二)实施检察业务综合管理是检察改革的内在要求
实践永无止境,创新永无止境。检察机关只有在执法实践中不断改革创新,跟紧时代节奏,顺应发展潮流,才能保持蓬勃生机与旺盛活力。从社会环境来看,目前我国已步入改革的深水区,社会深刻变革,利益深刻调整,必然会催生许许多多的社会矛盾,敌我矛盾也将更加尖锐,检察机关的办案数量势必有所增长,甚至大幅度攀升。检察机关在有限的人力物力条件下,只有对检察业务进行统一的规范化管理,强化侦监、公诉等业务部门的协作与制约,才能充分发挥检察机关的整体效能,在完成数量的条件下保证办案质量。从司法体系来看,目前检察机关基本是在办案过程中遇到案件事实不清、证据不足、对判决有疑义等问题才与公安机关、法院进行衔接配合,属于典型的“见纸打纸”;即使有建立长效机制的多数也局限于单一部门、单一方面,难以形成司法整体合力。而由检察业务综合管理科对检察业务实行统一管理后,则可以根据各业务部门在办案活动中反馈的问题及时汇总分析,找准问题症结,及时与公安机关、法院协调沟通,建立具有基础性、指导性的协作机制,促进侦查、捕诉、审判环节的紧密衔接、协调运转,形成司法整体合力。从检察机关内部来看,由于承担受案、移案、统计、报表等职责的内勤分散在各业务部门,工作上一般都是“各自打扫门前雪,哪管他人瓦上霜”,这就容易造成各业务环节信息断档,致使整体上信息不对称,反馈不及时,不利于对检察业务工作进行整体分析评价,既影响了检察长工作决策效率,又限制了法律政策研究工作开展和信息报送。如:案件流转到哪个环节?办理情况如何?等等,这些信息可能连内勤也无法准确掌握。又如:检察长或检察委员会若想了解一段时间的业务工作状况,就需要从各业务部门收集数据、典型案例,再进行分析判断,即便如此也只是对工作有初步了解,更为严重的是从统计数据上反映出来的本应立即处理的问题因信息反馈不及时而滞留,可能会形成隐患,进而影响整个检察工作质量。而对检察业务实行综合管理,将内勤整组置于检察业务综合管理科,则可把住案件的“进出口”,在监控案件流向、办理动态等方面可以“瓮中捉鳖”,保证办案信息反馈的及时性,统计数据的准确性,从而促进科学决策、高效决策。
(三)实施检察业务综合管理是强化监督的迫切要求
在内部监督方面,检察机关在案件质量管理上重实体轻程序的现象客观存在。法律虽然赋予了检察机关内设机构相互制约的职能,但实践中各业务部门独立运作、自成一体,案件处于部门和承办人监控下的封闭状态,办案流程既缺乏公开的、动态的反馈,又缺乏体外监控和过程管理,而对于办案质量问题各业务部门一般都实行“保护主义”,在内部把问题消化掉,极易造成监督缺位和脱节。目前在办案流程上的领导监督和下一个检察环节监督这种事后监督模式,局限于亡羊补牢而非防患于未然,对线索积压流失、超时办案、违反程序办案等问题缺乏预警,难以实现对执法活动事前、事中的动态监督及必要的矫正,不仅会导致个案不公,甚至会造成一批“产品”不合格。在外部监督方面,检察机关的侦监、公诉部门各自负责对公安机关移送审查逮捕、移送审查起诉案件实施监督管理,由于职责分工不同,两部门往往忽视了对公安机关捕后未移送审查起诉案件的监督管理,容易造成案件流失。实施检察业务综合管理后,依托对办案过程进行跟踪监督、动态监督,一方面可以将对内部办案程序的监督由事后监督变为同步监督,及时为检察长和检委会提供办案动态,便于问题预警和质量控制,确保办案质量。另一方面可以对公安机关的办案行为进行事前监督,及时发现并干预公安机关在办案过程中的违法违纪行为,增强监督实效。
二、 检察业务综合管理科的角色定位
作为检察业务综合管理的执行机构,检察业务综合管理科的职能应如何界定,角色应如何定位,既是顺利实施检察业务综合管理的关键所在,又是整合内部资源充分发挥检察整体效能的关键所在。经过初步探索,我们认为检察业务综合管理科应承担五项职能:一是负责法律政策调查研究、检委会日常管理、执法检查、联系人民监督员;二是负责统计业务数据、撰写信息;三是负责统一受理和移送案件、统一管理法律文书、统一监督和审查、统一监管赃款赃物,对案件各个诉讼环节进行程序管理;四是负责案件质量的监督管理和同步检查,重点负责对自侦部门不立案案件、撤销案件,刑检部门不批捕、不起诉案件及无罪判决案件实行复查;五是负责案件质量考评。据此,我们认为检察业务综合管理科的角色应定位于:管理者、参谋者、督导者。
(一)检察业务综合管理科应是办案流程的管理者。检察业务管理中心借助信息化平台统一负责案件受理、移送,统一送达文书、卷宗,索要回执,通过控制案件“进出口”实现对办案流程的管理。一是对进入检察环节的案件受理登记,审查案件是否应由检察机关管辖,受案具备的有关材料是否完备等,并将受理的案件流转至各对口业务部门审查办理,保证案件“来路”清楚,去向“明白”,便于实现同步监督。二是对在本院业务部门之间移送的案件,检察业务综合管理科负责登记备案,并对各部门办案流程实施监控和程序性审查,审查各办案部门办理的案件是否在法定期限内办结,对案件的非结论性处理是否符合规定要求等,发现问题及时预警。三是对进入诉讼环节的案件,检察业务综合管理科根据相关法律法规及内部规章制度,对案件的整个诉讼过程进行程序性审查,确保程序公正。
(二)检察业务综合管理科应是领导决策的参谋者。检察业务综合管理科通过分析业务统计数据,开展法律政策调查研究,收集撰写信息,既能全面把控业务工作动态,又能对业务工作发展趋向有所预判,可以为领导决策当好参谋。一是由检察业务综合管理科统一负责业务数据统计分析,有效解决了收集数据程序烦琐,数据准确率不高等问题,可以快速为领导决策提供详实准确的依据。二是检察业务综合管理科根据各业务部门反馈回来的办案过程中存在的问题或遇见的新情况及时开展调查研究,从法律适用、体制机制、工作措施等方面查找问题产生的根源,提出解决对策,可以为领导把握工作重心,改进工作方式提供参考。三是检察业务综合管理科在同步动态监督办案流程过程中着重突出重点案件、敏感性案件的异常情况进行信息收集、反馈和预警,及时发现归纳总结好的做法、好的经验或存在的突出问题,并通过信息简报直观地反映承办人工作效率和办案质量,反馈业务部门整体办案情况及存在的问题,为领导有针对性地安排布置工作提供参考。
(三)检察业务综合管理科应是办案质量的督导者。检察业务综合管理科依托对办案过程进行同步动态监督,对办结案件进行质量考评,能及时发现各办案环节是否存在质量问题,对可能出现质量问题的及时发出预警,对出现质量问题的及时纠正并追究办案责任,可以实现监督全覆盖,确保办案质量。一是以对办案环节的同步监督来确保案件质量。根据检察委员会授权对案件实体问题处理情况、案件的诉讼程序执行情况以及法律文书适用等问题予以密切监督。检察业务综合管理科负责对经侦查拟做撤案处理、经审查拟改变定性或做不批捕、不起诉处理以及退回补充侦查,法院判决无罪的案件相关部门应将决定书或判决书及相关材料进行复查并签署复查意见,以避免出现办案质量问题。二是以质量评价和责任追究制度来确保案件质量。检察业务综合管理科负责案件评议、错案责任追究和执法问责,一方面可以对每个办案环节质量作出细化的、具体的评价,另一方面可以根据评价结果采取一定的奖惩措施,激励遵守办案流程规范,办案质量高的,警示偏离办案流程规范,办案质量差的,引导和督促办案人员严格执法、依法办案。
三、检察业务综合管理科的运行模式
(一)着眼于规范办案行为,实行一体化管理模式。检察业务综合管理科集成统一受理和移送案件、统一管理法律文书、统一监督和审查、统一监管赃款赃物,根据检察委员会授权开展执法监督检查等职能于一体,将检察业务管理由松散变为集中,实现对各办案环节的过程控制,确保办案行为规范。一是统一受理和移送案件,可以控制案件“进出口”,强化办案部门的职责和约束承办人的办案行为,有效解决违反程序办案的问题,有效遏止超期办案。统一管理法律文书,既能防止法律强制措施滥用,又能通过法律文书掌握案件办理情况,还能加强对公安机关、法院送达的法律文书,返回的回执的管理。二是统一管理和跟踪监督举报线索的初查工作,能及时消化处理举报线索,防止线索大量积压和压案不查。三是统一监管赃款赃物,定期对扣押、保管的赃款赃物进行清理检查,能防止违法违纪现象的发生。四是根据检察委员会授权开展执法监督检查,把监督关口前移,由事后监督变为事前、事中同步动态监督,既能发现问题及时预警,又能有的放矢及时矫正,防止执法的随意性和暗箱操作,规范办案行为,提高办案质量。
(二)着眼于方便领导决策,实行扁平化管理模式。在现行的“检察长(检察委员会)—业务部门负责人—承办人”的检察业务层级型管理模式下,检察长(检察委员会)的信息来源需要“两站式”传递,一方面效率不高,另一方面信息的准确度不高,不利于管理者监督办案流程,也不利于管理者及时正确决策。而检察业务综合管理科既能在受案时掌握案件基本信息,又能对流转到承办人手中的案件的办理情况进行同步跟踪,及时提取主要数据建立起领导查询平台,将信息传递渠道由“两站式”简化为“直通式”,便于领导及时了解受案数量,分案情况,动态掌握承办人办案进程和办理情况,强化对案件流程的监督和管理。同时检察业务综合管理科有针对性地对办案信息进行收集分析,对不捕、改变定性、重罪轻诉等案件进行分析,对业务统计数据,特别是同比出现异常情况的数据进行分析,为领导决策提供参考。
(三)着眼于提高办案质量,实行动态化管理模式。实施检察业务综合管理归根结底是为了控制办案流程,提高办案质量,既然案件在一个环节一个环节地流动,那么对案件的管理也应一个环节一个环节地跟进,因此应将关注实体结果的静态监督考评管理模式变革为关注办案流程的动态监督考评管理模式。在内部监督方面:一是检察业务综合管理科在案件法定办结期限前一定时间内以催办的形式向承办部门发出预警,在发现业务部门偏离办案程序规范时发出预警提示,并将催办信息、预警提示信息录入领导查询平台,方便领导监督管理,防止超期办案、违规办案。二是在向外移送案件前,检察业务综合管理科负责对补充侦查意见书、纠正违法通知书、起诉书等法律文书进行审查,发现问题及时与业务部门协调解决,保证检察环节办案质量。三是对上级交办案件及受理审查中发现的重大疑难案件跟踪督办,并将督办情况及时反馈给检察长或检察委员会,对督办中发现的问题及时与相关部门协调解决。四是通过定期检查或不定期抽查案件卷宗,对案件质量进行量化考评,从实体、程序以及是否违反办案规定等环节逐一核查,并将考评结果记入办案质量档案,纳入年度考核与奖惩挂钩。在外部监督方面:检察业务综合管理科通过统一受理和移送案件,送达法律文书,统一索要回执,清楚掌握案件移交时间,监督公安机关对批捕和不批捕决定的执行情况,对逮捕案件的提请起诉情况,对退回补充侦查案件的重报情况等,对未在法定期限内回复、提请或重报的,立即通知相关监督部门发出纠正违法通知,增强监督实效。
从检察工作长远发展趋势来看,检察业务综合管理应是基层检察院长期探索的重要课题,但在当前的实践中还存在一些困难。一是设置专门的检察业务综合管理部门在法律上还没有依据,上级检察机关也没有对口的指导、管理、考核部门;二是案件管理系统能否支撑,特别是将多个部门的受案任务交由检察业务综合管理部门的某一个管理人员承担后案件管理系统可能会出现障碍,因此案件管理系统可能需要进一步改进;三是检察业务综合管理部门负责监督管理全院所有案件,检察委员会负责研究决定特定条件的案件,纪检监察部门负责监督办案纪律,这些机构在职能分工上还存在交叉,如何协调规范相关部门的职能职责还需进一步探索。