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摘 要： 农民利益保护机制是陕西省全面建成小康社会的薄弱环节。国内有关省份的成熟经验和做法，为陕西省建立被征地农民利益保护机制提供了经验和思路。要解决陕西存在的问题，就要以土地流转交易机制、征地补偿机制、工作机制为突破路径，在妥善建设安置房和过渡房、拓宽被征地农民就业渠道、完善被征地农民社会保障机制、多渠道扩大被征地农民生活保障资金来源、完善征地补偿政策和管理制度等方面多角度、多层面探寻被征地农民利益保护的解决办法。
关键词： 共享发展； 被征地农民； 利益保护机制
中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.008
Abstract： The peasants’ interest-protection mechanism is the weak link of completing the building of a moderately prosperous society in all respects of Shaanxi province. Investigation and analysis about mature experience and practice in domestic related provinces determines research ideas for Shaanxi province to establish the interest-protection mechanism of the landless peasants. Combining with the existing problems in Shaanxi province， we should take countermeasures in order to seek better solutions to protect the interests of the landless peasants. The measures are land transfer transaction mechanism； compensation mechanism； working the mechanism as breaking path； in the proper construction of resettlement housing and transitional housing， it is essential to broaden the employment channels of landless farmers， improve the social security mechanism， expand the channels of living security funds source， improve the land requisition compensation policy and especially， management system as the key content. All in all， from multi angles， multi-levels ，we seek solutions to protect the interests of farmers.
Key words： shareable development； landless peasants； interest-protection mechanism
十八届五中全会强调，坚持共享发展，要让全体人民在共建共享中有更多的获得感。习近平总书记多次指出，小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务就是保护农民利益、推进脱贫攻坚。对于陕西省而言，“十三五”时期乃至更长一段时间内，深入推进以人为核心的新型城镇化，成为着力推进五个扎实、实现追赶超越的重要抓手。然而现阶段陕西人口的城镇转移以城乡两栖型的半城镇化人口为主，从农村转移进城的人口大多还贴有农民工标签，没有在实质上享受和城里人一样的生活、工作条件，这部分人口目前有500万人。因此，如何建立被征地农民利益保护的长效机制，让农民带着土地和劳动力“两个资本”进城，在不失去土地的条件下进入城市生活、参与城市建设和共享城市发展成果，是陕西推进新型城镇化发展的重点，也是全面小康社会建设要迫切解决的难题。充分借鉴国内相关省份成熟经验，建立顺应长远趋势、符合陕西发展、满足实际需求的被征地农民利益保护机制，以求能够多角度、多层面探寻保护农民利益的解决办法，尽快实现同步够格全面建成小康社会的重要目标。
一、国内有关省份被征地农民利益保护的主要经验及对陕西的启示
综合分析国内浙江、重庆、四川、广东、江苏等有关省份推进保护被征地农民利益机制建设相关经验做法，对陕西的启示主要有以下几个方面。第一，注意丰富安置社区农民精神文化生活。组织形式多样的文体娛乐活动，丰富群众文化生活。第二，增强安置社区人性化服务。安置社区要配套相应的健身场所、养老院、卫生服务中心、幼儿园、中小学校以及公共交通设施。第三，注重多元化安置失地农民。探索留地安置和产业用房安置来满足失地农民的不同需求。第四，积极拓宽补偿资金融资渠道。通过征收征地统筹费、征地调节资金或者如重庆的“地票”模式等来满足补偿资金缺口问题。第五，重视解决失地农民就业问题。通过开展“三单制”技能培训，优惠政策鼓励失地农民创业，打破城乡就业二元体制等保障失地农民就业。第六，注重增加农民财产性收入。集体资产折股量化，明晰产权，把农民变成股民。同时，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。
二、陕西省被征地农民利益保护的现状
随着陕西省经济社会发展和城市、园区建设用地需求扩张，征用农民土地数量不断增加，被征地农民越来越多，全省耕地面积由2001年的7028.18万亩减少到2014年的5992.16万亩。相关数据显示，2012年全省征收集体土地17.5万亩，涉及10.1万农户、39.4万人。按照国家每年下达13万亩用地指标和目前人均1.3亩土地的平均水平推算，全省每年将有10万农业人口完全失去土地，如果考虑部分失去土地的情况，涉及的失地人口更多，被征地农民利益保障问题日益突出。近年来陕西省农村人口加速向城市转移，农村人口由2001年的2425万人减少到2014年的1790.54万人，而且未来几年内这一转移势头不会有明显减弱，与此同时，与之相关的农民利益保障并没有及时跟进，甚至远落后于城镇化的推进速度。陕西省新型城镇化规划提出，到2020年城镇化水平将达到62%，“十三五”期间将累计转移400万农村居民进城落户，由此引发的被征地农民利益保障问题将会日益突出，迫切需要从省级层面上建立长效保护机制。 为了保护被征地农民在失去土地后有持续生活的能力，陕西省制定出台了一系列政策措施，在住房、户籍、就业、社保等方面出台了一系列行之有效的政策举措，形成了较为完善的工作推进机制，为建立被征地农民的利益保护长效机制奠定基础。一是严格执行征地补偿安置标准。在征地拆迁工作推进上，始终坚持同地同价、协调平衡、公开透明的原则，按照告知、确认、听证等程序来推进征地工作，严格落实补偿安置协议。在解决被征宅基地农民的居住、安置问题上，各地虽然在具体补偿方法上有所不同，但基本都按照全省征地统一年产值及片区综合地平价标准进行补偿，鼓励农民带着土地、劳动力两个资本进城，并对不具备生产生活条件地区的被征地农民，也能实现异地移民安置。二是全力做好被征地农民的就业工作。各地根据当地实际情况给予被征地农民优先就业机会，主要有：在大型招聘会以及企业招工上，推荐本地被征地农民优先就业；在拆迁工作、企业基建上，给予被征地村、组农民优先用工权利；公益管理岗位优先招聘本地被征地农民；推进建立失地农民就业人才市场，对失地农民进行档案化管理，促进失地农民就业；对处于劳动年龄段被征地农民实施有针对性的就业技能培训和创业培训。三是建立健全被征地农民社会保障制度。按照“谁征地谁保障及政府、集体、个人共用出资”的原则，政府出资部分原则上不低于社会保障费用总额的30%，足额提取和财政预算安排，落实被征地居民社会保障所需费用；并通过实行社保资金专户管理来实现社保资金的安全、规范、有效运用，通过从当年土地有偿使用收入中提取一定的储备金来化解养老保险基金的支付风险。
三、陕西省被征地农民利益保护中存在的问题
尽管我省出台了一系列关于失地农民养老保险、失业保险、医疗保险等方面的规定，由于其条例、规章效力较低，其覆盖面过窄，并不能全面有效地保护失地农民的基本生活及长远生计，无法抵御失去土地给他们带来的各种生活风险，部分进城农民生活不稳定，成为所谓的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无本”的“四无农民”。
（一）征地补偿标准低，政策落实不到位
1. 农民退宅基地、承包地给予一次性经济补偿的办法，因一些县、镇政府无资金补偿能力及相应政策措施而难以有效实施。
2. 由于国家土地政策调整等原因造成征地补偿标准前后不平衡。由于《土地管理法》面临修订，新的土地征收补偿标准还未出台，在现行较低的土地征收补偿标准下，农民失去耕地后，生活水平有所下降。
3. 在以土地指标换保障的过程中，农民利益补偿标准难以衡量。（1）农民原有宅基地和建于其上的房屋，是一种不可上市交易的资产，不能与上市交易后的土地价格一视同仁；（2）农民所置换房屋较之原农宅，存在权益和价值差异；（3）各地地形地貌特征和资源禀赋不同导致补偿标准在地区、时段上均存在差异，重点项目与其他项目补偿标准也不一致，很难实现“同地同价”，如：公益事业、基础设施等项目征地往往沿用老办法，要求政府定价低于“统一年产值和区片地价补偿标准”征地，被征地农民对此意见很大。
4. 少数相关人员素质不高影响征地工作的顺利进行。有少数地方工作人员在处理征地问题的过程中群众工作不够细致，引发干群关系紧张；少数被征地农民对国家征地拆迁政策缺乏全面认识，片面追求个人权益，影响征地拆迁工作的顺利展开。
（二）社会保障薄弱，被征地农民生活水平不高
1. 城乡社会保障不同步。被征地农民进到城市，却不能得到和城市人口相同的社会保障，部分市县被征地农民进城后虽然在户籍上实现了城乡一体化，但对应的养老、住房、医疗、教育等其他方面的一体化推进缓慢。城市户口附着的就业、住房、养老、医疗、教育“五大保障”与农村户口附着宅基地使用权、承包经营权、林权“三大保障”存在制度性阻隔。
2. 被征地农民社保资金难落实。被征地农民社保资金缺口逐年增加，各级财政支付压力很大，尤其是早已被征地的失地农民社保经费难落实。以养老保险筹资模式为例，陕西被征地农民的养老保险资金由财政、个人、村集体，三方各负担1/3，但由于有些村集体基本没有经济收入，所以被征地农民个人可能实际上要缴纳全部养老保险资金的2/3。
3. 被征地农民养老补偿标准低，个人缴费压力大。当前被征地农民养老金补偿标准低，并不能解决被征地农民的实际养老问题。由于旧的参保办法个人缴费过高，多数被征地农民愿意领取征地补偿金，不愿参加被征地農民养老保险；同时，新的被征地农民养老保险办法与以前被征地农民社会保障之间没有相应的政策衔接，造成这部分人员养老存在困难。被征地农民中的大部分中老年人，对一次性交纳4～6万元的养老保险金，要等到60岁后方能每月领取200元左右的养老金的方式难以接受。
4. 被征地农民进城后多以临时工身份就业，工龄不被累计，加之缺乏现代社保意识，加剧了其与城市人口的社保差别。这些都使得被征地农民对现行城乡割离的社保制度缺乏信任，部分被征地农民愿意在城市生活，但不愿意迁户，部分已经迁户农民有返乡的想法。
（三）征地安置方式针对性不强，无法形成综合保障
1. 被征地群众安置方式较单一，难以适应形势需要。在征地工作中，部分地区采取“买断式”一次性货币补偿安置的办法，由于被征地农民本身在理财能力和投资能力上有欠缺，又缺少指导性措施，一些无业被征地农民自谋职业能力较差，往往成为新的困难群体；同时，货币形式的补偿方式也导致在征地上出现多方与民争利的现象，尤其是一些商业用地土地成本价和出让价之间的巨额增值收益，农民不能享受。
2. 土地补偿金只能解决近忧。对于长期以地为生的农民来说，土地补偿金不能从根本上解决农民的后顾之忧，随着时间的推移，后续保障的问题会突出显现。
3. 征地补偿费只考虑了直接补偿费用。征地补偿费应该包括直接补偿费用，还应该包括间接补偿费用，即征地后由于市场风险所带来的外部性费用，如被征地农民因就业、土地贴现、环境适应、物价变化、接受培训等间接因素产生的费用，当前在征地过程中很少考虑到间接补偿费用。 4. 被征地农民安置过渡存在问题。由于征地涉及拆迁范围大，各地资金条件、实地条件、气候环境条件等有别，被征地农民不能全部实现顺利过渡。
5. 集体土地、宅基地进入市场存在政策和法律障碍。这些制度约束决定了农民与地方政府在宅基地利益分配中存在不公平现象。
（四）农民综合素质不高，就业创业机制不完善
1. 被征地农民的文化、技术、能力等综合素质方面还有一定不足，那些有“技术含量”要求的工种或岗位对其而言门槛过高，被征地农民大多从事低技术行业和工种，收入偏低。
2. 劳动力市场吸纳力不强，陕西经济发展水平相对落后，经济拉动就业的潜力不够，加之每年应届大学毕业生人数多，城镇职工下岗失业较多，导致整体就业环境一直较为严峻，被征地农民就业更加困难。
3. 政府的帮扶方式单一，各级政府虽然都将促进失地农民就业纳入到议事日程，也做了一些积极探索和创新，但仍缺乏长期有效的帮扶措施和激励机制，失地农民就业率和稳定性都不高。
4. 失地农民就业服务市场体系不完善，劳动力市场上针对失地农民就业的窗口几乎没有，进城农民寻工信息相对闭塞，导致其择业流动性大，形成不了工作经验、职业技能和社会地位的累积。
5. 被征地农民就业观念落后，对创业的认识不足，存在对政府“等、靠、要”的思想，普遍缺乏维权意识和能力。
6. 就业安置协议有据无实，一些征地企业在征地时承诺本厂安置被征地农民就业名额，但终因工资和技术等方面的问题无法达成协议。
四、陕西省被征地农民利益保护机制的建设路径
积极贯彻落实党的十八届三中五中全会、中央城镇化会议、中央农村工作会议精神，在切实满足农民住房需求、生活需求的前提下，在创新土地流转机制、完善征地补偿机制、健全工作组织机制上加大政策支持并强化实施，尽快在建立惠及被征地农民的土地增值收益分配方式、打造城乡一体分担合理的养老医疗教育等“大社保”保障体系、探索“先安置后征地”工作推进模式上取得成效。
（一）注重健全土地流转交易机制
发挥市场主导作用，加强市场运营服务，规范农村集体经营性建设用地流转。
1. 完善土地流转市场机制。按照公开、公平、公正原则，以农村土地流转交易服务中心为纽带，规范引导农民采取转包、出租、入股等多种方式流转土地承包经营权，建立健全宅基地退出补偿激励机制，推行建设用地入股和土地租用制度，促进农村土地资源优化配置。
2. 拓展土地流转交易服务机制。建立健全农村土地流转登记、备案和信息发布制度，以用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁为重点，积极拓展土地流转交易服务中心职能。
3. 完善流转收益分配机制。完善土地流转收益分配办法，明确任何组织和个人不得擅自截留、扣缴农民合法流转收益。
（二）注重完善征地补偿机制
完善对征地补偿的管理和方法，为被征地农民长远生计提供制度性保障。
1. 完善拆迁安置机制，探索实施移民长期补偿机制，建立拆迁安置过渡的扶持长效机制和调概、处遗机制，不断破解影响和制约搬迁安置工作发展的突出问题。
2. 完善社保基金管理机制，为被征地农民制定专门的社会保障制度，遵循“低进低出”的原则，设计一种“少缴费，少得益”的新制度，设定参保者得益之“少”的下限，以保障基本生活需求为准；完善被征地农民就业保障机制，制定覆盖全面、适度跟进的就业服务体系，帮助被征地农民就业；建立失地农民社会保障建设专用资金机制，加强对被征地农民的保障。
3. 完善养老保障账户管理机制。建立市、县（区）两级被征地人员养老保障基金和社会保障风险基金；被征地人员的养老保障费实行专款专用、收支两条线和个人账户管理；并根据经济发展和城镇居民生活水平适时调整。
4. 建立多渠道筹资机制。在巩固现有筹资渠道的基础上，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，加强风险预测，保证资金长期收支平衡。
（三）注重建立多元化征地补偿和安置机制
在提高征地补偿标准，深化货币安置主渠道的基础上，完善体制机制，探索建立符合区域发展实际的失地补偿安置方式，切实保障农民合法权益。结合省内外实践，有以下几种方式可供选择。
1. 留地开发型安置。对城郊附近的失地农民，在征地工作中，按征地总量的一定比例预留土地，用于发展二、三产业，参与招商引資兴办企业，安排就业，或投资建标准营业房、厂房、公寓等，实行租赁经营，为失地农民拓展稳定就业路子和增收渠道。
2. 公益型安置。在征地补偿之外，建立公益基金，主要用于解决老弱病残人口的基本生活补助和集体公益性建设的支出。
3. 企业招工型安置。对征地数量较大的企业，按照征地数量，由用地企业安排一定数量职位，安置被征地村组的失地农民。
4. 移民型安置。在群众自愿的前提下，将失地农民纳入移民搬迁计划，进行异地移民搬迁。
5. 妥善建设安置房和过渡房。根据当地交通区位、经济发展、环境容量等，优先考虑在位置较好、交通便利、就医入学方便的地段先行建设适量安置房和过渡房，尽量对被征收户进行现房安置和提供周转用房，解决被征收群众搬迁过渡困难问题。
（四）注重工作机制更加健全
建立促进城乡统筹发展和干群关系和谐的工作互动机制。
1. 在制度上进一步完善土地征收办法的不同价，在征地时上严格遵守法定程序，保证被征地农民的各项权益。
2. 完善各级各部门联动的工作机制，加快探索建立先安置后征地的实现方式。
五、陕西省被征地农民利益保护机制建设重点
健全社会保障制度是维护被征地农民权益的基本条件，深化征地制度改革是构建被征地农民利益保护长效机制的重要途径，妥善分配土地增值部分收益则是处理好征地拆迁补偿问题的关键所在。因此，要从以下五个方面尽快取得突破，形成土地流转规范、征地过程阳光、安置方式多元、就业创业同步、社会保障健全、监督管理有效、组织体系完善的被征地农民权益保护机制。 （一）妥善建设安置房和过渡房，健全安置方法
1. 根据国民经济发展情况、土地利用资源、规划条件，优先考虑在位置较好、交通便利、就医入学方便的地段先行建设适量安置房和过渡房，尽量对被征收户进行现房安置和提供周转用房，解决被征收群众搬迁过渡困难问题。
2. 出台征收困难户住房保障机制，对无固定经济来源且住房十分紧张的被征收户，政府应责成房产等部门建立保障制度，优先在廉租房、经济适用房中给予住房保障。
3. 积极探索被征地农民安置新途径，采取留地安置、用工安置、教育培训等多种方式进行安置。
4. 实行财政补贴安置住房的兜底政策，保证每家每户最少拥有人均30平方米的一套住房，保证农民有住处；同时，根据土地利用总体规划和开发区总体规划，按照各行政村人口、土地收益情况，在黄金地段为各村按一定比例，留足集体用地，各村利用土地补偿金在留用地上形成新的经营联合体。
（二）拓宽被征地农民就业渠道，大力开展就业培训工作
1. 切实加强失地农民技能培训，建立完善的就业培训体系。有计划地组织被征地农民参加劳动力技能培训，让每一个被征地农民都至少学会1-2项实用技术，提高就业竞争力；选择有针对性、实用性的专业组织进行专业技能培训，使更多的被征地农民从务农好手转变为经商或者创业好手。
2. 进一步鼓励扶持失地农民自谋职业和自主创业。通过小额扶贫信贷、村组集体经济出资担保等融资途径，解决好被征地农民自谋职业和自主创业资金不足的问题；尽快制定并出台鼓励创业的优惠政策，让被征地农民在证照办理、税费减免等方面能够与下岗职工享受同等甚至更高待遇；加强对被征地农民的就业信息指导，降低市场风险，拓宽就业门路。
3. 要求征地企业必须依照一定比例招用安置失地农民。出台政策确保自谋职业和自主创业的农民享受与企业下岗失业职工同等优惠待遇。
（三）完善被征地农民社会保障机制
1. 建立适当符合区域水平的最低生活保障制度。将符合条件的失地农民纳入城市最低生活保障体系，尽早实现农保到城保的接轨，并做到应保尽保。
2. 完善社会救助体系。围绕城乡居民最低生活保障、医疗救助等工作制定完善相关政策规定，实行社会保障救助标准與物价上涨挂钩联动制度。
3. 加大财政支持。制定省、市、县三级被征地农民社会保险财政补贴政策，适当提高被征地农民就业培训、养老、参加新农保等补助金标准，由省、市、县财政按比例分担，增加政策保障的兜底能力，将失地农民社会保障基金纳入财政专户管理，实行收支两条线，专款专用。
4. 制定交纳社保的配套政策。由建设用地单位直接按比例（1/3）交纳社保费用，村集体和农民个人不再承担各自所需交纳的社保费用。
5. 进一步健全失地农民医疗保障制度。做好失地农民纳入城镇居民合作医疗保障体系工作，加大城乡社区医疗机构网络建设，健全失地农村居民大病、重病救助制度。
6. 不断完善失地农民社会养老保险制度。建立失地养老保险水平与经济同步增长机制，健全失地农民的养老生活保障制度，特别是对于第三年龄段的失地农民，按月发放老年基本生活费并适度提高标准。
（四）多渠道扩大被征地农民生活保障资金来源
1. 通过扶持壮大村组集体经济实力，为失地农民生活保障提供经济支撑。（1）制定并落实扶持村组集体经济发展的优惠政策和措施，鼓励城中村组集体经济参与各县重点项目的开发建设，并享受招商引资优惠政策；（2）在壮大集体经济、发展农村二三产业方面给予政策、项目支持，抓好现有村组集体企业改制改造。
2. 开源节流，强化监管，维护好失地农民既得利益。一方面要严格村组财务管理，特别是要加大对土地补偿费管理使用情况的监管力度，确保不挤占、不挪用、不流失，另一方面要强化对企业破产拍卖土地竞拍溢价15%失地农民安置补偿费的征管，力求做到应收尽收，确保失地农民既得利益不受损害，同时要从征地补偿费和村组集体企业经营利润中按比例提取一定的失地农民生活保障基金，专账管理，专户储蓄，流动积累，为今后进一步提高失地农民生活保障提供有力的经济支撑。
3. 积极引入市场机制，让农民直接参与土地交易，合理确定征收土地地上附属物补偿标准，进一步健全征收土地地上附属物补偿办法，增强土地流转资金补助效果。
（五）完善征地补偿政策和管理制度
按照“多层次、保基本、可持续”思路，充分考虑各项制度政策的有序衔接，保护被征地农民利益。
1. 切实加强土地流转。不断完善征地地上附属物补偿办法，探索推行留地安置、土地入股、农用地依法流转等失地农民补偿安置办法，建立健全农村土地流转登记、备案和信息发布制度，形成上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。
2. 建立征地补偿安置争议协调裁决机制和矛盾纠纷调处机制。全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，解决好县区、乡镇、村组间的土地权属争议；加强土地流转管理、仲裁、服务机构、体系和队伍建设，在征地实施中，及时发现问题，把问题解决在基层，解决在萌芽状态。
3. 逐步提高补偿标准。不断规范征地拆迁补偿行为，强化征地拆迁补偿金分配环节的监督管理，坚持同地同价原则补偿到位，继续坚持征地补偿费直接兑付，防止补偿费被截留、挪用，切实解决“补偿标准偏低，补偿分配不公”等被征地农民反映的热点问题。
4. 完善征地程序和监督机制。依法透明征地，严格遵守规范征地程序，按程序开展“两公告一等级”，保障知情权、申诉权、民主政治权利。坚决依法查处违法用地、非法倒买土地以及征地拆迁过程中的各种违法违规行为，严肃追究有关责任人责任。
5. 积极推进节约集约用地。首先，安排好土地开发整理项目，落实耕地占补平衡，重点清理和收储闲置土地，充分挖掘存量土地潜力，合理配置被征地土地资源功能，做大农用地和建设用地规模，尽可能减少失地农民增量。其次，强化规划的实施管理，逐步引导工业向开发区集中，人口向城镇集中，住宅向社区集中，发挥集聚效应；新建项目要充分利用现有建设用地、废弃地和荒地，做到能够使用未利用地的，尽量不使用农用地，能够使用一般农用地的，尽量不使用耕地。 （六）健全征地拆迁管理与工作组织体系
1. 构建有效的征地拆迁动态管理机制。各市县（区）征迁和安置房建设实行月报制，动态监管、及时掌握最新进展，对全省征地拆迁项目建设做到心中有数，并对征地拆迁工作进行考核，年终进行工作考核奖惩；建立征地拆迁每周调度会制度，每周至少召开一次征地拆迁重点项目调度会，协调解决征地拆迁实施过程中出现的新情况、新问题，并积极做好相应的矛盾纠纷预防和调处工作；建立征地拆迁每月点评制度，通报督查督办情况，进而对征地拆迁工作进行督查督办。
2. 建立征地拆迁补偿工作的组织协调机制。所有参与的职能部门要在该机制中明确职责，细分每一个环节，明确总牵头人，明确层级协调责任，对于征地拆迁过程中的土地管理、补偿标准、资金管理、生活安置、教育医疗、社会保障等各方面问题，形成相关部门快捷有效对接、责任分工明确、组织协调高效的工作机制。
六、保障措施
强化综合保障，切实维护失地农民切身利益，继续认真做好农村土地征收工作，为陕西省经济建设提供保障有力、严格有序的国土资源支撑。
1. 完善制度体系。建立全省征地补偿最低标准制度，完善被征地农民基本生活保障资金和社会保障风险准备金制度，强化资金筹集、管理和使用等环节的透明公开，对各种违法违规行为加大处罚力度，形成征地补償和被征地农民基本生活制度保障体系。
2. 加强金融支持。加大农村金融服务体系建设，加强财政引导和资金支持，建立农村流转保证金及土地复垦保证金，设立农业风险基金，拓宽小额扶贫信贷、村组集体经济出资担保等融资渠道。
3. 加强资金监管。加强补偿资金管理，严格村组财务管理，确保不挤占、不挪用、不流失。从征地补偿费和村组集体企业经营利润中按比例提取一定的失地农民生活保障基金，专账管理，专户储蓄，流动积累，制定优惠政策和措施，壮大村组集体经济实力，为失地农民生活保障提供经济支撑。
4. 加大宣传力度。充分利用报纸、电视、电台、网络等宣传媒体以及宣传车、村组广播、印发宣传册、黑板报、深入群众现场宣讲等方式，以与群众面对面的沟通为主，营造良好的征地拆迁舆论氛围，使广大干部群众特别是被征地农民充分了解国家土地管理、城市规划等法律法规，增强被征地农民的法律意识、大局意识，消除被征地农民的后顾之忧，能够更加理解和支持征地拆迁工作。
总之，正视被征地农民问题、解决被征地农民问题是陕西发展建设中不能回避的问题。必须构建被征地农民利益保护机制，让农民带着土地和劳动力“两个资本”进城，并且要确保宅基地能够满足住房需求、农用地能够满足增收和生活需求。
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[责任编辑、校对：党 婷]
关键词： 共享发展； 被征地农民； 利益保护机制
中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.008
Abstract： The peasants’ interest-protection mechanism is the weak link of completing the building of a moderately prosperous society in all respects of Shaanxi province. Investigation and analysis about mature experience and practice in domestic related provinces determines research ideas for Shaanxi province to establish the interest-protection mechanism of the landless peasants. Combining with the existing problems in Shaanxi province， we should take countermeasures in order to seek better solutions to protect the interests of the landless peasants. The measures are land transfer transaction mechanism； compensation mechanism； working the mechanism as breaking path； in the proper construction of resettlement housing and transitional housing， it is essential to broaden the employment channels of landless farmers， improve the social security mechanism， expand the channels of living security funds source， improve the land requisition compensation policy and especially， management system as the key content. All in all， from multi angles， multi-levels ，we seek solutions to protect the interests of farmers.
Key words： shareable development； landless peasants； interest-protection mechanism
十八届五中全会强调，坚持共享发展，要让全体人民在共建共享中有更多的获得感。习近平总书记多次指出，小康不小康，关键看老乡。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务就是保护农民利益、推进脱贫攻坚。对于陕西省而言，“十三五”时期乃至更长一段时间内，深入推进以人为核心的新型城镇化，成为着力推进五个扎实、实现追赶超越的重要抓手。然而现阶段陕西人口的城镇转移以城乡两栖型的半城镇化人口为主，从农村转移进城的人口大多还贴有农民工标签，没有在实质上享受和城里人一样的生活、工作条件，这部分人口目前有500万人。因此，如何建立被征地农民利益保护的长效机制，让农民带着土地和劳动力“两个资本”进城，在不失去土地的条件下进入城市生活、参与城市建设和共享城市发展成果，是陕西推进新型城镇化发展的重点，也是全面小康社会建设要迫切解决的难题。充分借鉴国内相关省份成熟经验，建立顺应长远趋势、符合陕西发展、满足实际需求的被征地农民利益保护机制，以求能够多角度、多层面探寻保护农民利益的解决办法，尽快实现同步够格全面建成小康社会的重要目标。
一、国内有关省份被征地农民利益保护的主要经验及对陕西的启示
综合分析国内浙江、重庆、四川、广东、江苏等有关省份推进保护被征地农民利益机制建设相关经验做法，对陕西的启示主要有以下几个方面。第一，注意丰富安置社区农民精神文化生活。组织形式多样的文体娛乐活动，丰富群众文化生活。第二，增强安置社区人性化服务。安置社区要配套相应的健身场所、养老院、卫生服务中心、幼儿园、中小学校以及公共交通设施。第三，注重多元化安置失地农民。探索留地安置和产业用房安置来满足失地农民的不同需求。第四，积极拓宽补偿资金融资渠道。通过征收征地统筹费、征地调节资金或者如重庆的“地票”模式等来满足补偿资金缺口问题。第五，重视解决失地农民就业问题。通过开展“三单制”技能培训，优惠政策鼓励失地农民创业，打破城乡就业二元体制等保障失地农民就业。第六，注重增加农民财产性收入。集体资产折股量化，明晰产权，把农民变成股民。同时，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。
二、陕西省被征地农民利益保护的现状
随着陕西省经济社会发展和城市、园区建设用地需求扩张，征用农民土地数量不断增加，被征地农民越来越多，全省耕地面积由2001年的7028.18万亩减少到2014年的5992.16万亩。相关数据显示，2012年全省征收集体土地17.5万亩，涉及10.1万农户、39.4万人。按照国家每年下达13万亩用地指标和目前人均1.3亩土地的平均水平推算，全省每年将有10万农业人口完全失去土地，如果考虑部分失去土地的情况，涉及的失地人口更多，被征地农民利益保障问题日益突出。近年来陕西省农村人口加速向城市转移，农村人口由2001年的2425万人减少到2014年的1790.54万人，而且未来几年内这一转移势头不会有明显减弱，与此同时，与之相关的农民利益保障并没有及时跟进，甚至远落后于城镇化的推进速度。陕西省新型城镇化规划提出，到2020年城镇化水平将达到62%，“十三五”期间将累计转移400万农村居民进城落户，由此引发的被征地农民利益保障问题将会日益突出，迫切需要从省级层面上建立长效保护机制。 为了保护被征地农民在失去土地后有持续生活的能力，陕西省制定出台了一系列政策措施，在住房、户籍、就业、社保等方面出台了一系列行之有效的政策举措，形成了较为完善的工作推进机制，为建立被征地农民的利益保护长效机制奠定基础。一是严格执行征地补偿安置标准。在征地拆迁工作推进上，始终坚持同地同价、协调平衡、公开透明的原则，按照告知、确认、听证等程序来推进征地工作，严格落实补偿安置协议。在解决被征宅基地农民的居住、安置问题上，各地虽然在具体补偿方法上有所不同，但基本都按照全省征地统一年产值及片区综合地平价标准进行补偿，鼓励农民带着土地、劳动力两个资本进城，并对不具备生产生活条件地区的被征地农民，也能实现异地移民安置。二是全力做好被征地农民的就业工作。各地根据当地实际情况给予被征地农民优先就业机会，主要有：在大型招聘会以及企业招工上，推荐本地被征地农民优先就业；在拆迁工作、企业基建上，给予被征地村、组农民优先用工权利；公益管理岗位优先招聘本地被征地农民；推进建立失地农民就业人才市场，对失地农民进行档案化管理，促进失地农民就业；对处于劳动年龄段被征地农民实施有针对性的就业技能培训和创业培训。三是建立健全被征地农民社会保障制度。按照“谁征地谁保障及政府、集体、个人共用出资”的原则，政府出资部分原则上不低于社会保障费用总额的30%，足额提取和财政预算安排，落实被征地居民社会保障所需费用；并通过实行社保资金专户管理来实现社保资金的安全、规范、有效运用，通过从当年土地有偿使用收入中提取一定的储备金来化解养老保险基金的支付风险。
三、陕西省被征地农民利益保护中存在的问题
尽管我省出台了一系列关于失地农民养老保险、失业保险、医疗保险等方面的规定，由于其条例、规章效力较低，其覆盖面过窄，并不能全面有效地保护失地农民的基本生活及长远生计，无法抵御失去土地给他们带来的各种生活风险，部分进城农民生活不稳定，成为所谓的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无本”的“四无农民”。
（一）征地补偿标准低，政策落实不到位
1. 农民退宅基地、承包地给予一次性经济补偿的办法，因一些县、镇政府无资金补偿能力及相应政策措施而难以有效实施。
2. 由于国家土地政策调整等原因造成征地补偿标准前后不平衡。由于《土地管理法》面临修订，新的土地征收补偿标准还未出台，在现行较低的土地征收补偿标准下，农民失去耕地后，生活水平有所下降。
3. 在以土地指标换保障的过程中，农民利益补偿标准难以衡量。（1）农民原有宅基地和建于其上的房屋，是一种不可上市交易的资产，不能与上市交易后的土地价格一视同仁；（2）农民所置换房屋较之原农宅，存在权益和价值差异；（3）各地地形地貌特征和资源禀赋不同导致补偿标准在地区、时段上均存在差异，重点项目与其他项目补偿标准也不一致，很难实现“同地同价”，如：公益事业、基础设施等项目征地往往沿用老办法，要求政府定价低于“统一年产值和区片地价补偿标准”征地，被征地农民对此意见很大。
4. 少数相关人员素质不高影响征地工作的顺利进行。有少数地方工作人员在处理征地问题的过程中群众工作不够细致，引发干群关系紧张；少数被征地农民对国家征地拆迁政策缺乏全面认识，片面追求个人权益，影响征地拆迁工作的顺利展开。
（二）社会保障薄弱，被征地农民生活水平不高
1. 城乡社会保障不同步。被征地农民进到城市，却不能得到和城市人口相同的社会保障，部分市县被征地农民进城后虽然在户籍上实现了城乡一体化，但对应的养老、住房、医疗、教育等其他方面的一体化推进缓慢。城市户口附着的就业、住房、养老、医疗、教育“五大保障”与农村户口附着宅基地使用权、承包经营权、林权“三大保障”存在制度性阻隔。
2. 被征地农民社保资金难落实。被征地农民社保资金缺口逐年增加，各级财政支付压力很大，尤其是早已被征地的失地农民社保经费难落实。以养老保险筹资模式为例，陕西被征地农民的养老保险资金由财政、个人、村集体，三方各负担1/3，但由于有些村集体基本没有经济收入，所以被征地农民个人可能实际上要缴纳全部养老保险资金的2/3。
3. 被征地农民养老补偿标准低，个人缴费压力大。当前被征地农民养老金补偿标准低，并不能解决被征地农民的实际养老问题。由于旧的参保办法个人缴费过高，多数被征地农民愿意领取征地补偿金，不愿参加被征地農民养老保险；同时，新的被征地农民养老保险办法与以前被征地农民社会保障之间没有相应的政策衔接，造成这部分人员养老存在困难。被征地农民中的大部分中老年人，对一次性交纳4～6万元的养老保险金，要等到60岁后方能每月领取200元左右的养老金的方式难以接受。
4. 被征地农民进城后多以临时工身份就业，工龄不被累计，加之缺乏现代社保意识，加剧了其与城市人口的社保差别。这些都使得被征地农民对现行城乡割离的社保制度缺乏信任，部分被征地农民愿意在城市生活，但不愿意迁户，部分已经迁户农民有返乡的想法。
（三）征地安置方式针对性不强，无法形成综合保障
1. 被征地群众安置方式较单一，难以适应形势需要。在征地工作中，部分地区采取“买断式”一次性货币补偿安置的办法，由于被征地农民本身在理财能力和投资能力上有欠缺，又缺少指导性措施，一些无业被征地农民自谋职业能力较差，往往成为新的困难群体；同时，货币形式的补偿方式也导致在征地上出现多方与民争利的现象，尤其是一些商业用地土地成本价和出让价之间的巨额增值收益，农民不能享受。
2. 土地补偿金只能解决近忧。对于长期以地为生的农民来说，土地补偿金不能从根本上解决农民的后顾之忧，随着时间的推移，后续保障的问题会突出显现。
3. 征地补偿费只考虑了直接补偿费用。征地补偿费应该包括直接补偿费用，还应该包括间接补偿费用，即征地后由于市场风险所带来的外部性费用，如被征地农民因就业、土地贴现、环境适应、物价变化、接受培训等间接因素产生的费用，当前在征地过程中很少考虑到间接补偿费用。 4. 被征地农民安置过渡存在问题。由于征地涉及拆迁范围大，各地资金条件、实地条件、气候环境条件等有别，被征地农民不能全部实现顺利过渡。
5. 集体土地、宅基地进入市场存在政策和法律障碍。这些制度约束决定了农民与地方政府在宅基地利益分配中存在不公平现象。
（四）农民综合素质不高，就业创业机制不完善
1. 被征地农民的文化、技术、能力等综合素质方面还有一定不足，那些有“技术含量”要求的工种或岗位对其而言门槛过高，被征地农民大多从事低技术行业和工种，收入偏低。
2. 劳动力市场吸纳力不强，陕西经济发展水平相对落后，经济拉动就业的潜力不够，加之每年应届大学毕业生人数多，城镇职工下岗失业较多，导致整体就业环境一直较为严峻，被征地农民就业更加困难。
3. 政府的帮扶方式单一，各级政府虽然都将促进失地农民就业纳入到议事日程，也做了一些积极探索和创新，但仍缺乏长期有效的帮扶措施和激励机制，失地农民就业率和稳定性都不高。
4. 失地农民就业服务市场体系不完善，劳动力市场上针对失地农民就业的窗口几乎没有，进城农民寻工信息相对闭塞，导致其择业流动性大，形成不了工作经验、职业技能和社会地位的累积。
5. 被征地农民就业观念落后，对创业的认识不足，存在对政府“等、靠、要”的思想，普遍缺乏维权意识和能力。
6. 就业安置协议有据无实，一些征地企业在征地时承诺本厂安置被征地农民就业名额，但终因工资和技术等方面的问题无法达成协议。
四、陕西省被征地农民利益保护机制的建设路径
积极贯彻落实党的十八届三中五中全会、中央城镇化会议、中央农村工作会议精神，在切实满足农民住房需求、生活需求的前提下，在创新土地流转机制、完善征地补偿机制、健全工作组织机制上加大政策支持并强化实施，尽快在建立惠及被征地农民的土地增值收益分配方式、打造城乡一体分担合理的养老医疗教育等“大社保”保障体系、探索“先安置后征地”工作推进模式上取得成效。
（一）注重健全土地流转交易机制
发挥市场主导作用，加强市场运营服务，规范农村集体经营性建设用地流转。
1. 完善土地流转市场机制。按照公开、公平、公正原则，以农村土地流转交易服务中心为纽带，规范引导农民采取转包、出租、入股等多种方式流转土地承包经营权，建立健全宅基地退出补偿激励机制，推行建设用地入股和土地租用制度，促进农村土地资源优化配置。
2. 拓展土地流转交易服务机制。建立健全农村土地流转登记、备案和信息发布制度，以用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁为重点，积极拓展土地流转交易服务中心职能。
3. 完善流转收益分配机制。完善土地流转收益分配办法，明确任何组织和个人不得擅自截留、扣缴农民合法流转收益。
（二）注重完善征地补偿机制
完善对征地补偿的管理和方法，为被征地农民长远生计提供制度性保障。
1. 完善拆迁安置机制，探索实施移民长期补偿机制，建立拆迁安置过渡的扶持长效机制和调概、处遗机制，不断破解影响和制约搬迁安置工作发展的突出问题。
2. 完善社保基金管理机制，为被征地农民制定专门的社会保障制度，遵循“低进低出”的原则，设计一种“少缴费，少得益”的新制度，设定参保者得益之“少”的下限，以保障基本生活需求为准；完善被征地农民就业保障机制，制定覆盖全面、适度跟进的就业服务体系，帮助被征地农民就业；建立失地农民社会保障建设专用资金机制，加强对被征地农民的保障。
3. 完善养老保障账户管理机制。建立市、县（区）两级被征地人员养老保障基金和社会保障风险基金；被征地人员的养老保障费实行专款专用、收支两条线和个人账户管理；并根据经济发展和城镇居民生活水平适时调整。
4. 建立多渠道筹资机制。在巩固现有筹资渠道的基础上，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，加强风险预测，保证资金长期收支平衡。
（三）注重建立多元化征地补偿和安置机制
在提高征地补偿标准，深化货币安置主渠道的基础上，完善体制机制，探索建立符合区域发展实际的失地补偿安置方式，切实保障农民合法权益。结合省内外实践，有以下几种方式可供选择。
1. 留地开发型安置。对城郊附近的失地农民，在征地工作中，按征地总量的一定比例预留土地，用于发展二、三产业，参与招商引資兴办企业，安排就业，或投资建标准营业房、厂房、公寓等，实行租赁经营，为失地农民拓展稳定就业路子和增收渠道。
2. 公益型安置。在征地补偿之外，建立公益基金，主要用于解决老弱病残人口的基本生活补助和集体公益性建设的支出。
3. 企业招工型安置。对征地数量较大的企业，按照征地数量，由用地企业安排一定数量职位，安置被征地村组的失地农民。
4. 移民型安置。在群众自愿的前提下，将失地农民纳入移民搬迁计划，进行异地移民搬迁。
5. 妥善建设安置房和过渡房。根据当地交通区位、经济发展、环境容量等，优先考虑在位置较好、交通便利、就医入学方便的地段先行建设适量安置房和过渡房，尽量对被征收户进行现房安置和提供周转用房，解决被征收群众搬迁过渡困难问题。
（四）注重工作机制更加健全
建立促进城乡统筹发展和干群关系和谐的工作互动机制。
1. 在制度上进一步完善土地征收办法的不同价，在征地时上严格遵守法定程序，保证被征地农民的各项权益。
2. 完善各级各部门联动的工作机制，加快探索建立先安置后征地的实现方式。
五、陕西省被征地农民利益保护机制建设重点
健全社会保障制度是维护被征地农民权益的基本条件，深化征地制度改革是构建被征地农民利益保护长效机制的重要途径，妥善分配土地增值部分收益则是处理好征地拆迁补偿问题的关键所在。因此，要从以下五个方面尽快取得突破，形成土地流转规范、征地过程阳光、安置方式多元、就业创业同步、社会保障健全、监督管理有效、组织体系完善的被征地农民权益保护机制。 （一）妥善建设安置房和过渡房，健全安置方法
1. 根据国民经济发展情况、土地利用资源、规划条件，优先考虑在位置较好、交通便利、就医入学方便的地段先行建设适量安置房和过渡房，尽量对被征收户进行现房安置和提供周转用房，解决被征收群众搬迁过渡困难问题。
2. 出台征收困难户住房保障机制，对无固定经济来源且住房十分紧张的被征收户，政府应责成房产等部门建立保障制度，优先在廉租房、经济适用房中给予住房保障。
3. 积极探索被征地农民安置新途径，采取留地安置、用工安置、教育培训等多种方式进行安置。
4. 实行财政补贴安置住房的兜底政策，保证每家每户最少拥有人均30平方米的一套住房，保证农民有住处；同时，根据土地利用总体规划和开发区总体规划，按照各行政村人口、土地收益情况，在黄金地段为各村按一定比例，留足集体用地，各村利用土地补偿金在留用地上形成新的经营联合体。
（二）拓宽被征地农民就业渠道，大力开展就业培训工作
1. 切实加强失地农民技能培训，建立完善的就业培训体系。有计划地组织被征地农民参加劳动力技能培训，让每一个被征地农民都至少学会1-2项实用技术，提高就业竞争力；选择有针对性、实用性的专业组织进行专业技能培训，使更多的被征地农民从务农好手转变为经商或者创业好手。
2. 进一步鼓励扶持失地农民自谋职业和自主创业。通过小额扶贫信贷、村组集体经济出资担保等融资途径，解决好被征地农民自谋职业和自主创业资金不足的问题；尽快制定并出台鼓励创业的优惠政策，让被征地农民在证照办理、税费减免等方面能够与下岗职工享受同等甚至更高待遇；加强对被征地农民的就业信息指导，降低市场风险，拓宽就业门路。
3. 要求征地企业必须依照一定比例招用安置失地农民。出台政策确保自谋职业和自主创业的农民享受与企业下岗失业职工同等优惠待遇。
（三）完善被征地农民社会保障机制
1. 建立适当符合区域水平的最低生活保障制度。将符合条件的失地农民纳入城市最低生活保障体系，尽早实现农保到城保的接轨，并做到应保尽保。
2. 完善社会救助体系。围绕城乡居民最低生活保障、医疗救助等工作制定完善相关政策规定，实行社会保障救助标准與物价上涨挂钩联动制度。
3. 加大财政支持。制定省、市、县三级被征地农民社会保险财政补贴政策，适当提高被征地农民就业培训、养老、参加新农保等补助金标准，由省、市、县财政按比例分担，增加政策保障的兜底能力，将失地农民社会保障基金纳入财政专户管理，实行收支两条线，专款专用。
4. 制定交纳社保的配套政策。由建设用地单位直接按比例（1/3）交纳社保费用，村集体和农民个人不再承担各自所需交纳的社保费用。
5. 进一步健全失地农民医疗保障制度。做好失地农民纳入城镇居民合作医疗保障体系工作，加大城乡社区医疗机构网络建设，健全失地农村居民大病、重病救助制度。
6. 不断完善失地农民社会养老保险制度。建立失地养老保险水平与经济同步增长机制，健全失地农民的养老生活保障制度，特别是对于第三年龄段的失地农民，按月发放老年基本生活费并适度提高标准。
（四）多渠道扩大被征地农民生活保障资金来源
1. 通过扶持壮大村组集体经济实力，为失地农民生活保障提供经济支撑。（1）制定并落实扶持村组集体经济发展的优惠政策和措施，鼓励城中村组集体经济参与各县重点项目的开发建设，并享受招商引资优惠政策；（2）在壮大集体经济、发展农村二三产业方面给予政策、项目支持，抓好现有村组集体企业改制改造。
2. 开源节流，强化监管，维护好失地农民既得利益。一方面要严格村组财务管理，特别是要加大对土地补偿费管理使用情况的监管力度，确保不挤占、不挪用、不流失，另一方面要强化对企业破产拍卖土地竞拍溢价15%失地农民安置补偿费的征管，力求做到应收尽收，确保失地农民既得利益不受损害，同时要从征地补偿费和村组集体企业经营利润中按比例提取一定的失地农民生活保障基金，专账管理，专户储蓄，流动积累，为今后进一步提高失地农民生活保障提供有力的经济支撑。
3. 积极引入市场机制，让农民直接参与土地交易，合理确定征收土地地上附属物补偿标准，进一步健全征收土地地上附属物补偿办法，增强土地流转资金补助效果。
（五）完善征地补偿政策和管理制度
按照“多层次、保基本、可持续”思路，充分考虑各项制度政策的有序衔接，保护被征地农民利益。
1. 切实加强土地流转。不断完善征地地上附属物补偿办法，探索推行留地安置、土地入股、农用地依法流转等失地农民补偿安置办法，建立健全农村土地流转登记、备案和信息发布制度，形成上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。
2. 建立征地补偿安置争议协调裁决机制和矛盾纠纷调处机制。全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，解决好县区、乡镇、村组间的土地权属争议；加强土地流转管理、仲裁、服务机构、体系和队伍建设，在征地实施中，及时发现问题，把问题解决在基层，解决在萌芽状态。
3. 逐步提高补偿标准。不断规范征地拆迁补偿行为，强化征地拆迁补偿金分配环节的监督管理，坚持同地同价原则补偿到位，继续坚持征地补偿费直接兑付，防止补偿费被截留、挪用，切实解决“补偿标准偏低，补偿分配不公”等被征地农民反映的热点问题。
4. 完善征地程序和监督机制。依法透明征地，严格遵守规范征地程序，按程序开展“两公告一等级”，保障知情权、申诉权、民主政治权利。坚决依法查处违法用地、非法倒买土地以及征地拆迁过程中的各种违法违规行为，严肃追究有关责任人责任。
5. 积极推进节约集约用地。首先，安排好土地开发整理项目，落实耕地占补平衡，重点清理和收储闲置土地，充分挖掘存量土地潜力，合理配置被征地土地资源功能，做大农用地和建设用地规模，尽可能减少失地农民增量。其次，强化规划的实施管理，逐步引导工业向开发区集中，人口向城镇集中，住宅向社区集中，发挥集聚效应；新建项目要充分利用现有建设用地、废弃地和荒地，做到能够使用未利用地的，尽量不使用农用地，能够使用一般农用地的，尽量不使用耕地。 （六）健全征地拆迁管理与工作组织体系
1. 构建有效的征地拆迁动态管理机制。各市县（区）征迁和安置房建设实行月报制，动态监管、及时掌握最新进展，对全省征地拆迁项目建设做到心中有数，并对征地拆迁工作进行考核，年终进行工作考核奖惩；建立征地拆迁每周调度会制度，每周至少召开一次征地拆迁重点项目调度会，协调解决征地拆迁实施过程中出现的新情况、新问题，并积极做好相应的矛盾纠纷预防和调处工作；建立征地拆迁每月点评制度，通报督查督办情况，进而对征地拆迁工作进行督查督办。
2. 建立征地拆迁补偿工作的组织协调机制。所有参与的职能部门要在该机制中明确职责，细分每一个环节，明确总牵头人，明确层级协调责任，对于征地拆迁过程中的土地管理、补偿标准、资金管理、生活安置、教育医疗、社会保障等各方面问题，形成相关部门快捷有效对接、责任分工明确、组织协调高效的工作机制。
六、保障措施
强化综合保障，切实维护失地农民切身利益，继续认真做好农村土地征收工作，为陕西省经济建设提供保障有力、严格有序的国土资源支撑。
1. 完善制度体系。建立全省征地补偿最低标准制度，完善被征地农民基本生活保障资金和社会保障风险准备金制度，强化资金筹集、管理和使用等环节的透明公开，对各种违法违规行为加大处罚力度，形成征地补償和被征地农民基本生活制度保障体系。
2. 加强金融支持。加大农村金融服务体系建设，加强财政引导和资金支持，建立农村流转保证金及土地复垦保证金，设立农业风险基金，拓宽小额扶贫信贷、村组集体经济出资担保等融资渠道。
3. 加强资金监管。加强补偿资金管理，严格村组财务管理，确保不挤占、不挪用、不流失。从征地补偿费和村组集体企业经营利润中按比例提取一定的失地农民生活保障基金，专账管理，专户储蓄，流动积累，制定优惠政策和措施，壮大村组集体经济实力，为失地农民生活保障提供经济支撑。
4. 加大宣传力度。充分利用报纸、电视、电台、网络等宣传媒体以及宣传车、村组广播、印发宣传册、黑板报、深入群众现场宣讲等方式，以与群众面对面的沟通为主，营造良好的征地拆迁舆论氛围，使广大干部群众特别是被征地农民充分了解国家土地管理、城市规划等法律法规，增强被征地农民的法律意识、大局意识，消除被征地农民的后顾之忧，能够更加理解和支持征地拆迁工作。
总之，正视被征地农民问题、解决被征地农民问题是陕西发展建设中不能回避的问题。必须构建被征地农民利益保护机制，让农民带着土地和劳动力“两个资本”进城，并且要确保宅基地能够满足住房需求、农用地能够满足增收和生活需求。
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[责任编辑、校对：党 婷]