论文部分内容阅读
内容提要 西方，现代性的结社自由和独立社团是以市民社会为依托的。中国改革路向决定了，无论是就国家与社会关系中市民社会之发育，还是建构于其基础之上的公民结社自由权利的实现，与西方存在着因初始条件不同而相异的路径选择。改革的深化，使多元利益群体形成及群体性利益博弈成为新制度安排中最需要重视的社会现象。但从整个社会角度看，与市场经济相配套的种种利益均衡机制尚没有相应形成，特别是弱势群体因缺乏相对平等的主体地位与合法有效的组织手段，成为社会影响力和权益保护最弱的群体是目前实现社会利益均衡与整合的最突出问题。不同利益群体特别是弱势群体合法博弈主体地位之取得与制度化表达渠道的建立，既表现为自身民主能力的培育，更取决于结社自由制度化权利的保障。因此，就中国社会领域改革现实而言，弱势群体的结社权在一定意义上更能体现结社自由价值理念的本质内涵。
一、引言
结社与自由本属两个不同层面的概念。结社是一种社会组织形式，自由则是一种价值理念，结社与自由之所以联系起来并成为现代社会重要社会组织形式，是近现代社会随着人们社会联系经历了由身份向契约的转变之后出现的。对结社自由的价值评判，通常是按以下逻辑思路展开的：作为一种公共生活形式，结社首先满足了人类合群和共同生活的天性；而作为社会协作的手段，结社能够弥补社会生活中个人物质和人身有限性所带来的不足与不便，以合作的形式大大拓展了社会生活空间；在近现代社会，民族国家的建立导致了公域与私域的进一步分立，结社则满足了社会动员、社会参与、社会整合的需要。结社与自由联系起来并成为结社现象的现代性表现形式，是随着社会的多元及分化、权利理念的普及、个人主体地位提升特别是出现了个人可以自由支配的资源和自主活动空间之后而形成的，在此基础上，结社也经历了由自愿向自由理念的转变。
结社自由之于当今虽已被视为制度化的公民权利，但充分主张的结社自由却是在个人政治、经济和社会权利提升过程中逐步得以实现的，通常伴随着社会的民主化进程。这里隐含的前提是：结社自由的充分主张需要特定的充要条件。依照历史的逻辑，国家与社会、公域与私域的分立是制度前提，价值观多元与分化是文化前提，个人发展环境改善和财产支配权是经济前提，法律体系的完善并得以有效实施是法治前提。上述要件构成了公民结社需求特别是结社理念重构的外部性基础，而其内在动机则建构在个人权利意识的提升即平等意识和契约意识的社会化过程中。在这个意义上可以说，结社自由的理念和制度是一种现代性的产物。
在西方，现代性的结社自由和独立社团是以市民社会为依托的，依其语境而言，今日中国既不存在合法的独立社团，也未形成标准的市民社会，更不存在真正意义上的“结社自由”。其原因在于在国家与社会的关系中，国家仍处于制度变革的“主导者”及实施者地位，哈贝马斯意义上的“公域”和“公共权利领域”都还控制在政府手中，这是中国改革路向和模式所决定的，无可否认，就西方市民社会（亦或公民社会）的理论背景和实践模式来看，与其国家制度、社会结构、市场体制乃至文化传统都有着无法割舍的内在联系，而中国的国家与社会，无论就其概念还是场域，都与西方有着不同的特质。依照西方国家与社会关系理论的分析框架来指照中国社会领域改革之进路，若以新制度经济学反复强调的“路径依赖”理论为分析工具的话，中国市民社会之发育必然存在因初始条件不同而相异的路径选择。
黑格尔和韦伯等都反复强调市民社会必须以“现代国家”的形成为前提，但作为其研究背景的西方“现代国家”与东方政体的国家制度特别是后发型现代化特征的国家制度之区别至少可以体现在国家与社会关系的相异上。按照目前研究者列举的四种国家与社会关系模式：强社会—弱国家；弱社会—强国家；弱社会—弱国家；强社会—强国家第一种模式反映了传统自由主义的理念，即社会对抗国家；第二种模式反映了现代权威主义的要求，即国家宰制社会；第三种模式见诸于中世纪西欧封建制国家和现代不发达政体。，西方大体是以第一种模式为基准的，而东方及后发型现代化国家则大体以第二种模式为特质。以世界历史经验看，越是历史悠久的国家，越是现代化起步晚的国家，政府在现代化发展过程中发挥的作用就越大，在国家与社会关系上也就越处于主动地位。尽管第四种模式被研究者认为是中国现代化的一个理性选择，盖因它的基本精神是肯定国家对社会的积极作用，以制度创新避免社会对抗国家和国家宰制社会的局面，争取二者之间的良性互动与平衡。但以东方文化和后发国家之现代化路径而言，市民社会的形成特别是市民社会特质应具有哪些东方式文明特征，我们还难以给予实然性的回答。仅就东西方国家与社会关系形成路径差异而言，西方是在强社会的基础上形成“社会对国家的型塑”，而我们则需要在强国家的基础上实现“国家对社会的型塑”，这构成了两种社会现代化的不同走向，似乎也在一个侧面印证了亨廷顿有关不同的文明应采取不同发展道路的论断。
不过就某些共通的特征性因素而言，二十几年来，中国国家与社会关系的演变，“似乎已预示着中国正在形成一种类似于‘国家社团主义’或‘准国家社团主义’式的结构”康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》，但无论如何评判，一个独立于政治国家范畴的社会场域已然萌芽是不争的事实。改革开放20余年，中国社会总体状况的确发生了类似西方工业革命后的变化趋势。第一、虽然迄今为止国家仍然控制着主要的社会资源，但社会资源的占有与控制已逐渐呈现多元化态势，社会很大程度可以利用这些自由流动资源和自由活动空间发展出独立于国家的物质生产和社会交往形式。第二、伴随着社会资源占有与控制的多元化，个人独立性相对扩大，这表现在个人受组织、身份的限制趋于减弱，寻求自身发展的选择余地不断增加，个人财产权利、言论、发表、隐私权与其他权利的状况较前有所改善。第三、随着从旧体制摆脱出来的新的社会力量和角色群体的发展壮大，在政府行政组织之外开始了民间社会的组织化进程，经济、社会、文化领域的非赢利性团体和非行政化的赢利性经济组织日益成为国家不能忽视的社会主体。因此，研究者认为，中国市民社会已经不仅仅是一种“价值建构”，而且是一种“实体存在”。按它的发展逻辑，没有理由低估它在政治上的意义。
以上判断形成的一个基本推论就是：虽然市民社会在中国或已进入某种“实体存在”之现状，且在国家与社会关系中开始出现了一些有利于市民社会发育的趋向，但如按照西方式的国家与社会关系之分析框架来判断中国之未来走向，其高度竞争的国家与社会关系以及高度竞争的多元政治体制，或许并不适合我们这样一个幅员辽阔、人口众多、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高度不平衡、民族构成相当复杂的国家之现实。既然我们寄望于出现的市民社会必然地要带有中国文化之结构特征，那么建构在其基础之上的结社自由之论题无疑需要有自己的分析方法和实现途径。
二、我国公民结社自由权的分析与评判
新中国历部宪法中均有关于公民结社自由权利的法律规定。可以说，在制度学的意义上，结社自由从来都是中国公民依法享有的一项民主权利。但也必须看到，如果以权利主张和实现效力为要件评判，宪法赋予的公民自由结社权在很大程度上仍只是一项声明性的权利。对这一结论的推定可在以下几个维度展开：其一，在立法体系上，宪法意义上的结社自由权尚未得到实体法的保护与主张，我国至今没有一部实质性规范公民结社活动的实体性法律，对公民结社活动的规范仅靠为数甚少的几部行政法规来实施，导致居于行政法规层次的立法不堪重负，既有超越立法权限的嫌疑，也无能为力于改革开放后迅速变化的社会现实；其二，就仅有的几部行政法规而言，对公民结社行为的规范在指导思想上是以社会稳定为主要价值取向，因而在建构的社团管理体制上则以控权和限制发展为原则，社团自主发展空间无论就其场域还是内容都被严格限定，尚难以发挥公民社会意义上的权力制衡与民主培育之资源基础的作用；其三，现有的社团组织结构仍然处在以行业性和职业性为主导的模式下，以市场中介服务为主，经济功能和互益功能较强邓国胜：《中国社会团体的现状、问题与政策建议》，北京大学法学院“非营利组织法律模式研讨会”会议论文集，2005年3月。，并仍然扮演着官方和半官方的角色，社团组织的民间性、独立性、权益性特征没有得到应有的体现；其四，对法律规范外结社活动的“事实放任”造成我国民间社团组织面临相当严峻的“合法性困境”，调查资料所显示的大约10倍于合法登记数量民间组织的客观存在，既凸显出现行管理体制的窘境，更表明一部法律层面规范结社活动实体法的现实意义。
关于结社权的具体法律制度，各国大体分为追惩制与预防制两种类型。追惩制是一种比较典型的结社自由模式，公民可以自由地结社而不受任何干预，只是在社团活动过程中出现违法行为时才受到惩处。预防制预防制下则有许可制与报告制之别。在许可制下，结社只有在得到国家行政机关的许可时才得以成立。在报告制下，个人在成立社团之前要向行政机关报告，行政机关原则上只有异议权或事后审查权。只要行政机关没有行使异议权，社团即可宣告成立。则是以国家机关的行政许可作为社团成立的前提，国家机关对社团的成立及其活动拥有较大的自由裁量权。发达资本主义国家早期，法律对结社也多采取预防制，但现代则大多废除了预防制，有的还在宪法中明文规定不得采取预防制谢怀许多宪法如比利时宪法（第20条），葡萄牙宪法（第46条）,魏玛宪法（第124条）,德国基本法（第9条）,意大利宪法（第18条）等均规定不得采取预防制。。而诸多后发国家和地区，一般实行的还是以“事前检查制与事后追惩制相结合”为原则的预防制模式，这也从另一个角度说明预防制不利于民间社团组织的活跃与发展。
我国社团组织现行管理体制可用“归口登记、双重负责、分级管理”三句话来概括。即在登记管理环节采取预防制模式，并且设置了较高的准入门槛严格来说，我国采取的是比其他实行行政许可的国家更为严格的双重许可制度。，在日常管理环节则实施严格的追惩制原则。这一体制思路是建立在以管理相对人“不成熟”为预设前提的基础上。从本质上看，它反映出政府及立法机关在指导思想上对于改革开放以来中国社会结构业已发生的深刻变革及由此带来的利益主体多元化、利益诉求多极化，特别是公民结社需求开始具有的实质意义理解不足。因此，尽管在体制框架内设置了严格的管制措施，但在管理实践中已表现出与社会现实极其不相适应的一面，表现为：一是重形式管理、轻权利保障，立法目的是以有利于政府对社团的行政性管制而不是以鼓励社团发展和维护社团权利为着眼点；二是重事前审批、轻事后监督，表现为民间社团设立难，而对社团成立后的制度建设、规范化管理、执法监督机制和业务主管部门的权、责、利机制的建立健全则重视不够；三是重行政管制、轻组织自律机制，无论是社团组织的业务主管部门还是执法监督部门，管理手段上仍偏重于行政性管制而不重视社团自身的自律规范。
这种“归口登记、双重负责、分级管理”的管理模式是具有中国特色的一种制度，尤其是“双重负责”更是受到了相当多的指摘一般采取行政许可的国家经过行政机关的实质审查，然后在登记机关进行形式性登记即可。而在我国，社团的主管机关和登记机关所采取的是严格的实质审查；在审查的时候政府主管机关和登记机关也是采取严格的控制措施，限制社团的发展。对于政府来说，双重许可是一种双保险的策略，政府可以很好地对民间社会进行控制，可以最大限度的控制与政府不一致的社团的成立。。应该说，无论是“分级”还是“归口”都仍带有计划经济时期行政管理模式上“条块分割”的特点；“双重负责”更暴露出国家统合社会思路的影子。尽管在我们这样一个地域辽阔，经济、文化、社会发展水平参差不齐的国情条件下，采取这样的管理模式并非没有可取之处，亦契合了现行行政管理体制的特点。但如何使“归口登记”不变成“管的太紧，统的过死”，“双重负责”不变成“双重不负责”，“分级管理”不变成“分级限制”，预防制不变成“高门槛”制，追惩制不变成“事实放任”，确是现行社团组织管理制度面临的极大难题。很显然，现行管理体制对于提高社会资源配置效率，对于全国统一的公共物品供给市场的形成，对于鼓励社团组织间的竞争，对于社团组织自律机制的形成并没有发挥正面的、积极的影响和作用。
社会组织的自治性质决定了它应当具有选择自我存在方式的自由，其成立、存续和活动，是社会选择而非国家统合的结果。事实上，我们在社团管理实践中虽以严格的许可主义为初衷，却出现了许可主义和放任主义并行的局面，表象上看，是现行法规为社团管理设置过高的执法成本，导致实践中的执法不能尽管法规规定了业务主管单位的广泛职责，但并未就谁必须担任业务主管单位作硬性规定，也未对业务主管单位疏于履行职责规定具体法律责任，在实践中，一方面大多数具备法定资格的机关、单位或组织不愿成为民间组织的业务主管单位，另一方面，即使担任了某些民间组织的业务主管单位后，也很难履行实际职责，这就使得登记管理机关工作量的加大。如此一来，出于人力、物力、财力的限制，登记管理机关不仅不得不放任大量未经合法登记的民间组织实际存在，而且对那些经过正式登记的民间组织，也无法按照法规、规章的要求进行实际管理。，更深层的原因则在于立法不当。而立法不当之根源则反映出我们对国家与社会、国家与社团的关系等一系列根本问题在认识上存在误区。在这个意义上，现行的公民结社自由权利实现体制的确面临着严峻的挑战和改革的要求。
三、弱势群体结社权与中国市民社会培育
弱势群体在这里我们所引用的弱势群体概念是广义的，非指传统意义上的老弱病残或无劳动能力的依赖人群。有学者将其定义为：是一个在社会性资源分配上具有经济利益贫困性、社会权利匮乏性、生活文化排斥性、承受能力脆弱性的特殊社会群体。其包括五层含义：一是经济层面处于物质贫困；二是从文化层面上处于被社会歧视和排斥；三是政治权利层面上缺乏表达和追求群体利益的资源和能力；四是社会心理层面表现为失落、无奈和消沉等心理承受力脆弱性；五是改革和政策法规层面上处于利益受损和被剥夺的境地。林龙：《权利失衡与利益协调：城市弱势群体利益表达现状与对策》［OL］.香港中文大学中国研究论文库,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3256缺乏平等的主体地位与合法、有效的组织手段和表达途径是目前中国社会结构分化和利益多元化过程中实现社会利益均衡与整合的最突出问题。现实生活中，受制于自身的经济、知识局限性和行为风险的畏惧性，弱势群体普遍存在着利益受损而无处表达以及表达无用的失落、不满、无奈情绪，其利益诉求很难进入政府决策系统。从广大农村贫困人口、城市下岗职工等社会阶层到诸如三资企业打工者、小商贩、建筑施工企业农民工、煤矿采掘工乃至出租车司机等若干具有行业特征的社会群体孙立平认为，目前中国社会中的弱势群体主要是由这样几部分构成的：占人口大多数的农民整体上变成了贫困的弱势群体；进入城市的上亿农民工基本上也属于弱势群体，他们的弱势不仅表现在经济上，同时也表现在社会地位上；城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层也是新出现的弱势群体，其人数已达数千万，占城市居民总数的六分之一以上。孙立平：《90年代中期以来中国社会结构演变的新趋势》［OL］.思与文网刊,http://www.chinese-thought.org/modules.php?name=Content
一、引言
结社与自由本属两个不同层面的概念。结社是一种社会组织形式，自由则是一种价值理念，结社与自由之所以联系起来并成为现代社会重要社会组织形式，是近现代社会随着人们社会联系经历了由身份向契约的转变之后出现的。对结社自由的价值评判，通常是按以下逻辑思路展开的：作为一种公共生活形式，结社首先满足了人类合群和共同生活的天性；而作为社会协作的手段，结社能够弥补社会生活中个人物质和人身有限性所带来的不足与不便，以合作的形式大大拓展了社会生活空间；在近现代社会，民族国家的建立导致了公域与私域的进一步分立，结社则满足了社会动员、社会参与、社会整合的需要。结社与自由联系起来并成为结社现象的现代性表现形式，是随着社会的多元及分化、权利理念的普及、个人主体地位提升特别是出现了个人可以自由支配的资源和自主活动空间之后而形成的，在此基础上，结社也经历了由自愿向自由理念的转变。
结社自由之于当今虽已被视为制度化的公民权利，但充分主张的结社自由却是在个人政治、经济和社会权利提升过程中逐步得以实现的，通常伴随着社会的民主化进程。这里隐含的前提是：结社自由的充分主张需要特定的充要条件。依照历史的逻辑，国家与社会、公域与私域的分立是制度前提，价值观多元与分化是文化前提，个人发展环境改善和财产支配权是经济前提，法律体系的完善并得以有效实施是法治前提。上述要件构成了公民结社需求特别是结社理念重构的外部性基础，而其内在动机则建构在个人权利意识的提升即平等意识和契约意识的社会化过程中。在这个意义上可以说，结社自由的理念和制度是一种现代性的产物。
在西方，现代性的结社自由和独立社团是以市民社会为依托的，依其语境而言，今日中国既不存在合法的独立社团，也未形成标准的市民社会，更不存在真正意义上的“结社自由”。其原因在于在国家与社会的关系中，国家仍处于制度变革的“主导者”及实施者地位，哈贝马斯意义上的“公域”和“公共权利领域”都还控制在政府手中，这是中国改革路向和模式所决定的，无可否认，就西方市民社会（亦或公民社会）的理论背景和实践模式来看，与其国家制度、社会结构、市场体制乃至文化传统都有着无法割舍的内在联系，而中国的国家与社会，无论就其概念还是场域，都与西方有着不同的特质。依照西方国家与社会关系理论的分析框架来指照中国社会领域改革之进路，若以新制度经济学反复强调的“路径依赖”理论为分析工具的话，中国市民社会之发育必然存在因初始条件不同而相异的路径选择。
黑格尔和韦伯等都反复强调市民社会必须以“现代国家”的形成为前提，但作为其研究背景的西方“现代国家”与东方政体的国家制度特别是后发型现代化特征的国家制度之区别至少可以体现在国家与社会关系的相异上。按照目前研究者列举的四种国家与社会关系模式：强社会—弱国家；弱社会—强国家；弱社会—弱国家；强社会—强国家第一种模式反映了传统自由主义的理念，即社会对抗国家；第二种模式反映了现代权威主义的要求，即国家宰制社会；第三种模式见诸于中世纪西欧封建制国家和现代不发达政体。，西方大体是以第一种模式为基准的，而东方及后发型现代化国家则大体以第二种模式为特质。以世界历史经验看，越是历史悠久的国家，越是现代化起步晚的国家，政府在现代化发展过程中发挥的作用就越大，在国家与社会关系上也就越处于主动地位。尽管第四种模式被研究者认为是中国现代化的一个理性选择，盖因它的基本精神是肯定国家对社会的积极作用，以制度创新避免社会对抗国家和国家宰制社会的局面，争取二者之间的良性互动与平衡。但以东方文化和后发国家之现代化路径而言，市民社会的形成特别是市民社会特质应具有哪些东方式文明特征，我们还难以给予实然性的回答。仅就东西方国家与社会关系形成路径差异而言，西方是在强社会的基础上形成“社会对国家的型塑”，而我们则需要在强国家的基础上实现“国家对社会的型塑”，这构成了两种社会现代化的不同走向，似乎也在一个侧面印证了亨廷顿有关不同的文明应采取不同发展道路的论断。
不过就某些共通的特征性因素而言，二十几年来，中国国家与社会关系的演变，“似乎已预示着中国正在形成一种类似于‘国家社团主义’或‘准国家社团主义’式的结构”康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》，但无论如何评判，一个独立于政治国家范畴的社会场域已然萌芽是不争的事实。改革开放20余年，中国社会总体状况的确发生了类似西方工业革命后的变化趋势。第一、虽然迄今为止国家仍然控制着主要的社会资源，但社会资源的占有与控制已逐渐呈现多元化态势，社会很大程度可以利用这些自由流动资源和自由活动空间发展出独立于国家的物质生产和社会交往形式。第二、伴随着社会资源占有与控制的多元化，个人独立性相对扩大，这表现在个人受组织、身份的限制趋于减弱，寻求自身发展的选择余地不断增加，个人财产权利、言论、发表、隐私权与其他权利的状况较前有所改善。第三、随着从旧体制摆脱出来的新的社会力量和角色群体的发展壮大，在政府行政组织之外开始了民间社会的组织化进程，经济、社会、文化领域的非赢利性团体和非行政化的赢利性经济组织日益成为国家不能忽视的社会主体。因此，研究者认为，中国市民社会已经不仅仅是一种“价值建构”，而且是一种“实体存在”。按它的发展逻辑，没有理由低估它在政治上的意义。
以上判断形成的一个基本推论就是：虽然市民社会在中国或已进入某种“实体存在”之现状，且在国家与社会关系中开始出现了一些有利于市民社会发育的趋向，但如按照西方式的国家与社会关系之分析框架来判断中国之未来走向，其高度竞争的国家与社会关系以及高度竞争的多元政治体制，或许并不适合我们这样一个幅员辽阔、人口众多、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高度不平衡、民族构成相当复杂的国家之现实。既然我们寄望于出现的市民社会必然地要带有中国文化之结构特征，那么建构在其基础之上的结社自由之论题无疑需要有自己的分析方法和实现途径。
二、我国公民结社自由权的分析与评判
新中国历部宪法中均有关于公民结社自由权利的法律规定。可以说，在制度学的意义上，结社自由从来都是中国公民依法享有的一项民主权利。但也必须看到，如果以权利主张和实现效力为要件评判，宪法赋予的公民自由结社权在很大程度上仍只是一项声明性的权利。对这一结论的推定可在以下几个维度展开：其一，在立法体系上，宪法意义上的结社自由权尚未得到实体法的保护与主张，我国至今没有一部实质性规范公民结社活动的实体性法律，对公民结社活动的规范仅靠为数甚少的几部行政法规来实施，导致居于行政法规层次的立法不堪重负，既有超越立法权限的嫌疑，也无能为力于改革开放后迅速变化的社会现实；其二，就仅有的几部行政法规而言，对公民结社行为的规范在指导思想上是以社会稳定为主要价值取向，因而在建构的社团管理体制上则以控权和限制发展为原则，社团自主发展空间无论就其场域还是内容都被严格限定，尚难以发挥公民社会意义上的权力制衡与民主培育之资源基础的作用；其三，现有的社团组织结构仍然处在以行业性和职业性为主导的模式下，以市场中介服务为主，经济功能和互益功能较强邓国胜：《中国社会团体的现状、问题与政策建议》，北京大学法学院“非营利组织法律模式研讨会”会议论文集，2005年3月。，并仍然扮演着官方和半官方的角色，社团组织的民间性、独立性、权益性特征没有得到应有的体现；其四，对法律规范外结社活动的“事实放任”造成我国民间社团组织面临相当严峻的“合法性困境”，调查资料所显示的大约10倍于合法登记数量民间组织的客观存在，既凸显出现行管理体制的窘境，更表明一部法律层面规范结社活动实体法的现实意义。
关于结社权的具体法律制度，各国大体分为追惩制与预防制两种类型。追惩制是一种比较典型的结社自由模式，公民可以自由地结社而不受任何干预，只是在社团活动过程中出现违法行为时才受到惩处。预防制预防制下则有许可制与报告制之别。在许可制下，结社只有在得到国家行政机关的许可时才得以成立。在报告制下，个人在成立社团之前要向行政机关报告，行政机关原则上只有异议权或事后审查权。只要行政机关没有行使异议权，社团即可宣告成立。则是以国家机关的行政许可作为社团成立的前提，国家机关对社团的成立及其活动拥有较大的自由裁量权。发达资本主义国家早期，法律对结社也多采取预防制，但现代则大多废除了预防制，有的还在宪法中明文规定不得采取预防制谢怀许多宪法如比利时宪法（第20条），葡萄牙宪法（第46条）,魏玛宪法（第124条）,德国基本法（第9条）,意大利宪法（第18条）等均规定不得采取预防制。。而诸多后发国家和地区，一般实行的还是以“事前检查制与事后追惩制相结合”为原则的预防制模式，这也从另一个角度说明预防制不利于民间社团组织的活跃与发展。
我国社团组织现行管理体制可用“归口登记、双重负责、分级管理”三句话来概括。即在登记管理环节采取预防制模式，并且设置了较高的准入门槛严格来说，我国采取的是比其他实行行政许可的国家更为严格的双重许可制度。，在日常管理环节则实施严格的追惩制原则。这一体制思路是建立在以管理相对人“不成熟”为预设前提的基础上。从本质上看，它反映出政府及立法机关在指导思想上对于改革开放以来中国社会结构业已发生的深刻变革及由此带来的利益主体多元化、利益诉求多极化，特别是公民结社需求开始具有的实质意义理解不足。因此，尽管在体制框架内设置了严格的管制措施，但在管理实践中已表现出与社会现实极其不相适应的一面，表现为：一是重形式管理、轻权利保障，立法目的是以有利于政府对社团的行政性管制而不是以鼓励社团发展和维护社团权利为着眼点；二是重事前审批、轻事后监督，表现为民间社团设立难，而对社团成立后的制度建设、规范化管理、执法监督机制和业务主管部门的权、责、利机制的建立健全则重视不够；三是重行政管制、轻组织自律机制，无论是社团组织的业务主管部门还是执法监督部门，管理手段上仍偏重于行政性管制而不重视社团自身的自律规范。
这种“归口登记、双重负责、分级管理”的管理模式是具有中国特色的一种制度，尤其是“双重负责”更是受到了相当多的指摘一般采取行政许可的国家经过行政机关的实质审查，然后在登记机关进行形式性登记即可。而在我国，社团的主管机关和登记机关所采取的是严格的实质审查；在审查的时候政府主管机关和登记机关也是采取严格的控制措施，限制社团的发展。对于政府来说，双重许可是一种双保险的策略，政府可以很好地对民间社会进行控制，可以最大限度的控制与政府不一致的社团的成立。。应该说，无论是“分级”还是“归口”都仍带有计划经济时期行政管理模式上“条块分割”的特点；“双重负责”更暴露出国家统合社会思路的影子。尽管在我们这样一个地域辽阔，经济、文化、社会发展水平参差不齐的国情条件下，采取这样的管理模式并非没有可取之处，亦契合了现行行政管理体制的特点。但如何使“归口登记”不变成“管的太紧，统的过死”，“双重负责”不变成“双重不负责”，“分级管理”不变成“分级限制”，预防制不变成“高门槛”制，追惩制不变成“事实放任”，确是现行社团组织管理制度面临的极大难题。很显然，现行管理体制对于提高社会资源配置效率，对于全国统一的公共物品供给市场的形成，对于鼓励社团组织间的竞争，对于社团组织自律机制的形成并没有发挥正面的、积极的影响和作用。
社会组织的自治性质决定了它应当具有选择自我存在方式的自由，其成立、存续和活动，是社会选择而非国家统合的结果。事实上，我们在社团管理实践中虽以严格的许可主义为初衷，却出现了许可主义和放任主义并行的局面，表象上看，是现行法规为社团管理设置过高的执法成本，导致实践中的执法不能尽管法规规定了业务主管单位的广泛职责，但并未就谁必须担任业务主管单位作硬性规定，也未对业务主管单位疏于履行职责规定具体法律责任，在实践中，一方面大多数具备法定资格的机关、单位或组织不愿成为民间组织的业务主管单位，另一方面，即使担任了某些民间组织的业务主管单位后，也很难履行实际职责，这就使得登记管理机关工作量的加大。如此一来，出于人力、物力、财力的限制，登记管理机关不仅不得不放任大量未经合法登记的民间组织实际存在，而且对那些经过正式登记的民间组织，也无法按照法规、规章的要求进行实际管理。，更深层的原因则在于立法不当。而立法不当之根源则反映出我们对国家与社会、国家与社团的关系等一系列根本问题在认识上存在误区。在这个意义上，现行的公民结社自由权利实现体制的确面临着严峻的挑战和改革的要求。
三、弱势群体结社权与中国市民社会培育
弱势群体在这里我们所引用的弱势群体概念是广义的，非指传统意义上的老弱病残或无劳动能力的依赖人群。有学者将其定义为：是一个在社会性资源分配上具有经济利益贫困性、社会权利匮乏性、生活文化排斥性、承受能力脆弱性的特殊社会群体。其包括五层含义：一是经济层面处于物质贫困；二是从文化层面上处于被社会歧视和排斥；三是政治权利层面上缺乏表达和追求群体利益的资源和能力；四是社会心理层面表现为失落、无奈和消沉等心理承受力脆弱性；五是改革和政策法规层面上处于利益受损和被剥夺的境地。林龙：《权利失衡与利益协调：城市弱势群体利益表达现状与对策》［OL］.香港中文大学中国研究论文库,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3256缺乏平等的主体地位与合法、有效的组织手段和表达途径是目前中国社会结构分化和利益多元化过程中实现社会利益均衡与整合的最突出问题。现实生活中，受制于自身的经济、知识局限性和行为风险的畏惧性，弱势群体普遍存在着利益受损而无处表达以及表达无用的失落、不满、无奈情绪，其利益诉求很难进入政府决策系统。从广大农村贫困人口、城市下岗职工等社会阶层到诸如三资企业打工者、小商贩、建筑施工企业农民工、煤矿采掘工乃至出租车司机等若干具有行业特征的社会群体孙立平认为，目前中国社会中的弱势群体主要是由这样几部分构成的：占人口大多数的农民整体上变成了贫困的弱势群体；进入城市的上亿农民工基本上也属于弱势群体，他们的弱势不仅表现在经济上，同时也表现在社会地位上；城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层也是新出现的弱势群体，其人数已达数千万，占城市居民总数的六分之一以上。孙立平：《90年代中期以来中国社会结构演变的新趋势》［OL］.思与文网刊,http://www.chinese-thought.org/modules.php?name=Content