论文部分内容阅读
【摘 要】中国的疆域辽阔，地区间差距巨大，转型时期的经济和政治状态并非一成不变，呈现的是一个丰富多彩的动态过程。它们彼此之间都会互相影响，相互作用。
【关键词】土地产权；土地权利配置；土地产权政策
为了适应市场经济运行规则的需要，中国政府正在致力于构建一系列新的制度，土地权利的基本性质决定了在土地制度的相关领域，人们要求变革的呼声也最为迫切。土地权利是一个极其复杂而敏感的话题，它直接触及了过去的集体主义制度。计划经济时期，全中国的经济完全依赖于社会主义的中央集权制度。市场经济体制下，经济活动则具备了自由市场所具有的一切不确定性。
一、中国农村土地产权制度的历程
20世纪40年代，毛泽东领导的中国共产党取得了第三次国内革命战争的胜利。中国共产党领导的土地改革运动包罗万象，改革对象从土地的所有权和租赁权到地租和债务等。
土改运动推翻了农村权贵势力的统治，权力结构为之一变。清末和前民国政府统治时期合法且惯常的土地产权结构至此终结。20世纪30年代，江西苏区和陕甘宁边区的土改运动中，为了避免社会剧烈动荡，中农和富农可以保留部分土地，在没收地主土地的同时，政府也分配给他们适量的土地以维持生计。
1956年高级农业生产合作社成立，土地的所有权和管理权随之发生了第二次重大转变。自此，土地私有制在中国事实上已经不复存在，全部收归国家和农村集体所有。
1958年以前，中国农业以个体经济为基础，从事农业生产的集体组织是“农业生产合作社”，负责把土地分配给本社的农民，每个农民都分有一小块可供自己使用的“自留地”。1958年开始，农业生产合作社合并成为人民公社，一切带有私有性质的自留地被全部收归集体所有。
1958年～1960年，大跃进失败迫使中央领导人不得不分散集体土地所有权，将集体土地所有权由人民公社下放到生产队。1962年中国共产党八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例》（简称农业六十条），第二条规定“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”
1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，标志着经济体制改革的开始。
20世纪80年代初，家庭联产承包责任制开始在全国范围内推广。农村土地又回到了集体化以前的以家庭为单位的私营农作方式。政府最初规定农户土地承包经营的合同期为5年，到了1984年，这一期限延长到15年。当年粮食总产量超过4亿吨，打消了中国共产党内部思想保守人士的顾虑，也为家庭联产承包责任制向林业、畜牧业和渔业推广积累了经验。为了稳定农村土地集体所有制，中国政府1993年将土地承包期限延长至30年。
1998年政府修改了1986年制定的《土地管理法》，作为家庭“第二轮承包”的法律依据。1998年《土地管理法》规定，家庭承包合同的期限为30年。地方政府普遍感到，这一期限其实并不能满足农民对土地的使用需求。比如说和农业用地相比，森林、草原、荒地等其他一些土地资源所需要的投资期往往较长。
2002年出台的《农村土地承包法》规定“草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。
2007年实施的《物权法》，把农村土地承包经营权确定为物权。
土地承包制取代了集体主义体制下硬性指派的人民公社制度，将农业生产私有化了。经过二十多年的改革，中国经济正朝着市场经济的发展模式转变。但是在三大生产资料中，只有资金和劳动力实现了私有化，土地的所有权仍然牢牢地掌握在国家和集体的手中。
二、中国农村土地产权制度面临的问题
1995年，莱斯特·布朗（Lester Brown）宣称，中国未来将面临严重的粮食短缺问题。1中国的基本国情是人多地少，耕地的人均占有面积很小，仅为世界平均水平的三分之一。随着城市化、工业化进程的加速和环保问题的涌现，耕地数量骤减，面临的形势日趋严峻。统计资料显示，1978～1996年，中国耕地总面积减少了4%，平均每年损失8000公顷农田。阿希（Robert F·Ash）和埃特蒙德（Richard Louis Edmonds）则认为“截至目前，农业结构的内部调整是造成土地流失的最主要原因（比方说耕地变为林地、牧场或是水产养殖地等）……中国流失的耕地中有50%都属于这种情况”。
由于产权结构不明晰，人民的法律意识淡漠，农民并不清楚他们究竟享有哪些土地权利。许多农民至今仍然认为，他们建房的土地应当归他们个人而不是集体所有。
中国政府和学者关系的主要问题是，发包方对耕地权利的控制力过于强大，集体可以在任何需要的时候，收回土地重新发包或将土地挪作他用。另一方面，重新分配土地的直接原因是由于来自人口变动的迫切需要。在土地稀缺地区，农村集体面临着巨大的社会压力。土地所有权属于集体而使用权归农民所有，一旦人口和家庭的情况发生变化，集体就不得不重新调整土地的分配，这就给农民造成一种不安全感，预期地权的不稳定性，对中国经济的增长是十分有害的。因为家庭人口发生了变化，大多数农民其实也希望集体对他们承包的耕地重新进行分配。2因为除了农耕之外，其他可供选择的非农就业机会不足。土地资源成为一种基本的生活保障，维系着成千上万家世的命运。耕地的再分配则保证了每个农民能够获得这一起码的社会保障。一边是社会行为者眼中制度的可信度问题，另一边则是在特定的时间和地点，这些制度发挥的社会经济功能。耕地的再分配工作将上述两方面内容直接联系在一起了。
三、中国农村土地产权政策的选择
在过去的30年里，中国经济发展了取得了令世人瞩目的成就。尽管在农村现有的土地承包制度下，由于家庭人口的变化，政府不得不频繁地调整土地的分配，但农民还是普遍接受了这一制度。能够威胁当前农村土地集体所有制的大规模的社会冲突也并不存在。对于国家和农村社会来说，现有的制度框架具备一定的可信度和可接受度。3土地所在制和中国的立国之本紧密相连，如何平衡意识形态与社会经济现实之间的关系是个异常棘手的任务。
中国政府不可能把土地资源的私人所有权制度化，相反，在肯定国家和集体所有制的绝对前提下，国家政府倾向于将土地承包制度发展成为“永久的契约”。这一计划不但和新自由主义经济学的藉此前提条件相矛盾，而且单从规模和范围上看，就决定了该计划是政府制度建构的一个典型例子，堪称前无古人的壮举。4
中东区许多转轨国家失败的教训告诉我们，在界定以往的土地权属问题时，尽量避免引发社会冲突。中国一方面通过土地承包而不恢复了原先土地所有权的方式，实现了土地使用权的私有化。成功的避免了匈牙利、阿尔巴尼亚和前民主德国曾经出现的问题。
实践证明，尽管当前农地产权制度随着人口的变化不断调整，但广大农民依赖并拥护国家现行的农村政策。存在的不一定合理，但存在一定有存在的理由。如果我们不能通过有效的手段去实现更好的目标时，待在目前“不合理”的存在中，不失为理性的选择。
注释：
1 Lester Brown，《Who will Feed China？Wake-up Call for a Small Planet》，转引自（荷兰）何·皮特（peter Ho）.谁是中国的土地拥有者？――制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.社会科学文献出版社，2008：13.
2 王慧敏.当前农村土地承包经营管理的现状和问题[A].农村固定观察点办公室.全国农村调查汇编[C].第329页。
3（荷兰）何·皮特（peter Ho）.谁是中国的土地拥有者？――制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.社会科学文献出版社，2008：63.
4（荷兰）何·皮特（peter Ho）.谁是中国的土地拥有者？――制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.社会科学文献出版社，2008：255.
作者簡介：李雪松，任职于哈尔滨市卫生局。
【关键词】土地产权；土地权利配置；土地产权政策
为了适应市场经济运行规则的需要，中国政府正在致力于构建一系列新的制度，土地权利的基本性质决定了在土地制度的相关领域，人们要求变革的呼声也最为迫切。土地权利是一个极其复杂而敏感的话题，它直接触及了过去的集体主义制度。计划经济时期，全中国的经济完全依赖于社会主义的中央集权制度。市场经济体制下，经济活动则具备了自由市场所具有的一切不确定性。
一、中国农村土地产权制度的历程
20世纪40年代，毛泽东领导的中国共产党取得了第三次国内革命战争的胜利。中国共产党领导的土地改革运动包罗万象，改革对象从土地的所有权和租赁权到地租和债务等。
土改运动推翻了农村权贵势力的统治，权力结构为之一变。清末和前民国政府统治时期合法且惯常的土地产权结构至此终结。20世纪30年代，江西苏区和陕甘宁边区的土改运动中，为了避免社会剧烈动荡，中农和富农可以保留部分土地，在没收地主土地的同时，政府也分配给他们适量的土地以维持生计。
1956年高级农业生产合作社成立，土地的所有权和管理权随之发生了第二次重大转变。自此，土地私有制在中国事实上已经不复存在，全部收归国家和农村集体所有。
1958年以前，中国农业以个体经济为基础，从事农业生产的集体组织是“农业生产合作社”，负责把土地分配给本社的农民，每个农民都分有一小块可供自己使用的“自留地”。1958年开始，农业生产合作社合并成为人民公社，一切带有私有性质的自留地被全部收归集体所有。
1958年～1960年，大跃进失败迫使中央领导人不得不分散集体土地所有权，将集体土地所有权由人民公社下放到生产队。1962年中国共产党八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例》（简称农业六十条），第二条规定“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”
1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，标志着经济体制改革的开始。
20世纪80年代初，家庭联产承包责任制开始在全国范围内推广。农村土地又回到了集体化以前的以家庭为单位的私营农作方式。政府最初规定农户土地承包经营的合同期为5年，到了1984年，这一期限延长到15年。当年粮食总产量超过4亿吨，打消了中国共产党内部思想保守人士的顾虑，也为家庭联产承包责任制向林业、畜牧业和渔业推广积累了经验。为了稳定农村土地集体所有制，中国政府1993年将土地承包期限延长至30年。
1998年政府修改了1986年制定的《土地管理法》，作为家庭“第二轮承包”的法律依据。1998年《土地管理法》规定，家庭承包合同的期限为30年。地方政府普遍感到，这一期限其实并不能满足农民对土地的使用需求。比如说和农业用地相比，森林、草原、荒地等其他一些土地资源所需要的投资期往往较长。
2002年出台的《农村土地承包法》规定“草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。
2007年实施的《物权法》，把农村土地承包经营权确定为物权。
土地承包制取代了集体主义体制下硬性指派的人民公社制度，将农业生产私有化了。经过二十多年的改革，中国经济正朝着市场经济的发展模式转变。但是在三大生产资料中，只有资金和劳动力实现了私有化，土地的所有权仍然牢牢地掌握在国家和集体的手中。
二、中国农村土地产权制度面临的问题
1995年，莱斯特·布朗（Lester Brown）宣称，中国未来将面临严重的粮食短缺问题。1中国的基本国情是人多地少，耕地的人均占有面积很小，仅为世界平均水平的三分之一。随着城市化、工业化进程的加速和环保问题的涌现，耕地数量骤减，面临的形势日趋严峻。统计资料显示，1978～1996年，中国耕地总面积减少了4%，平均每年损失8000公顷农田。阿希（Robert F·Ash）和埃特蒙德（Richard Louis Edmonds）则认为“截至目前，农业结构的内部调整是造成土地流失的最主要原因（比方说耕地变为林地、牧场或是水产养殖地等）……中国流失的耕地中有50%都属于这种情况”。
由于产权结构不明晰，人民的法律意识淡漠，农民并不清楚他们究竟享有哪些土地权利。许多农民至今仍然认为，他们建房的土地应当归他们个人而不是集体所有。
中国政府和学者关系的主要问题是，发包方对耕地权利的控制力过于强大，集体可以在任何需要的时候，收回土地重新发包或将土地挪作他用。另一方面，重新分配土地的直接原因是由于来自人口变动的迫切需要。在土地稀缺地区，农村集体面临着巨大的社会压力。土地所有权属于集体而使用权归农民所有，一旦人口和家庭的情况发生变化，集体就不得不重新调整土地的分配，这就给农民造成一种不安全感，预期地权的不稳定性，对中国经济的增长是十分有害的。因为家庭人口发生了变化，大多数农民其实也希望集体对他们承包的耕地重新进行分配。2因为除了农耕之外，其他可供选择的非农就业机会不足。土地资源成为一种基本的生活保障，维系着成千上万家世的命运。耕地的再分配则保证了每个农民能够获得这一起码的社会保障。一边是社会行为者眼中制度的可信度问题，另一边则是在特定的时间和地点，这些制度发挥的社会经济功能。耕地的再分配工作将上述两方面内容直接联系在一起了。
三、中国农村土地产权政策的选择
在过去的30年里，中国经济发展了取得了令世人瞩目的成就。尽管在农村现有的土地承包制度下，由于家庭人口的变化，政府不得不频繁地调整土地的分配，但农民还是普遍接受了这一制度。能够威胁当前农村土地集体所有制的大规模的社会冲突也并不存在。对于国家和农村社会来说，现有的制度框架具备一定的可信度和可接受度。3土地所在制和中国的立国之本紧密相连，如何平衡意识形态与社会经济现实之间的关系是个异常棘手的任务。
中国政府不可能把土地资源的私人所有权制度化，相反，在肯定国家和集体所有制的绝对前提下，国家政府倾向于将土地承包制度发展成为“永久的契约”。这一计划不但和新自由主义经济学的藉此前提条件相矛盾，而且单从规模和范围上看，就决定了该计划是政府制度建构的一个典型例子，堪称前无古人的壮举。4
中东区许多转轨国家失败的教训告诉我们，在界定以往的土地权属问题时，尽量避免引发社会冲突。中国一方面通过土地承包而不恢复了原先土地所有权的方式，实现了土地使用权的私有化。成功的避免了匈牙利、阿尔巴尼亚和前民主德国曾经出现的问题。
实践证明，尽管当前农地产权制度随着人口的变化不断调整，但广大农民依赖并拥护国家现行的农村政策。存在的不一定合理，但存在一定有存在的理由。如果我们不能通过有效的手段去实现更好的目标时，待在目前“不合理”的存在中，不失为理性的选择。
注释：
1 Lester Brown，《Who will Feed China？Wake-up Call for a Small Planet》，转引自（荷兰）何·皮特（peter Ho）.谁是中国的土地拥有者？――制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.社会科学文献出版社，2008：13.
2 王慧敏.当前农村土地承包经营管理的现状和问题[A].农村固定观察点办公室.全国农村调查汇编[C].第329页。
3（荷兰）何·皮特（peter Ho）.谁是中国的土地拥有者？――制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.社会科学文献出版社，2008：63.
4（荷兰）何·皮特（peter Ho）.谁是中国的土地拥有者？――制度变迁、产权和社会冲突[M].林韵然，译.社会科学文献出版社，2008：255.
作者簡介：李雪松，任职于哈尔滨市卫生局。