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摘要：随着众多不当行为的出现，警察行政引起了较为广泛的社会舆论，公平和正义也成为了亟待研究解决的问题。自比例原则引入我国，并适用于行政领域后，逐渐发展成为警察行政公平正义的法理基础，对规范警察行为、调整行政关系、促进社会和谐都具有重要的意义。
关键词：警察行政；比例原则；法理；公平正义
比例原则被誉为行政法中的“皇冠原则”，目前已为世界很多国家所采纳，但我国行政法上至今还没有关于比例原则的明确概念，在我国尚未为人们所充分认识。而在警察行政行为当中，比例原则作为控制行政权的重要理念，发挥了重要的作用。而追求警察行政的公平和正义，必须从“警察”和“警察行政行为”本身的含义出发，在对比例原则的内涵进行界定的基础上，研究其公平正义的法理基础。
一、警察与警察行政行为的含义
（一）警察的含义
警察的定义分为理论上的警察和事实上的警察，两者都包含了三个基本要素，即警察权力、警察目的、警察手段。
1.理论上的警察。警察目的表述为“防止公共危害发生，维护社会安宁”；警察手段，就是以强制的方法限制人身自由；而警察权力是国家统治权，进一步落实到警察身上就是警察权。
2.事实上的警察。同样存在以上三个要素，不同的是，事实上的警察是从警察的职能上对警察所做的一个定义。因此在警察目的上，除了强调防止危害发生之外，还包括要提供对社会公众合法权益的保护；在警察的手段上，除了包含了强制手段之外，还强调了要为社会公众提供服务；警察权力和理论上的警察的定义是相同的。
（二）警察行政行为的含义
在警察行政行为当中，警察权力是作为一种使他人服从的力量出现。有了这样一种支配他人的力量，就确立了警察机关和警察的职权，那么警察机关和警察实施这种职权的活动，就表现为警察行政行为。在研究警察的职能时，把警察的职能概括为提供服务、执行法律、维持秩序、控制社会，其中控制社会显然就是我们所说的警察目的，它所反映的当然就是警察的本质。警察的手段在警察行政行为中，明确了警察行使职权、实现警察目的的方式和方法。这是三个要素在警察行政行为当中，各自所起的作用和所表现出来的逻辑关系：警察权力是警察行政行为的基础；而警察目的就成为警察行政行为的核心要素；警察手段就在警察权力和警察目的之间建立了直接的联系。因此在警察行政行为当中，三个基本的要素反映出了一个非常密切而且有内在联系的关系。
二、比例原则的基本内涵
警察行政行为的实施，需要通过警察手段才能够达到行政目的。在手段和目的之间，必须有一个合适的比例，即根据比例原则，警察的行政行为除了需要符合行政目的，不得超越法定的范围之外，还需要警察手段和警察目的之间保持一定的比例。近十多年来我国对比例原则也进行了多方面的研究，但是在我国的法律制度当中，对此还没有直接的回应。国外又把“比例原则”划分为三个分支原则：
（一）妥当性原则
妥当性原则要求警察行政行为的手段必须符合行为目的。若权力的行使不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，那么就违反了比例原则。由于权力的行使是要达到法律所预期的目的，在警察行政行为当中，警察权的具体实施，又是由警察手段反映出来。在警察实践当中所出现的手段和目的之间出现的不妥当，通常归结为五种情况：一是手段对目的而言是不足的；二是手段所追求的目的超出了法定目的；三是对相对人所施加的手段是法律上的不可能，或者是事实上的不可能；四是违反法律规定；五是目的达成之后或者发现手段无法达成目的，而手段继续使用。
（二）必要性原则
必要性原则，又称为最小侵害原则。行政行为都是行使行政权的行为，行政权是一项公共权力，公共权力的行使必然对人民的权利造成侵害。根据比例原则，行政行为应当以达到行政目的为限度，不能过多的对相对人造成负面影响。也即，在行使某种警察行政行为的时候，已经没有其他的对人民造成最小侵害的手段，来取代警察所要采取的手段，这种手段才是必要的手段。妥当性原则就是用法律目的对警察行政行为进行规范，确保所有的警察行政行为不能偏离实现法律事先所设定的目的。而必要性原则是根据行政行为的实际后果，来规范警察的行政行为。
（三）法益均衡原则
在行使某一项行政权利时，警察必须在实现目的所达到的利益和给人民所造成的后果之间进行平衡。只有行政目的所体现的行政利益重于行政行为所损害的人民的权利的时候，这种行政行为才能实施。比如，警察在人群聚集地区，使用枪支就涉及到法益均衡原则问题。因为在人群聚集的地区使用枪支，很可能会涉及到公共利益——制止违法犯罪、维护公共安全；也涉及到警察个人利益——警察人身安全利益；还涉及到第三人的利益——行人、居民的人身安全问题；同样，也会涉及到违法犯罪行为人以及他所侵害的对象的利益。这些利益交织在一起，根据法益均衡原则，警察对是否能够使用枪支，就要根据这个原则加以综合判断、考虑和取舍。
三、警察行政适用比例原则的意义
当前，由于比例原则还没引进我国的法律制度，因此研究比例原则在我们国家警察行政当中如何适用成为了需要关注的问题。这种适用，当然是要求在实施警察行为时，尽可能的去体现比例原则的功能，使得我们警察行政行为能够彰显出公平、正义。
（一）比例原则有利于充分实现法律的正义价值与公平
古希腊先哲所言：公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例。追求警察行为的手段与目的之间的比例均衡实质上是公平正义价值的量化体现。比例原则侧重强调手段与目的的合比例关系，强调在具体个案中，针对个案的特殊情况，警察执法人员根据比例原则进行权衡、判断，以达到限制对个案裁量权滥用的目的，从而保护不同个案中相对人的权益，以谋求个案正义的实现。
（二）比例原则能够科学地弥补合理性原则的不足
我国行政法的基本原则是由合法性原则和合理性原则为基础而构建起来的。而合理性原则主要适用于自由裁量性的行政行为。根据合理性原则判断某种行政行为是否合理适当，往往主观性较强，并且在执法工作中难以操作。而比例原则不仅较为客观、易于操作，并且其适用范围也涵盖了合理性原则的适用范围。因此，我国引进比例原则适用于行政法领域，能够很好的弥补合理性原则的缺陷。
（三）比例原则有利于加强对行政自由裁量权的法律控制
当前，我国警察行政人员在执法工作当中，对于自由裁量的案件，无法遵循有效的执法规范，使得自由裁量权被滥用的情况大量存在，严重影响了公平与正义的法律价值，损害了相对人的权益，也造成了大量社会资源的浪费。通过比例原则的规范，能促使警察行政时，缩小裁量选择的余地，为自由裁量案件提供较为明确、客观、可行的标准，从制度规范层面减少裁量权滥用的情形出现，使得对公民的损害降到最低，同时达到警察行政的目的和公平正义的实现。
公平正义是我国法治进程中的价值追求，在立法、行政、司法中都必须坚持依法治国的理念，而作为与公民群众联系密切的警察行政权力，应当在实施过程中维护相对人的合法权益，减少对公共利益、个人利益的损害，遏制自由裁量权的滥用。此外，还必须建立和完善对警察行政行为监督的法律机制，实施有效的监督，这样才能够使警察行政行为实现公平和正义。（作者单位：西南政法大学刑事侦查学院）
关键词：警察行政；比例原则；法理；公平正义
比例原则被誉为行政法中的“皇冠原则”，目前已为世界很多国家所采纳，但我国行政法上至今还没有关于比例原则的明确概念，在我国尚未为人们所充分认识。而在警察行政行为当中，比例原则作为控制行政权的重要理念，发挥了重要的作用。而追求警察行政的公平和正义，必须从“警察”和“警察行政行为”本身的含义出发，在对比例原则的内涵进行界定的基础上，研究其公平正义的法理基础。
一、警察与警察行政行为的含义
（一）警察的含义
警察的定义分为理论上的警察和事实上的警察，两者都包含了三个基本要素，即警察权力、警察目的、警察手段。
1.理论上的警察。警察目的表述为“防止公共危害发生，维护社会安宁”；警察手段，就是以强制的方法限制人身自由；而警察权力是国家统治权，进一步落实到警察身上就是警察权。
2.事实上的警察。同样存在以上三个要素，不同的是，事实上的警察是从警察的职能上对警察所做的一个定义。因此在警察目的上，除了强调防止危害发生之外，还包括要提供对社会公众合法权益的保护；在警察的手段上，除了包含了强制手段之外，还强调了要为社会公众提供服务；警察权力和理论上的警察的定义是相同的。
（二）警察行政行为的含义
在警察行政行为当中，警察权力是作为一种使他人服从的力量出现。有了这样一种支配他人的力量，就确立了警察机关和警察的职权，那么警察机关和警察实施这种职权的活动，就表现为警察行政行为。在研究警察的职能时，把警察的职能概括为提供服务、执行法律、维持秩序、控制社会，其中控制社会显然就是我们所说的警察目的，它所反映的当然就是警察的本质。警察的手段在警察行政行为中，明确了警察行使职权、实现警察目的的方式和方法。这是三个要素在警察行政行为当中，各自所起的作用和所表现出来的逻辑关系：警察权力是警察行政行为的基础；而警察目的就成为警察行政行为的核心要素；警察手段就在警察权力和警察目的之间建立了直接的联系。因此在警察行政行为当中，三个基本的要素反映出了一个非常密切而且有内在联系的关系。
二、比例原则的基本内涵
警察行政行为的实施，需要通过警察手段才能够达到行政目的。在手段和目的之间，必须有一个合适的比例，即根据比例原则，警察的行政行为除了需要符合行政目的，不得超越法定的范围之外，还需要警察手段和警察目的之间保持一定的比例。近十多年来我国对比例原则也进行了多方面的研究，但是在我国的法律制度当中，对此还没有直接的回应。国外又把“比例原则”划分为三个分支原则：
（一）妥当性原则
妥当性原则要求警察行政行为的手段必须符合行为目的。若权力的行使不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，那么就违反了比例原则。由于权力的行使是要达到法律所预期的目的，在警察行政行为当中，警察权的具体实施，又是由警察手段反映出来。在警察实践当中所出现的手段和目的之间出现的不妥当，通常归结为五种情况：一是手段对目的而言是不足的；二是手段所追求的目的超出了法定目的；三是对相对人所施加的手段是法律上的不可能，或者是事实上的不可能；四是违反法律规定；五是目的达成之后或者发现手段无法达成目的，而手段继续使用。
（二）必要性原则
必要性原则，又称为最小侵害原则。行政行为都是行使行政权的行为，行政权是一项公共权力，公共权力的行使必然对人民的权利造成侵害。根据比例原则，行政行为应当以达到行政目的为限度，不能过多的对相对人造成负面影响。也即，在行使某种警察行政行为的时候，已经没有其他的对人民造成最小侵害的手段，来取代警察所要采取的手段，这种手段才是必要的手段。妥当性原则就是用法律目的对警察行政行为进行规范，确保所有的警察行政行为不能偏离实现法律事先所设定的目的。而必要性原则是根据行政行为的实际后果，来规范警察的行政行为。
（三）法益均衡原则
在行使某一项行政权利时，警察必须在实现目的所达到的利益和给人民所造成的后果之间进行平衡。只有行政目的所体现的行政利益重于行政行为所损害的人民的权利的时候，这种行政行为才能实施。比如，警察在人群聚集地区，使用枪支就涉及到法益均衡原则问题。因为在人群聚集的地区使用枪支，很可能会涉及到公共利益——制止违法犯罪、维护公共安全；也涉及到警察个人利益——警察人身安全利益；还涉及到第三人的利益——行人、居民的人身安全问题；同样，也会涉及到违法犯罪行为人以及他所侵害的对象的利益。这些利益交织在一起，根据法益均衡原则，警察对是否能够使用枪支，就要根据这个原则加以综合判断、考虑和取舍。
三、警察行政适用比例原则的意义
当前，由于比例原则还没引进我国的法律制度，因此研究比例原则在我们国家警察行政当中如何适用成为了需要关注的问题。这种适用，当然是要求在实施警察行为时，尽可能的去体现比例原则的功能，使得我们警察行政行为能够彰显出公平、正义。
（一）比例原则有利于充分实现法律的正义价值与公平
古希腊先哲所言：公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例。追求警察行为的手段与目的之间的比例均衡实质上是公平正义价值的量化体现。比例原则侧重强调手段与目的的合比例关系，强调在具体个案中，针对个案的特殊情况，警察执法人员根据比例原则进行权衡、判断，以达到限制对个案裁量权滥用的目的，从而保护不同个案中相对人的权益，以谋求个案正义的实现。
（二）比例原则能够科学地弥补合理性原则的不足
我国行政法的基本原则是由合法性原则和合理性原则为基础而构建起来的。而合理性原则主要适用于自由裁量性的行政行为。根据合理性原则判断某种行政行为是否合理适当，往往主观性较强，并且在执法工作中难以操作。而比例原则不仅较为客观、易于操作，并且其适用范围也涵盖了合理性原则的适用范围。因此，我国引进比例原则适用于行政法领域，能够很好的弥补合理性原则的缺陷。
（三）比例原则有利于加强对行政自由裁量权的法律控制
当前，我国警察行政人员在执法工作当中，对于自由裁量的案件，无法遵循有效的执法规范，使得自由裁量权被滥用的情况大量存在，严重影响了公平与正义的法律价值，损害了相对人的权益，也造成了大量社会资源的浪费。通过比例原则的规范，能促使警察行政时，缩小裁量选择的余地，为自由裁量案件提供较为明确、客观、可行的标准，从制度规范层面减少裁量权滥用的情形出现，使得对公民的损害降到最低，同时达到警察行政的目的和公平正义的实现。
公平正义是我国法治进程中的价值追求，在立法、行政、司法中都必须坚持依法治国的理念，而作为与公民群众联系密切的警察行政权力，应当在实施过程中维护相对人的合法权益，减少对公共利益、个人利益的损害，遏制自由裁量权的滥用。此外，还必须建立和完善对警察行政行为监督的法律机制，实施有效的监督，这样才能够使警察行政行为实现公平和正义。（作者单位：西南政法大学刑事侦查学院）