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摘 要 良好的地方财税法制体系对于地方经济的发展、国民财富的分配以及社会机制的运行有着十分重要的意义。尽管我国的财税法制已构成基本的体系，但在实践的运行中也并未能尽善尽美。本文从我国的分税制和财政转移支付制度存在的问题为切入点进行分析，然后从改变税权关系、完善财税法律制度等方面提出对策。
关键词 地方财税制度 分税制 财政转移支付
作者简介：李文标，东北财经大学研究生院；庞大鹏，汶上县供电公司，民法法学硕士。
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-112-02
自改革开放以来，我国在取得举世瞩目的经济成就时，法治建设也取得了长足的发展，我国的相关部门在财税法制建设方面做了大量的工作，尤其是社会主义市场经济体制确立以来，我国的地方财税体制得到了较大的改观，目前我国基本的财税法制体系已经构成但是，随着经济的向前发展，法律体制改革的深入，现行的财税体制在某种程度。上表现出与现状不相适应，改革并完善我国的财税制度已经成为社会制度改革的重要内容之一。
一、我国地方财税法制存在的问题
（一）我国现行的分税制存在缺陷
1．税权划分不够合理
税权划分的前提和依据是中央和地方在事权和财权上的合理划分，就我国目前的现状来看，我国实行的是不完全的分税制度，我国中央与地方的财权和事权相互交错、很不统一。表现在两方面，第一，是我国现行的分税制只是涉及到税收的管理权，并不涉及税种的立法权、解释权、税目税率等，这些权力一律集中在中央，不利于调动地方的积极性，不利于国家税收对于经济导向作用的发挥。第二，我国现行的分税制只在中央与省内搞“分税”，省以下搞“包干”，使财政利益分配机制呈纵向的不合理、横向的不均衡状况。
2．税种划分不尽科学
第一，国际上实行分税制的国家划分各级地方政府性收入的主要方法有依据税种或者税源两种方式。不管按照何种划分方式所形成的中央与地方税体系大都界限分明，而我国的分税制体系是按照税种划分的中央税和地方两级收入，但标准又不甚统一，既按照企业级次、行业、部门划分，又按照课税对象、品种划分，导致实践中的一些税种模棱两可、含混不清，在性质归类上既不属于中央税，也非地方税，还不是共享税，常导致尴尬难堪的情形出现。
第二，目前我国的分税制是以共享税源方式为主要形式，由于我国分税制改革的不彻底性，致使其带有浓重的计划时代色彩。实践中表现为，共享税比重过大，涵盖了增值税、资源税、证券交易印花税，甚至还涉及到了铁道部门、各银行总行、保险公司在中央集中缴纳的营业税、所得税以及城市维护建设税。在这种情况下，共享税几乎涉及了现行税制的主要税种，在规模上占据税收总规模的80%，致使地方税体系无法真正构造起来。
3．税收征管权争夺不休
我国税法对于税收征管权的规定并不具体，有关问题甚至采取了回避态度，且税收又直接关系到地方政府的财政收入状况，因此各地方政府为了自身利益，对税收征管权的归属问题都特别的敏感，往往你争我夺，有时还会发生冲突，我国的地方税收管理权相当的的混乱无序。表现在三方面：一是对于税收的行政级层管辖和行业管辖，深受计划经济的影响，带有浓重的计划经济色彩；二是中央税种和地方税种的征收混乱。例如由于增值税和营业税税法中关于视同销售和兼营行为的税在实践中难于操作，造成了国税和地税部门关于两种税种的争夺；三是不同的地区政府对各自是否有权行使税收征管管辖权不明确。
（二）财政转移支付制度存在的问题
1．各级政府的事权划分和财政支出的界限有重叠、模糊和疏漏之处
第一，中央和地方政府之间的职责权限并没有法律上的确认，如高等教育的支出等实际上则由中央财政负担。实践中除了中央负担地方支出的情况外，还有大量的地方政府承当中央部分支出项目的情况，造成事权和财权交错重叠。还有就是中央政府的委托性事项或者中央、地方共同承当的事务执行，没有统一规范的依据。同时对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，规定还不够明确，各级政府之间扯皮很多。第二，缺乏合理的依据导致财政转移支付资金的分配不规范。我国地区间的财政资金的横向转移是通过中央政府的集中收入再分配的方式实现的。资金的这种横向转移过程是与中央政府增加的财政收入直接相关的，在中央财政收入增加有限的情况下，到底是先用于自身的开支，还是转移到某些经济落后的地区，没有一个客观一致的标准。
2．财政转移支付方式不够规范，而且缺乏有效的监督机制
我国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即财政资金由下级向上级流动的现象，增加了财政部门工作量之外，同时也不利于中央政府实施宏观调控。我国中央对地方的专项拨款补助由于缺乏明确的法律依据和具体的分配标准，当转移支付补助资金下达到地方后，地方政府则表现出很大的支配随意性，并不能充分地贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方与中央政府的财政分配目标出现分歧时，挪用资金的情况就时有发生。毫无疑问，这与财税法律体系建设的滞后性，财政转移支付的运作与决策的不民主性、不透明性，以及执行部门与监督部门的配合不协调性有着直接的关系。
二、我国地方财税制度改革的几点建议
（一）明确和调整中央与地方的税权关系
1．构筑中央和地方政府的新型管理关系
在中国经济高速发展的今天，地方政府作为一个国家政治制度的重要组成部分，如何处理中央与地方政府的税权划分至关重要。处理好两者之间的关系，即调动地方政府的积极性，在某种程度上有利于实现国家的民主化和法治化。中央政府和地方政府之间的关系，应当是以税权为调控的新型管理关系。这种新型的关系主要表现为：一是中央政府对地方政府的转移支付或财政补助占地方财政的比重会越来越大，地方政府将以此收入和地方上独立的税收收入来支付地方上的财政的开支并执行地方上的经济、社会事务，即地方政府服务于基层。二是中央政府积极的介入地方政府间管理事务的协调，降低政府之间协调的成本。三是在中央与地方事权划分上，中央不得干预地方事务，对其税权的行使也应当尽少的干涉。
2．改革传统的税权过度集中模式，适度的分权
长期以来，我国在政治和经济上是一个相对集权的国家，相对集中的税权有力地保证了中央宏观调控的主动权，更好地促进了我国政治的稳定和经济的协调发展。改革开放以来，随着我国各地方经济的高速发展，过度集中的税权征管模式已经在某种程度上表现出与经济形势不相吻合。同时，参照国际经验和改革趋势来看,发达国家的各级地方政府一般都有自己的主体税种,即使是在法国这样高度集中的单一制国家也拥有税率调整权,拥有相当数量的收入来源,在美国和日本,地方还对自己的税种拥有立法权、调整权和解释权。 因此，应当向地方政府适当分权，在保证财税法制协调、税收政策一致的前提下，将一些具有地方性特征的税种，例如房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税，放权于地方政府，同时将相应的税目税率及征管权限也赋予地方，使地方政府获得更大的自主权。从而保证地方政府能够因地制宜，根据当地的区域优势和经济特色，自主开辟新税源，增加财政收入，促进经济发展。
3．健全规范地方税费权的配套机制
在向地方适度分权改革地方税制时，应当注重地方税费收取权的整顿和规范。目前一些地方政府在没有税收法律明确授权的情况下，设立各项税费名目，导致违法收费、随意收费的情况时有发生，不仅加重了企业与个人的负担，扰乱了政府的财税分配秩序，而且造成了财税制度的混乱。因此，再向地方政府分权时须辅之以规范的地方收费制度，坚决取缔不合法的税费项目。严格依照收费的性质进行归类，对具备税收性质和功能的，依照法定的程序实施“费改税”，从制度上制约地方政府权力，防止地方权的滥用。
（二）加快地方财税立法，构建财税法制体系
1．规范地方征税权，贯彻坚税收法定
我国自1981年首次提出依法治税的概念以来，税收法治水平有了很大提高，各国的税收法制实践也已证明，税收法定原则对税收法治乃至法治的建立健全具有重要的意义。 税收具有强制性、无偿性和固定性三个特点，税收法定主义要求无论是地方政府还是中央政府，都必须要有明确的法律依据情况下才能对公民的财产进行课税。权力天生具有的扩张的本性，为了使公民的财产权免遭非法侵害，就必须要求税收的核课与征收有法律依据，没有法律依据国家就不能课赋和征税，国民也不得被要求缴纳税款。 税收法定主义要求必须通过法律的形式明确的界定征纳双方的权力和义务关系，协调双方的利益分配。针对我国地方税收复杂混乱的局面，应当积极的贯彻宣传税收法治观念，通过法律的形式，对地方的征税权从实体和程序两个方面进行约束，明确其征税的要素、税额、时间、方式以及税务争议的处理等。有效的防止征税权力的滥用和保护公民的免受非法征税的侵害。
2．完善地方税种，优化地方税制
加快对于营业税的改革，对交通运输、建筑安装等行业不征收营业税而该征增值税，适当的提高营业税平衡增值税和营业税之间的税负差距。改变城市建设税的附加税的地位，实行独立征收以满足我国城市建设与维护的需要。于此同时还应当把房产税的征收范围扩大到乡村镇企业、村办企业的及个人生产经营的房屋，取消屠宰税。对涉及重大环境价值的资源开征资源税。设置一些新的税种，及时的开征物业税、遗产和赠与税，增加地方的财政收入，调动地方的积极性，有效的调节社会收入的差距。
3．规范地方行政法规的制定，实现地方财税法制统一
目前我国的地方财税法律体系中，行政法规和地方性法规占据着主导地位，造成了地方财税法制混乱、效力错位、执行标准不统一等诸多难题。针对这种状况应着重从以下三个方面着手：第一，对地方性的法规规章进行清理，对于一些违反上位法的法规要坚决予以废止，对于立法机关制定的前后不统一、不一致的法律进行编纂，修改不合适的规范，废除过时的规范。第二，规范地方财税法制的立法形式。我国的地方财税依据中存在有大量的“通知”“办法”“暂行规定”等，在立法形式上较为混乱。因此，在进行地方财税立法的同时，应当严格的根据我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定的法规形式，制定名称、体例、篇章结构都完整法律规范。第三，保证地方财税立法内容的协调性。我国地方财税法律制定的实践中，因为法律法规的冲突造成的法律无序现象较为普遍，由于缺乏统一的指导原则，经常出现同一位阶的立法发生冲突，有时出现上位法并未对某些问题作出规定，下位法却予以规定，有时更甚出现上位法已有规定的情况下，下位法作出了内容不一致的规定。因此必须要加大对地方财税立法的规范，保证立法的协调性，制定一个统一的原则去指导和规范我国的地方财税立法。
注释：
胡世文．我国现行分税制存在的问题及其完善．涉外税务．1997（5）．第48页，第49页．
高志龙，宫胜先．进一步完善分税制的思路．辽宁税务高等专科学校学报．2001（4）．第15页．
刘剑文．追寻财税法的真谛：刘剑文教授访谈录．法律出版社．2009年版．第132页．
金子宏．日本税法原理．中国财政经济出版社．1989年版．
参考文献：
[1]伍红．完善我国地方税制的初步设想．江西财税与会计．2003（2）．
[2]刘积斌．我国财政体制改革研究．中国民主法制出版社．2008版．
[3]谢旭人．中国财政改革三十年．中国财政经济出版社．2008年版．
关键词 地方财税制度 分税制 财政转移支付
作者简介：李文标，东北财经大学研究生院；庞大鹏，汶上县供电公司，民法法学硕士。
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-112-02
自改革开放以来，我国在取得举世瞩目的经济成就时，法治建设也取得了长足的发展，我国的相关部门在财税法制建设方面做了大量的工作，尤其是社会主义市场经济体制确立以来，我国的地方财税体制得到了较大的改观，目前我国基本的财税法制体系已经构成但是，随着经济的向前发展，法律体制改革的深入，现行的财税体制在某种程度。上表现出与现状不相适应，改革并完善我国的财税制度已经成为社会制度改革的重要内容之一。
一、我国地方财税法制存在的问题
（一）我国现行的分税制存在缺陷
1．税权划分不够合理
税权划分的前提和依据是中央和地方在事权和财权上的合理划分，就我国目前的现状来看，我国实行的是不完全的分税制度，我国中央与地方的财权和事权相互交错、很不统一。表现在两方面，第一，是我国现行的分税制只是涉及到税收的管理权，并不涉及税种的立法权、解释权、税目税率等，这些权力一律集中在中央，不利于调动地方的积极性，不利于国家税收对于经济导向作用的发挥。第二，我国现行的分税制只在中央与省内搞“分税”，省以下搞“包干”，使财政利益分配机制呈纵向的不合理、横向的不均衡状况。
2．税种划分不尽科学
第一，国际上实行分税制的国家划分各级地方政府性收入的主要方法有依据税种或者税源两种方式。不管按照何种划分方式所形成的中央与地方税体系大都界限分明，而我国的分税制体系是按照税种划分的中央税和地方两级收入，但标准又不甚统一，既按照企业级次、行业、部门划分，又按照课税对象、品种划分，导致实践中的一些税种模棱两可、含混不清，在性质归类上既不属于中央税，也非地方税，还不是共享税，常导致尴尬难堪的情形出现。
第二，目前我国的分税制是以共享税源方式为主要形式，由于我国分税制改革的不彻底性，致使其带有浓重的计划时代色彩。实践中表现为，共享税比重过大，涵盖了增值税、资源税、证券交易印花税，甚至还涉及到了铁道部门、各银行总行、保险公司在中央集中缴纳的营业税、所得税以及城市维护建设税。在这种情况下，共享税几乎涉及了现行税制的主要税种，在规模上占据税收总规模的80%，致使地方税体系无法真正构造起来。
3．税收征管权争夺不休
我国税法对于税收征管权的规定并不具体，有关问题甚至采取了回避态度，且税收又直接关系到地方政府的财政收入状况，因此各地方政府为了自身利益，对税收征管权的归属问题都特别的敏感，往往你争我夺，有时还会发生冲突，我国的地方税收管理权相当的的混乱无序。表现在三方面：一是对于税收的行政级层管辖和行业管辖，深受计划经济的影响，带有浓重的计划经济色彩；二是中央税种和地方税种的征收混乱。例如由于增值税和营业税税法中关于视同销售和兼营行为的税在实践中难于操作，造成了国税和地税部门关于两种税种的争夺；三是不同的地区政府对各自是否有权行使税收征管管辖权不明确。
（二）财政转移支付制度存在的问题
1．各级政府的事权划分和财政支出的界限有重叠、模糊和疏漏之处
第一，中央和地方政府之间的职责权限并没有法律上的确认，如高等教育的支出等实际上则由中央财政负担。实践中除了中央负担地方支出的情况外，还有大量的地方政府承当中央部分支出项目的情况，造成事权和财权交错重叠。还有就是中央政府的委托性事项或者中央、地方共同承当的事务执行，没有统一规范的依据。同时对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，规定还不够明确，各级政府之间扯皮很多。第二，缺乏合理的依据导致财政转移支付资金的分配不规范。我国地区间的财政资金的横向转移是通过中央政府的集中收入再分配的方式实现的。资金的这种横向转移过程是与中央政府增加的财政收入直接相关的，在中央财政收入增加有限的情况下，到底是先用于自身的开支，还是转移到某些经济落后的地区，没有一个客观一致的标准。
2．财政转移支付方式不够规范，而且缺乏有效的监督机制
我国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即财政资金由下级向上级流动的现象，增加了财政部门工作量之外，同时也不利于中央政府实施宏观调控。我国中央对地方的专项拨款补助由于缺乏明确的法律依据和具体的分配标准，当转移支付补助资金下达到地方后，地方政府则表现出很大的支配随意性，并不能充分地贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方与中央政府的财政分配目标出现分歧时，挪用资金的情况就时有发生。毫无疑问，这与财税法律体系建设的滞后性，财政转移支付的运作与决策的不民主性、不透明性，以及执行部门与监督部门的配合不协调性有着直接的关系。
二、我国地方财税制度改革的几点建议
（一）明确和调整中央与地方的税权关系
1．构筑中央和地方政府的新型管理关系
在中国经济高速发展的今天，地方政府作为一个国家政治制度的重要组成部分，如何处理中央与地方政府的税权划分至关重要。处理好两者之间的关系，即调动地方政府的积极性，在某种程度上有利于实现国家的民主化和法治化。中央政府和地方政府之间的关系，应当是以税权为调控的新型管理关系。这种新型的关系主要表现为：一是中央政府对地方政府的转移支付或财政补助占地方财政的比重会越来越大，地方政府将以此收入和地方上独立的税收收入来支付地方上的财政的开支并执行地方上的经济、社会事务，即地方政府服务于基层。二是中央政府积极的介入地方政府间管理事务的协调，降低政府之间协调的成本。三是在中央与地方事权划分上，中央不得干预地方事务，对其税权的行使也应当尽少的干涉。
2．改革传统的税权过度集中模式，适度的分权
长期以来，我国在政治和经济上是一个相对集权的国家，相对集中的税权有力地保证了中央宏观调控的主动权，更好地促进了我国政治的稳定和经济的协调发展。改革开放以来，随着我国各地方经济的高速发展，过度集中的税权征管模式已经在某种程度上表现出与经济形势不相吻合。同时，参照国际经验和改革趋势来看,发达国家的各级地方政府一般都有自己的主体税种,即使是在法国这样高度集中的单一制国家也拥有税率调整权,拥有相当数量的收入来源,在美国和日本,地方还对自己的税种拥有立法权、调整权和解释权。 因此，应当向地方政府适当分权，在保证财税法制协调、税收政策一致的前提下，将一些具有地方性特征的税种，例如房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税，放权于地方政府，同时将相应的税目税率及征管权限也赋予地方，使地方政府获得更大的自主权。从而保证地方政府能够因地制宜，根据当地的区域优势和经济特色，自主开辟新税源，增加财政收入，促进经济发展。
3．健全规范地方税费权的配套机制
在向地方适度分权改革地方税制时，应当注重地方税费收取权的整顿和规范。目前一些地方政府在没有税收法律明确授权的情况下，设立各项税费名目，导致违法收费、随意收费的情况时有发生，不仅加重了企业与个人的负担，扰乱了政府的财税分配秩序，而且造成了财税制度的混乱。因此，再向地方政府分权时须辅之以规范的地方收费制度，坚决取缔不合法的税费项目。严格依照收费的性质进行归类，对具备税收性质和功能的，依照法定的程序实施“费改税”，从制度上制约地方政府权力，防止地方权的滥用。
（二）加快地方财税立法，构建财税法制体系
1．规范地方征税权，贯彻坚税收法定
我国自1981年首次提出依法治税的概念以来，税收法治水平有了很大提高，各国的税收法制实践也已证明，税收法定原则对税收法治乃至法治的建立健全具有重要的意义。 税收具有强制性、无偿性和固定性三个特点，税收法定主义要求无论是地方政府还是中央政府，都必须要有明确的法律依据情况下才能对公民的财产进行课税。权力天生具有的扩张的本性，为了使公民的财产权免遭非法侵害，就必须要求税收的核课与征收有法律依据，没有法律依据国家就不能课赋和征税，国民也不得被要求缴纳税款。 税收法定主义要求必须通过法律的形式明确的界定征纳双方的权力和义务关系，协调双方的利益分配。针对我国地方税收复杂混乱的局面，应当积极的贯彻宣传税收法治观念，通过法律的形式，对地方的征税权从实体和程序两个方面进行约束，明确其征税的要素、税额、时间、方式以及税务争议的处理等。有效的防止征税权力的滥用和保护公民的免受非法征税的侵害。
2．完善地方税种，优化地方税制
加快对于营业税的改革，对交通运输、建筑安装等行业不征收营业税而该征增值税，适当的提高营业税平衡增值税和营业税之间的税负差距。改变城市建设税的附加税的地位，实行独立征收以满足我国城市建设与维护的需要。于此同时还应当把房产税的征收范围扩大到乡村镇企业、村办企业的及个人生产经营的房屋，取消屠宰税。对涉及重大环境价值的资源开征资源税。设置一些新的税种，及时的开征物业税、遗产和赠与税，增加地方的财政收入，调动地方的积极性，有效的调节社会收入的差距。
3．规范地方行政法规的制定，实现地方财税法制统一
目前我国的地方财税法律体系中，行政法规和地方性法规占据着主导地位，造成了地方财税法制混乱、效力错位、执行标准不统一等诸多难题。针对这种状况应着重从以下三个方面着手：第一，对地方性的法规规章进行清理，对于一些违反上位法的法规要坚决予以废止，对于立法机关制定的前后不统一、不一致的法律进行编纂，修改不合适的规范，废除过时的规范。第二，规范地方财税法制的立法形式。我国的地方财税依据中存在有大量的“通知”“办法”“暂行规定”等，在立法形式上较为混乱。因此，在进行地方财税立法的同时，应当严格的根据我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定的法规形式，制定名称、体例、篇章结构都完整法律规范。第三，保证地方财税立法内容的协调性。我国地方财税法律制定的实践中，因为法律法规的冲突造成的法律无序现象较为普遍，由于缺乏统一的指导原则，经常出现同一位阶的立法发生冲突，有时出现上位法并未对某些问题作出规定，下位法却予以规定，有时更甚出现上位法已有规定的情况下，下位法作出了内容不一致的规定。因此必须要加大对地方财税立法的规范，保证立法的协调性，制定一个统一的原则去指导和规范我国的地方财税立法。
注释：
胡世文．我国现行分税制存在的问题及其完善．涉外税务．1997（5）．第48页，第49页．
高志龙，宫胜先．进一步完善分税制的思路．辽宁税务高等专科学校学报．2001（4）．第15页．
刘剑文．追寻财税法的真谛：刘剑文教授访谈录．法律出版社．2009年版．第132页．
金子宏．日本税法原理．中国财政经济出版社．1989年版．
参考文献：
[1]伍红．完善我国地方税制的初步设想．江西财税与会计．2003（2）．
[2]刘积斌．我国财政体制改革研究．中国民主法制出版社．2008版．
[3]谢旭人．中国财政改革三十年．中国财政经济出版社．2008年版．