论文部分内容阅读
消防工作直接关系国家和人民生命财产的安全和社会的稳定。随着城市迅速发展，人口增多，企业集中，建筑高层化，消防安全也面临着越来越多的新情况与新问题。“明者因时而变，知者随事而制”，及时对相关法律法规进行“更新”就显得尤为重要。3月19日，市十五届人大常委会第十八次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于修改<上海市消防条例>的决定》（以下简称决定），自今年5月1日起施行。
1995年10月27日，市十届人大常委会第二十二次会议审议通过了《上海市消防条例》（以下简称条例），这是上海消防历史上第一部综合性的地方法规。此后的15年间，条例分别于1997年、2000年、2003年三次修正、2010年作了全面修订。
2017年12月27日，市十四届人大常委会第四十二次会议对《上海市消防条例修正案（草案）》（以下简称修正案〈草案〉）进行审议。会议听取了市政府副秘书长赵奇所作的修正案（草案）的说明及解读，以及市人大内司委副主任委员陈东所作的审议意见报告。条例的修正正式拉开帷幕。
为进一步提高立法的精细化、精准度和针对性，市人大常委会在条例的历次审议中精雕细琢决定草案的每条每款，如，反复研究“设置消防设施物联网系统”的标准与义务;认真梳理机构改革后相关部门消防安全职责及其部门间的执法协作;适时增加推动“智慧消防”建设并将其纳入“一网统管”城市管理体系等，体现了新时代地方立法的作为与担当。
亮点一： 合理设定消防设施物联网建设义务
2017年，公安部消防局发布《关于全面推进“智慧消防”建设的指导意见》，提出要建设消防设施物联网远程监控系统，通过互联网等通信技术将城市各个建筑内部的消防设施全部感知起来，实现实时、动态的消防信息采集、传递和处理。因此，“消防设施物联网建设”成为条例一审时重点讨论的内容，这也是贯穿前后三次审议的立法重点。
市人民政府提请审议的修正案（草案）指出，“本市推动消防设施物联网系统标准化建设。单位应当按照国家和本市相关技术标准，设置消防设施物联网系统”。
“标准”与“应当”一时成为争论的焦点。“目前消防设施物联网还没有明确的硬性标准，根据我国标准化法的有关规定，地方标准是推荐性标准。应考虑这样的表述是否存在合法性障碍。”戴柳委员指出。
市人大立法专家黄钰表达了同样的看法。“新修订的标准化法出台后，只有国家可以制定强制性标准，地方性法规和规章都不可以。一系列的技术要求不能变成行为规范，更不能上升为强制性的规范。”他认为，“应当”的意思是强制推行消防设施物联网建设。而在对所有社会主体的权利限制和义务设定中，政府的责任应是引导推进，不能是强制推行。
市住建委有关人员表示，如果地方性法规中出现了“标准”，那么就可以理解为由技术性标准上升为了法律规定，应当具有强制力。
那么，修正案（草案）中提到的“标准”到底应该作何理解？地方性法规是否可以将地方标准上升为强制性标准？
2017年10月，国务院办公厅发布《关于印发消防安全责任制实施办法的通知》，从鼓励角度出发，提出消防重点单位应当积极应用物联网技术等技防措施。同时，根据标准化法的规定，地方标准属推荐性标准，本市制定的消防设置物联网地方标准不是强制性标准。
二审三审再次对本条款的表述进行了反复研究，最终通过的决定规定：“本市推动消防设施物联网系统建设……相关单位应当按照国家工程建设消防技术标准，配置……消防设施。鼓励其它单位设置消防设施物联网系统。”字斟句酌间体现的是人大立法的缜密与严谨。
亮点二： 明确规定建立部门间协作机制
与以往不同的是，条例的修正是在国务院机构改革的大背景下展开的。这次改革将公安部门管理了69年的消防工作改由应急管理部管理，是新中国成立以来历次消防体制改革中力度最大的一次。因此，关于机构改革的相关内容也是此次条例修正的题中之义。
根据新修正的消防法和机构改革实施情况，相关部门的消防管理职责发生了重大调整。调整后，应急管理部门负责对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由人民政府消防救援机构负责实施;住房城乡建设管理部门负责建设工程的消防设计审查、建设工程竣工后的消防验收职责以及相应的行政处罚;公安派出所仍负责一定范围的日常消防监督检查等工作。
针对机构调整后的部门职责，市人大社会建设委员会及部分人大代表建议，要明确住宅小区内占用、堵塞、封闭消防通道等违法行为的执法主体及日常监管要求。以往，住宅小区里若发生群租客乱接电线、占用消防通道等违法行为，住房城乡建设部门不能上门入户检查，而如果由公安部门来执法，就能避免这一状况。
“此次修法的一大亮点就是将公安派出所的监督检查范围从‘住宅的物业服务企业履行消防安全责任的情况’扩展至‘住宅物业消防安全管理’。”市人大常委会法工委主任丁伟表示，这一举措将进一步提高住宅小区消防执法效应、建立更加有效的监管制度。
职能划转之后，三个部门各自的消防职责清晰明了，但它们之间如何进行执法协作？如，新修正的消防法中规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查。”为此，有部门建议，在地方性法规中要明确赋予公安派出所在监督检查职权范围内行使相应的行政处罚权。
机构改革后，虽然相关部门的消防职责发生了重大调整，但消防救援及监督检查力量不能因此削弱。修正后的消防法规定，对于其所规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。
经与市司法局、市公安局、市消防救援总队等部门共同研究，表决通过的决定对此作出了明确规定：“公安派出所应当与消防救援机构、住房城乡建设管理部门建立协作机制，……对监督检查中发现的消防安全违法行为开展调查取证等工作，协助消防救援机构查处违法行为。”综合考量间体现的是人大立法的重行与务实。
亮点三： 首次提出推動“智慧消防”建设
在3月19日表决通过的决定中，首次出现了关于“智慧消防”的表述。
所谓“智慧消防”，指的是综合运用物联网、大数据、云计算、人工智能、虚拟现实等多种技术手段，将消防设施建设、消防监督管理、灭火救援等各环节，通过物联网信息传感与通讯等技术有机链接，实现智慧防控、智慧管理，最大限度做到火灾隐患“早预警、早发现、早除患、早扑救”。
近年来，上海发力“政务服务一网通办”，启动“城市运行一网统管”，依托“两张网”，力求探索走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。“作为超大型城市，上海面临着量多面广的消防安全问题。为切实提升日常监督实效，应当推进智慧消防建设，加强城市远程消防监控，并纳入‘一网统管’支撑体系。”钱雨晴、魏伟明两位委员提出。
一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。最终，该建议在决定第二十四条中得到了体现：“本市推动智慧消防建设，将其纳入‘一网统管’城市运行管理体系。”跨前一步体现的是人大立法的前瞻与创新。
法贵于行。上海市消防救援总队总工程师谈迅表示，下一步，市消防救援总队将广泛开展宣传教育活动，建立完善执行条例的相关配套措施，进一步健全完善社会消防治理体系。“通过不懈努力，真正为本市经济社会发展创造良好的消防安全环境。”
1995年10月27日，市十届人大常委会第二十二次会议审议通过了《上海市消防条例》（以下简称条例），这是上海消防历史上第一部综合性的地方法规。此后的15年间，条例分别于1997年、2000年、2003年三次修正、2010年作了全面修订。
2017年12月27日，市十四届人大常委会第四十二次会议对《上海市消防条例修正案（草案）》（以下简称修正案〈草案〉）进行审议。会议听取了市政府副秘书长赵奇所作的修正案（草案）的说明及解读，以及市人大内司委副主任委员陈东所作的审议意见报告。条例的修正正式拉开帷幕。
为进一步提高立法的精细化、精准度和针对性，市人大常委会在条例的历次审议中精雕细琢决定草案的每条每款，如，反复研究“设置消防设施物联网系统”的标准与义务;认真梳理机构改革后相关部门消防安全职责及其部门间的执法协作;适时增加推动“智慧消防”建设并将其纳入“一网统管”城市管理体系等，体现了新时代地方立法的作为与担当。
亮点一： 合理设定消防设施物联网建设义务
2017年，公安部消防局发布《关于全面推进“智慧消防”建设的指导意见》，提出要建设消防设施物联网远程监控系统，通过互联网等通信技术将城市各个建筑内部的消防设施全部感知起来，实现实时、动态的消防信息采集、传递和处理。因此，“消防设施物联网建设”成为条例一审时重点讨论的内容，这也是贯穿前后三次审议的立法重点。
市人民政府提请审议的修正案（草案）指出，“本市推动消防设施物联网系统标准化建设。单位应当按照国家和本市相关技术标准，设置消防设施物联网系统”。
“标准”与“应当”一时成为争论的焦点。“目前消防设施物联网还没有明确的硬性标准，根据我国标准化法的有关规定，地方标准是推荐性标准。应考虑这样的表述是否存在合法性障碍。”戴柳委员指出。
市人大立法专家黄钰表达了同样的看法。“新修订的标准化法出台后，只有国家可以制定强制性标准，地方性法规和规章都不可以。一系列的技术要求不能变成行为规范，更不能上升为强制性的规范。”他认为，“应当”的意思是强制推行消防设施物联网建设。而在对所有社会主体的权利限制和义务设定中，政府的责任应是引导推进，不能是强制推行。
市住建委有关人员表示，如果地方性法规中出现了“标准”，那么就可以理解为由技术性标准上升为了法律规定，应当具有强制力。
那么，修正案（草案）中提到的“标准”到底应该作何理解？地方性法规是否可以将地方标准上升为强制性标准？
2017年10月，国务院办公厅发布《关于印发消防安全责任制实施办法的通知》，从鼓励角度出发，提出消防重点单位应当积极应用物联网技术等技防措施。同时，根据标准化法的规定，地方标准属推荐性标准，本市制定的消防设置物联网地方标准不是强制性标准。
二审三审再次对本条款的表述进行了反复研究，最终通过的决定规定：“本市推动消防设施物联网系统建设……相关单位应当按照国家工程建设消防技术标准，配置……消防设施。鼓励其它单位设置消防设施物联网系统。”字斟句酌间体现的是人大立法的缜密与严谨。
亮点二： 明确规定建立部门间协作机制
与以往不同的是，条例的修正是在国务院机构改革的大背景下展开的。这次改革将公安部门管理了69年的消防工作改由应急管理部管理，是新中国成立以来历次消防体制改革中力度最大的一次。因此，关于机构改革的相关内容也是此次条例修正的题中之义。
根据新修正的消防法和机构改革实施情况，相关部门的消防管理职责发生了重大调整。调整后，应急管理部门负责对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由人民政府消防救援机构负责实施;住房城乡建设管理部门负责建设工程的消防设计审查、建设工程竣工后的消防验收职责以及相应的行政处罚;公安派出所仍负责一定范围的日常消防监督检查等工作。
针对机构调整后的部门职责，市人大社会建设委员会及部分人大代表建议，要明确住宅小区内占用、堵塞、封闭消防通道等违法行为的执法主体及日常监管要求。以往，住宅小区里若发生群租客乱接电线、占用消防通道等违法行为，住房城乡建设部门不能上门入户检查，而如果由公安部门来执法，就能避免这一状况。
“此次修法的一大亮点就是将公安派出所的监督检查范围从‘住宅的物业服务企业履行消防安全责任的情况’扩展至‘住宅物业消防安全管理’。”市人大常委会法工委主任丁伟表示，这一举措将进一步提高住宅小区消防执法效应、建立更加有效的监管制度。
职能划转之后，三个部门各自的消防职责清晰明了，但它们之间如何进行执法协作？如，新修正的消防法中规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查。”为此，有部门建议，在地方性法规中要明确赋予公安派出所在监督检查职权范围内行使相应的行政处罚权。
机构改革后，虽然相关部门的消防职责发生了重大调整，但消防救援及监督检查力量不能因此削弱。修正后的消防法规定，对于其所规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。
经与市司法局、市公安局、市消防救援总队等部门共同研究，表决通过的决定对此作出了明确规定：“公安派出所应当与消防救援机构、住房城乡建设管理部门建立协作机制，……对监督检查中发现的消防安全违法行为开展调查取证等工作，协助消防救援机构查处违法行为。”综合考量间体现的是人大立法的重行与务实。
亮点三： 首次提出推動“智慧消防”建设
在3月19日表决通过的决定中，首次出现了关于“智慧消防”的表述。
所谓“智慧消防”，指的是综合运用物联网、大数据、云计算、人工智能、虚拟现实等多种技术手段，将消防设施建设、消防监督管理、灭火救援等各环节，通过物联网信息传感与通讯等技术有机链接，实现智慧防控、智慧管理，最大限度做到火灾隐患“早预警、早发现、早除患、早扑救”。
近年来，上海发力“政务服务一网通办”，启动“城市运行一网统管”，依托“两张网”，力求探索走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。“作为超大型城市，上海面临着量多面广的消防安全问题。为切实提升日常监督实效，应当推进智慧消防建设，加强城市远程消防监控，并纳入‘一网统管’支撑体系。”钱雨晴、魏伟明两位委员提出。
一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。最终，该建议在决定第二十四条中得到了体现：“本市推动智慧消防建设，将其纳入‘一网统管’城市运行管理体系。”跨前一步体现的是人大立法的前瞻与创新。
法贵于行。上海市消防救援总队总工程师谈迅表示，下一步，市消防救援总队将广泛开展宣传教育活动，建立完善执行条例的相关配套措施，进一步健全完善社会消防治理体系。“通过不懈努力，真正为本市经济社会发展创造良好的消防安全环境。”