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摘 要 党的十七届六中全会通过总结我国文化改革的丰富实践和宝贵的经验，提出进一步加强文化建设，少数民族地区农村的公共文化建设更是在文化战略发展中占有重要的地位。而当前少数民族地区农村公共文化建设未能全面展开甚至无法实施，少数民族地区农村生活的单一性、暴力性仍未得到很好地解决。村委会，这个对于农村地区各项建设至关重要的组织，面对诸多困境，对于改革开放以来的少数民族地区新农村村委会职能的探讨和在目前国情下其应承担的责任及发挥的作用的研究是不可或缺的。
关键词 少数民族地区 农村 公共文化建设 村委会
作者简介：贺小敏，中南财经政法大学国际问题研究所2010级国际政治本科生，研究方向：国际政治。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-216-02
一、村委會与公共文化建设的关系
（一）村委会的性质
首先，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、镇人民政府开展工作、带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是村民依法管理本村的权力性机构，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，遵循自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。最后，村委会是协助政府管理本地区社会事务，加强政府同群众联系的桥梁和纽带。一方面，村委会的活动离不开乡镇人民政府的指导、支持和帮助。另一方面，村委会作为群众性自治组织，是基层政府实现和完成其各项任务的重要助手。
（二）村委会在少数民族地区农村公共文化建设中应该扮演的角色
少数民族地区农村公共文化建设是指以少数民族地区特殊的文化与地域背景为依托，以满足少数民族地区农民文化需求而建立的具有民族特色与地域特色的文化产品、服务及其相关制度与系统的总称。在这个过程中，政府，村委会，村民是重要的研究主体，而村委会的性质决定了其在建设过程中的作用--连接政府与村民的纽带。管理功能，教育功能，服务功能是村委会的三大职能。从管理功能来看，在国家政策法规的指导下，按照本村的实际情况制定具体政策，并组织村民执行，真正将这项政策在本村制度化。从教育功能上看，这本身就是公共文化建设的一部分，村委会定期组织村民进行国家政策方针的学习，民主法治教育，社会道德教育以及科学文化教育，使村民主动融入到文化建设中来。从服务功能上看，从村委会应在农村兴办图书室，文化活动室，置办体育设施等，让村民有平台进行公共文化建设，除了设施，还应组织日常娱乐活动，在传承民族文化的同时为村民提高精神文化生活而服务。
二、少数民族地区农村公共文化建设中村委会功能的现状--案例分析
为深入分析村委会功能在少数民族地区农村公共文化建设中的现状，笔者实地走访了云南省彝族，白族，苗族自治州，湘西苗族，土家族地区，内蒙古多个农村地区进行调查，由于文化水平和语言沟通的限制，调查方式采用访谈的形式。调查结果显示，村委会干部几乎未将公共文化建设作为本村建设发展的重点，有些地区的村干部甚至不曾学习国家关于文化建设的大政方针，只是将完成上级政府制定的任务，维护好本村的治安和稳定作为工作重点。
（一）云南省昆明市石林县的彝族村
由于在昆明市附近，且靠近石林景区，政府出资在这里修建了一座彝族新村，是极具现代化的村落，一栋栋崭新的二层小楼，干净的街道，这是笔者所见过的少数民族农村地区条件最好的地方。谈及公共文化建设，当地村干部表示，新村有最新的文化活动室，家家户户有电视，有网络，村委会定期会组织妇女进行民族舞蹈的练习，组织男村民进行篮球比赛，积极学习乡政府下发的文件，完成上级下达的各项任务。而当地村民在接受采访时表示，确实有本村文化室，但从未开放过，有时有领导来参观才开放，村里也未曾举办集体性的文化活动，妇女组织舞蹈练习是为了配合旅游景区观光项目，增加收入，村委会在其中扮演的角色并非主动地指导村民，而是村民为增加收入而自发组织的。旅游景区内有很多村民从事小本生意，如摄影，但村委会从未组织村民摄影技术进行培训。公共文化建设看似一片繁荣，但却是有名无实，村委会也没有发挥应有的作用。
（二）和彝族新村形成鲜明对比的是偏远的禄劝县麻地村
这里是经济水平相对落后的地区，在采访村委会干部时，他表示，从来不曾学习文化建设的文件，村子里的人连温饱都解决不了没有心思去组织娱乐活动，这里有图书室，文化活动室，也是上级规定要建设的，平日里都关闭，只有检查时才开放，即便开放村民也不愿意来参加。村委会平日的工作主要是关于村民土地问题，未曾引进人才进行最新农业技术培训。村委会很少与村民沟通也未曾向上级反映本村村民的公共文化建设需求，只是一味的被动的执行上级下达的任务。
（三）内蒙古呼和浩特市武川县新村
这里是经济发展水平落后地区，村中甚至连文化活动室都没有，电视机也未普及，属于少数民族农村最落后的地区。村委会也只关注土地问题，甚至认为公共文化建设是不切合实际的，村民完全不需要，在思想意识上没有达到国家的政策高度。
可见经济水平和农村周围产业的发展有极其重要的联系。但不管在公共文化建设水平较高的地区还是落后的地区，村委会都未能发挥其作用。村委会不再是村民的自治组织，不是在政府政策的指导下结合自身特色为村民办事，反而变成了政府在农村的执行部门，代表了一种政府形象，脱离人民群众，对政府有相当强的依赖性。
三、现状成因分析
（一）扭曲的乡——村权力关系使村委会角色失衡
根据现行制度安排，村委会实际上扮演着两个不同角色，一方面，村民通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中贯彻实施，村委会实际上又承担着某些行政职能。对这一点《村组法》第四条作了如下规定：乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式，使绝大多数乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，乡镇干部仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预。此外，我国目前没有一部法律从制度层面来规范村委会的自治制度，如何对村民负责，必须对村民履行哪些责任和义务，如何为农村社会发展、村民生活水平提高服务等重要内容却未能作出明确的规定，致使村委会无法明确定位自身角色，只能被动接受上级命令。 （二）农村经济发展落后，作为主体的农民缺乏积极主动参与性也制约着村委会公共文化建设职能的发挥
村民自治组织的村委会相对于国家政权组织的乡镇政府，明显处于弱势地位，村委会及其成员于公于私在诸多方面有求于乡镇政府，甚至可以说，除了少数经济高度发达的村之外，绝大多数村委会离开政府的支持和帮助几乎寸步难行，从而不能不受制于基层政府。而本村村民由于基本物质生活无法满足，因此对于精神文明建设热情不高，甚至认为没有必要，尽管村委会有觉悟，也有行动来进行公共文化建设，村民的被动参与甚至不愿参与也会制约村委会功能的发挥。
（三）村委会干部素质低，缺乏专业人才，工作热情低
村委会干部普遍文化层次低，年龄结构偏大，自主创新意识低，未接受正规的政策制定，管理能力方面的培训，主动服务意识差，被动接受上级领导指挥。此外，村干部工资待遇低，无法吸引外界专业人才，只能从本村村民中选举，而本村村民，也由于自身理论意识水平和实际工资状况而挫伤了其工作热情。
四、增强村委会在少数民族地区农村公共文化建设中功能的对策
（一）合理划分乡-村权限，完善自治制度
通过体制改革和机制创新，明确村委会的自治主体资格，准确定位乡镇政府的角色和职能，改变村委会兼具自治组织和准行政组织双重角色的两难处境，构建有效的指导与被指导机制。完善法律制度体系，凡是政府的职权，必须有法律、法规的明确规定；凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务，村委会要给以指导和支持，尊重农民群众的选择，并如实将村民的实际需求和困难反映给乡政府。对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的穩定。
（二）发展本村特色产业，提高集体经济水平
村委会应抓住时机，发挥创造性，利用少数民族地区农村特色发展特色产业，如旅游业，文化产业，将发展经济与加强公共文化建设相结合。此外，创新农村公共文化服务形式，促进文化服务内容贴近农村居民，对村民进行政策引导，让村民主动参与到建设中来。加强农村文化建设，提高农民科技文化素质；加强法制建设，大力提高农民群众的法律素质；加强民主建设，提高农民的政治素质。
（三）吸纳引进高素质村官，重视村官培训，提升村官的自治意识和能力
基层组织干部队伍的建设具体而言要抓好选、育、用、管四个环节，选就是完善选举制度，选拔素质高、能力强、愿意为村民利益服务的人组成村委会；育就是重视对村官的培训教育，尤其是对少数民族地区农村公共文化建设的培训，提高其整体素质，意识和能力；用就是改革薪酬制度，实行以岗定薪，以任务和工作业绩定报酬的收入分配制度，提高村官待遇，激发村委会成员的服务热情，充分发挥他们的特长，为公共文化建设服务；管就是完善管理和监管制度体系，用制度约束村委会成员的行为，加强政府、村民对村委会权力运作过程的监督，以村民的满意度为标准评价服务绩效。
参考文献：
[1]楼鲜丽.村民自治下的乡镇政府与村委会关系研究.新西部.2008（6）.
[2]李昌平.乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变.学习月刊.2004（2）.
[3]金太军.关于村民自治若干关系问题的深层思考.开放时代.2000（1）.
[4]张开平.新农村建设中我国乡镇政府与村委会关系探讨.安徽农业科学》.2010.38（1）.
[5]王富军.农村公共文化建设：问题与对策.福建论坛·（人文社会科学版）.2012（2）.
[6]周小霞.农村公共文化建设的主体及功能.学术园地.2012（11）.
[7]曾智.少数民族农村地区公共文化现状及变迁.华中师范大学研究生学报.第17卷第3期.
关键词 少数民族地区 农村 公共文化建设 村委会
作者简介：贺小敏，中南财经政法大学国际问题研究所2010级国际政治本科生，研究方向：国际政治。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-216-02
一、村委會与公共文化建设的关系
（一）村委会的性质
首先，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、镇人民政府开展工作、带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二，村民委员会是群众性自治组织，是村民依法管理本村的权力性机构，在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，遵循自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。最后，村委会是协助政府管理本地区社会事务，加强政府同群众联系的桥梁和纽带。一方面，村委会的活动离不开乡镇人民政府的指导、支持和帮助。另一方面，村委会作为群众性自治组织，是基层政府实现和完成其各项任务的重要助手。
（二）村委会在少数民族地区农村公共文化建设中应该扮演的角色
少数民族地区农村公共文化建设是指以少数民族地区特殊的文化与地域背景为依托，以满足少数民族地区农民文化需求而建立的具有民族特色与地域特色的文化产品、服务及其相关制度与系统的总称。在这个过程中，政府，村委会，村民是重要的研究主体，而村委会的性质决定了其在建设过程中的作用--连接政府与村民的纽带。管理功能，教育功能，服务功能是村委会的三大职能。从管理功能来看，在国家政策法规的指导下，按照本村的实际情况制定具体政策，并组织村民执行，真正将这项政策在本村制度化。从教育功能上看，这本身就是公共文化建设的一部分，村委会定期组织村民进行国家政策方针的学习，民主法治教育，社会道德教育以及科学文化教育，使村民主动融入到文化建设中来。从服务功能上看，从村委会应在农村兴办图书室，文化活动室，置办体育设施等，让村民有平台进行公共文化建设，除了设施，还应组织日常娱乐活动，在传承民族文化的同时为村民提高精神文化生活而服务。
二、少数民族地区农村公共文化建设中村委会功能的现状--案例分析
为深入分析村委会功能在少数民族地区农村公共文化建设中的现状，笔者实地走访了云南省彝族，白族，苗族自治州，湘西苗族，土家族地区，内蒙古多个农村地区进行调查，由于文化水平和语言沟通的限制，调查方式采用访谈的形式。调查结果显示，村委会干部几乎未将公共文化建设作为本村建设发展的重点，有些地区的村干部甚至不曾学习国家关于文化建设的大政方针，只是将完成上级政府制定的任务，维护好本村的治安和稳定作为工作重点。
（一）云南省昆明市石林县的彝族村
由于在昆明市附近，且靠近石林景区，政府出资在这里修建了一座彝族新村，是极具现代化的村落，一栋栋崭新的二层小楼，干净的街道，这是笔者所见过的少数民族农村地区条件最好的地方。谈及公共文化建设，当地村干部表示，新村有最新的文化活动室，家家户户有电视，有网络，村委会定期会组织妇女进行民族舞蹈的练习，组织男村民进行篮球比赛，积极学习乡政府下发的文件，完成上级下达的各项任务。而当地村民在接受采访时表示，确实有本村文化室，但从未开放过，有时有领导来参观才开放，村里也未曾举办集体性的文化活动，妇女组织舞蹈练习是为了配合旅游景区观光项目，增加收入，村委会在其中扮演的角色并非主动地指导村民，而是村民为增加收入而自发组织的。旅游景区内有很多村民从事小本生意，如摄影，但村委会从未组织村民摄影技术进行培训。公共文化建设看似一片繁荣，但却是有名无实，村委会也没有发挥应有的作用。
（二）和彝族新村形成鲜明对比的是偏远的禄劝县麻地村
这里是经济水平相对落后的地区，在采访村委会干部时，他表示，从来不曾学习文化建设的文件，村子里的人连温饱都解决不了没有心思去组织娱乐活动，这里有图书室，文化活动室，也是上级规定要建设的，平日里都关闭，只有检查时才开放，即便开放村民也不愿意来参加。村委会平日的工作主要是关于村民土地问题，未曾引进人才进行最新农业技术培训。村委会很少与村民沟通也未曾向上级反映本村村民的公共文化建设需求，只是一味的被动的执行上级下达的任务。
（三）内蒙古呼和浩特市武川县新村
这里是经济发展水平落后地区，村中甚至连文化活动室都没有，电视机也未普及，属于少数民族农村最落后的地区。村委会也只关注土地问题，甚至认为公共文化建设是不切合实际的，村民完全不需要，在思想意识上没有达到国家的政策高度。
可见经济水平和农村周围产业的发展有极其重要的联系。但不管在公共文化建设水平较高的地区还是落后的地区，村委会都未能发挥其作用。村委会不再是村民的自治组织，不是在政府政策的指导下结合自身特色为村民办事，反而变成了政府在农村的执行部门，代表了一种政府形象，脱离人民群众，对政府有相当强的依赖性。
三、现状成因分析
（一）扭曲的乡——村权力关系使村委会角色失衡
根据现行制度安排，村委会实际上扮演着两个不同角色，一方面，村民通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源，村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任；另一方面，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中贯彻实施，村委会实际上又承担着某些行政职能。对这一点《村组法》第四条作了如下规定：乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。就成文的法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式，使绝大多数乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，乡镇干部仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预。此外，我国目前没有一部法律从制度层面来规范村委会的自治制度，如何对村民负责，必须对村民履行哪些责任和义务，如何为农村社会发展、村民生活水平提高服务等重要内容却未能作出明确的规定，致使村委会无法明确定位自身角色，只能被动接受上级命令。 （二）农村经济发展落后，作为主体的农民缺乏积极主动参与性也制约着村委会公共文化建设职能的发挥
村民自治组织的村委会相对于国家政权组织的乡镇政府，明显处于弱势地位，村委会及其成员于公于私在诸多方面有求于乡镇政府，甚至可以说，除了少数经济高度发达的村之外，绝大多数村委会离开政府的支持和帮助几乎寸步难行，从而不能不受制于基层政府。而本村村民由于基本物质生活无法满足，因此对于精神文明建设热情不高，甚至认为没有必要，尽管村委会有觉悟，也有行动来进行公共文化建设，村民的被动参与甚至不愿参与也会制约村委会功能的发挥。
（三）村委会干部素质低，缺乏专业人才，工作热情低
村委会干部普遍文化层次低，年龄结构偏大，自主创新意识低，未接受正规的政策制定，管理能力方面的培训，主动服务意识差，被动接受上级领导指挥。此外，村干部工资待遇低，无法吸引外界专业人才，只能从本村村民中选举，而本村村民，也由于自身理论意识水平和实际工资状况而挫伤了其工作热情。
四、增强村委会在少数民族地区农村公共文化建设中功能的对策
（一）合理划分乡-村权限，完善自治制度
通过体制改革和机制创新，明确村委会的自治主体资格，准确定位乡镇政府的角色和职能，改变村委会兼具自治组织和准行政组织双重角色的两难处境，构建有效的指导与被指导机制。完善法律制度体系，凡是政府的职权，必须有法律、法规的明确规定；凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务，村委会要给以指导和支持，尊重农民群众的选择，并如实将村民的实际需求和困难反映给乡政府。对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的穩定。
（二）发展本村特色产业，提高集体经济水平
村委会应抓住时机，发挥创造性，利用少数民族地区农村特色发展特色产业，如旅游业，文化产业，将发展经济与加强公共文化建设相结合。此外，创新农村公共文化服务形式，促进文化服务内容贴近农村居民，对村民进行政策引导，让村民主动参与到建设中来。加强农村文化建设，提高农民科技文化素质；加强法制建设，大力提高农民群众的法律素质；加强民主建设，提高农民的政治素质。
（三）吸纳引进高素质村官，重视村官培训，提升村官的自治意识和能力
基层组织干部队伍的建设具体而言要抓好选、育、用、管四个环节，选就是完善选举制度，选拔素质高、能力强、愿意为村民利益服务的人组成村委会；育就是重视对村官的培训教育，尤其是对少数民族地区农村公共文化建设的培训，提高其整体素质，意识和能力；用就是改革薪酬制度，实行以岗定薪，以任务和工作业绩定报酬的收入分配制度，提高村官待遇，激发村委会成员的服务热情，充分发挥他们的特长，为公共文化建设服务；管就是完善管理和监管制度体系，用制度约束村委会成员的行为，加强政府、村民对村委会权力运作过程的监督，以村民的满意度为标准评价服务绩效。
参考文献：
[1]楼鲜丽.村民自治下的乡镇政府与村委会关系研究.新西部.2008（6）.
[2]李昌平.乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变.学习月刊.2004（2）.
[3]金太军.关于村民自治若干关系问题的深层思考.开放时代.2000（1）.
[4]张开平.新农村建设中我国乡镇政府与村委会关系探讨.安徽农业科学》.2010.38（1）.
[5]王富军.农村公共文化建设：问题与对策.福建论坛·（人文社会科学版）.2012（2）.
[6]周小霞.农村公共文化建设的主体及功能.学术园地.2012（11）.
[7]曾智.少数民族农村地区公共文化现状及变迁.华中师范大学研究生学报.第17卷第3期.