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[摘 要] 为构建普惠性幼儿园的指标体系，本研究首先采用随机抽样法，对我国东、中、西部14个省、自治区、直辖市的34，806名幼儿家长、教师、园长等进行问卷调查，然后运用SPSS和MPLUS软件对指标体系进行项目分析、探索性因素分析和二阶因子验证性分析，最终形成我国普惠性幼儿园的Gain-5A指标体系。该指标体系包含5个一级维度、12个二级维度和53个三级指标。5个一级维度为“分得均”（allocation）、“达得到”（accessibility）、“配得齐”（assorting）、“治得优”（administration）、“惠得广”（all-in）。12个二级维度为基础投入、重点投入、入园条件、选择机会、质量规范、资源环境、幼儿发展、收费标准、资质保障、教师配备、面向大众、弱势照拂。该指标体系基于多元视角，以人民对学前教育的获得感为核心，有助于从理论和实践两个层面深入浅出、全面系统地澄清和丰富普惠性幼儿园的内涵与外延，为政府科学规划、认定、评估和治理普惠性幼儿园提供决策依据。
[关键词] 普惠性幼儿园;指标体系;新公共服务理论;社会公平理论
一、问题提出
在推动学前教育公共服务体系建设过程中，我国始终坚持公益普惠的发展原则。近年，国家陆续出台政策强调普惠性学前教育要坚持公益性和普惠性。由于中央政府的高度重视，我国学前教育资源迅速扩大，普及水平大幅提高，“入园难”问题得到有效缓解。但总体上看，学前教育仍是整个国民教育体系的短板，特别是覆盖城乡、布局合理的学前教育体系尚未建成，这主要是由于普惠性幼儿园的建设还有不足，全国范围内“入园难”问题虽有所缓解，但未根本解决。同时，脱贫攻坚地区和城乡接合部地区的学前教育资源十分紧张，其普惠性幼儿园的供给远远落后于城市地区，加之国家财政在学前教育上的投入不足，我国学前教育财政投入占社会经济发展、教育财政投入的比重依然偏低，学前教育合理的成本分担机制尚未建立，“入园贵”问题进一步凸显。因此，加快发展学前教育，大力促进普惠性幼儿园发展，是当前国家对学前教育事业发展中面临的突出、紧迫和现实问题的正面回应，也是政府为切实解决关乎民生大计的“入园难”“入园贵”“入园远”等问题提出的战略方案。
在国家大力提倡普惠性幼儿园建设的背景下，如何科学地认定与评价普惠性幼儿园的公益普惠性成为目前亟待解决的重要问题。虽然目前对普惠性幼儿园的办园标准有一定的政策界定，但是对于究竟什么样的幼儿园是普惠性幼儿园，如何在实践中有效落实和评估幼儿园的普惠性指标，还存在很多问题。当前对普惠园的界定主要依据办园形式，还未形成能够完整、全面反映普惠性幼儿园普惠性质的独立、清晰、科学、明确的标准体系。统一清晰的理解共识是普惠性幼儿园科学规划和有效建设的前提，当前实践层面、政策层面与学术层面的理解视域尚存在分歧，未达成共识，会影响到对普惠性幼儿园的科学界定。[1]政策层面更注重普及率的目标，倡导“办好人民满意的学前教育”“广覆盖、保基本”等的发展基调和原则导向;学术层面更关心普惠性幼儿园的质量问题，在内涵解读上集中于对政策价值取向的挖掘和学理阐释，如普遍惠及、人人享有、无排斥、低收费、非营利等;[2]而在实践层面，公众语言更加直观具体，如家长们更为关心孩子能否有机会上幼儿园，上园是否方便，学费是否经济实惠等。[3]
因此，通过“指标”来科学地界定普惠性幼儿园的内涵特征在当前十分迫切。一方面，它可以将复杂的教育现象概念化为不同的构成和属性，以深入认识其本质属性;另一方面，又能将理论上抽象的概念具体化为可操作性的内容。[4]普惠性幼儿园指标体系的构建能够帮助我们深入浅出、全面系统地理解“普惠性”的内涵外延。此外，指标体系所包含的全面的内涵界定、整体发展框架和具体评估内容也可为政府清晰界定普惠性幼儿园的普惠性性质，科学规划普惠性幼儿园的认定、评估和治理提供决策依据。
二、文献综述
自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以来，普惠性幼儿园建设成为学前教育事业发展的基本定位，对其内涵、特征、指标等的研究成为广大学者探究的重要课题。有学者依据现代福利制度理论，提出“普惠性强调的是普遍惠及、人人享有，核心属性是非竞争性、非排他性、高包容性……一是指受益人的普遍性、广泛性，依据的标准是公民权利而非身份地位;二是指政府是主要的资金来源;三是指普及学前教育、提升教育质量是普惠性学前教育的主要目标”。[5]这一观点道出了普惠性学前教育的基本内涵，但未对普惠性幼儿园作科学界定。还有学者将普惠性幼儿园分成两类，一类是优先服务于贫困、偏远地区幼儿的农村乡镇中心幼儿园，另一类是优先服务于城镇中低收入家庭的城市平价幼儿园。[6]这一分类突出了我国当前最需要建设的普惠性幼儿园是什么样的类型，但该研究同样未对普惠性幼儿园的内涵作清晰厘定。有学者借鉴欧洲发达国家的相关研究，指出可获得、付得起、有质量是欧洲国家普惠性幼儿园的基本方向和政策定位。[7]该研究对我们思考普惠性幼儿园的内涵有重要借鉴价值，但它体现的是欧洲的路径选择，运用到国内时需要做“本土化”的思考。
我们运用ROST文本挖掘软件对现有学术文献中有关“普惠性幼儿园”的内涵进行了分析。①以“普惠”“学前教育”“幼儿园”等为主题词，在中国知网限定来源为学术期刊、学术会议、博硕论文，截至2019年3月23日，按照发表年度从2010年到2019年下载获得321篇相关文献并对其进行筛选，最终共纳入225篇文献，并摘取其中与主题相关的内容，通过相关性、相似性、聚類、时序、趋势、情感倾向、共现、同被引、词频爆发、语义网络及社会网络的分析，进行文本的内容比较研究。[8]在剔除无意义词后，我们利用ROST软件进行分析，提取了前30个高频关键词并生成了社会网络语义分析图，见表1、图1。
从表1、图1可以发现，普惠性学前教育/幼儿园内涵的核心词以政府、社会、收费、质量、公益性、面向、大众为中心簇布，主要词簇包括财政、公共、家庭、资源等。可见，普惠性学前教育/幼儿园的主要施惠方是政府，这与国家政策要求是相符的，强调政府举办、政府扶持，尤其是政府的财政经费的支持与保障等是保障学前教育公益性的重要举措。[9][10]关键词中“质量”占有较大比重，说明普惠性学前教育对质量尤为重视，主要表现为合理的资源分配和财政经费投入是保障质量的重要手段。“收费”的占比也较大，主要表现为收费要按照一定标准、是大众可接受的、是家庭可负担得起的。另外，“社会”这一关键词主要在于强调普惠是面向社会大众的、关注公平及其公益性，关注弱势群体。文献研究可以发现，很多学者都认为对教育公平的追求应当作为建设普惠性幼儿园的逻辑起点，其中特别需要关注到对弱势群体的教育补偿。[11][12][13][14] 有学者认为，有效的公共服务评价需要关注到群众的满意度，考虑社会群众对学前教育的现实需要。[15][16]因此，在设计用于评价教育发展情况的相关指标时，必须站在服务主体的立场，从人民群众的愿望出发，以人民群众对普惠性幼儿园的所思、所想、所盼为出发点，[17]才能真正实现党的十八大报告中所倡导的“努力办好人民满意的教育”。[18]这种理念反映出了一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式，这种服务模式将公民置于中心位置，社会公众的满意度是评判公共服务的最终标准。[19][20]因此，“办好人民满意的学前教育”应该成为普惠性幼儿园建设中的头等大事，在构建普惠性幼儿园指标体系的过程中，我们必须要将“办好人民满意的学前教育”置放于中心位置。
综合文献研究我们发现，目前有关普惠性幼儿园内涵的研究较为丰富，为本研究提供了相应的理论基础和参考依据，但已有研究对其内涵的探讨仍未有一个相对普遍的共识，且多以思辨为主，缺乏基于证据的实证研究支持。包括我们前期对普惠性学前教育的内涵所作的初步分析，[21]从“付得起”“达得到”“配得齐”“顾得广”“适得度”五个维度对其進行了探讨，但该研究主要是从理论的角度对其进行概念化的说明，而这些内涵是否能够全面概括普惠性的突出特征，是否为大众所认可和接受，其在具体现实情境中又有何复杂的表现等等，还需要我们做进一步的挖掘和研究。因此，本研究有重要的理论意义与实践价值。普惠性幼儿园指标体系的系统构建，不仅有助于人们对普惠性幼儿园内涵外延与特征的科学认识，而且有助于政府出台积极的普惠性幼儿园支持政策以及地方的有效落实。
三、研究设计
（一）研究目的
本研究以“办好人民满意的学前教育”，即人民对学前教育有“获得感”为根本宗旨，以新公共服务理论、社会公平理论、系统评价法等作为指标构建内容和方法上的理论基础，旨在剖析普惠性幼儿园内涵外延的关键要素，构建和论证普惠性幼儿园指标体系的科学性与合理性。
本研究假设如下：普惠性幼儿园指标体系的一级维度由“分得均”“达得到”“配得齐”“治得优”“惠得广”5个因子构成，二级维度由基础投入、重点投入、入园条件、选择机会、质量规范、资源环境、幼儿发展、收费标准、资质保障、教师配备、面向大众、弱势照拂这12个因子构成。
（二）研究对象
本研究的对象来自我国东、中、西部的甘肃、广东、贵州、黑龙江、山东、上海、四川等14个省、自治区与直辖市，经济发展水平不一。研究共回收34806份有效问卷，其中，甘肃894份，广东8971份，贵州1031份，黑龙江969份，山东16383份，上海612份，四川5846份。其他地区包括北京、河北、河南、湖南、江苏、安徽、广西等地共计100份。研究对象的身份、所在区域和园所等级请见表2。
我们充分考虑到相关持份者（stakeholders）的意见。根据教育部发展规划司的统计，2018年全国幼儿园平均班级数6.3个，每所园平均158名幼儿，19名教师，3名园长，分别占87.77%、10.56%、1.67%。本研究的问卷填写对象以此比例为依据，家长、教师、园长分别占82.6%、13.5%、3.90%。各群体样本数量均符合大样本分析的要求。
（三）研究方法
1. 文献分析法。
参考与普惠性学前教育相关的政策文件，借鉴国内外前沿的理论研究与实证研究成果，基于ROST文献分析，拟定普惠性幼儿园指标体系框架。
2. 访谈法。
研究前期实地访谈上海5名园长、21名教师、15名家长以及四川雅安农村的7名教师，获得了相关利益者对“普惠性幼儿园”的内涵理解的各种具体的指标。
3. 问卷调查法。
问卷包括个人背景信息和普惠性幼儿园指标体系评价两部分，采用李克特5点计分方式，按以下方式计分：5为非常符合、4为比较符合、3为一般符合、2为比较不符合、1为非常不符合，得分越高，普惠性幼儿园的发展水平就越高。问卷回收后用SPSS软件进行数据的录入、管理和进行项目测量理论的数据分析、探索性因子分析，运用MPLUS软件进行二阶验证性因子模型分析。问卷共计回收55191份，有效问卷34806份，有效率为63.06%。
四、初步构建指标体系
（一）理论框架
1. 新公共服务理论：“办好人民满意的学前教育”。
构建普惠性幼儿园指标体系，要以科学的政治哲学为立场，特别是以习近平新时代中国特色社会主义思想中有关民生保障和教育的理论为基础。习近平总书记多次强调，“要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这不同于基于经济利益的主导行政模式，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式。新公共服务理论是关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，且这种治理理论将公民置于中心位置。[22]与传统的治理理论相比，其更加强调“以人为本”，认为人本精神是“服务型政府”的灵魂;更加强调“责任意识”，认为公共管理的权力和合法性源自公众，社会公众的满意度是评判公共服务的最终标准。[23]因此普惠性幼儿园的发展和建设，必须要以“办好人民满意的学前教育”为根本立场。
2. 社会公平理论：对教育公平的不懈追求。
公平性是教育公共服务体系的显著特征，其表现在教育机会、教育资源配置和教育过程的平等。正义社会的实现有三个要素：第一，有一个正义的宪法保障公民的自由和平等;第二，营造一个有利于机会平等的环境;第三，政府要采取差别原则来保障弱势群体的最大利益，即发挥兜底作用。[24]约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）提出“如果我们希望建立这样的社会制度，其中没有一个人由于他在自然资产分配中所处的任意地位或在社会中的初始状态得益或者受损，而又不给予补偿利益或得到补偿利益，那么我们就被引向了差别原则”。[25]再者，马克思主义的公平正义观提出了以辩证唯物主义为基础的三原则：权利原则、贡献原则、需要原则。其中，需要原则优于贡献原则，贡献原则又优于权利原则。[26]普惠性幼儿园的建设和发展不能忽视对教育公平的追求，一方面要营造一个有利于机会平等的环境，另一方面也要求采取“差别原则”或“需要原则”来保障弱势群体的最大利益，为最需要政府托底保障、积极关心、有效扶持的儿童和家庭，最需要政府运用财政经费予以重点支持与孵化的地区提供服务。[27]教育公平的追求应当作为建设普惠性幼儿园的逻辑起点。 3. 多视角检视：系统评价的实证方法。
系统评价来源于对复杂事务的认识，是对多元、多属性、多指标对象的价值判断，一般来说，评价对象比较复杂，形成对事物的全面认识必须把其看成一个整体，运用系统分析的观点作出整体性的认识。系统是多属性的，因此系统评价方法是多属性综合评价的方法，具有关联性、整体性、层次性、目的性等特征。[28]普惠性幼儿园可以理解为满足公共需求的各类幼儿园的有机整体，这一有机整体涵盖了决策、管理、供给主体、服务对象、服务内容、经费、质量等多个要素。在构建初始指标体系的过程中，研究结合政策、学术、实践访谈的相关文本内容，以综合视角丰富指标体系的内容。同时，我们注意将指标体系的构建置放于生态环境系统之中，这些环境以幼儿园、家庭、社区、社会文化以及个体与其环境之间、环境与环境之间的相互作用与联系等不同的形式具体地存在于幼儿发展之中。[29]
（二）初始指标体系的研制过程
普惠性幼儿园初始指标体系的研制经历了以下七个关键步骤。
第一步：以Gain-5A理论模型为起点，构建普惠性幼儿园Gain-5A指標体系的基本框架。
第二步：从政策视域把握普惠性幼儿园的发展态势，秉持普惠性政策的价值取向和发展目标，为指标体系的完善提供政策依据。
重点关注《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，确立总目标为“推进学前教育普及普惠安全优质发展”，并从其布局、资源、经费、质量、监管等具体测量目标中把握普惠性学前教育的政策追求和体制改革方向。同时，重点参考了《幼儿园工作规程》等相关文件对幼儿园各方面做出的具体部署，基于我国普惠性学前教育事业发展的特点和政策要求完善理论模型和分析框架。
第三步：从学理层面分析普惠性幼儿园的内涵特征，把握其内核精神和价值导向，为指标体系的构建提供理论依据。
根据ROST文本挖掘软件对现有学术文献中有关“普惠性幼儿园”的内涵进行分析，一方面通过词频分析和语义网络分析，得出前十个高频词为：政府、质量、社会、标准、公众、面向、公益性、大众、公平。由此可得出普惠性学前教育内在规律的理论概括和总结，有利于研究者从宏观上准确把握“普惠性”的重要内涵特征，即公平性、公益性、有质量（也可理解为面向大众、收费合理、保证质量）等，以其作为指标体系的关键要素。另一方面，参考已有文献中与普惠性幼儿园内涵、普惠性幼儿园认定标准相关的具体内容文本，建构和完善三级指标，使预设的指标体系具有学术依据，符合表述规范。
第四步：从系统评价理论出发验证指标体系的要素构成，关注指标构建的整体性和全面性。
按照系统评价法，普惠性幼儿园可理解为满足公共需求的各类幼儿园的有机整体，这一有机整体涵盖了决策、供给、监管评价等内容，具体来说涵盖了决策、管理体制、供给主体、服务对象、服务内容、经费、监督等七个基本要素。[30]研究者结合系统评价理论进一步完善二级和三级指标，使其更具系统性、完整性和全面性。
第五步：从实践层面建构“民意文本”，以相关利益群体的实践经验作为现实依据，使指标构建体现其现实诉求，具有基层意义。
前期通过访谈上海的5位园长、21位教师、15位家长以及四川雅安农村的7位教师共计48位利益相关者，获得了他们对于“普惠性幼儿园”的内涵理解，通过文本记录、整理归纳和初步分析，提炼出共性以及研究者认为十分重要但在学术文献中较少涉及的内容，补充完善指标体系。三级指标的表述尽量从社会大众利益群体的视角出发，使文本更符合家长、教师和园长的身份代入感。表述方式尽量客观中立，使不同群体能自觉根据自己的身份、经验去理解和判断。
第六步：从演绎到归纳，调整指标框架，丰富具体内涵。
通过指标体系的层层建构进一步调整指标框架，在总体理念和整体框架相对稳定的基础上丰富其具体内涵特征，并进一步归纳调整二级指标。
第七步：量表试测，根据实际填写情况修改完善内容。
指标体系经过初步理论构建后，我们选取了一所幼儿园进行预研究，以园长、教师和家长为填写对象，从题项表述是否可理解、题意是否清晰等角度出发，在被试填写完后咨询其想法和意见，再根据试测的填写情况和被试的意见进一步调整量表内容和设计。
有学者指出，指标体系的建构一般有两种路径：一种是“自上而下”的方法，即根据理论分析从一级指标开始建构，然后将之层层解析，最后形成指标体系。如此建立的指标体系，内含一个明确的理论（概念/逻辑）架构作为支撑。另一种是“自下而上”的方法，即根据实践经验确定三级指标，对指标进行排列组合后形成指标体系。[31]本研究从最初的“向下演绎”——基于对普惠性幼儿园建设内涵和普惠性幼儿园的相关政策的深入理解，把理论模型分解为具体的量化指标，到最后的“向上归纳”——基于具体的量化指标调试理论模型，形成了Gain-5A指标体系的建构方法，即以理论分析架构一级和二级维度，通过政策文本、文献资料、系统要素验证及实践访谈的梳理架构二级维度和三级指标，根据三级指标归类调整二级维度，并嵌入一级维度。建构方法交叉融合，不断循环，理论认识和实践经验互为印证、互相补充，力求科学、清晰、准确地厘清和把握普惠性幼儿园的内涵外延，保障普惠性幼儿园指标体系构建的科学性和严密性。
（三）指标体系的修订与优化
研究通过项目分析、探索性因素分析和验证性因素分析等统计学方法对初步编制的量表进行修订，以了解问卷在题目表述、维度划分、控制变量等方面存在的主要问题并进行优化与调整。
1. 项目分析。
根据临界比值法、题总相关法、内部一致性信度值检验法、共同性与因素负荷量等判别指标，量表第16题和46题的题总相关系数小于0.4，题项删除后量表的信度系数从0.986提高到0.987，公因子方差小于0.2，因子载荷小于0.32。究其原因，可能与此两题的设置差异有关，第16题和第46题的原题分别是“园所距幼儿居住位置300米之内”和“幼儿和家长到达幼儿园的步行时间不超过15分钟”，研究者在设计问卷时，为了搜集到相对应的客观情况，将此两题转变表述方式放置在了背景信息部分，变为“幼儿园距离孩子住所多远？”和“大部分情况下家长送孩子上幼儿园所花费的交通时间多长？”，选项变为具体的距离和时间范围，最后将其选择结果转化为5个等级的分数计入量表得分中。可以发现，量表其他题项反映的情况都较为主观，此两题却较为客观，导致其一致性程度不高。因此，本研究删去这两题。 2. 探索性因子分析。
运用主轴因子法萃取公因子，以特征值大于1为界限确定抽取因子数目。通过变量间的相关系数矩阵发现相关系数大于0.4的比例较高，因此选择直接斜交旋转法初步进行因子分析，结果显示KMO统计值为0.992，量表适合进行因子分析。巴特利特球形度检验具有显著性差异（P
[关键词] 普惠性幼儿园;指标体系;新公共服务理论;社会公平理论
一、问题提出
在推动学前教育公共服务体系建设过程中，我国始终坚持公益普惠的发展原则。近年，国家陆续出台政策强调普惠性学前教育要坚持公益性和普惠性。由于中央政府的高度重视，我国学前教育资源迅速扩大，普及水平大幅提高，“入园难”问题得到有效缓解。但总体上看，学前教育仍是整个国民教育体系的短板，特别是覆盖城乡、布局合理的学前教育体系尚未建成，这主要是由于普惠性幼儿园的建设还有不足，全国范围内“入园难”问题虽有所缓解，但未根本解决。同时，脱贫攻坚地区和城乡接合部地区的学前教育资源十分紧张，其普惠性幼儿园的供给远远落后于城市地区，加之国家财政在学前教育上的投入不足，我国学前教育财政投入占社会经济发展、教育财政投入的比重依然偏低，学前教育合理的成本分担机制尚未建立，“入园贵”问题进一步凸显。因此，加快发展学前教育，大力促进普惠性幼儿园发展，是当前国家对学前教育事业发展中面临的突出、紧迫和现实问题的正面回应，也是政府为切实解决关乎民生大计的“入园难”“入园贵”“入园远”等问题提出的战略方案。
在国家大力提倡普惠性幼儿园建设的背景下，如何科学地认定与评价普惠性幼儿园的公益普惠性成为目前亟待解决的重要问题。虽然目前对普惠性幼儿园的办园标准有一定的政策界定，但是对于究竟什么样的幼儿园是普惠性幼儿园，如何在实践中有效落实和评估幼儿园的普惠性指标，还存在很多问题。当前对普惠园的界定主要依据办园形式，还未形成能够完整、全面反映普惠性幼儿园普惠性质的独立、清晰、科学、明确的标准体系。统一清晰的理解共识是普惠性幼儿园科学规划和有效建设的前提，当前实践层面、政策层面与学术层面的理解视域尚存在分歧，未达成共识，会影响到对普惠性幼儿园的科学界定。[1]政策层面更注重普及率的目标，倡导“办好人民满意的学前教育”“广覆盖、保基本”等的发展基调和原则导向;学术层面更关心普惠性幼儿园的质量问题，在内涵解读上集中于对政策价值取向的挖掘和学理阐释，如普遍惠及、人人享有、无排斥、低收费、非营利等;[2]而在实践层面，公众语言更加直观具体，如家长们更为关心孩子能否有机会上幼儿园，上园是否方便，学费是否经济实惠等。[3]
因此，通过“指标”来科学地界定普惠性幼儿园的内涵特征在当前十分迫切。一方面，它可以将复杂的教育现象概念化为不同的构成和属性，以深入认识其本质属性;另一方面，又能将理论上抽象的概念具体化为可操作性的内容。[4]普惠性幼儿园指标体系的构建能够帮助我们深入浅出、全面系统地理解“普惠性”的内涵外延。此外，指标体系所包含的全面的内涵界定、整体发展框架和具体评估内容也可为政府清晰界定普惠性幼儿园的普惠性性质，科学规划普惠性幼儿园的认定、评估和治理提供决策依据。
二、文献综述
自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以来，普惠性幼儿园建设成为学前教育事业发展的基本定位，对其内涵、特征、指标等的研究成为广大学者探究的重要课题。有学者依据现代福利制度理论，提出“普惠性强调的是普遍惠及、人人享有，核心属性是非竞争性、非排他性、高包容性……一是指受益人的普遍性、广泛性，依据的标准是公民权利而非身份地位;二是指政府是主要的资金来源;三是指普及学前教育、提升教育质量是普惠性学前教育的主要目标”。[5]这一观点道出了普惠性学前教育的基本内涵，但未对普惠性幼儿园作科学界定。还有学者将普惠性幼儿园分成两类，一类是优先服务于贫困、偏远地区幼儿的农村乡镇中心幼儿园，另一类是优先服务于城镇中低收入家庭的城市平价幼儿园。[6]这一分类突出了我国当前最需要建设的普惠性幼儿园是什么样的类型，但该研究同样未对普惠性幼儿园的内涵作清晰厘定。有学者借鉴欧洲发达国家的相关研究，指出可获得、付得起、有质量是欧洲国家普惠性幼儿园的基本方向和政策定位。[7]该研究对我们思考普惠性幼儿园的内涵有重要借鉴价值，但它体现的是欧洲的路径选择，运用到国内时需要做“本土化”的思考。
我们运用ROST文本挖掘软件对现有学术文献中有关“普惠性幼儿园”的内涵进行了分析。①以“普惠”“学前教育”“幼儿园”等为主题词，在中国知网限定来源为学术期刊、学术会议、博硕论文，截至2019年3月23日，按照发表年度从2010年到2019年下载获得321篇相关文献并对其进行筛选，最终共纳入225篇文献，并摘取其中与主题相关的内容，通过相关性、相似性、聚類、时序、趋势、情感倾向、共现、同被引、词频爆发、语义网络及社会网络的分析，进行文本的内容比较研究。[8]在剔除无意义词后，我们利用ROST软件进行分析，提取了前30个高频关键词并生成了社会网络语义分析图，见表1、图1。
从表1、图1可以发现，普惠性学前教育/幼儿园内涵的核心词以政府、社会、收费、质量、公益性、面向、大众为中心簇布，主要词簇包括财政、公共、家庭、资源等。可见，普惠性学前教育/幼儿园的主要施惠方是政府，这与国家政策要求是相符的，强调政府举办、政府扶持，尤其是政府的财政经费的支持与保障等是保障学前教育公益性的重要举措。[9][10]关键词中“质量”占有较大比重，说明普惠性学前教育对质量尤为重视，主要表现为合理的资源分配和财政经费投入是保障质量的重要手段。“收费”的占比也较大，主要表现为收费要按照一定标准、是大众可接受的、是家庭可负担得起的。另外，“社会”这一关键词主要在于强调普惠是面向社会大众的、关注公平及其公益性，关注弱势群体。文献研究可以发现，很多学者都认为对教育公平的追求应当作为建设普惠性幼儿园的逻辑起点，其中特别需要关注到对弱势群体的教育补偿。[11][12][13][14] 有学者认为，有效的公共服务评价需要关注到群众的满意度，考虑社会群众对学前教育的现实需要。[15][16]因此，在设计用于评价教育发展情况的相关指标时，必须站在服务主体的立场，从人民群众的愿望出发，以人民群众对普惠性幼儿园的所思、所想、所盼为出发点，[17]才能真正实现党的十八大报告中所倡导的“努力办好人民满意的教育”。[18]这种理念反映出了一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式，这种服务模式将公民置于中心位置，社会公众的满意度是评判公共服务的最终标准。[19][20]因此，“办好人民满意的学前教育”应该成为普惠性幼儿园建设中的头等大事，在构建普惠性幼儿园指标体系的过程中，我们必须要将“办好人民满意的学前教育”置放于中心位置。
综合文献研究我们发现，目前有关普惠性幼儿园内涵的研究较为丰富，为本研究提供了相应的理论基础和参考依据，但已有研究对其内涵的探讨仍未有一个相对普遍的共识，且多以思辨为主，缺乏基于证据的实证研究支持。包括我们前期对普惠性学前教育的内涵所作的初步分析，[21]从“付得起”“达得到”“配得齐”“顾得广”“适得度”五个维度对其進行了探讨，但该研究主要是从理论的角度对其进行概念化的说明，而这些内涵是否能够全面概括普惠性的突出特征，是否为大众所认可和接受，其在具体现实情境中又有何复杂的表现等等，还需要我们做进一步的挖掘和研究。因此，本研究有重要的理论意义与实践价值。普惠性幼儿园指标体系的系统构建，不仅有助于人们对普惠性幼儿园内涵外延与特征的科学认识，而且有助于政府出台积极的普惠性幼儿园支持政策以及地方的有效落实。
三、研究设计
（一）研究目的
本研究以“办好人民满意的学前教育”，即人民对学前教育有“获得感”为根本宗旨，以新公共服务理论、社会公平理论、系统评价法等作为指标构建内容和方法上的理论基础，旨在剖析普惠性幼儿园内涵外延的关键要素，构建和论证普惠性幼儿园指标体系的科学性与合理性。
本研究假设如下：普惠性幼儿园指标体系的一级维度由“分得均”“达得到”“配得齐”“治得优”“惠得广”5个因子构成，二级维度由基础投入、重点投入、入园条件、选择机会、质量规范、资源环境、幼儿发展、收费标准、资质保障、教师配备、面向大众、弱势照拂这12个因子构成。
（二）研究对象
本研究的对象来自我国东、中、西部的甘肃、广东、贵州、黑龙江、山东、上海、四川等14个省、自治区与直辖市，经济发展水平不一。研究共回收34806份有效问卷，其中，甘肃894份，广东8971份，贵州1031份，黑龙江969份，山东16383份，上海612份，四川5846份。其他地区包括北京、河北、河南、湖南、江苏、安徽、广西等地共计100份。研究对象的身份、所在区域和园所等级请见表2。
我们充分考虑到相关持份者（stakeholders）的意见。根据教育部发展规划司的统计，2018年全国幼儿园平均班级数6.3个，每所园平均158名幼儿，19名教师，3名园长，分别占87.77%、10.56%、1.67%。本研究的问卷填写对象以此比例为依据，家长、教师、园长分别占82.6%、13.5%、3.90%。各群体样本数量均符合大样本分析的要求。
（三）研究方法
1. 文献分析法。
参考与普惠性学前教育相关的政策文件，借鉴国内外前沿的理论研究与实证研究成果，基于ROST文献分析，拟定普惠性幼儿园指标体系框架。
2. 访谈法。
研究前期实地访谈上海5名园长、21名教师、15名家长以及四川雅安农村的7名教师，获得了相关利益者对“普惠性幼儿园”的内涵理解的各种具体的指标。
3. 问卷调查法。
问卷包括个人背景信息和普惠性幼儿园指标体系评价两部分，采用李克特5点计分方式，按以下方式计分：5为非常符合、4为比较符合、3为一般符合、2为比较不符合、1为非常不符合，得分越高，普惠性幼儿园的发展水平就越高。问卷回收后用SPSS软件进行数据的录入、管理和进行项目测量理论的数据分析、探索性因子分析，运用MPLUS软件进行二阶验证性因子模型分析。问卷共计回收55191份，有效问卷34806份，有效率为63.06%。
四、初步构建指标体系
（一）理论框架
1. 新公共服务理论：“办好人民满意的学前教育”。
构建普惠性幼儿园指标体系，要以科学的政治哲学为立场，特别是以习近平新时代中国特色社会主义思想中有关民生保障和教育的理论为基础。习近平总书记多次强调，“要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这不同于基于经济利益的主导行政模式，是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式。新公共服务理论是关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，且这种治理理论将公民置于中心位置。[22]与传统的治理理论相比，其更加强调“以人为本”，认为人本精神是“服务型政府”的灵魂;更加强调“责任意识”，认为公共管理的权力和合法性源自公众，社会公众的满意度是评判公共服务的最终标准。[23]因此普惠性幼儿园的发展和建设，必须要以“办好人民满意的学前教育”为根本立场。
2. 社会公平理论：对教育公平的不懈追求。
公平性是教育公共服务体系的显著特征，其表现在教育机会、教育资源配置和教育过程的平等。正义社会的实现有三个要素：第一，有一个正义的宪法保障公民的自由和平等;第二，营造一个有利于机会平等的环境;第三，政府要采取差别原则来保障弱势群体的最大利益，即发挥兜底作用。[24]约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）提出“如果我们希望建立这样的社会制度，其中没有一个人由于他在自然资产分配中所处的任意地位或在社会中的初始状态得益或者受损，而又不给予补偿利益或得到补偿利益，那么我们就被引向了差别原则”。[25]再者，马克思主义的公平正义观提出了以辩证唯物主义为基础的三原则：权利原则、贡献原则、需要原则。其中，需要原则优于贡献原则，贡献原则又优于权利原则。[26]普惠性幼儿园的建设和发展不能忽视对教育公平的追求，一方面要营造一个有利于机会平等的环境，另一方面也要求采取“差别原则”或“需要原则”来保障弱势群体的最大利益，为最需要政府托底保障、积极关心、有效扶持的儿童和家庭，最需要政府运用财政经费予以重点支持与孵化的地区提供服务。[27]教育公平的追求应当作为建设普惠性幼儿园的逻辑起点。 3. 多视角检视：系统评价的实证方法。
系统评价来源于对复杂事务的认识，是对多元、多属性、多指标对象的价值判断，一般来说，评价对象比较复杂，形成对事物的全面认识必须把其看成一个整体，运用系统分析的观点作出整体性的认识。系统是多属性的，因此系统评价方法是多属性综合评价的方法，具有关联性、整体性、层次性、目的性等特征。[28]普惠性幼儿园可以理解为满足公共需求的各类幼儿园的有机整体，这一有机整体涵盖了决策、管理、供给主体、服务对象、服务内容、经费、质量等多个要素。在构建初始指标体系的过程中，研究结合政策、学术、实践访谈的相关文本内容，以综合视角丰富指标体系的内容。同时，我们注意将指标体系的构建置放于生态环境系统之中，这些环境以幼儿园、家庭、社区、社会文化以及个体与其环境之间、环境与环境之间的相互作用与联系等不同的形式具体地存在于幼儿发展之中。[29]
（二）初始指标体系的研制过程
普惠性幼儿园初始指标体系的研制经历了以下七个关键步骤。
第一步：以Gain-5A理论模型为起点，构建普惠性幼儿园Gain-5A指標体系的基本框架。
第二步：从政策视域把握普惠性幼儿园的发展态势，秉持普惠性政策的价值取向和发展目标，为指标体系的完善提供政策依据。
重点关注《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，确立总目标为“推进学前教育普及普惠安全优质发展”，并从其布局、资源、经费、质量、监管等具体测量目标中把握普惠性学前教育的政策追求和体制改革方向。同时，重点参考了《幼儿园工作规程》等相关文件对幼儿园各方面做出的具体部署，基于我国普惠性学前教育事业发展的特点和政策要求完善理论模型和分析框架。
第三步：从学理层面分析普惠性幼儿园的内涵特征，把握其内核精神和价值导向，为指标体系的构建提供理论依据。
根据ROST文本挖掘软件对现有学术文献中有关“普惠性幼儿园”的内涵进行分析，一方面通过词频分析和语义网络分析，得出前十个高频词为：政府、质量、社会、标准、公众、面向、公益性、大众、公平。由此可得出普惠性学前教育内在规律的理论概括和总结，有利于研究者从宏观上准确把握“普惠性”的重要内涵特征，即公平性、公益性、有质量（也可理解为面向大众、收费合理、保证质量）等，以其作为指标体系的关键要素。另一方面，参考已有文献中与普惠性幼儿园内涵、普惠性幼儿园认定标准相关的具体内容文本，建构和完善三级指标，使预设的指标体系具有学术依据，符合表述规范。
第四步：从系统评价理论出发验证指标体系的要素构成，关注指标构建的整体性和全面性。
按照系统评价法，普惠性幼儿园可理解为满足公共需求的各类幼儿园的有机整体，这一有机整体涵盖了决策、供给、监管评价等内容，具体来说涵盖了决策、管理体制、供给主体、服务对象、服务内容、经费、监督等七个基本要素。[30]研究者结合系统评价理论进一步完善二级和三级指标，使其更具系统性、完整性和全面性。
第五步：从实践层面建构“民意文本”，以相关利益群体的实践经验作为现实依据，使指标构建体现其现实诉求，具有基层意义。
前期通过访谈上海的5位园长、21位教师、15位家长以及四川雅安农村的7位教师共计48位利益相关者，获得了他们对于“普惠性幼儿园”的内涵理解，通过文本记录、整理归纳和初步分析，提炼出共性以及研究者认为十分重要但在学术文献中较少涉及的内容，补充完善指标体系。三级指标的表述尽量从社会大众利益群体的视角出发，使文本更符合家长、教师和园长的身份代入感。表述方式尽量客观中立，使不同群体能自觉根据自己的身份、经验去理解和判断。
第六步：从演绎到归纳，调整指标框架，丰富具体内涵。
通过指标体系的层层建构进一步调整指标框架，在总体理念和整体框架相对稳定的基础上丰富其具体内涵特征，并进一步归纳调整二级指标。
第七步：量表试测，根据实际填写情况修改完善内容。
指标体系经过初步理论构建后，我们选取了一所幼儿园进行预研究，以园长、教师和家长为填写对象，从题项表述是否可理解、题意是否清晰等角度出发，在被试填写完后咨询其想法和意见，再根据试测的填写情况和被试的意见进一步调整量表内容和设计。
有学者指出，指标体系的建构一般有两种路径：一种是“自上而下”的方法，即根据理论分析从一级指标开始建构，然后将之层层解析，最后形成指标体系。如此建立的指标体系，内含一个明确的理论（概念/逻辑）架构作为支撑。另一种是“自下而上”的方法，即根据实践经验确定三级指标，对指标进行排列组合后形成指标体系。[31]本研究从最初的“向下演绎”——基于对普惠性幼儿园建设内涵和普惠性幼儿园的相关政策的深入理解，把理论模型分解为具体的量化指标，到最后的“向上归纳”——基于具体的量化指标调试理论模型，形成了Gain-5A指标体系的建构方法，即以理论分析架构一级和二级维度，通过政策文本、文献资料、系统要素验证及实践访谈的梳理架构二级维度和三级指标，根据三级指标归类调整二级维度，并嵌入一级维度。建构方法交叉融合，不断循环，理论认识和实践经验互为印证、互相补充，力求科学、清晰、准确地厘清和把握普惠性幼儿园的内涵外延，保障普惠性幼儿园指标体系构建的科学性和严密性。
（三）指标体系的修订与优化
研究通过项目分析、探索性因素分析和验证性因素分析等统计学方法对初步编制的量表进行修订，以了解问卷在题目表述、维度划分、控制变量等方面存在的主要问题并进行优化与调整。
1. 项目分析。
根据临界比值法、题总相关法、内部一致性信度值检验法、共同性与因素负荷量等判别指标，量表第16题和46题的题总相关系数小于0.4，题项删除后量表的信度系数从0.986提高到0.987，公因子方差小于0.2，因子载荷小于0.32。究其原因，可能与此两题的设置差异有关，第16题和第46题的原题分别是“园所距幼儿居住位置300米之内”和“幼儿和家长到达幼儿园的步行时间不超过15分钟”，研究者在设计问卷时，为了搜集到相对应的客观情况，将此两题转变表述方式放置在了背景信息部分，变为“幼儿园距离孩子住所多远？”和“大部分情况下家长送孩子上幼儿园所花费的交通时间多长？”，选项变为具体的距离和时间范围，最后将其选择结果转化为5个等级的分数计入量表得分中。可以发现，量表其他题项反映的情况都较为主观，此两题却较为客观，导致其一致性程度不高。因此，本研究删去这两题。 2. 探索性因子分析。
运用主轴因子法萃取公因子，以特征值大于1为界限确定抽取因子数目。通过变量间的相关系数矩阵发现相关系数大于0.4的比例较高，因此选择直接斜交旋转法初步进行因子分析，结果显示KMO统计值为0.992，量表适合进行因子分析。巴特利特球形度检验具有显著性差异（P