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摘 要 部分村规民约在农村土地权益分配中剥夺了外嫁女的享受资格或给予较低的标准，这也引发外嫁女不断上访、诉讼以维护权益。本文以台州市椒江区村规民约为出发点，从三个维度分析外嫁女土地权益受侵害的原因，提出股份合作制改革是现行维护外嫁女土地权益的有益探索，但是仍然存在一些问题需要解决。
关键词 外嫁女 村规民约 土地权益 股份合作制
基金项目：2013年度台州市社科联第一批研究课题，课题名称：新型城镇化视角下农村妇女土地权益保障研究——基于台州市椒江区外嫁女的调研分析，主持人：江文军，编号：13YA12。
作者简介：江文军，中共台州市椒江区委党校，助理讲师。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-176-02
一、村规民约下外嫁女土地权益现状
农村妇女婚姻关系有两种：农嫁居、农嫁农（农嫁农中包括与本村男子结婚、与外村男子结婚）。与本村男子结婚，农村妇女的土地权益经村组织协调或家庭协商可以解决。农村妇女土地权益被侵害主要是农嫁居和与外村男子结婚的农嫁农，本文所指的外嫁女（又叫农嫁女）特指上述两类群体。外嫁女是指与本村外的公民结婚后户籍仍在本村的女性农民，或因结婚户口迁移到夫家，后离婚，户口仍在夫家所在村的农村妇女。外嫁女土地权益被侵害、无法享受同等村民待遇、上访诉讼等问题都是近年的社会热点。加之，该类问题情况复杂，政策性强，涉及面广，持续时间长，是一个普遍存在的历史遗留问题，也是一个极易引发社会不稳定的因素之一。
农村妇女受侵害的土地权益主要有：土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿费分配权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。
土地承包经营权以及由此衍生的各项财产利益是包括农村妇女在内的农民最为关切的经济权益。在土地承包经营权方面，村集体会对外嫁女不分或少分土地，与村外男性结婚后，有的村会立即收回承包地。在宅基地建房审批方面，外嫁女本人不能单独作为人口数或设置前置条件参与宅基地申请。例如，2009年5月31通过的椒江CY村村规民约就规定：“在政策允许前提下，农嫁非（居）人员，在向村里缴纳10万元/间后，可以作为人口数参与地基报批”。椒江JSQ村村规民约规定：“1998年7月22日前结婚的农嫁居可以享受宅基地审批（按在册人数），但必须交付土地补偿费15万元给本村，1998年7月22日以后的农嫁居人员，不能参加宅基地审批”。①
随着城镇化的发展，很多村集体的土地被征用。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费，主要用于安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业村民的生活补助，承包地被依法征用后就有權获得安置补助费。但对于丧失土地承包经营权的外嫁女而言，基于承包土地被征用而给予的补偿，她们也被排除在享受范围之外。
农村妇女土地权益被侵害还包括集体资产股份分红、集体福利等集体经济组织收益分配权，例如椒江MZ村的陈某是离异妇女，前夫已另娶，实际中陈某只享受村一半的分红待遇，而陈某要求享受同等的村民待遇，在待遇得不到落实的情况下就不断上访。按照MZ村2013年7月1日实行的村规民约第四条规定：“夫妻离婚后，不管离几次婚及有几人配偶，户口在本村的，村里只负责同其他村民相对应的一个份额，自行分配”。如果一男子有3次婚姻关系，则前2任妻子和现妻（户口都迁至男方所在村）每人只能享受三分之一的分红待遇。YY实业总公司设立了社区股份合作制，把部分资产折股量化给社区成员，成员股权包括原始投入股、劳动补偿股和社区人口股。劳动补偿股是指总公司集体资产折值后，量化给曾参加过集体劳动的社区成员的股份。农嫁农人员婚前计算农龄，可折算劳动补偿股，婚后农龄则不计算股份。
二、外嫁女土地权益受侵害的原因分析
妇女地权不安全的一般性原因，在于妇女作为主体具有的婚姻流动性与土地资源位置固定性的冲突。妇女土地权益会随着婚姻状况而变化，农村集体土地分配是以成员身份为基础，而婚姻状况的变化并不改变男性村民的集体成员身份（入赘除外）。而在“从夫居”的婚姻制度中，女方婚后到男方村落户，其婚姻状况的变化导致集体成员身份也随之改变。
（一）集体所有、家庭承包模糊了农村妇女个体的土地权益
我国农村土地归集体所有，农民作为部分组成了“集体”这一整体，但是反过来要从集体中剥离出每一个独立的个体就不那么容易、清晰。我国实行的家庭承包经营制度，土地承包经营权证上户主一般是男性的名字。当农村妇女婚姻状况发生变动时，其个人要从娘家、婆家的家庭关系中脱离出来，从家庭中界定出属于农村妇女个人份额就面临困难。以家庭为单位进行土地承包经营，家庭作为一个经济共同体掩盖妇女土地权利，当婚姻解体，离婚丧偶妇女的土地权利需要个人化时，面临着极大困难，法律赋予其个人财产权利难以保障。因此，从集体所有、家庭经营两个层次来说，对农村妇女个体的土地权利界定是不清晰的，导致法律法规对于农村妇女个人权益的保护被“集体”或“家庭”的概念模糊化了。
（二）集体土地资源内部竞争性将外嫁女排除在利益分配范围之外
成员权分配规则使妇女在土地初次分配中权利得到保障。土地初次分配不存在明显的性别歧视。成员权规则保证妇女初始界定的土地权利，婚姻流动后的再次界定的土地权利依赖于村社的土地制度安排，不论是外嫁女群体，还是迁入已婚妇女，婚姻流动后的再次界定的土地权利都是不确定的。农民以集体成员权的方式获得土地，当农村妇女婚姻状况的变化改变了集体成员的身份，基于集体土地资源有限性的考量，村集体就会将外嫁女排除在利益享受范围之外，甚至娘家人也会认为“嫁出去的女儿泼出去的水”，嫁出的女儿不能再享受娘家村的土地权益。因此，外嫁女婚姻变动后的土地权利是不确定、不安全的。
（三）缺少对村规民约的审查、监督机制 村民委员会作为基层群众性自治组织，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定可以制定和修改村规民约，并报乡镇人民政府备案。村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。有违反上述规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。虽然上述条文规定了乡镇人民政府对村规民约有责令改正的权力，但是由于村民委员会是基层自治组织，与乡镇人民政府不是领导与被领导的关系，乡镇人民政府本身也有鞭长莫及之感；而且村规民约只是要求上报乡镇人民政府备案，《村民委员会组织法》没有规定对村规民约的审查、监督机制。因此，村里往往以村民会议或村民代表会议决议的形式排除外嫁女享有土地权益。
三、外嫁女土地权益保障改革
（一）明确农村妇女土地承包权益
多数村在签订土地承包经营合同时，一般只要求户主签字，土地承包经营权证书只列出户主姓名，且大多是男性户主的名字。这种状况造成男性户主有机会独自决定流转作为家庭共有财产的承包地，侵害农村妇女的土地权益。因此，土地承包经营权确权登记颁证要明确农村妇女应作为承包人或共有人进行登记，使农村妇女平等获得和拥有土地承包经营权，实现“证上有名，名下有权”。《关于印发椒江区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知》（椒政办发[2015]148号）规定：“完成确权登记后要向承包方换发土地承包经营权证书。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益”。在土地承包经营权证颁发的角度就应保障农村妇女的权益。
（二）股份合作制改革是外嫁女土地权益保障的有效路径
家庭共有這一模糊的利益划分，对农村妇女的土地权益不利，只见家庭这一“森林”未见农村妇女个人这一“树木”，股份合作制改革将股权确权到个人，避免了家庭共有对农村妇女土地权益可能存在的隐形伤害。股权固化避免了农村股份合作经济组织因人口变动而引发的股权纠纷和分配不公的矛盾，在产权制度上把模糊的家庭共有变为按份共有，股权确定到个人，强化了农村妇女个人的土地权益，是保障农村妇女土地权益的有益探索。农地股份合作制的制度安排满足了农民、乡村集体、政府的利益诉求， 符合一致同意原则， 是一种典型的帕累托制度变迁。
椒江区股份合作制改革中，股权以设“人口股”为主、“农龄股”为辅，或将农龄贡献折算到人口股中。股东分社员股东和非社员股东两类，具有人口股的为社员股东，享有选举权、被选举权和股份分红；不具有人口股的为非社员股东，享有股份分红权益。股份经济合作社向全体股东发放股权证。股权管理原则上坚持“权跟人（户）走”、“生不增、死不减、可继承”的静态管理模式。
农龄股享受对象为在册的社员以及曾经在册的社员。农嫁农人员，嫁出的以结婚登记时间为准，婚前计算农龄，嫁入的以户口迁入为准计算农龄。农嫁居人员以户口迁移时间为准，嫁出的户口迁移前计算农龄。对于农嫁农人员以结婚登记为时间点，婚前可在娘家村享受农龄股，婚后可在婆家村享受农龄股。婚姻关系的变动没有影响其享受与其他村民同等的待遇。
人口股享受对象为股份合作制改革确定的基准日止实际在册的村经济合作社成员，及按政策规定应享受本村社员待遇的人员。例如椒江HX村农嫁居可以享受90%的人口股。椒江区BY街道在人口股享受上，农嫁农人员原则上在男方享受，但嫁到已经完成股改村无法享受人口股的，不管户口是否迁出，其本人在娘家村享受人口股50%。在1998年7月22日之前的农嫁居人员及其随母子女户口在本村的享受人口股80%，之后的享受人口股50%。对于人口股享受范围和股权比例各镇街道章程、方案政策是不同的，最终以社员代表大会通过为准。但对农嫁农、农嫁居“打折的人口股”也容易引发新的矛盾、纠纷。
（三）加强对村规民约的审查和监督
乡镇人民政府要对村规民约制定予以指导，审查其与法律法规和政策规定是否有不相符的地方，要抓村规民约制定主体，对村干部、村民小组长和村民代表等三类对象加强宣传。2015年3月，浙江省综治办牵头，会同浙江省委组织部、浙江省民政厅、浙江省司法厅，在全省全面开展制订修订村规民约、社区公约活动，并力争在2015年底前全省所有的村、社区完成制订修订工作，起草《村规民约》和《社区公约》（范本）作为各村参考的依据。《村规民约》（范本）从促进家庭和睦、邻里和洽、家园和美角度出发，主要是对婚姻家庭关系、邻里关系、美丽家园建设、平安建设、民主参与等原则性规定。对于当前农村利益矛盾明显的关系没有提出指导性的意见。2015年4月，椒江区根据《关于全面开展制订修订村规民约、社区公约活动的通知》（浙综委[2015]1号）印发了《关于全面开展制订修订村规民约社区公约活动的通知》。《通知》中要求村规民约的内容不得与宪法、法律、法规相违背，不得与党和国家的方针、政策相抵触，不得侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利。
注释：
①在1998年7月22日以前结婚的农嫁居，由于当时政策原因她们客观上不能落户到城镇。1998年7月22日通过的国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》（国发[1998]24号）第二条意见规定：“放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户”。至此，农嫁居及子女可将户口迁至居民户口丈夫所在的城镇。
参考文献：
[1]商春荣.中国农村妇女土地权利保障研究.中国经济出版社.2010.
[2]钱忠好、曲福田.农地股份合作制的制度经济解析.管理世界.2006（8）.
关键词 外嫁女 村规民约 土地权益 股份合作制
基金项目：2013年度台州市社科联第一批研究课题，课题名称：新型城镇化视角下农村妇女土地权益保障研究——基于台州市椒江区外嫁女的调研分析，主持人：江文军，编号：13YA12。
作者简介：江文军，中共台州市椒江区委党校，助理讲师。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-176-02
一、村规民约下外嫁女土地权益现状
农村妇女婚姻关系有两种：农嫁居、农嫁农（农嫁农中包括与本村男子结婚、与外村男子结婚）。与本村男子结婚，农村妇女的土地权益经村组织协调或家庭协商可以解决。农村妇女土地权益被侵害主要是农嫁居和与外村男子结婚的农嫁农，本文所指的外嫁女（又叫农嫁女）特指上述两类群体。外嫁女是指与本村外的公民结婚后户籍仍在本村的女性农民，或因结婚户口迁移到夫家，后离婚，户口仍在夫家所在村的农村妇女。外嫁女土地权益被侵害、无法享受同等村民待遇、上访诉讼等问题都是近年的社会热点。加之，该类问题情况复杂，政策性强，涉及面广，持续时间长，是一个普遍存在的历史遗留问题，也是一个极易引发社会不稳定的因素之一。
农村妇女受侵害的土地权益主要有：土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿费分配权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。
土地承包经营权以及由此衍生的各项财产利益是包括农村妇女在内的农民最为关切的经济权益。在土地承包经营权方面，村集体会对外嫁女不分或少分土地，与村外男性结婚后，有的村会立即收回承包地。在宅基地建房审批方面，外嫁女本人不能单独作为人口数或设置前置条件参与宅基地申请。例如，2009年5月31通过的椒江CY村村规民约就规定：“在政策允许前提下，农嫁非（居）人员，在向村里缴纳10万元/间后，可以作为人口数参与地基报批”。椒江JSQ村村规民约规定：“1998年7月22日前结婚的农嫁居可以享受宅基地审批（按在册人数），但必须交付土地补偿费15万元给本村，1998年7月22日以后的农嫁居人员，不能参加宅基地审批”。①
随着城镇化的发展，很多村集体的土地被征用。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费，主要用于安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业村民的生活补助，承包地被依法征用后就有權获得安置补助费。但对于丧失土地承包经营权的外嫁女而言，基于承包土地被征用而给予的补偿，她们也被排除在享受范围之外。
农村妇女土地权益被侵害还包括集体资产股份分红、集体福利等集体经济组织收益分配权，例如椒江MZ村的陈某是离异妇女，前夫已另娶，实际中陈某只享受村一半的分红待遇，而陈某要求享受同等的村民待遇，在待遇得不到落实的情况下就不断上访。按照MZ村2013年7月1日实行的村规民约第四条规定：“夫妻离婚后，不管离几次婚及有几人配偶，户口在本村的，村里只负责同其他村民相对应的一个份额，自行分配”。如果一男子有3次婚姻关系，则前2任妻子和现妻（户口都迁至男方所在村）每人只能享受三分之一的分红待遇。YY实业总公司设立了社区股份合作制，把部分资产折股量化给社区成员，成员股权包括原始投入股、劳动补偿股和社区人口股。劳动补偿股是指总公司集体资产折值后，量化给曾参加过集体劳动的社区成员的股份。农嫁农人员婚前计算农龄，可折算劳动补偿股，婚后农龄则不计算股份。
二、外嫁女土地权益受侵害的原因分析
妇女地权不安全的一般性原因，在于妇女作为主体具有的婚姻流动性与土地资源位置固定性的冲突。妇女土地权益会随着婚姻状况而变化，农村集体土地分配是以成员身份为基础，而婚姻状况的变化并不改变男性村民的集体成员身份（入赘除外）。而在“从夫居”的婚姻制度中，女方婚后到男方村落户，其婚姻状况的变化导致集体成员身份也随之改变。
（一）集体所有、家庭承包模糊了农村妇女个体的土地权益
我国农村土地归集体所有，农民作为部分组成了“集体”这一整体，但是反过来要从集体中剥离出每一个独立的个体就不那么容易、清晰。我国实行的家庭承包经营制度，土地承包经营权证上户主一般是男性的名字。当农村妇女婚姻状况发生变动时，其个人要从娘家、婆家的家庭关系中脱离出来，从家庭中界定出属于农村妇女个人份额就面临困难。以家庭为单位进行土地承包经营，家庭作为一个经济共同体掩盖妇女土地权利，当婚姻解体，离婚丧偶妇女的土地权利需要个人化时，面临着极大困难，法律赋予其个人财产权利难以保障。因此，从集体所有、家庭经营两个层次来说，对农村妇女个体的土地权利界定是不清晰的，导致法律法规对于农村妇女个人权益的保护被“集体”或“家庭”的概念模糊化了。
（二）集体土地资源内部竞争性将外嫁女排除在利益分配范围之外
成员权分配规则使妇女在土地初次分配中权利得到保障。土地初次分配不存在明显的性别歧视。成员权规则保证妇女初始界定的土地权利，婚姻流动后的再次界定的土地权利依赖于村社的土地制度安排，不论是外嫁女群体，还是迁入已婚妇女，婚姻流动后的再次界定的土地权利都是不确定的。农民以集体成员权的方式获得土地，当农村妇女婚姻状况的变化改变了集体成员的身份，基于集体土地资源有限性的考量，村集体就会将外嫁女排除在利益享受范围之外，甚至娘家人也会认为“嫁出去的女儿泼出去的水”，嫁出的女儿不能再享受娘家村的土地权益。因此，外嫁女婚姻变动后的土地权利是不确定、不安全的。
（三）缺少对村规民约的审查、监督机制 村民委员会作为基层群众性自治组织，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定可以制定和修改村规民约，并报乡镇人民政府备案。村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。有违反上述规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。虽然上述条文规定了乡镇人民政府对村规民约有责令改正的权力，但是由于村民委员会是基层自治组织，与乡镇人民政府不是领导与被领导的关系，乡镇人民政府本身也有鞭长莫及之感；而且村规民约只是要求上报乡镇人民政府备案，《村民委员会组织法》没有规定对村规民约的审查、监督机制。因此，村里往往以村民会议或村民代表会议决议的形式排除外嫁女享有土地权益。
三、外嫁女土地权益保障改革
（一）明确农村妇女土地承包权益
多数村在签订土地承包经营合同时，一般只要求户主签字，土地承包经营权证书只列出户主姓名，且大多是男性户主的名字。这种状况造成男性户主有机会独自决定流转作为家庭共有财产的承包地，侵害农村妇女的土地权益。因此，土地承包经营权确权登记颁证要明确农村妇女应作为承包人或共有人进行登记，使农村妇女平等获得和拥有土地承包经营权，实现“证上有名，名下有权”。《关于印发椒江区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知》（椒政办发[2015]148号）规定：“完成确权登记后要向承包方换发土地承包经营权证书。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益”。在土地承包经营权证颁发的角度就应保障农村妇女的权益。
（二）股份合作制改革是外嫁女土地权益保障的有效路径
家庭共有這一模糊的利益划分，对农村妇女的土地权益不利，只见家庭这一“森林”未见农村妇女个人这一“树木”，股份合作制改革将股权确权到个人，避免了家庭共有对农村妇女土地权益可能存在的隐形伤害。股权固化避免了农村股份合作经济组织因人口变动而引发的股权纠纷和分配不公的矛盾，在产权制度上把模糊的家庭共有变为按份共有，股权确定到个人，强化了农村妇女个人的土地权益，是保障农村妇女土地权益的有益探索。农地股份合作制的制度安排满足了农民、乡村集体、政府的利益诉求， 符合一致同意原则， 是一种典型的帕累托制度变迁。
椒江区股份合作制改革中，股权以设“人口股”为主、“农龄股”为辅，或将农龄贡献折算到人口股中。股东分社员股东和非社员股东两类，具有人口股的为社员股东，享有选举权、被选举权和股份分红；不具有人口股的为非社员股东，享有股份分红权益。股份经济合作社向全体股东发放股权证。股权管理原则上坚持“权跟人（户）走”、“生不增、死不减、可继承”的静态管理模式。
农龄股享受对象为在册的社员以及曾经在册的社员。农嫁农人员，嫁出的以结婚登记时间为准，婚前计算农龄，嫁入的以户口迁入为准计算农龄。农嫁居人员以户口迁移时间为准，嫁出的户口迁移前计算农龄。对于农嫁农人员以结婚登记为时间点，婚前可在娘家村享受农龄股，婚后可在婆家村享受农龄股。婚姻关系的变动没有影响其享受与其他村民同等的待遇。
人口股享受对象为股份合作制改革确定的基准日止实际在册的村经济合作社成员，及按政策规定应享受本村社员待遇的人员。例如椒江HX村农嫁居可以享受90%的人口股。椒江区BY街道在人口股享受上，农嫁农人员原则上在男方享受，但嫁到已经完成股改村无法享受人口股的，不管户口是否迁出，其本人在娘家村享受人口股50%。在1998年7月22日之前的农嫁居人员及其随母子女户口在本村的享受人口股80%，之后的享受人口股50%。对于人口股享受范围和股权比例各镇街道章程、方案政策是不同的，最终以社员代表大会通过为准。但对农嫁农、农嫁居“打折的人口股”也容易引发新的矛盾、纠纷。
（三）加强对村规民约的审查和监督
乡镇人民政府要对村规民约制定予以指导，审查其与法律法规和政策规定是否有不相符的地方，要抓村规民约制定主体，对村干部、村民小组长和村民代表等三类对象加强宣传。2015年3月，浙江省综治办牵头，会同浙江省委组织部、浙江省民政厅、浙江省司法厅，在全省全面开展制订修订村规民约、社区公约活动，并力争在2015年底前全省所有的村、社区完成制订修订工作，起草《村规民约》和《社区公约》（范本）作为各村参考的依据。《村规民约》（范本）从促进家庭和睦、邻里和洽、家园和美角度出发，主要是对婚姻家庭关系、邻里关系、美丽家园建设、平安建设、民主参与等原则性规定。对于当前农村利益矛盾明显的关系没有提出指导性的意见。2015年4月，椒江区根据《关于全面开展制订修订村规民约、社区公约活动的通知》（浙综委[2015]1号）印发了《关于全面开展制订修订村规民约社区公约活动的通知》。《通知》中要求村规民约的内容不得与宪法、法律、法规相违背，不得与党和国家的方针、政策相抵触，不得侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利。
注释：
①在1998年7月22日以前结婚的农嫁居，由于当时政策原因她们客观上不能落户到城镇。1998年7月22日通过的国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》（国发[1998]24号）第二条意见规定：“放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户”。至此，农嫁居及子女可将户口迁至居民户口丈夫所在的城镇。
参考文献：
[1]商春荣.中国农村妇女土地权利保障研究.中国经济出版社.2010.
[2]钱忠好、曲福田.农地股份合作制的制度经济解析.管理世界.2006（8）.