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摘 要 重视风景名胜区的经济效益，轻视其生態、环境效益的观念较为普遍，盲目开发风景名胜区和损坏风景名胜区功能的现象时有发生。因此，提高风景名胜区立法层次，以层级较高的法律来规范风景名胜区的保护和管理，显得尤为重要。风景名胜区保护立法应坚持“保护优先、合理利用，真实性和完整性”的指导思想，结合其它有关风景名胜区保护的规定，建立和完善风景名胜区的立法保护，并提高其可操作性。
关键词 风景名胜区 现状 立法
中图分类号：922 文献标识码：A
一、我国风景名胜区保护的立法概况
（一）我国风景名胜区的现状。
风景名胜资源反映了重要的自然变化过程和重大的历史文化发展过程，是人类祖先留下的珍贵历史文化遗产，它是国家的一项特殊资源，是风景名胜区赖以生存的命脉，是保护型的社会公事业。对于有关风景名胜区概念的界定，国内最早对其做出较权威定义的文献是《风景名胜区管理暂行条例》，随后，《中国风景名胜区形势与展望绿皮书》、《风景名胜区规划规范》等国家重要文件也对其做了相应定义。此外，不少专家学者的著述中也涉及风景名胜区的概念。对于风景名胜区概念的界定主要来源于2006年9月19日国务院（474）号令颁布的《风景名胜区条例》，其第二条第二款指出风景名胜区“是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。” 自1982年国务院审定批准首批44个国家重点风景名胜区以来，全国国家级重点风景名胜区的数量已高达177处，这就标志着我国已初步建立起了有中国特色的风景名胜区体系。然而，随着人工化、商业化、城市化现象日趋严峻，由于忽视对风景名胜区资源的科学保护，过度的、无节制的开发利用风景名胜区资源，使不可再生的风景名胜区资源遭到破坏。
（二）我国风景名胜区保护立法的现状。
针对风景名胜资源的现状，我国政府早在1985年就颁布了《风景名胜区管理暂行条例》（现已作废），而后城乡建设环境保护部根据该条例于1987年发布了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，随后，国家建设部于1994年3月4日制订并发布了《中国风景名胜区形势与展望》的绿皮书，对风景名胜区事业的发展、形势等作出了说明，而后2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，《风景名胜区环境卫生管理标准》等都是针对风景名胜区保护的专业性立法。此外，我国关于风景名胜区保护的法律还散见于各种法律之中，主要是以《中华人民共和国环境保护法》为基本支撑，散见于《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例 》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律之中。
除了国家层面的立法外，各省市在国家的指导和改制下也开始了制定一系列的地方性环境法规，对各个地方的风景名胜区加以改善。尽管如此，由于地方政府各自为政，难以协调，地方性法规发挥的作用还不尽人意，远远不能满足对我国风景名胜区保护的要求。因此，制定一部足够权威的“法”势在必行。
二、加强我国风景名胜区保护的必要性
（一）保护生态、生物多样性与环境。
自人类进入工业社会以来，人类不断地征服自然、扩大消费，以牺牲自然资源为代价来满足人们不断增长的物质需要。这种畸形的价值观念及对自然资源的掠夺性开发给大自然造成严重破坏，生态失衡，生物多样性严重减少，环境恶化，在自然日益人化的同时，自然界对人类活动的报复反过来又威胁人类自身的生存。在这伤痕累累的地球上，优美的自然风景是难得保存下来的宝贵财富，我国建立了512处风景名胜区，为中国乃至世界保存了512处具有典型代表性的自然本底，这是不可复制的，然而人类活动的不断侵蚀成为风景名胜区健康发展的噩梦。
（二）发展旅游事业，丰富文化生活。
风景名胜区是我们接近自然、回归自然的优良之选。风景名胜区的壮丽山河、灿烂文化、历史文物、民俗风情，是经过数千年的历练沉淀，我们骄傲于它的存在，宣泄着热爱家乡、热爱祖国的情怀，同时也增强了海内外炎黄子孙的爱国热情和民族凝聚力。
（三）开展科研和文化教育，促进社会进步。
风景名胜区是地球演变过程和人类发展进程的结晶，蕴涵着诸多地质、地理、动植物、生态、水文、气候等自然科学特质，是研究地球变化、生物岩体等自然科学的天然实验室和博物馆，是开展科普教育的生动课堂。风景名胜区是一种符号，一种积淀，是传统文化和国家、民族、历史人文精神的象征， 风景名胜区内的优秀文化资源，是历史上留下来的宝贵遗产，可供研究借鉴，对发展人类文明、促进社会进步具有重要作用。
（四）通过合理开发，发挥经济效益和社会效益。
风景名胜区既有多种资源，有直接的经济效益，又可通过风景名胜区“搭台”，通过合理开发，产生更大的经济效益和社会效益，推动当地经济的发展、信息的交流、文化知识的传播以及人民素质的提高，为群众脱贫开辟捷径。 风景名胜区是发展旅游业的物质基础，是一个国家和地区旅游业的中流砥柱，通过适度开发，有效拉动地方经济的发展，并使得整个国家均衡发展。
三、完善风景名胜区保护的立法构想
近年来，我国的风景名胜区保护取得了许多成就，但也面临着一些严重的问题。随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国风景名胜区的资源环境面临着越来越严重的威胁，鉴于目前我国风景名胜区保护法律法规建设的不完善现状，笔者提出以下几点构想。
（一）明确风景名胜区保护立法的指导思想。
除了对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则外，还应更加明确保护优先、合理利用，保护风景名胜区真实性和完整性这些指导思想。风景名胜区就是一种稀缺性和不可再生资源，要想实现永续利用，其涉及人口、资源、环境、经济、社会等诸多方面的内容。因此，要建立完善风景名胜区的环境保护事业自然也离不开可持续发展原则的指导。 风景名胜区一般认为是不以赢利为目的、满足社会物质和文化需要的社会公共物品，其发挥着科研、教育、游览、生态及其动植物多样性保护等基础性功能作用。因此，不能把有效保护与合理利用置于同等的地位，应把保护优先作为其基本原则，这样才能保障风景名胜区的基础性功能作用。另外，真实性和完整性是国际公认的保护自然与文化遗产的评价标准和保护标准，也是我国风景名胜区保护管理的一种基本准则。 保护风景名胜资源的真实性与完整性是风景名胜资源保护管理工作的一个的强制性标准。脱离真实性与完整性，风景名胜区保护管理工作将没有任何意义。因此必须对周围的有机组成的环境进行统一规划，保护其整体风貌与特征。
（二）制定专门法律，提高立法层次。
为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源， 2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理进行了具体的规定。但风景名胜区的环境保护，还需要制定一部切实可行、更加“强”的法律法规，建立完善相关法律制度，尽快出台《风景名胜区保护法》才能有效保护风景名胜区可持续发展。同时，结合国家有关政策和方针，使得风景名胜区永续利用并发挥最大的综合效益。
现有学者呼吁国家颁布《自然保护地法》。 笔者认为可将风景名胜区作为自然保护地的一种独特类型，纳入自然保护地体系内。这样就可以在“保护优先，可持续利用”的共同原则指导下，将风景名胜区、自然保护区、森林公园等保护区域一并纳入调整范围，打破部门、行业和地区的界限，对其法律地位、管理制度、机构设置、经费保障等问题做出统一的规定。然后再对各自特殊的要求分门别类的加以规范。这样就可以提供风景名胜区法律保护的立法规格。对于地方性法规，应改变其庞杂无序、相互矛盾的局面，使得地方性法规也具有较强的前瞻性和稳定性。
（三）强化风景名胜区保护的法律监督。
我国风景名胜区监督管理工作的实权实际上依然掌握在地方政府手中，其在履行其监督职能时不可避免地要受到当地政府利益、当地社会经济发展要求的影响。因此，在依法管理的前提下，还要加大监管查处力度，加强日常监督工作，包括公众监督，上级对下级监督，人大监督等。
笔者认为，应尤为重视公众和NGO（非政府组织）的监督作用，明确其法律地位，把其作为风景名胜区监管体系的重要构成部分。风景名胜区的利益相关者是一个代表各个不同利益的庞大群体。作为利益相关者，他们既有积极监督的动机，也有积极监督的权利和义务。应尽快建立公众和非政府组织参与风景名胜区监管的工作机制，完善有关非政府组织成立、管理、监督和接受募捐等法律法规建设，这样既可降低风景名胜区的人力资源成本，获得更多的资金支持；又可充分发挥资源的教育功能，在社会上广泛形成参与社会公益事业建设的风气，加强整个社会的环保意识；还能对风景名胜区的经营管理进行舆论监督，增加信息上达的渠道，协助国家主管机构更好地进行监督管理。
（四）以立法的方式使风景名胜区保护教育法制化，提高公众保护意识。
风景名胜区的生态环境保护是全人类的事业，其有效的保护一方面在于立法保护，一方面在于提高公众的保护意识，只有最大限度地动员全社会的参与才能更优的发展风景名胜区生态环境保护事业。目前，公众还普遍缺乏风景名胜区的保护意识，对风景名胜资源的价值和重要性认识不足。因此，我们必须把风景名胜区保护教育通过立法方式予以法制化、制度化，通过宣传教育活动，提高全社会对风景名胜区功能的认识，强化公众的环境保护意识，加强公众参与意识，以确保风景名胜区保护法规的顺利执行。推进行政过程的民主化、科学化、法制化，让民众对当地政策有一个更加明确的预期，可以使行政监管的过程更加公开，透明，民众不仅享有了监督权，还拥有了参与决策的机会。这也是践行民主制度、落实民主承诺的必然要求。□
（作者：中南林业科技大学政法学院2010级环境与资源保护法学研究生）
注释：
張晓. 自然文化遗产的内涵和资源特殊性. 社会科学文献出版社，2001，7.
丁文魁. 风景名胜区研究 . 同济大学出版社，1998.
国家建设部.中国风景名胜区形势与展望绿皮书，1994年3月4日.
Connally， Eugenia. h. National parks in the crisis， National parks&Conservation Association[M]， University of Illion press 1982.
何娜. 论我国风景名胜区的法律保护 .现代商贸工业，2010，（2）.
关键词 风景名胜区 现状 立法
中图分类号：922 文献标识码：A
一、我国风景名胜区保护的立法概况
（一）我国风景名胜区的现状。
风景名胜资源反映了重要的自然变化过程和重大的历史文化发展过程，是人类祖先留下的珍贵历史文化遗产，它是国家的一项特殊资源，是风景名胜区赖以生存的命脉，是保护型的社会公事业。对于有关风景名胜区概念的界定，国内最早对其做出较权威定义的文献是《风景名胜区管理暂行条例》，随后，《中国风景名胜区形势与展望绿皮书》、《风景名胜区规划规范》等国家重要文件也对其做了相应定义。此外，不少专家学者的著述中也涉及风景名胜区的概念。对于风景名胜区概念的界定主要来源于2006年9月19日国务院（474）号令颁布的《风景名胜区条例》，其第二条第二款指出风景名胜区“是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。” 自1982年国务院审定批准首批44个国家重点风景名胜区以来，全国国家级重点风景名胜区的数量已高达177处，这就标志着我国已初步建立起了有中国特色的风景名胜区体系。然而，随着人工化、商业化、城市化现象日趋严峻，由于忽视对风景名胜区资源的科学保护，过度的、无节制的开发利用风景名胜区资源，使不可再生的风景名胜区资源遭到破坏。
（二）我国风景名胜区保护立法的现状。
针对风景名胜资源的现状，我国政府早在1985年就颁布了《风景名胜区管理暂行条例》（现已作废），而后城乡建设环境保护部根据该条例于1987年发布了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》，随后，国家建设部于1994年3月4日制订并发布了《中国风景名胜区形势与展望》的绿皮书，对风景名胜区事业的发展、形势等作出了说明，而后2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，《风景名胜区环境卫生管理标准》等都是针对风景名胜区保护的专业性立法。此外，我国关于风景名胜区保护的法律还散见于各种法律之中，主要是以《中华人民共和国环境保护法》为基本支撑，散见于《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例 》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律之中。
除了国家层面的立法外，各省市在国家的指导和改制下也开始了制定一系列的地方性环境法规，对各个地方的风景名胜区加以改善。尽管如此，由于地方政府各自为政，难以协调，地方性法规发挥的作用还不尽人意，远远不能满足对我国风景名胜区保护的要求。因此，制定一部足够权威的“法”势在必行。
二、加强我国风景名胜区保护的必要性
（一）保护生态、生物多样性与环境。
自人类进入工业社会以来，人类不断地征服自然、扩大消费，以牺牲自然资源为代价来满足人们不断增长的物质需要。这种畸形的价值观念及对自然资源的掠夺性开发给大自然造成严重破坏，生态失衡，生物多样性严重减少，环境恶化，在自然日益人化的同时，自然界对人类活动的报复反过来又威胁人类自身的生存。在这伤痕累累的地球上，优美的自然风景是难得保存下来的宝贵财富，我国建立了512处风景名胜区，为中国乃至世界保存了512处具有典型代表性的自然本底，这是不可复制的，然而人类活动的不断侵蚀成为风景名胜区健康发展的噩梦。
（二）发展旅游事业，丰富文化生活。
风景名胜区是我们接近自然、回归自然的优良之选。风景名胜区的壮丽山河、灿烂文化、历史文物、民俗风情，是经过数千年的历练沉淀，我们骄傲于它的存在，宣泄着热爱家乡、热爱祖国的情怀，同时也增强了海内外炎黄子孙的爱国热情和民族凝聚力。
（三）开展科研和文化教育，促进社会进步。
风景名胜区是地球演变过程和人类发展进程的结晶，蕴涵着诸多地质、地理、动植物、生态、水文、气候等自然科学特质，是研究地球变化、生物岩体等自然科学的天然实验室和博物馆，是开展科普教育的生动课堂。风景名胜区是一种符号，一种积淀，是传统文化和国家、民族、历史人文精神的象征， 风景名胜区内的优秀文化资源，是历史上留下来的宝贵遗产，可供研究借鉴，对发展人类文明、促进社会进步具有重要作用。
（四）通过合理开发，发挥经济效益和社会效益。
风景名胜区既有多种资源，有直接的经济效益，又可通过风景名胜区“搭台”，通过合理开发，产生更大的经济效益和社会效益，推动当地经济的发展、信息的交流、文化知识的传播以及人民素质的提高，为群众脱贫开辟捷径。 风景名胜区是发展旅游业的物质基础，是一个国家和地区旅游业的中流砥柱，通过适度开发，有效拉动地方经济的发展，并使得整个国家均衡发展。
三、完善风景名胜区保护的立法构想
近年来，我国的风景名胜区保护取得了许多成就，但也面临着一些严重的问题。随着经济的快速增长和人口的不断增加，我国风景名胜区的资源环境面临着越来越严重的威胁，鉴于目前我国风景名胜区保护法律法规建设的不完善现状，笔者提出以下几点构想。
（一）明确风景名胜区保护立法的指导思想。
除了对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则外，还应更加明确保护优先、合理利用，保护风景名胜区真实性和完整性这些指导思想。风景名胜区就是一种稀缺性和不可再生资源，要想实现永续利用，其涉及人口、资源、环境、经济、社会等诸多方面的内容。因此，要建立完善风景名胜区的环境保护事业自然也离不开可持续发展原则的指导。 风景名胜区一般认为是不以赢利为目的、满足社会物质和文化需要的社会公共物品，其发挥着科研、教育、游览、生态及其动植物多样性保护等基础性功能作用。因此，不能把有效保护与合理利用置于同等的地位，应把保护优先作为其基本原则，这样才能保障风景名胜区的基础性功能作用。另外，真实性和完整性是国际公认的保护自然与文化遗产的评价标准和保护标准，也是我国风景名胜区保护管理的一种基本准则。 保护风景名胜资源的真实性与完整性是风景名胜资源保护管理工作的一个的强制性标准。脱离真实性与完整性，风景名胜区保护管理工作将没有任何意义。因此必须对周围的有机组成的环境进行统一规划，保护其整体风貌与特征。
（二）制定专门法律，提高立法层次。
为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源， 2006年《中国人民共和国风景名胜区条例》出台，对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理进行了具体的规定。但风景名胜区的环境保护，还需要制定一部切实可行、更加“强”的法律法规，建立完善相关法律制度，尽快出台《风景名胜区保护法》才能有效保护风景名胜区可持续发展。同时，结合国家有关政策和方针，使得风景名胜区永续利用并发挥最大的综合效益。
现有学者呼吁国家颁布《自然保护地法》。 笔者认为可将风景名胜区作为自然保护地的一种独特类型，纳入自然保护地体系内。这样就可以在“保护优先，可持续利用”的共同原则指导下，将风景名胜区、自然保护区、森林公园等保护区域一并纳入调整范围，打破部门、行业和地区的界限，对其法律地位、管理制度、机构设置、经费保障等问题做出统一的规定。然后再对各自特殊的要求分门别类的加以规范。这样就可以提供风景名胜区法律保护的立法规格。对于地方性法规，应改变其庞杂无序、相互矛盾的局面，使得地方性法规也具有较强的前瞻性和稳定性。
（三）强化风景名胜区保护的法律监督。
我国风景名胜区监督管理工作的实权实际上依然掌握在地方政府手中，其在履行其监督职能时不可避免地要受到当地政府利益、当地社会经济发展要求的影响。因此，在依法管理的前提下，还要加大监管查处力度，加强日常监督工作，包括公众监督，上级对下级监督，人大监督等。
笔者认为，应尤为重视公众和NGO（非政府组织）的监督作用，明确其法律地位，把其作为风景名胜区监管体系的重要构成部分。风景名胜区的利益相关者是一个代表各个不同利益的庞大群体。作为利益相关者，他们既有积极监督的动机，也有积极监督的权利和义务。应尽快建立公众和非政府组织参与风景名胜区监管的工作机制，完善有关非政府组织成立、管理、监督和接受募捐等法律法规建设，这样既可降低风景名胜区的人力资源成本，获得更多的资金支持；又可充分发挥资源的教育功能，在社会上广泛形成参与社会公益事业建设的风气，加强整个社会的环保意识；还能对风景名胜区的经营管理进行舆论监督，增加信息上达的渠道，协助国家主管机构更好地进行监督管理。
（四）以立法的方式使风景名胜区保护教育法制化，提高公众保护意识。
风景名胜区的生态环境保护是全人类的事业，其有效的保护一方面在于立法保护，一方面在于提高公众的保护意识，只有最大限度地动员全社会的参与才能更优的发展风景名胜区生态环境保护事业。目前，公众还普遍缺乏风景名胜区的保护意识，对风景名胜资源的价值和重要性认识不足。因此，我们必须把风景名胜区保护教育通过立法方式予以法制化、制度化，通过宣传教育活动，提高全社会对风景名胜区功能的认识，强化公众的环境保护意识，加强公众参与意识，以确保风景名胜区保护法规的顺利执行。推进行政过程的民主化、科学化、法制化，让民众对当地政策有一个更加明确的预期，可以使行政监管的过程更加公开，透明，民众不仅享有了监督权，还拥有了参与决策的机会。这也是践行民主制度、落实民主承诺的必然要求。□
（作者：中南林业科技大学政法学院2010级环境与资源保护法学研究生）
注释：
張晓. 自然文化遗产的内涵和资源特殊性. 社会科学文献出版社，2001，7.
丁文魁. 风景名胜区研究 . 同济大学出版社，1998.
国家建设部.中国风景名胜区形势与展望绿皮书，1994年3月4日.
Connally， Eugenia. h. National parks in the crisis， National parks&Conservation Association[M]， University of Illion press 1982.
何娜. 论我国风景名胜区的法律保护 .现代商贸工业，2010，（2）.