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【摘 要】 当代城市规划逐渐呈现出公共政策导向性的特征。本文通过对公共政策内涵的表述，明确什么是公共政策。进而从城市规划与公共政策的关系入手，认为当代城市规划应成为重要的公共政策。在多元化信息时代背景下，从“法”和“人”的视角，探讨城市规划中公共政策的影响因素，在讨价还价中达到社会公平与公正。
【关键词】 公共政策；城市规划；多元化时代
1 公共政策概述
国内外的专家学者对公共政策含义给出了诸多表述。国外学者中，戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作权威性的分配；哈罗德·D·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是一种具有目标性、价值型与策略性的大型计划；伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家（有立法权者）所制定，由新政人员执行的法律法规；詹姆斯·E·安德森认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。
国内学者中，张世贤认为公共政策是政府为解决公共问题、达成公共目标，经由政治过程所产生的策略；王巧玲认为，公共政策即人们所作的集体选择的行为，公共政策的目的是对市场失灵的补充；张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机構团体和个人行动的准则或指南；陈振明认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。
关于公共政策的内涵可归纳为五个基本方面（何流，2007），一，公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；二，公共政策要形成一致的公共目标；三，它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各方利益主体的行为；四，它的性质是一种准则、指南、策略、计划；五，公共政策是一种公共管理的活动过程。
2 城市规划应成为重要的公共政策
城市规划应该是城市政府部门的公共政策部分之一，城市规划基本应当是城市其他各项政策的起点和最终归结（孙施文，2000），城市规划的本质就是制定与空间发展及空间资源使用相关联的公共政策，并凭借公共权力加以施行（赵民，2004），城市规划应成为国家重要的公共政策，部分学者认为城市规划是保障城市公共安全与公共利益的重要公共政策，城市规划只有具备公共政策属性才能发挥宏观调控作用（石楠，2005），通过相关政策来控制、协调社会资源的分配和社会各群体的利益，甚至公共政策就是城市规划的本质属性，体现在“导向、协调与控制”三大功能（周建军，2003），但转型时期城市规划最大的问题是其公共性的消失。目前，城市规划在解决公共问题，权衡各利益主体方面，让利益各方充分博弈。当代城市规划表现为以公共政策导向性的城市规划。
城市规划应具有重要的公共政策属性，城市公共政策的施行必然是有赖于城市中各部门、各类组成要素的共同作用，并纳入法制体系。从某种意义上讲，制定城市规划就是制定公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。城市规划体现公共政策，目标一致，公共政策主旨是追求利益的公平公正最大化，而城市规划也是为了要最大程度的让更多的人受益。并且，近年来，随着我国国民民主素质的提高，公众参与与公共政策的热度也随之上升，当代城市规划的实施制定，从某种程度来说就是制定和实施公共政策。
3 公共政策影响因素
当代城市规划体现出其公共政策的导向性，政策和法律法规是相互联系相互依存的关系，而公众是交往/合作式规划的重要组成部分，也是公共政策制定、实施及评价、监督过程中的重要利益主体。
3.1法
新版《城市规划编制办法（2006）》和《城乡规划法（2008）》颁布实施，标志着我国城市规划的公共政策属性已在制度层面获得了确认（徐岚，2010）。
《中华人民共和国城乡规划法》是城市规划的基本法，也是核心法，它在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，根据新的形势需要而制定。这就要求我国已建立的城乡规划法规体系，应当以《城乡规划法》为核心，进行调整、补充、修改和逐步完善。城乡规划法在我国现行的城乡规划法规体系框架下发挥主导性，而其内容中公共政策属性与确保公共政策的实施表现明显。
《城乡规划法》突出了城乡规划的公共政策属性和公共服务功能。其强调把社会利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。
城市规划的全过程不仅要依赖于核心法——《中华人民共和国城乡规划法》，还需要与现行的相关法律法规合作实施执行，这其中包括：物权法，土地管理法，文物保护法，环境保护法，城市房地产管理法，行政许可法，公务员法等等。如，关于公共利益需要《物权法》和《城乡规划法》的协同，才能更大程度的促进国家发展，促进利益的公平公正。
从代表利益上来看，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平（田莉，2010）。《城乡规划法》本质上是基于公共利益原则规范整体、社会部分群体、公民私人之间的利益关系，具有公益性的特点。《物权法》本质上是规范调整公民、法人间的利益关系，具有私益性特点。从法律功能上来看，《物权法》主要解决的事私有财产权的保护问题，而不可能解决社会公平问题，这些问题要由相关的公法性法律来解决，例如平价房、经济适用房的供应，《城乡规划法》就要发挥重要作用（顾长浩，2008）。
3.2人
无论获利方是谁，其利益主体都为人。在相关法律法规的控制引导下，如何让决策者、规划师和公众充分博弈，积极主动表达其利益诉求，基于公共政策视角，使当代城市规划能进一步的代表大多人的利益，体现其公正性。
3.2.1决策者
决策者一般为政府部门，包括相关的政府机构、领导。决策者在当代城市规划中应该要转换自己的角色定位，不应当保持者传统的“一手遮天”“官大于民”的高高在上的思想，其职业已经不仅仅局限于成为官员这种单一职业属性的决策者，而是集决策者、公民和职业者三者合而为一的多角色。在基于公共政策导向的当代城市规划中，决策者应在各方面明确自己的角色定位，处理好公众利益，开发商利益，私人团体利益以及政府利益的多方利益关系，保持利益方的博弈关系，充分利用好自身被赋予的权力，促进社会的公平。 3.2.2规划师
规划师的角色由“工具”性规划者向多方协调规划者转变。规划师从仅仅是为政府决策者实施其政治抱负的工具，转而向自信满满认为其能改变世界，认为想象中的规划蓝图能瞬间成为现实，进而转向增加自身社会责任感，从社会本身入手，通过对公众与决策者的协调，在自己最大程度的努力下，力所能及的去满足决策者的宏伟蓝图，而又不损伤公共的利益。
在制定城市规划公共政策时，以公共利益为目的协调是通过规划师协调组织公众、社会各阶层与政府之间在信息、文化、责任、权益等方面的有效沟通来实现的。在这一过程中，规划师需要协调城市中复杂的公共利益与个人利益、整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益等，规划师需要在政府、开发商、技术专家、公众代表、财产所有者等人群中进行协调。在协调的过程中，必须有公众参与的意识，并了解相关实施途径。
3.2.3公众
公共是公共利益中关注较多的一方，一直以来规划学界及社会各界普遍认为公众在利益博弈的讨价还价中压根就没有话语权，从而导致公众的利益在还没有为自身辩护的情况下，已经出师不利，大伤元气，利益大為受损。无论是从简·雅各布斯的美国大城市的死与生对城市街道，对街道使用者，对公众的关注以及对公众利益的呼吁，还是我国从建设部到各位专家学者极力倡导“以人为本”，规划要代表公众利益，公众的地位处于上升状态，公众也有更多的机会能参与规划的决策、实施和监督过程。
4 小结
当代城市规划在基于公共视角下，表现出强烈的公共政策属性，也表现出权威性，动态性和层次性，在动态发展中实施并在变化中评估修改，以求在第一时间，最大程度去平衡各方利益主体的利益，发挥其效应。规划工作的本质是特定的社会条件下，应对当时当地社会需要做出的一种制度安排（张庭伟，2006）。对于当代公共政策导向的城市规划中的“法”和“人”所表现的特征提出以下几点建议：
（一）“法”。《城乡规划法》是城市规划的核心法，但是，在确保公共利益的基础上，应加强法律法规的层次性，并且在执行过程中，缩短冗长的规划编制审批过程，增加各个层次的自由裁量权，并通过各种方式对各层次的决策者灌输公共政策视角的城市规划特点，使其自身在作为决策者的同时，也是一位公共政策方面的规划师，从而正确指导各层次规划的正确有效执行。
（二）“人”。就“人”的方面提出两点建议：一，在高校中加强公共政策教育。目前在我国的高校中，主要是技术性教育，而且大多数院校是基于建筑学的背景而置办的城市规划专业，工科技术性导向强。当代城市规划需要在高校——这个将来的规划师人才培养输送基地，加强公共政策教育，从本科生开始，课程中加设对规划师公共政策素质的培养，增加规划师的社会责任感，加强规划师的价值判断的公共取向及协调意识和能力，并且通过班级互动，课堂模拟等方式培养启蒙规划师了解各种利益在空间层面的实现途径，从而从源头上去实践公共政策导向的当代城市规划。
（三）通过现代传媒及普及教育，增加公众的民主意识。我国经历了长期的封建主义社会时期，普通民众受封建主义思想压迫根深蒂固，公众的民主意识淡薄，维护自身利益的思想及方式欠缺。“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，现代城市环境也使人与人之间变得冷漠和陌生，所以，关注公共利益，关心公众利益，首先应该是让公众能主动并切实的能参与规划过程。决策者、规划师可以通过现代传媒技术，包括大众传媒及相关媒介，加强宣传，普及知识，使公众的民主意识增强。并且可以通过增强教育，组织规划师团体的社区讲座，选出公众代表进行普及知识，等等，从民众自身入手，维护社会利益的平衡。
参考文献：
【1】EASTEN D .The political system：an inquiry into the state of Political Science[M].N.Y.：Knopf，1953，129
【2】LASSWELL H D ，KAPALAN A.Power and society[M].N.Y.：Mc-Graw-Hill Book Co.，1963，70
【3】Healey，Negotiating Devepment ：Rationales and Practice for Development Obligations and Planning Gain.London：E&FN SPON ，1995
【4】张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：17-27
【5】陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2002：19-20
【6】何流.城市规划的公共政策属性解析[J].城市规划汇刊，2007（6）：36-41
【7】孙施文，王富海.城市公共政策与城市规划政策概论[J].城市规划汇刊，2000，（6）
【8】赵民.在市场经济下进一步推进我国城市规划学科发展[J].城市规划汇刊，2004，（5）
【9】石楠.什么是城市规划[J].城市规划，2005，29（11）：24-25
【10】田莉.城市规划的“公共利益”之辩——《物权法》实施的影响与启示[J].城市规划.2010（1）：29-32
【11】顾长浩.上海：从政府职能看《物权法》与《城乡规划法》的关系[J].北京规划建设，2008（1）：51-52
【12】徐岚，段德罡.城市规划专业基础教学中的公共政策素质培养[J].城市规划，2010（9）：28-31
【13】张庭伟：规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性[J].城市规划，2006（8）：9-18
【关键词】 公共政策；城市规划；多元化时代
1 公共政策概述
国内外的专家学者对公共政策含义给出了诸多表述。国外学者中，戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作权威性的分配；哈罗德·D·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是一种具有目标性、价值型与策略性的大型计划；伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家（有立法权者）所制定，由新政人员执行的法律法规；詹姆斯·E·安德森认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。
国内学者中，张世贤认为公共政策是政府为解决公共问题、达成公共目标，经由政治过程所产生的策略；王巧玲认为，公共政策即人们所作的集体选择的行为，公共政策的目的是对市场失灵的补充；张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导本国或本地有关机構团体和个人行动的准则或指南；陈振明认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。
关于公共政策的内涵可归纳为五个基本方面（何流，2007），一，公共政策的制定主体是政府或社会权威机构；二，公共政策要形成一致的公共目标；三，它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各方利益主体的行为；四，它的性质是一种准则、指南、策略、计划；五，公共政策是一种公共管理的活动过程。
2 城市规划应成为重要的公共政策
城市规划应该是城市政府部门的公共政策部分之一，城市规划基本应当是城市其他各项政策的起点和最终归结（孙施文，2000），城市规划的本质就是制定与空间发展及空间资源使用相关联的公共政策，并凭借公共权力加以施行（赵民，2004），城市规划应成为国家重要的公共政策，部分学者认为城市规划是保障城市公共安全与公共利益的重要公共政策，城市规划只有具备公共政策属性才能发挥宏观调控作用（石楠，2005），通过相关政策来控制、协调社会资源的分配和社会各群体的利益，甚至公共政策就是城市规划的本质属性，体现在“导向、协调与控制”三大功能（周建军，2003），但转型时期城市规划最大的问题是其公共性的消失。目前，城市规划在解决公共问题，权衡各利益主体方面，让利益各方充分博弈。当代城市规划表现为以公共政策导向性的城市规划。
城市规划应具有重要的公共政策属性，城市公共政策的施行必然是有赖于城市中各部门、各类组成要素的共同作用，并纳入法制体系。从某种意义上讲，制定城市规划就是制定公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。城市规划体现公共政策，目标一致，公共政策主旨是追求利益的公平公正最大化，而城市规划也是为了要最大程度的让更多的人受益。并且，近年来，随着我国国民民主素质的提高，公众参与与公共政策的热度也随之上升，当代城市规划的实施制定，从某种程度来说就是制定和实施公共政策。
3 公共政策影响因素
当代城市规划体现出其公共政策的导向性，政策和法律法规是相互联系相互依存的关系，而公众是交往/合作式规划的重要组成部分，也是公共政策制定、实施及评价、监督过程中的重要利益主体。
3.1法
新版《城市规划编制办法（2006）》和《城乡规划法（2008）》颁布实施，标志着我国城市规划的公共政策属性已在制度层面获得了确认（徐岚，2010）。
《中华人民共和国城乡规划法》是城市规划的基本法，也是核心法，它在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，根据新的形势需要而制定。这就要求我国已建立的城乡规划法规体系，应当以《城乡规划法》为核心，进行调整、补充、修改和逐步完善。城乡规划法在我国现行的城乡规划法规体系框架下发挥主导性，而其内容中公共政策属性与确保公共政策的实施表现明显。
《城乡规划法》突出了城乡规划的公共政策属性和公共服务功能。其强调把社会利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。
城市规划的全过程不仅要依赖于核心法——《中华人民共和国城乡规划法》，还需要与现行的相关法律法规合作实施执行，这其中包括：物权法，土地管理法，文物保护法，环境保护法，城市房地产管理法，行政许可法，公务员法等等。如，关于公共利益需要《物权法》和《城乡规划法》的协同，才能更大程度的促进国家发展，促进利益的公平公正。
从代表利益上来看，城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平（田莉，2010）。《城乡规划法》本质上是基于公共利益原则规范整体、社会部分群体、公民私人之间的利益关系，具有公益性的特点。《物权法》本质上是规范调整公民、法人间的利益关系，具有私益性特点。从法律功能上来看，《物权法》主要解决的事私有财产权的保护问题，而不可能解决社会公平问题，这些问题要由相关的公法性法律来解决，例如平价房、经济适用房的供应，《城乡规划法》就要发挥重要作用（顾长浩，2008）。
3.2人
无论获利方是谁，其利益主体都为人。在相关法律法规的控制引导下，如何让决策者、规划师和公众充分博弈，积极主动表达其利益诉求，基于公共政策视角，使当代城市规划能进一步的代表大多人的利益，体现其公正性。
3.2.1决策者
决策者一般为政府部门，包括相关的政府机构、领导。决策者在当代城市规划中应该要转换自己的角色定位，不应当保持者传统的“一手遮天”“官大于民”的高高在上的思想，其职业已经不仅仅局限于成为官员这种单一职业属性的决策者，而是集决策者、公民和职业者三者合而为一的多角色。在基于公共政策导向的当代城市规划中，决策者应在各方面明确自己的角色定位，处理好公众利益，开发商利益，私人团体利益以及政府利益的多方利益关系，保持利益方的博弈关系，充分利用好自身被赋予的权力，促进社会的公平。 3.2.2规划师
规划师的角色由“工具”性规划者向多方协调规划者转变。规划师从仅仅是为政府决策者实施其政治抱负的工具，转而向自信满满认为其能改变世界，认为想象中的规划蓝图能瞬间成为现实，进而转向增加自身社会责任感，从社会本身入手，通过对公众与决策者的协调，在自己最大程度的努力下，力所能及的去满足决策者的宏伟蓝图，而又不损伤公共的利益。
在制定城市规划公共政策时，以公共利益为目的协调是通过规划师协调组织公众、社会各阶层与政府之间在信息、文化、责任、权益等方面的有效沟通来实现的。在这一过程中，规划师需要协调城市中复杂的公共利益与个人利益、整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益等，规划师需要在政府、开发商、技术专家、公众代表、财产所有者等人群中进行协调。在协调的过程中，必须有公众参与的意识，并了解相关实施途径。
3.2.3公众
公共是公共利益中关注较多的一方，一直以来规划学界及社会各界普遍认为公众在利益博弈的讨价还价中压根就没有话语权，从而导致公众的利益在还没有为自身辩护的情况下，已经出师不利，大伤元气，利益大為受损。无论是从简·雅各布斯的美国大城市的死与生对城市街道，对街道使用者，对公众的关注以及对公众利益的呼吁，还是我国从建设部到各位专家学者极力倡导“以人为本”，规划要代表公众利益，公众的地位处于上升状态，公众也有更多的机会能参与规划的决策、实施和监督过程。
4 小结
当代城市规划在基于公共视角下，表现出强烈的公共政策属性，也表现出权威性，动态性和层次性，在动态发展中实施并在变化中评估修改，以求在第一时间，最大程度去平衡各方利益主体的利益，发挥其效应。规划工作的本质是特定的社会条件下，应对当时当地社会需要做出的一种制度安排（张庭伟，2006）。对于当代公共政策导向的城市规划中的“法”和“人”所表现的特征提出以下几点建议：
（一）“法”。《城乡规划法》是城市规划的核心法，但是，在确保公共利益的基础上，应加强法律法规的层次性，并且在执行过程中，缩短冗长的规划编制审批过程，增加各个层次的自由裁量权，并通过各种方式对各层次的决策者灌输公共政策视角的城市规划特点，使其自身在作为决策者的同时，也是一位公共政策方面的规划师，从而正确指导各层次规划的正确有效执行。
（二）“人”。就“人”的方面提出两点建议：一，在高校中加强公共政策教育。目前在我国的高校中，主要是技术性教育，而且大多数院校是基于建筑学的背景而置办的城市规划专业，工科技术性导向强。当代城市规划需要在高校——这个将来的规划师人才培养输送基地，加强公共政策教育，从本科生开始，课程中加设对规划师公共政策素质的培养，增加规划师的社会责任感，加强规划师的价值判断的公共取向及协调意识和能力，并且通过班级互动，课堂模拟等方式培养启蒙规划师了解各种利益在空间层面的实现途径，从而从源头上去实践公共政策导向的当代城市规划。
（三）通过现代传媒及普及教育，增加公众的民主意识。我国经历了长期的封建主义社会时期，普通民众受封建主义思想压迫根深蒂固，公众的民主意识淡薄，维护自身利益的思想及方式欠缺。“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，现代城市环境也使人与人之间变得冷漠和陌生，所以，关注公共利益，关心公众利益，首先应该是让公众能主动并切实的能参与规划过程。决策者、规划师可以通过现代传媒技术，包括大众传媒及相关媒介，加强宣传，普及知识，使公众的民主意识增强。并且可以通过增强教育，组织规划师团体的社区讲座，选出公众代表进行普及知识，等等，从民众自身入手，维护社会利益的平衡。
参考文献：
【1】EASTEN D .The political system：an inquiry into the state of Political Science[M].N.Y.：Knopf，1953，129
【2】LASSWELL H D ，KAPALAN A.Power and society[M].N.Y.：Mc-Graw-Hill Book Co.，1963，70
【3】Healey，Negotiating Devepment ：Rationales and Practice for Development Obligations and Planning Gain.London：E&FN SPON ，1995
【4】张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：17-27
【5】陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2002：19-20
【6】何流.城市规划的公共政策属性解析[J].城市规划汇刊，2007（6）：36-41
【7】孙施文，王富海.城市公共政策与城市规划政策概论[J].城市规划汇刊，2000，（6）
【8】赵民.在市场经济下进一步推进我国城市规划学科发展[J].城市规划汇刊，2004，（5）
【9】石楠.什么是城市规划[J].城市规划，2005，29（11）：24-25
【10】田莉.城市规划的“公共利益”之辩——《物权法》实施的影响与启示[J].城市规划.2010（1）：29-32
【11】顾长浩.上海：从政府职能看《物权法》与《城乡规划法》的关系[J].北京规划建设，2008（1）：51-52
【12】徐岚，段德罡.城市规划专业基础教学中的公共政策素质培养[J].城市规划，2010（9）：28-31
【13】张庭伟：规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性[J].城市规划，2006（8）：9-18