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[摘 要]石油、天然气作为国家重要的战略性矿产资源，对经济社会发展和人民群众日常生活都具有重要的保障作用。在能源供应不足、全球对能源高度依赖的今天，由于石油天然气勘探开发临时占用永久基本农田手续办理遇到了许多障碍，导致油气勘探开发工作停滞，这必将影响到国家能源战略实施。为了加快石油、天然气勘探开发步伐，破解石油天然气勘探临时用地手续办理瓶颈，本文从临时用地政策研究出发，分析了石油天然气勘探临时用地的合法性，为油田加快办理临时用地手续提供了参考。
[关键词]石油天然气；临时用地；政策
中图分类号：TE1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）25-0071-01
0 引言
临时用地是指用地单位因建设项目施工、地质勘查、抢险救灾等需要，向土地行政主管部门提出临时使用土地申请后，依法批准临时使用的国有土地或农民集体土地。石油、天然气埋藏于地下，受亿万年地质环境影响，由于目前勘探技术对地下认识的局限性，具有高风险特征，因此，石油天然气勘探在未获得经济开采价值前，均需临时占用土地进行勘察。
1 临时用地相关法律法规
（1）临时用地法律法规：国家法律法规和土地管理政策中对临时用地的认定、审批、年限、合同签订等有明确规定，为促进油气资源开发的有序进行，《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准；《土地管理法实施条例》第二十八条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。《矿产资源法实施细则》第十六条中规定，探矿权人有权根据工程需要临时使用土地。《国土资源部办公厅关于开展2013年度全国土地变更调查临时用地审核工作的通知》（国土资发〔2014〕15号将临时用地分为工程项目建设施工临时用地、地质勘查临时用地、抢险救灾临时用地、采矿用地等方式改革试点临时用地等4大类。其中，工程项目建设施工临时用地项下又细分为交通（指铁路、公路、机场、港口码头等项目）、水利（含水电，指水库、河渠等项目）、能源（指火力发电、核电、石油天然气等项目）、管线（指输油、输气干线项目）、采矿（指除采矿用地方式改革试点之外的采矿项目）临时用地等5个子项。国土资源部1999年的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号）规定，石油天然气行业钻井及配套设施建设用地，根据其特点，可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用，办理有关手续。2000年国土资源部《关于新疆维吾尔自治区石油钻井及配套设施建设占用基本农田意见的函》（国土资厅函〔2000〕67号）明确答复，石油钻井及配套设施建设临时占用基本农田和基本农田以外的耕地应严格执行《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号），复函中明确的有关事项，尽可能节约用地，不占或少占耕地，在做好被用地群众工作的前提下，依法办理临时用地手续，及时缴纳临时使用土地补偿费，临时用地期满，未确定为建设用地的，应及时复垦还耕。
从上述法律法規中可以看出，石油勘探开发可以临时占用土地，但要求尽可能节约用地，不占或者少占耕地，并没有禁止临时用地占用基本农田。所以，石油企业勘探可以占用基本农田，可以办理临时用地手续，根据《土地管理法》第五十七条规定，临时用地使用期限一般不超过2年，临时用地到期后的复垦恢复期限为1年。
（2）临时用地手续办理：办理临时用地手续应当按照各地临时用地相关规定办理，一是和原来的土地权利人签订临时用地合同，支付临时用地补偿费用，二是报县级以上国土资源部门审批。临时用地申请经国土资源部门核准后，临时用地单位应当按土地复垦方案确定的标准缴纳土地复垦保证金，复垦保证金实行专户管理，做到专款专用。涉及临时占用林地的，在办理使用临时林地时应按规定缴纳森林植被恢复费。
2 临时用地期满后续管理政策
《土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过两年。
（1）临时用地复垦还耕政策：临时用地结束后，未确定为建设用地的，应依照合同及时归还原土地权利人。如果造成土地损毁的，必须经过复垦，恢复原来的土地用途后归还原土地权利人。
（2）临时用地转建设用地：依据法律规定，临时用地使用期限一般不能超过两年，临时用地期满，需要转为建设用地的，应当依据土地管理法律法规和相关文件规定，及时办理建设用地报批手续，依法取得建设用地使用权。
3 目前临时用地使用面临的困境
永久基本农田保护政策：由于国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）规定对永久基本农田特殊保护，确定了全国15.46亿亩基本农田保护底线，《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》规定：永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）出台后，国土资源部有关政策文件，没有对建设项目临时用地涉及永久基本农田的情形做出明确规定。国家能源勘察临时用地，由于不改变权属和用途，永久基本农田保护政策则没作出特别规定进行禁止，但永久基本农田划定之后，各省国土资源厅、市区县均停止办理涉占永久基本农田的临时用地审批手续。石油、天然气作为我国重要的战略性矿产资源，对经济社会发展和人民群众日常生活都具有重要的作用。目前各地已停止临时用地手续办理，导致油气勘探开发工作停滞，势必影响到国家能源战略实施。
4 结论与建议
本文对我国现行的临时用地法律法规分析，通过研究石油天然气勘探涉占永久基本农田临时用地政策，得出以下结论与建议。
（1）法律法规允许石油天然气勘探临时占用永久基本农田。为了做到合法使用临时用地，临时用地的石油天然气勘探企业应重点把握两点：一是依法得到批准，二是依法签订了临时用地合同。
（2）《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）出台后，国土资源部有关政策文件，没有对建设项目临时用地涉及永久基本农田的情形做出明确规定，建议尽快出台涉占永久基本农田临时用地政策，确保国家能源战略实施不受影响。
（3）为促进国家油气资源勘探开发的依法有序进行，在国家相关政策对临时用地未做出新的规定前，建议仍按《土地管理法》第五十七条规定和现有的临时用地相关政策办理油气勘探开发临时用地手续。
（4）《矿产资源开采登记管理办法》（中华人民共和国国务院令第241号）规定，采矿权按照建设规模确定为30年、20年10年有效期。在临时用地转为建设用地一定年限后，由于地下资源枯竭，造成大量国有建设土地闲置，增加企业土地持有成本，笔者认为，应对石油天然气勘探开发建设用地进行研究，确定石油天然气勘探开发用地模式和合理的土地使用期限。
参考文献
[1]殷海善，白中科，露天煤矿临时用地特征与政策建议[J]资源与产业2017年4月第19卷第2期
[关键词]石油天然气；临时用地；政策
中图分类号：TE1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）25-0071-01
0 引言
临时用地是指用地单位因建设项目施工、地质勘查、抢险救灾等需要，向土地行政主管部门提出临时使用土地申请后，依法批准临时使用的国有土地或农民集体土地。石油、天然气埋藏于地下，受亿万年地质环境影响，由于目前勘探技术对地下认识的局限性，具有高风险特征，因此，石油天然气勘探在未获得经济开采价值前，均需临时占用土地进行勘察。
1 临时用地相关法律法规
（1）临时用地法律法规：国家法律法规和土地管理政策中对临时用地的认定、审批、年限、合同签订等有明确规定，为促进油气资源开发的有序进行，《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准；《土地管理法实施条例》第二十八条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。《矿产资源法实施细则》第十六条中规定，探矿权人有权根据工程需要临时使用土地。《国土资源部办公厅关于开展2013年度全国土地变更调查临时用地审核工作的通知》（国土资发〔2014〕15号将临时用地分为工程项目建设施工临时用地、地质勘查临时用地、抢险救灾临时用地、采矿用地等方式改革试点临时用地等4大类。其中，工程项目建设施工临时用地项下又细分为交通（指铁路、公路、机场、港口码头等项目）、水利（含水电，指水库、河渠等项目）、能源（指火力发电、核电、石油天然气等项目）、管线（指输油、输气干线项目）、采矿（指除采矿用地方式改革试点之外的采矿项目）临时用地等5个子项。国土资源部1999年的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号）规定，石油天然气行业钻井及配套设施建设用地，根据其特点，可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用，办理有关手续。2000年国土资源部《关于新疆维吾尔自治区石油钻井及配套设施建设占用基本农田意见的函》（国土资厅函〔2000〕67号）明确答复，石油钻井及配套设施建设临时占用基本农田和基本农田以外的耕地应严格执行《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号），复函中明确的有关事项，尽可能节约用地，不占或少占耕地，在做好被用地群众工作的前提下，依法办理临时用地手续，及时缴纳临时使用土地补偿费，临时用地期满，未确定为建设用地的，应及时复垦还耕。
从上述法律法規中可以看出，石油勘探开发可以临时占用土地，但要求尽可能节约用地，不占或者少占耕地，并没有禁止临时用地占用基本农田。所以，石油企业勘探可以占用基本农田，可以办理临时用地手续，根据《土地管理法》第五十七条规定，临时用地使用期限一般不超过2年，临时用地到期后的复垦恢复期限为1年。
（2）临时用地手续办理：办理临时用地手续应当按照各地临时用地相关规定办理，一是和原来的土地权利人签订临时用地合同，支付临时用地补偿费用，二是报县级以上国土资源部门审批。临时用地申请经国土资源部门核准后，临时用地单位应当按土地复垦方案确定的标准缴纳土地复垦保证金，复垦保证金实行专户管理，做到专款专用。涉及临时占用林地的，在办理使用临时林地时应按规定缴纳森林植被恢复费。
2 临时用地期满后续管理政策
《土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过两年。
（1）临时用地复垦还耕政策：临时用地结束后，未确定为建设用地的，应依照合同及时归还原土地权利人。如果造成土地损毁的，必须经过复垦，恢复原来的土地用途后归还原土地权利人。
（2）临时用地转建设用地：依据法律规定，临时用地使用期限一般不能超过两年，临时用地期满，需要转为建设用地的，应当依据土地管理法律法规和相关文件规定，及时办理建设用地报批手续，依法取得建设用地使用权。
3 目前临时用地使用面临的困境
永久基本农田保护政策：由于国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）规定对永久基本农田特殊保护，确定了全国15.46亿亩基本农田保护底线，《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》规定：永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）出台后，国土资源部有关政策文件，没有对建设项目临时用地涉及永久基本农田的情形做出明确规定。国家能源勘察临时用地，由于不改变权属和用途，永久基本农田保护政策则没作出特别规定进行禁止，但永久基本农田划定之后，各省国土资源厅、市区县均停止办理涉占永久基本农田的临时用地审批手续。石油、天然气作为我国重要的战略性矿产资源，对经济社会发展和人民群众日常生活都具有重要的作用。目前各地已停止临时用地手续办理，导致油气勘探开发工作停滞，势必影响到国家能源战略实施。
4 结论与建议
本文对我国现行的临时用地法律法规分析，通过研究石油天然气勘探涉占永久基本农田临时用地政策，得出以下结论与建议。
（1）法律法规允许石油天然气勘探临时占用永久基本农田。为了做到合法使用临时用地，临时用地的石油天然气勘探企业应重点把握两点：一是依法得到批准，二是依法签订了临时用地合同。
（2）《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）出台后，国土资源部有关政策文件，没有对建设项目临时用地涉及永久基本农田的情形做出明确规定，建议尽快出台涉占永久基本农田临时用地政策，确保国家能源战略实施不受影响。
（3）为促进国家油气资源勘探开发的依法有序进行，在国家相关政策对临时用地未做出新的规定前，建议仍按《土地管理法》第五十七条规定和现有的临时用地相关政策办理油气勘探开发临时用地手续。
（4）《矿产资源开采登记管理办法》（中华人民共和国国务院令第241号）规定，采矿权按照建设规模确定为30年、20年10年有效期。在临时用地转为建设用地一定年限后，由于地下资源枯竭，造成大量国有建设土地闲置，增加企业土地持有成本，笔者认为，应对石油天然气勘探开发建设用地进行研究，确定石油天然气勘探开发用地模式和合理的土地使用期限。
参考文献
[1]殷海善，白中科，露天煤矿临时用地特征与政策建议[J]资源与产业2017年4月第19卷第2期