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一、国库集中支付改革现状
（一）基本情况
我国从2001年开始国库管理制度改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。实行国库集中支付制度改革对国库资金运行成效明显：提高财政资金拨付效率，增强财政部门资金调控能力，有效提高了财政资金使用的透明度，财政监督实现了事后监督向事前、事中监督的转变，保证了财政资金支付的安全和高效。
（二）现行主要业务处理模式
我国现行的单一账户按照集中支付模式分为国库间接支付和国库直接支付。基于计算机和网络技术限制，国库机构、人员设置和配备等因素，全国多数地区选择商业银行间接代理模式。辽宁鞍山在全国率先实行人民银行经理国库集中支付业务，由人民银行国库为财政部门和预算单位开设零余额账户，直接办理财政直接支付和授权支付业务。
二、主要发达国家财政集中支付模式的借鉴分析
（一）主要发达国家财政集中支付业务开展情况
西方各国政府基本建立了较彻底的国库单一账户制度，所有财政收入直接纳入中央银行的国库单一账户，所有的财政资金只有在实际支付时才从单一账户拨付，实现完全的集中收付管理。
（二）对我国集中支付制度改革的经验启示
1、政府财政资金的集中化管理是大势所趋。西方各国基本都将中央银行作为国库资金的集散地，建立彻底的国库单一账户制度。而我国大量预算外资金游离于单一账户之外，可能造成预算资金流失和风险，财政资金的公开、透明不能实现。只有建立彻底的单一账户制度，才能实现财政资金的高效管理。
2、政府财政资金的高效率收支是本质要求。美、英等国的财政收入从商业银行直接缴入国库单一账户。美、德等国财政资金支付从国库单一账户直达最终收款人在商业银行的账户。而我国大量财政资金沉淀于商业银行的过渡性财政专户，国库直接支付业务也未能在全国推广。因此，应加快推进“收入直缴、支出直达”模式，提高财政资金的运作效率。
3政府财政资金的有效约束机制是基本前提。多数国家选择中央银行经理国库，所有财政收支业务通过中央银行办理，能有效协调国家的财政和货币政策，能增强财政分配的管理、控制与监督，解决财政内部监督的不足。我国在财政与国库管理制度改革过程中，实现财政与人民银行合作，促进和完善财政资金的有效约束机制，是一种客观趋势。
4政府收支低成本和信息共享是重要目标。实行国库集中收付制度的国家，大多建立了完备的电子资金信息处理系统、政府财务信息管理系统。我国目前在3T系统，大小额支付清算系统和税务、海关系统等资源的共同作用下，经理国库的电子化水平不断提高。但是缺少类似国外的先进政府财务信息管理系统，因此应建立和完善配套的信息共享机制。
三、人民银行直接办理国库集中支付业务的路径设计
（一）流程设计
现有的国库集中支付模式主要是“商业银行代理直接支付、授权支付模式”，部分地市开始尝试办理“国库办理直接支付、授权支付模式”。参考现有模式，可以如下设计未来流程。
1机构设置及账户设置
成立专门的国库集中收付结算机构办理国库集中收付业务。该机构应设置在人民银行内部，与国库合署办公。
在国库单一账户体系中设置四类账户：国库存款账户、预算外资金专户、财政零余额账户、特设账户。
2转账业务的处理
财政直接支付流程：预算单位按用款计划向财政部门提出申请，财政国库部门向财政集中支付中心下达支付计划，支付中心根据支付计划编制并打印直接支付申请划款凭证传递至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行根据要求审核后，将资金直接从国库单一账户拨付到商品、劳务供应商或收款人账户。
授权支付流程：预算单位按照用款计划，向财政部门提出月度用款限额。财政部门向支付中心下达支付计划。支付中心编制支付额度发送至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行按支付额度将资金从国库单一账户拨付至预算单位零余额账户。预算单位用款时，打印支票并传递至人民银行，人民银行根据要求将资金直接从预算单位零余额账户拨付到收款人账户。
3现金业务的处理。鞍山中支以“国库集中支付业务核算中心”的名义在商业银行开立基本账户，对有提现需求的预算单位签发支票的做法，具有较强的可操作性。随着财政国库管理体制改革的深入发展，更好的解决办法是恢复人民银行业务库2000年前模式），直接对单位、个人办理现金业务。
（二）可行性分析
1优势
1）预算执行效率更高。一是资金清算省略中间环节，效率优于代理行间接支付模式。在代理银行模式下，支付业务在财政、代理银行、人民银行国库之间往返进行。人民银行国库直接办理后，减少中间结算等环节，保证清算的实时性。二是电子化水平不断提高。目前“3T”以及征收系统等的共同作用下，财政、国库、预算单位和商业银行资源共享，实时处理预算资金信息传输，加快了资金周转速度，提高了财政资金使用效益。
2）财政资金安全保障性更好。一是风险可控。预算单位用款计划财政部门网上审批，支付额度实时传输国库。国库在系统中确认核对并支付，业务在一体化的网络系统中运行，提高了额度控制的自动化水平。二是资金集中。所有财政预算资金通过设立于国库的单一账户来反映，实现国库数据集中。同时，国库通过对单一账户的控制，严格制约财政资金运行，确保财政资金安全。
3）国库业务处理更有优势。一是系统统一。人民银行国库拥有统一的会计核算系统，具有明显优势。“3T”系统覆盖人民银行各级国库，并通过TIPS与财政、税务、海关、商业银行系统连接，具备独立、完善的资金清算、汇划功能，业务处理空前提高。二是业务人员相对稳定，服务更快捷。商业银行对代理业务重视程度不够，且柜员业务能力差。人民银行经理国库经验丰富，业务人员稳定性高，业务处理流程掌握熟练，人民银行办理国库直接支付业务，较商业银行有明显优势。 4）能有效解决商业银行代理模式的种种弊端。在商业银行代理模式下，代理银行由于利益干扰，为规避垫付资金风险，有时不按照“先支付，后清算”的原则办理支付，影响了财政资金的清算效率，且易诱发国库资金风险。人民银行办理集中支付不受利益干扰，可以避免违规办理支付，有效监管规范财政收支，遏制腐败发生。
2需完善之处
1）国库单一账户制度不完善制约人民银行办理集中支付业务效率。我国目前制度规定，只有预算内资金进入中央银行的单一账户，预算外资金和其他基金存入财政开立在商业银行的各类账户；预算外资金直接由开户的商业银行支付。这种制度下，收支两方面都无法做到国库的集中管理，制约了人民银行直接办理国库集中支付业务执行效率。
2）缺乏统一的业务处理流程影响人民银行办理集中支付业务的全面推广。目前，人民银行直接办理国库集中支付业务仍处于探索阶段，直接办理流程诸多环节有待改进，未达到全国推广的要求。在缺失全国统一业务流程情况下，必然会限制人民银行直接办理集中支付业务的全面推广。
3）法律制度的不健全影响了人民银行办理国库集中支付业务的规范性。《财政国库管理制度改革试点方案》是各级财政进行国库集中支付业务改革的纲领性文件，文件明确了建立国库单一账户体系、财政直接和授权支付的支付程序、改革配套措施等，但这是基于商业银行代理模式制定，而且修订《预算法》及实施条例、《国家金库条例》及实施细则等相应配套改革措施未有进展。因此，人民银行直接办理国库集中支付业务缺乏必要的法律制度依据，有待进一步完善。
4）人员短缺限制了人民银行办理国库集中支付业务的范围。限于人民银行定员定编制度，人民银行国库人员数量有限，如山东辖区各中心支库正式职工普遍在10人左右，忙于日常国库核算和监管、收支统计、国债等业务已显不足，很难再抽出专人办理国库集中支付业务。但财政支付预算单位及业务量却逐年猛增，人员短缺是制约人民银行经理国库集中支付业务开展的最大瓶颈。
四、对策建议
由以上分析我们可以得出人民银行直接办理国库集中支付业务既符合中国国情，又符合国际惯例。
（一）推进国库单一账户制度改革。由于我国目前的单一账户体系设计具有明显的过渡性，因此，要按照国际通行的完全的单一账户制度要求，推进我国单一账户体系改革进程，将包括特设专户的所有财政资金都纳入人民银行的单一账户体系；所有财政资金都通过国库单一账户体系进行拨付；所有未支出的财政资金余额集中存放于国库的单一账户体系中，真正实现收入集中、支出集中、余额集中。
（二）加快国库信息系统建设，满足国库集中支付改革需要。目前，多数财政部门尚未与国库的TIPS连接，国库与财政无法实现资源共享，且集中支付未实现无纸化，实际业务
[CM252/3]操作中往往因为纸质凭证的传递影响资金的及时清算。因此，必须加快国库信息系统建设，尽快实现与财政联网办理支出业务，另一方面研究电子印鉴在支付系统的应用，取消纸质凭证，简化业务流程和账务处理，提高资金使用效益，加快资金周转速度。
（三）加强制度建设，健全和完善相关法规制度和业务处理流程。根据集中支付改革的需要，修订《预算法》和《国家金库条例》，赋予人民银行国库部门对财政和预算单位开立非法过渡性账户的处罚权、对财政库款支拨的监管权。同时，进一步完善财政国库管理制度改革方案，制订适应人民银行直接办理国库集中支付的业务管理和处理流程，为国库集中支付改革提供可操作依据。
四）加强国库队伍建设和人员培训。国库人员不足是制约国库业务发展的一大瓶颈。目前，在充分调动现有职工工作积极性的前提下，应加大人员投入，把业务素质高、作风过硬的工作人员调整到国库工作岗位，满足国库业务发展需要。同时，进一步加强对国库人员的业务培训，使国库一线人员既能熟练掌握各项系统操作，又能熟知各项国库内控制度，有效防范国库资金风险。
（一）基本情况
我国从2001年开始国库管理制度改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。实行国库集中支付制度改革对国库资金运行成效明显：提高财政资金拨付效率，增强财政部门资金调控能力，有效提高了财政资金使用的透明度，财政监督实现了事后监督向事前、事中监督的转变，保证了财政资金支付的安全和高效。
（二）现行主要业务处理模式
我国现行的单一账户按照集中支付模式分为国库间接支付和国库直接支付。基于计算机和网络技术限制，国库机构、人员设置和配备等因素，全国多数地区选择商业银行间接代理模式。辽宁鞍山在全国率先实行人民银行经理国库集中支付业务，由人民银行国库为财政部门和预算单位开设零余额账户，直接办理财政直接支付和授权支付业务。
二、主要发达国家财政集中支付模式的借鉴分析
（一）主要发达国家财政集中支付业务开展情况
西方各国政府基本建立了较彻底的国库单一账户制度，所有财政收入直接纳入中央银行的国库单一账户，所有的财政资金只有在实际支付时才从单一账户拨付，实现完全的集中收付管理。
（二）对我国集中支付制度改革的经验启示
1、政府财政资金的集中化管理是大势所趋。西方各国基本都将中央银行作为国库资金的集散地，建立彻底的国库单一账户制度。而我国大量预算外资金游离于单一账户之外，可能造成预算资金流失和风险，财政资金的公开、透明不能实现。只有建立彻底的单一账户制度，才能实现财政资金的高效管理。
2、政府财政资金的高效率收支是本质要求。美、英等国的财政收入从商业银行直接缴入国库单一账户。美、德等国财政资金支付从国库单一账户直达最终收款人在商业银行的账户。而我国大量财政资金沉淀于商业银行的过渡性财政专户，国库直接支付业务也未能在全国推广。因此，应加快推进“收入直缴、支出直达”模式，提高财政资金的运作效率。
3政府财政资金的有效约束机制是基本前提。多数国家选择中央银行经理国库，所有财政收支业务通过中央银行办理，能有效协调国家的财政和货币政策，能增强财政分配的管理、控制与监督，解决财政内部监督的不足。我国在财政与国库管理制度改革过程中，实现财政与人民银行合作，促进和完善财政资金的有效约束机制，是一种客观趋势。
4政府收支低成本和信息共享是重要目标。实行国库集中收付制度的国家，大多建立了完备的电子资金信息处理系统、政府财务信息管理系统。我国目前在3T系统，大小额支付清算系统和税务、海关系统等资源的共同作用下，经理国库的电子化水平不断提高。但是缺少类似国外的先进政府财务信息管理系统，因此应建立和完善配套的信息共享机制。
三、人民银行直接办理国库集中支付业务的路径设计
（一）流程设计
现有的国库集中支付模式主要是“商业银行代理直接支付、授权支付模式”，部分地市开始尝试办理“国库办理直接支付、授权支付模式”。参考现有模式，可以如下设计未来流程。
1机构设置及账户设置
成立专门的国库集中收付结算机构办理国库集中收付业务。该机构应设置在人民银行内部，与国库合署办公。
在国库单一账户体系中设置四类账户：国库存款账户、预算外资金专户、财政零余额账户、特设账户。
2转账业务的处理
财政直接支付流程：预算单位按用款计划向财政部门提出申请，财政国库部门向财政集中支付中心下达支付计划，支付中心根据支付计划编制并打印直接支付申请划款凭证传递至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行根据要求审核后，将资金直接从国库单一账户拨付到商品、劳务供应商或收款人账户。
授权支付流程：预算单位按照用款计划，向财政部门提出月度用款限额。财政部门向支付中心下达支付计划。支付中心编制支付额度发送至人民银行国库集中收付结算机构。人民银行按支付额度将资金从国库单一账户拨付至预算单位零余额账户。预算单位用款时，打印支票并传递至人民银行，人民银行根据要求将资金直接从预算单位零余额账户拨付到收款人账户。
3现金业务的处理。鞍山中支以“国库集中支付业务核算中心”的名义在商业银行开立基本账户，对有提现需求的预算单位签发支票的做法，具有较强的可操作性。随着财政国库管理体制改革的深入发展，更好的解决办法是恢复人民银行业务库2000年前模式），直接对单位、个人办理现金业务。
（二）可行性分析
1优势
1）预算执行效率更高。一是资金清算省略中间环节，效率优于代理行间接支付模式。在代理银行模式下，支付业务在财政、代理银行、人民银行国库之间往返进行。人民银行国库直接办理后，减少中间结算等环节，保证清算的实时性。二是电子化水平不断提高。目前“3T”以及征收系统等的共同作用下，财政、国库、预算单位和商业银行资源共享，实时处理预算资金信息传输，加快了资金周转速度，提高了财政资金使用效益。
2）财政资金安全保障性更好。一是风险可控。预算单位用款计划财政部门网上审批，支付额度实时传输国库。国库在系统中确认核对并支付，业务在一体化的网络系统中运行，提高了额度控制的自动化水平。二是资金集中。所有财政预算资金通过设立于国库的单一账户来反映，实现国库数据集中。同时，国库通过对单一账户的控制，严格制约财政资金运行，确保财政资金安全。
3）国库业务处理更有优势。一是系统统一。人民银行国库拥有统一的会计核算系统，具有明显优势。“3T”系统覆盖人民银行各级国库，并通过TIPS与财政、税务、海关、商业银行系统连接，具备独立、完善的资金清算、汇划功能，业务处理空前提高。二是业务人员相对稳定，服务更快捷。商业银行对代理业务重视程度不够，且柜员业务能力差。人民银行经理国库经验丰富，业务人员稳定性高，业务处理流程掌握熟练，人民银行办理国库直接支付业务，较商业银行有明显优势。 4）能有效解决商业银行代理模式的种种弊端。在商业银行代理模式下，代理银行由于利益干扰，为规避垫付资金风险，有时不按照“先支付，后清算”的原则办理支付，影响了财政资金的清算效率，且易诱发国库资金风险。人民银行办理集中支付不受利益干扰，可以避免违规办理支付，有效监管规范财政收支，遏制腐败发生。
2需完善之处
1）国库单一账户制度不完善制约人民银行办理集中支付业务效率。我国目前制度规定，只有预算内资金进入中央银行的单一账户，预算外资金和其他基金存入财政开立在商业银行的各类账户；预算外资金直接由开户的商业银行支付。这种制度下，收支两方面都无法做到国库的集中管理，制约了人民银行直接办理国库集中支付业务执行效率。
2）缺乏统一的业务处理流程影响人民银行办理集中支付业务的全面推广。目前，人民银行直接办理国库集中支付业务仍处于探索阶段，直接办理流程诸多环节有待改进，未达到全国推广的要求。在缺失全国统一业务流程情况下，必然会限制人民银行直接办理集中支付业务的全面推广。
3）法律制度的不健全影响了人民银行办理国库集中支付业务的规范性。《财政国库管理制度改革试点方案》是各级财政进行国库集中支付业务改革的纲领性文件，文件明确了建立国库单一账户体系、财政直接和授权支付的支付程序、改革配套措施等，但这是基于商业银行代理模式制定，而且修订《预算法》及实施条例、《国家金库条例》及实施细则等相应配套改革措施未有进展。因此，人民银行直接办理国库集中支付业务缺乏必要的法律制度依据，有待进一步完善。
4）人员短缺限制了人民银行办理国库集中支付业务的范围。限于人民银行定员定编制度，人民银行国库人员数量有限，如山东辖区各中心支库正式职工普遍在10人左右，忙于日常国库核算和监管、收支统计、国债等业务已显不足，很难再抽出专人办理国库集中支付业务。但财政支付预算单位及业务量却逐年猛增，人员短缺是制约人民银行经理国库集中支付业务开展的最大瓶颈。
四、对策建议
由以上分析我们可以得出人民银行直接办理国库集中支付业务既符合中国国情，又符合国际惯例。
（一）推进国库单一账户制度改革。由于我国目前的单一账户体系设计具有明显的过渡性，因此，要按照国际通行的完全的单一账户制度要求，推进我国单一账户体系改革进程，将包括特设专户的所有财政资金都纳入人民银行的单一账户体系；所有财政资金都通过国库单一账户体系进行拨付；所有未支出的财政资金余额集中存放于国库的单一账户体系中，真正实现收入集中、支出集中、余额集中。
（二）加快国库信息系统建设，满足国库集中支付改革需要。目前，多数财政部门尚未与国库的TIPS连接，国库与财政无法实现资源共享，且集中支付未实现无纸化，实际业务
[CM252/3]操作中往往因为纸质凭证的传递影响资金的及时清算。因此，必须加快国库信息系统建设，尽快实现与财政联网办理支出业务，另一方面研究电子印鉴在支付系统的应用，取消纸质凭证，简化业务流程和账务处理，提高资金使用效益，加快资金周转速度。
（三）加强制度建设，健全和完善相关法规制度和业务处理流程。根据集中支付改革的需要，修订《预算法》和《国家金库条例》，赋予人民银行国库部门对财政和预算单位开立非法过渡性账户的处罚权、对财政库款支拨的监管权。同时，进一步完善财政国库管理制度改革方案，制订适应人民银行直接办理国库集中支付的业务管理和处理流程，为国库集中支付改革提供可操作依据。
四）加强国库队伍建设和人员培训。国库人员不足是制约国库业务发展的一大瓶颈。目前，在充分调动现有职工工作积极性的前提下，应加大人员投入，把业务素质高、作风过硬的工作人员调整到国库工作岗位，满足国库业务发展需要。同时，进一步加强对国库人员的业务培训，使国库一线人员既能熟练掌握各项系统操作，又能熟知各项国库内控制度，有效防范国库资金风险。