论文部分内容阅读
十八届三中全会提出要“建立普遍的法律顾问制度”，其中政府法律顾问制度是促进政府依法、科学、民主决策的重要途径；是规范政府依法行政的重要举措；是完善政府管理方式，建设法治政府的重要保障。
一、政府法律顾问制度存在的问题
近几年，政府的法律顾问在政府重大决策的论证、重大项目的建设、突发事件的紧急处理以及日常事务的管理中都起到了积极重大的作用，大大提升了行政办事的效率。但截至目前，仍没有形成常态化、规范化的运作机制，多数是“顾而不问”，形同虚设。
1、领导重视不够、制度流于形式
根据《中国律师行业社会责任报告（2013年）》统计，有23500多名律师在政府部门担任法律顾问，这仅占全国25万名律师的十分之一。这说明了我国政府机关聘请律师担任政府法律顾问的数量还比较少，领导对法律顾问工作重视的程度还不够。受传统“官本位”思想的影响，政府做决策难免会出现“重领导意志，轻法律规则”的现象，有些政府只是应要求出台设立法律顾问的文件，但长期不向顾问律师咨询，顾问律师没有参与或很少参与政府工作，面临“顾而不问”的尴尬，制度流于形式。
2、遴选程序随意、能力参差不齐
我国政府法律顾问制度是一个年轻的制度，法律顾问并没有统一的标准和规范，政府机关在选择法律顾问的程序比较随意：更多凭借律师和政府的关系，或者是司法部门的推荐；更多关注的是有社会影响力的律师而忽视了有强大团队的律师事务所，忽略了具有相应专业特长的律师。在这种缺乏竞争机制的选聘模式下，会导致一些符合专业要求的优秀律师无法进入法律顾问的队伍，为政府依法行政建言献策；也会导致行政法律服务方面能力欠缺、专业水平不高的法律顾问无能应对政府工作中的具体事务，无法正常发挥法律顾问应有的作用。
3、服务范围传统、顾问作用受限
由于政府机关和法律顾问是契约关系而非领导服从关系，我们一些领导对于法律顾问参与重大决策等涉密事项有所顾忌，从而把法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、参与政府信访接待、陪同政府领导下访、处置重大纠纷、应对突发事件、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。法律顾问服务的范围比较窄，介入的程度不深，大多属于事后补救事宜，承担“消防员”的角色。而在法律风险事前评估与防范方面很少参与，不能全程介入政府的日常工作，律师发挥法律服务的作用大打折扣。
4、专项经费不足、缺乏制度保障
我国目前大部分地区的政府法律顾问是无偿服务，我省《政府法律顾问委员会工作规则》第六条就明确规定：“法律顾问为省人民政府提供法律服务，一般不给付报酬。”主要是因为政府财政中没有设立法律顾问开支的专项经费，大部分律师在从事政府法律顾问工作中支付的劳动和获取的利益失衡，严重挫伤了法律顾问为政府提供高效、优质服务的积极性。同时，由于缺乏相应的制度，“服务不规范”也成为政府法律顾问工作中最突出的问题，例如律师发表法律意见的独立性受限、顾问职责不明确、工作考核评价机制不健全等都成为政府法律顾问促进依法行政、建设法治政府的绊脚石和拦路虎。
二、完善顾问制度、建设法治政府
综上分析，要实现法律顾问制度在各地各级政府的全面覆盖，并能有效运转、取得实效，确实存在诸多障碍。要消除这些障碍，笔者认为有以下几点需要突破。
1、转变政府观念，全方位多角度参与
首先，政府机关领导要重视法律顾问在政府工作中的重要作用，明确法律顾问的主管部门，成立法律顾问办公室，建立完善省市县三级服务框架，推动政府法律顾问在更大范围、更深层次发挥作用。其次，建立政府法律咨询专家库。向有关高等院校、科研单位、法律实务部门及律师事务所等选取符合条件的人选列入专家备用库，专业领域涉及公共资源、土地管理、金融保险、科教文卫等与政府日常管理工作紧密相关的各个方面。再者，扩大法律服务的范围。政府法律顾问不仅要在依法行政、建设法治政府方面发挥作用，也要在政府推动经济社会发展和政府加强创新社会管理中发挥作用。政府法律顾问的工作主要包含：为政府起草发布的规范性文件进行法研究和论证；参与重大行政决策的法律论证和可行性分析；为重大经济项目的谈判、重大招商引资中的涉法问题提供专业的法律意见；建设项目合同、资产处置协议的起草、审查和修订；协助政府对重大突发性、群体性事件以及信访事件的处理；对国企改制、企业破产清算等经济事项上提供法律意见和建议；积极在新兴产业、民生领域及涉外领域拓展服务项目；参与政府日常的法律事务，接受委托代理诉讼、调解、仲裁及其他工作事项；协助政府开展法制宣传教育等等，确保法律顾问能全程深入地介入政府工作，让法律顾问充分参与政府的决策和行为，形成事前防范、事中控制和事后救济的风险防范机制，促进政府决策的合法合理。
2、规范遴选机制，提升法律服务水平
政府法律顾问可以分为常年法律顾问和专项法律顾问两种。其中常年法律顾问可以采取法律顾问团的形式，由政府法制人员、法学专家以及资深律师组成。对法学专家、执业律师担任政府法律顾问应当设定较高的资格门槛。《山东省人民政府法律顾问工作规则》规定了担任法律顾问必须是“具有教授、研究员等高级职称或者获得省级以上优秀律师荣誉称号，从事法律教学、研究或者法律实务工作10年以上”，值得借鉴。其选任的程序可以采取部门推荐与个人自荐相结合的方式，由本级政府法制部门组织，择优选录。
专项法律顾问是针对特定的事项提供法律服务，可以在顾问团内的成员产生，也可以在顾问团以外的成员产生。为保证政府法律顾问的成员的专业性强、业务水平高，必须引入竞争机制，采取招投标的方式，选聘符合条件的法律顾问，提升法律顾问的服务水平。拟聘法律顾问的建议名单报本级政府审定，同意聘请的由本级政府与其签订聘用合同，向社会公示。
3、规范工作细则，予以刚性制度保障
我国山东、海南、浙江、深圳等地制定了法律顾问的工作规则。但这些规则大多只有十几条的内容，规定比较粗糙，并不能为政府法律顾问工作的开展提供具体的标准和依据。我们政府在制定法律顾问工作规则不应是应付形势所需，而是在于能够真正解决实际问题。笔者认为政府法律顾问的工作规则除了要规定法律顾问的组织结构、担任的条件、服务的范围、遴选的程序之外，还应该明确法律顾问发表法律意见的独立性和保障法律顾问的异议权，明确具体的工作程序和工作标准、工作权责和责任承担方式、纪律要求和监督管理以及工作业绩评价考核等内容。通过制度化促使政府法律顾问工作规范化、常态化。
4、设立专项经费，实行政府集中采购
要提高政府法律顾问服务的积极性和服务质量，落实经费便是当务之急。2010年吉林、上海等地在制定《政府采购目录》时，在服务类中就增设了“法律服务”项目，法律顾问的顾问费用数额较大时采取政府集中采购的方式支付。2014年4月，山东人民政府也将政府法律顾问费用列入了财政预算实行专款专用，并根据其提供的工作量计算费用。这些举措可资借鉴。要完善政府采购法律服务的规范化、制度化，就必须建立一套有效的机制，规范政府采购法律服务的价值评估、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。
通过规范政府法律顾问制度，让法律顾问有效地解决行政机关在依法行政工作中遇到的困难和问题，进一步提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，进一步推进法治政府的建设。（作者单位：中共运城市委党校）
一、政府法律顾问制度存在的问题
近几年，政府的法律顾问在政府重大决策的论证、重大项目的建设、突发事件的紧急处理以及日常事务的管理中都起到了积极重大的作用，大大提升了行政办事的效率。但截至目前，仍没有形成常态化、规范化的运作机制，多数是“顾而不问”，形同虚设。
1、领导重视不够、制度流于形式
根据《中国律师行业社会责任报告（2013年）》统计，有23500多名律师在政府部门担任法律顾问，这仅占全国25万名律师的十分之一。这说明了我国政府机关聘请律师担任政府法律顾问的数量还比较少，领导对法律顾问工作重视的程度还不够。受传统“官本位”思想的影响，政府做决策难免会出现“重领导意志，轻法律规则”的现象，有些政府只是应要求出台设立法律顾问的文件，但长期不向顾问律师咨询，顾问律师没有参与或很少参与政府工作，面临“顾而不问”的尴尬，制度流于形式。
2、遴选程序随意、能力参差不齐
我国政府法律顾问制度是一个年轻的制度，法律顾问并没有统一的标准和规范，政府机关在选择法律顾问的程序比较随意：更多凭借律师和政府的关系，或者是司法部门的推荐；更多关注的是有社会影响力的律师而忽视了有强大团队的律师事务所，忽略了具有相应专业特长的律师。在这种缺乏竞争机制的选聘模式下，会导致一些符合专业要求的优秀律师无法进入法律顾问的队伍，为政府依法行政建言献策；也会导致行政法律服务方面能力欠缺、专业水平不高的法律顾问无能应对政府工作中的具体事务，无法正常发挥法律顾问应有的作用。
3、服务范围传统、顾问作用受限
由于政府机关和法律顾问是契约关系而非领导服从关系，我们一些领导对于法律顾问参与重大决策等涉密事项有所顾忌，从而把法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、参与政府信访接待、陪同政府领导下访、处置重大纠纷、应对突发事件、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。法律顾问服务的范围比较窄，介入的程度不深，大多属于事后补救事宜，承担“消防员”的角色。而在法律风险事前评估与防范方面很少参与，不能全程介入政府的日常工作，律师发挥法律服务的作用大打折扣。
4、专项经费不足、缺乏制度保障
我国目前大部分地区的政府法律顾问是无偿服务，我省《政府法律顾问委员会工作规则》第六条就明确规定：“法律顾问为省人民政府提供法律服务，一般不给付报酬。”主要是因为政府财政中没有设立法律顾问开支的专项经费，大部分律师在从事政府法律顾问工作中支付的劳动和获取的利益失衡，严重挫伤了法律顾问为政府提供高效、优质服务的积极性。同时，由于缺乏相应的制度，“服务不规范”也成为政府法律顾问工作中最突出的问题，例如律师发表法律意见的独立性受限、顾问职责不明确、工作考核评价机制不健全等都成为政府法律顾问促进依法行政、建设法治政府的绊脚石和拦路虎。
二、完善顾问制度、建设法治政府
综上分析，要实现法律顾问制度在各地各级政府的全面覆盖，并能有效运转、取得实效，确实存在诸多障碍。要消除这些障碍，笔者认为有以下几点需要突破。
1、转变政府观念，全方位多角度参与
首先，政府机关领导要重视法律顾问在政府工作中的重要作用，明确法律顾问的主管部门，成立法律顾问办公室，建立完善省市县三级服务框架，推动政府法律顾问在更大范围、更深层次发挥作用。其次，建立政府法律咨询专家库。向有关高等院校、科研单位、法律实务部门及律师事务所等选取符合条件的人选列入专家备用库，专业领域涉及公共资源、土地管理、金融保险、科教文卫等与政府日常管理工作紧密相关的各个方面。再者，扩大法律服务的范围。政府法律顾问不仅要在依法行政、建设法治政府方面发挥作用，也要在政府推动经济社会发展和政府加强创新社会管理中发挥作用。政府法律顾问的工作主要包含：为政府起草发布的规范性文件进行法研究和论证；参与重大行政决策的法律论证和可行性分析；为重大经济项目的谈判、重大招商引资中的涉法问题提供专业的法律意见；建设项目合同、资产处置协议的起草、审查和修订；协助政府对重大突发性、群体性事件以及信访事件的处理；对国企改制、企业破产清算等经济事项上提供法律意见和建议；积极在新兴产业、民生领域及涉外领域拓展服务项目；参与政府日常的法律事务，接受委托代理诉讼、调解、仲裁及其他工作事项；协助政府开展法制宣传教育等等，确保法律顾问能全程深入地介入政府工作，让法律顾问充分参与政府的决策和行为，形成事前防范、事中控制和事后救济的风险防范机制，促进政府决策的合法合理。
2、规范遴选机制，提升法律服务水平
政府法律顾问可以分为常年法律顾问和专项法律顾问两种。其中常年法律顾问可以采取法律顾问团的形式，由政府法制人员、法学专家以及资深律师组成。对法学专家、执业律师担任政府法律顾问应当设定较高的资格门槛。《山东省人民政府法律顾问工作规则》规定了担任法律顾问必须是“具有教授、研究员等高级职称或者获得省级以上优秀律师荣誉称号，从事法律教学、研究或者法律实务工作10年以上”，值得借鉴。其选任的程序可以采取部门推荐与个人自荐相结合的方式，由本级政府法制部门组织，择优选录。
专项法律顾问是针对特定的事项提供法律服务，可以在顾问团内的成员产生，也可以在顾问团以外的成员产生。为保证政府法律顾问的成员的专业性强、业务水平高，必须引入竞争机制，采取招投标的方式，选聘符合条件的法律顾问，提升法律顾问的服务水平。拟聘法律顾问的建议名单报本级政府审定，同意聘请的由本级政府与其签订聘用合同，向社会公示。
3、规范工作细则，予以刚性制度保障
我国山东、海南、浙江、深圳等地制定了法律顾问的工作规则。但这些规则大多只有十几条的内容，规定比较粗糙，并不能为政府法律顾问工作的开展提供具体的标准和依据。我们政府在制定法律顾问工作规则不应是应付形势所需，而是在于能够真正解决实际问题。笔者认为政府法律顾问的工作规则除了要规定法律顾问的组织结构、担任的条件、服务的范围、遴选的程序之外，还应该明确法律顾问发表法律意见的独立性和保障法律顾问的异议权，明确具体的工作程序和工作标准、工作权责和责任承担方式、纪律要求和监督管理以及工作业绩评价考核等内容。通过制度化促使政府法律顾问工作规范化、常态化。
4、设立专项经费，实行政府集中采购
要提高政府法律顾问服务的积极性和服务质量，落实经费便是当务之急。2010年吉林、上海等地在制定《政府采购目录》时，在服务类中就增设了“法律服务”项目，法律顾问的顾问费用数额较大时采取政府集中采购的方式支付。2014年4月，山东人民政府也将政府法律顾问费用列入了财政预算实行专款专用，并根据其提供的工作量计算费用。这些举措可资借鉴。要完善政府采购法律服务的规范化、制度化，就必须建立一套有效的机制，规范政府采购法律服务的价值评估、质量控制、绩效考核、监督管理等机制。
通过规范政府法律顾问制度，让法律顾问有效地解决行政机关在依法行政工作中遇到的困难和问题，进一步提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，进一步推进法治政府的建设。（作者单位：中共运城市委党校）