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摘要：我国国库集中支付制度改革从试点到全面推行，已取得显著成效，但随着改革的不断深化，许多存在问题日益突出，严重阻碍着我国国库集中支付改革的进一步推进。因此，本文针对一些存在问题，拟从加强财政立法和修订完善相关财政法律法规、深化部门预算改革、优化业务流程和升级信息管理系统等方面对如何进一步推进国库集中支付制度改革作了探讨。
关键词：国库集中支付制度；深化；改革；措施
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）09-0100-02
国库集中支付制度改革是以计算机网络技术为依托，以建立和完善部门预算为先决条件，以建立国库单一账户体系为核心内容，以提高财政资金使用效益为目的，改变以往的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，采取财政直接支付或财政授权支付方式，对财政资金实行集中支付的国库资金管理制度改革。预算单位根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品或劳务，并向国库集中支付机构提出申请，经审核后，资金直接从国库集中支付专户支付给商品供应者和劳务提供者，或经国库集中支付机构授权，预算单位提取现金支付。
我国国库集中支付制度改革从2000年开始试点，2005年起在全国全面推行。改革不断深化和扩大，取得了重大进展和显著成效，但同时也出现了许多存在问题，严重阻碍着改革前进的步伐，因此，如何采取措施，进一步深化我国国库集中支付制度改革是我们当前需要思考的问题。
一、改革成效
(一)有效地降低了财政资金筹资和运行成本，提高了资金的使用效益
首先，改革之前，财政部门按月或按季度一次将资金拨入各预算单位银行账户，结余的资金仍存放在各预算单位的账户上，形成财政资金多户头分散存放，造成国库资金不足，调度困难。财政部门要通过短期借款或发行国债等方式筹集资金以弥补财政资金的不足。实行国库集中支付制度改革后，建立了国库单一账户体系，各预算单位的财政支出通过国库单一账户体系，直接支付到商品或劳务的提供者(或用款单位)，单位未使用的资金全部结余在国库，大大提高了财政资金的调度能力，财政部门因而可减少短期借款或发行国债的数量，从而降低了财政筹资成本，提高了资金使用效益。其次，财政部门由改革前的向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金数量，从而降低了财政资金的运行成本。据广东省2009年9月国库集中支付制度运行的相关数据显示，国库实际拨款次数仅15次，而在改革前，国库每月要对300多个账户开出拨款凭证700多张；财政可缓拨经费达46％，较改革前国库结余资金增加10002万元，实际增加国库结余资金13132万元，占用款计划数的56％。
(二)从源头上预防和遏制了腐败的产生
在过去分散支付制度下，财政资金从国库拨入各预算单位后，就在一定程度上脱离了财政的监督，预算单位可以自行支配。财政部门可以做的只是事后监督，对于一些既成事实的支出，财政的事后监督是苍白无力的。特别是专项资金的使用，资金要经过层层转拨，这就为各种克扣、截留、挪用资金等腐败行为提供了便利条件，成为了诱发腐败的温床。实行国库集中支付后，财政对每一笔支出进行审核，并且款项不经过预算单位，直接从国库拨付到商品或劳务供应商，从而实现了对财政资金使用的事前、事中和事后的全程监控，增强了财政资金运作和使用的透明度，从源头上堵塞支出漏洞，预防和遏制了腐败的产生。
(三)为我国推进部门预算制度改革和省直管县财政制度改革提供了基础
国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。在过去分散支付制度下，预算单位当年的预算支出数一般取决于上年的预算支出基数。预算单位为了不使下一年预算支出数减少，在预算支出当年倾向于用光所有的资金，为下一年扩大预算支出创造基数条件。财政部门难以对已拨付到各预算单位的财政资金的使用进行监控，使得部门预算流于形式，无法发挥其应有的作用。在国库集中支付制度下，财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为部门预算的编制、执行和调控提供了准确的依据；同时，预算单位资金结余全部体现为指标结余，财政部门能对预算单位的每一笔资金的使用进行监督，为规范财政资金的使用，推行零基预算创造了条件，从而为我国推进部门预算制度改革提供了可靠的基础。
省直管县财政制度改革的目的之一就是降低财政资金运行成本，提高资金使用效益。在分散支付制度下，财政资金运行成本高，资金使用效率低，严重影响了省直管县财政制度改革的推进。例如：某县有200个预算单位、10000名公务员，因财政困难而无法支付公务员工资，省财政给予补助，在分散支付制度下，省财政将款项拨付到县财政，县财政再将款项拨付到各预算单位，各预算单位再从各自的账户提取现金支付本单位公务员工资。省财政执行了拨付操作1次，县财政执行了拨付操作200次，200个预算单位各执行了1次提取现金操作，分发工资10000次，共执行操作10401次。而在国库集中支付制度下，省财政将款项拨付到县财政国库后，县财政国库依托先进的网络信息系统，通过其代理银行将款项直接拨付到公务员个人账户上，财政部门共执行操作2次。可见，实行国库集中支付制度，大大降低了财政资金的运行成本，为省直管县财政制度改革奠定了坚实的基础。
二、存在问题
(一)相关的法律法规和规章制度有待进一步完善
随着我国国库集中支付制度改革和金融、财税体制等改革不断深入，国库的会计核算和管理工作都有了很大变化，现行的《预算法》、《国金库条例》、《财政总预算会计制度》等相关法律法规和制度日益显现出与改革的进程不相适应的地方，使得国库集中支付制度改革缺乏足够的法律制度保障。如《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存，导致了部门预算编制依据的冲突，进而影响了国库集中支付制度改革的进一步推进。
(二)部门预算改革有待进一步深化
部门预算是国库集中支付改革的先决条件，只有编制好部门预算，国库集中支付才能顺利付诸实施。我国从1998年开始推行部门预算改革，对于加强预算管理，提高财务管理水平起到了积极的作用。但我国部门预算改革仍存在一些与国库集中支付制度改革不相适应的地方，制约着我国国库集中支付制度改革的进一步推进，部门预算改革有待进一步深化。例如，预算不够细化，特别是一些专项资金的预算。一些省市虽然在形式上是按照国库集中支付的要求去做，但实际上，由于这些专项资金的预算编制没有细化，使得国库集中支付时的依据不充分，只能采取国库集中支付改革前打捆支付的方式支付，无法发挥国库集中支付的效能。
(三)业务流程复杂，信息系统落后，影响了财政资金支付效率
用款计划审批程序复杂，影响预算单位及时用款。预算单位用款计划上报财政后，要经过层层审核签字，有时审核人员出差或是忙于别的工作无暇顾及，用款计划就要被搁置，使得预算单位无法及时用款，影响有关工作的开展。而且，银行手续繁琐，效率低，预算单位去银行提取一笔小小的款项，往往要花几个小时。一笔款项从制作用款计划到可以用款，往往要花5-7天的时间。同时，我国财政部门、税务部门、国库和银行之间还没有进行统一的横向联网，还没实现数据共享，国库集中支付信息管理系统不够完善，影响了财政资金支付效率。
三、完善措施
针对以上存在问题，笔者认为可以从以下几个方面进行改革完善。
(一)加强财政立法，修订和完善相关财政法律法规
一是制订相关法规，填补法规和制度空白，使国库集中支付制度改革有法可依。根据现代国库的要求，并结合改革实践中出现的新情况、新问题，借鉴国外经验，建立包括《中华人民共和国国库法》及其实施细则和《国库集中支付管理办法》、《资金清算办法》、《单位银行账户管理办法》、《国库支付凭证管理办法》、《预算单位提取现金管理办法》等在内的制度体系，并及时制订与国库集中支付制度、政府采购制度改革相适应的会计账务处理办法，保障国库集中支付制度改革的顺利推进并不断深化。二是根据国务院关于我国国库集中支付制度改革的方案和总体要求，以建立现代国库制度为目标，制订一些具有前瞻性的规定，使之能在相当长的时间内能指导规范实际工作。三是及时修订《预算法》实施条例、《财政总预算会计制度》、《国库会计核算办法》、《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则、《行政单位财务规则》、《事业单位会计制度》等与国库集中支付制度改革不相适应的法律法规，使之符合实际工作需要。如修订相关法规条文，解决《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存导致部门预算编制依据的冲突问题。
(二)进一步深化部门预算改革
一是细化预算，尤其是基本建设项目的细化预算，使国库集中支付有充分的依据。二是将部门预算全部纳入人大审批、监督的范围，使部门预算的实际决定权掌握在人大手中，防止在预算执行过程中得不到执行或预算被修改的情况发生。三是将预算外资金全部纳入部门预算，有利于财政部门全面掌握预算外资金收入的情况，统筹使用预算内外资金。四是财政部门统一行使预算分配权。改变财政部门、发展和改革委员会、科技部门等多个部门拥有预算分配权的现状，统一由财政部门来行使预算分配权，有利于财政部门从整体上对部门的预算进行掌握和控制。五是统一财政部门内部预算资金的分配权。财政资金分配权分散会出现权力互制的现象，而由财政预算部门统一审核各部门预算建议数和下达预算控制数，可以改变这种状况，同时，有利于防止争夺指标、讨价还价、暗箱操作等情况发生，提高工作效率。六是使部门预算编制方法更趋科学。实行零基预算编制方法。保证测算预算收支指标时信息资料的准确和完备，防止预算编制的草率性和盲目性。发动广泛的社会力量参与部门预算的科学论证，使部门预算更趋准确和科学，更具可操作性，以减少在实际执行过程中进行追加和调整的次数。建立起完善的项目评估机制对项目预算进行评估。进一步完善预算科目体系分类，使其更趋科学合理。
(三)进一步优化业务流程，升级信息管理系统，提高财政资金支付效率
一是进一步简化用款计划审批程序，如对人员和公用经费这些基本支出的审批，可在每月底通过国库集中支付系统自动产生和下达用款计划，或可直接报送到国库部门予以审批。二是进一步规范财政部门的审批时限，实行科室归口、定期办结制度，每个审批从受理到办结原则上不得超过两天，以提高资金支付效率。三是改变电子用款计划与纸制计划并行的做法，进一步升级和完善国库信息管理系统，在确保资金安全的前提下，取消纸制用款计划和凭证的传递，逐步实现国库集中支付网上无纸化办公。并制订《国库网上无纸化办公管理办法》，用制度保障国库集中支付网上无纸化办公的实施。如审核人员通过网络对预算单位用款计划进行审核和签字，出差在外时也可以通过笔记本电脑和网络对用款计划进行审核和签字，同时，预算单位也不用再将纸制用款计划送往财政部门，节省等待和在途时间，保证预算单位及时用款。四是实现我国财政部门、税务部门、国库和银行之间的横向联网和数据共享，形成一个完整、统一的信息网络体系，提高工作效率，并保证财政收支信息的真实性，进一步强化财政部门对财政资金的事前、事中和事后监督。
总之，国库集中支付制度改革是一项系统工程，需要各级政府部门统一思想，提高对国库集中支付制度的认识，抓住问题的关键，不断完善相关制度，加强管理，进一步深化国库支付制度改革，促进我国经济的健康持续发展。
参考文献：
[1]马海涛.国库集中支付制度问题研究(第8版)[M].北京:经济科学出版社,2004.
[2]刘永光,雎爱霞.基层国库集中支付改革情况及监管重点与对策[J].内蒙古统计,2010(01).
[3]卢建超.预算会计和国库集中支付制度不协调的四种表现[J].决策探索,2006(06).
[4]周敏.预算会计改革的思路及对策[J].统计与咨询,2005(05).
作者简介：黎翠莲（1979-），女，现就读于北京师范大学网络教育学院，财务会计专业(本科)。
关键词：国库集中支付制度；深化；改革；措施
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）09-0100-02
国库集中支付制度改革是以计算机网络技术为依托，以建立和完善部门预算为先决条件，以建立国库单一账户体系为核心内容，以提高财政资金使用效益为目的，改变以往的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，采取财政直接支付或财政授权支付方式，对财政资金实行集中支付的国库资金管理制度改革。预算单位根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品或劳务，并向国库集中支付机构提出申请，经审核后，资金直接从国库集中支付专户支付给商品供应者和劳务提供者，或经国库集中支付机构授权，预算单位提取现金支付。
我国国库集中支付制度改革从2000年开始试点，2005年起在全国全面推行。改革不断深化和扩大，取得了重大进展和显著成效，但同时也出现了许多存在问题，严重阻碍着改革前进的步伐，因此，如何采取措施，进一步深化我国国库集中支付制度改革是我们当前需要思考的问题。
一、改革成效
(一)有效地降低了财政资金筹资和运行成本，提高了资金的使用效益
首先，改革之前，财政部门按月或按季度一次将资金拨入各预算单位银行账户，结余的资金仍存放在各预算单位的账户上，形成财政资金多户头分散存放，造成国库资金不足，调度困难。财政部门要通过短期借款或发行国债等方式筹集资金以弥补财政资金的不足。实行国库集中支付制度改革后，建立了国库单一账户体系，各预算单位的财政支出通过国库单一账户体系，直接支付到商品或劳务的提供者(或用款单位)，单位未使用的资金全部结余在国库，大大提高了财政资金的调度能力，财政部门因而可减少短期借款或发行国债的数量，从而降低了财政筹资成本，提高了资金使用效益。其次，财政部门由改革前的向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金数量，从而降低了财政资金的运行成本。据广东省2009年9月国库集中支付制度运行的相关数据显示，国库实际拨款次数仅15次，而在改革前，国库每月要对300多个账户开出拨款凭证700多张；财政可缓拨经费达46％，较改革前国库结余资金增加10002万元，实际增加国库结余资金13132万元，占用款计划数的56％。
(二)从源头上预防和遏制了腐败的产生
在过去分散支付制度下，财政资金从国库拨入各预算单位后，就在一定程度上脱离了财政的监督，预算单位可以自行支配。财政部门可以做的只是事后监督，对于一些既成事实的支出，财政的事后监督是苍白无力的。特别是专项资金的使用，资金要经过层层转拨，这就为各种克扣、截留、挪用资金等腐败行为提供了便利条件，成为了诱发腐败的温床。实行国库集中支付后，财政对每一笔支出进行审核，并且款项不经过预算单位，直接从国库拨付到商品或劳务供应商，从而实现了对财政资金使用的事前、事中和事后的全程监控，增强了财政资金运作和使用的透明度，从源头上堵塞支出漏洞，预防和遏制了腐败的产生。
(三)为我国推进部门预算制度改革和省直管县财政制度改革提供了基础
国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。在过去分散支付制度下，预算单位当年的预算支出数一般取决于上年的预算支出基数。预算单位为了不使下一年预算支出数减少，在预算支出当年倾向于用光所有的资金，为下一年扩大预算支出创造基数条件。财政部门难以对已拨付到各预算单位的财政资金的使用进行监控，使得部门预算流于形式，无法发挥其应有的作用。在国库集中支付制度下，财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为部门预算的编制、执行和调控提供了准确的依据；同时，预算单位资金结余全部体现为指标结余，财政部门能对预算单位的每一笔资金的使用进行监督，为规范财政资金的使用，推行零基预算创造了条件，从而为我国推进部门预算制度改革提供了可靠的基础。
省直管县财政制度改革的目的之一就是降低财政资金运行成本，提高资金使用效益。在分散支付制度下，财政资金运行成本高，资金使用效率低，严重影响了省直管县财政制度改革的推进。例如：某县有200个预算单位、10000名公务员，因财政困难而无法支付公务员工资，省财政给予补助，在分散支付制度下，省财政将款项拨付到县财政，县财政再将款项拨付到各预算单位，各预算单位再从各自的账户提取现金支付本单位公务员工资。省财政执行了拨付操作1次，县财政执行了拨付操作200次，200个预算单位各执行了1次提取现金操作，分发工资10000次，共执行操作10401次。而在国库集中支付制度下，省财政将款项拨付到县财政国库后，县财政国库依托先进的网络信息系统，通过其代理银行将款项直接拨付到公务员个人账户上，财政部门共执行操作2次。可见，实行国库集中支付制度，大大降低了财政资金的运行成本，为省直管县财政制度改革奠定了坚实的基础。
二、存在问题
(一)相关的法律法规和规章制度有待进一步完善
随着我国国库集中支付制度改革和金融、财税体制等改革不断深入，国库的会计核算和管理工作都有了很大变化，现行的《预算法》、《国金库条例》、《财政总预算会计制度》等相关法律法规和制度日益显现出与改革的进程不相适应的地方，使得国库集中支付制度改革缺乏足够的法律制度保障。如《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存，导致了部门预算编制依据的冲突，进而影响了国库集中支付制度改革的进一步推进。
(二)部门预算改革有待进一步深化
部门预算是国库集中支付改革的先决条件，只有编制好部门预算，国库集中支付才能顺利付诸实施。我国从1998年开始推行部门预算改革，对于加强预算管理，提高财务管理水平起到了积极的作用。但我国部门预算改革仍存在一些与国库集中支付制度改革不相适应的地方，制约着我国国库集中支付制度改革的进一步推进，部门预算改革有待进一步深化。例如，预算不够细化，特别是一些专项资金的预算。一些省市虽然在形式上是按照国库集中支付的要求去做，但实际上，由于这些专项资金的预算编制没有细化，使得国库集中支付时的依据不充分，只能采取国库集中支付改革前打捆支付的方式支付，无法发挥国库集中支付的效能。
(三)业务流程复杂，信息系统落后，影响了财政资金支付效率
用款计划审批程序复杂，影响预算单位及时用款。预算单位用款计划上报财政后，要经过层层审核签字，有时审核人员出差或是忙于别的工作无暇顾及，用款计划就要被搁置，使得预算单位无法及时用款，影响有关工作的开展。而且，银行手续繁琐，效率低，预算单位去银行提取一笔小小的款项，往往要花几个小时。一笔款项从制作用款计划到可以用款，往往要花5-7天的时间。同时，我国财政部门、税务部门、国库和银行之间还没有进行统一的横向联网，还没实现数据共享，国库集中支付信息管理系统不够完善，影响了财政资金支付效率。
三、完善措施
针对以上存在问题，笔者认为可以从以下几个方面进行改革完善。
(一)加强财政立法，修订和完善相关财政法律法规
一是制订相关法规，填补法规和制度空白，使国库集中支付制度改革有法可依。根据现代国库的要求，并结合改革实践中出现的新情况、新问题，借鉴国外经验，建立包括《中华人民共和国国库法》及其实施细则和《国库集中支付管理办法》、《资金清算办法》、《单位银行账户管理办法》、《国库支付凭证管理办法》、《预算单位提取现金管理办法》等在内的制度体系，并及时制订与国库集中支付制度、政府采购制度改革相适应的会计账务处理办法，保障国库集中支付制度改革的顺利推进并不断深化。二是根据国务院关于我国国库集中支付制度改革的方案和总体要求，以建立现代国库制度为目标，制订一些具有前瞻性的规定，使之能在相当长的时间内能指导规范实际工作。三是及时修订《预算法》实施条例、《财政总预算会计制度》、《国库会计核算办法》、《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则、《行政单位财务规则》、《事业单位会计制度》等与国库集中支付制度改革不相适应的法律法规，使之符合实际工作需要。如修订相关法规条文，解决《预算法》与《预算外资金管理实施办法》的并存导致部门预算编制依据的冲突问题。
(二)进一步深化部门预算改革
一是细化预算，尤其是基本建设项目的细化预算，使国库集中支付有充分的依据。二是将部门预算全部纳入人大审批、监督的范围，使部门预算的实际决定权掌握在人大手中，防止在预算执行过程中得不到执行或预算被修改的情况发生。三是将预算外资金全部纳入部门预算，有利于财政部门全面掌握预算外资金收入的情况，统筹使用预算内外资金。四是财政部门统一行使预算分配权。改变财政部门、发展和改革委员会、科技部门等多个部门拥有预算分配权的现状，统一由财政部门来行使预算分配权，有利于财政部门从整体上对部门的预算进行掌握和控制。五是统一财政部门内部预算资金的分配权。财政资金分配权分散会出现权力互制的现象，而由财政预算部门统一审核各部门预算建议数和下达预算控制数，可以改变这种状况，同时，有利于防止争夺指标、讨价还价、暗箱操作等情况发生，提高工作效率。六是使部门预算编制方法更趋科学。实行零基预算编制方法。保证测算预算收支指标时信息资料的准确和完备，防止预算编制的草率性和盲目性。发动广泛的社会力量参与部门预算的科学论证，使部门预算更趋准确和科学，更具可操作性，以减少在实际执行过程中进行追加和调整的次数。建立起完善的项目评估机制对项目预算进行评估。进一步完善预算科目体系分类，使其更趋科学合理。
(三)进一步优化业务流程，升级信息管理系统，提高财政资金支付效率
一是进一步简化用款计划审批程序，如对人员和公用经费这些基本支出的审批，可在每月底通过国库集中支付系统自动产生和下达用款计划，或可直接报送到国库部门予以审批。二是进一步规范财政部门的审批时限，实行科室归口、定期办结制度，每个审批从受理到办结原则上不得超过两天，以提高资金支付效率。三是改变电子用款计划与纸制计划并行的做法，进一步升级和完善国库信息管理系统，在确保资金安全的前提下，取消纸制用款计划和凭证的传递，逐步实现国库集中支付网上无纸化办公。并制订《国库网上无纸化办公管理办法》，用制度保障国库集中支付网上无纸化办公的实施。如审核人员通过网络对预算单位用款计划进行审核和签字，出差在外时也可以通过笔记本电脑和网络对用款计划进行审核和签字，同时，预算单位也不用再将纸制用款计划送往财政部门，节省等待和在途时间，保证预算单位及时用款。四是实现我国财政部门、税务部门、国库和银行之间的横向联网和数据共享，形成一个完整、统一的信息网络体系，提高工作效率，并保证财政收支信息的真实性，进一步强化财政部门对财政资金的事前、事中和事后监督。
总之，国库集中支付制度改革是一项系统工程，需要各级政府部门统一思想，提高对国库集中支付制度的认识，抓住问题的关键，不断完善相关制度，加强管理，进一步深化国库支付制度改革，促进我国经济的健康持续发展。
参考文献：
[1]马海涛.国库集中支付制度问题研究(第8版)[M].北京:经济科学出版社,2004.
[2]刘永光,雎爱霞.基层国库集中支付改革情况及监管重点与对策[J].内蒙古统计,2010(01).
[3]卢建超.预算会计和国库集中支付制度不协调的四种表现[J].决策探索,2006(06).
[4]周敏.预算会计改革的思路及对策[J].统计与咨询,2005(05).
作者简介：黎翠莲（1979-），女，现就读于北京师范大学网络教育学院，财务会计专业(本科)。