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7月19日，国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》），把“基本公共服务均等化”即“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”的目标细化为一套规划体系。
然而“均等化”三个字背后涵盖着的不仅仅是美好的目标，专家指出，目前《规划》的政治意义和战略意义仍大于它的现实意义，以此目标推动中国的财政体制改革和政府职能转变，才能使全民享有基本公共服务均等化。
“均等化”标准
《规划》中所涉及的“均等化”到底要达到什么样的标准？国家发改委副主任胡祖才的表述是：“均等化等于不论贫富、性别、地域都可以公平地获得基本公共服务，这里面强调的是机会均等，并不是简单的平均化和无差异化。”
清华大学公共管理学院副院长孟庆国曾经参与了《规划》前期基本公共服务标准的制定。他对记者表示，目前《规划》中涉及的“均等化”，是指所有公民均可获得最低水平的基本公共服务，但是服务质量在各群体之间的差异还是会长期存在。
记者了解到，广东省从2009年开始，在全国率先编制实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》，2012年广东省确定惠州市为此纲要的综合改革试点市。
惠州的改革就明确了，“均等化”的实质是“底线均等”，是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务。
国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，实际上这种均等具体操作起来也比较难。
“基本公共服务均等化是具有中国特色的提法，”丁元竹说，目前国际上几乎没有国家提“基本公共服务均等化”，而是讲“提供基本公共服务地方政府的财政能力均等化”。
基本公共服务是由地方政府来提供的，但是其标准却是中央政府制定的。在全国经济发展水平不平衡、地方财力相差悬殊的情况下，中央就要确保各个地方政府有财政能力来实现这个目标。
比如加拿大和澳大利亚，都是在中央政府和联邦政府的基础上建立一个“基本公共服务基金”，然后通过一套公式计算出各省的平均财政能力，在平均值以下的省将得到转移支付，在平均值以上就需要拿出钱来。
然而，《规划》在所有项目的支出责任一栏的表述，均为“地方政府负责，中央财政适当补助”或“中央与地方财政按比例分担”，而到底应该如何补助，各级政府分担的比例如何，并没有明确指出。
丁元竹表示，用一个五年计划来实现基本公共服务均等化的目标是不现实的。在这方面，加拿大走了50年历程，澳大利亚从真正提出来到写入宪法，几乎用了50-60年的时间，其中涉及到了复杂的财政体制改革和行政体制改革。
面对其中最核心的财政体制改革，丁元竹的预测是至少要到2040年，中国才有可能实现财政能力的均等化。
谁来埋单
由于在我国现有的财税体制下，一直存在着地方政府“事权”与“财力”不匹配的情况。对于越低一级的地方政府，其“事权”与“财力”的矛盾情况越突出。
“这种矛盾最突出的表现就在均等公共服务的领域上，其责任划分非常不清楚，主要是义务教育、医疗卫生和社会保障领域。”财税学家、中国财政学会副会长安体富对《财经国家周刊》记者说。“以义务教育为例，现在基本上是由基层政府来办。在很多乡镇的财政支出当中，教育支出占到百分之七八十。”
河南省焦作市财政局局长申相臣曾向《财经国家周刊》记者讲述过该市的例子。2011年焦作市本级地方财政收入20亿元，加上上年结余、体制结算和上级一般转移支付等预告数，可支配财力是30亿元左右，预算安排个人部分支出10亿元，剩余20亿元可以用到包括法定支出和民生支出等项目支出上。
但当年各部门各预算单位实际申报的项目支出需求是78亿元，财力与实际需求相差几倍，预算安排难度很大。
“地方政府财力有限,这是影响我们公共服务均等化最重要的一个原因。”财政部财政科学研究所研究员赵云旗对《财经国家周刊》记者说，“因为分税制的原因，限制了地方政府的财力，而又要推行公共服务均等化的事权又主要在地方政府身上，这是不匹配的。”
赵云旗认为，下一步的财税体制的改革，最重要的就是理清各级政府事权的责任。
“事权划分清楚，不是一个容易的事。我们整天研究怎么划分事权，这是分税制推行下去一个关键的难题。”赵云旗说，“只有解决了事权的划分，现在的财力薄弱问题才能解决。”
《规划》中也提到财税体制的改革。其中专门有一章是“增强公共财政保障能力”，从明确政府间事权和支出责任、完善转移支付制度、健全财力保障机制三个方面进行推进。
弥补财政体制很重要的一个措施就是转移支付制度，每年中央财政的转移支付都达到2000多亿元，但是依然是提出要继续加大转移支付的比重。而实际上，更应该进行的财税体制改革，是建立地方政府的税收改革体系，才能真正解决增加地方政府的财力水平。
“现在的分税制，把主要的税种都留在中央或者省里，底下的基层政府没有主体税种，财力吃紧。现在探讨的，就是从房产税、资源税等税收改革，加大基层政府的收入来源，解决财力问题。”赵云旗说。
“现在很多地方在加大财政对于基本公共服务均等化的支持力度，但是有一个问题是，绩效做得怎么样？没有绩效来考评。钱的支出效率实在太低。”赵云旗也说。
政府转型至关重要
基本公共服务均等化目标的设立，有利益于倒逼财政体制的改革，而同时，政府工作模式的转型也至关重要。
在贵阳市文化广播电影电视局挂职担任副局长的龙希成博士对《财经国家周刊》记者说，“在工作中发现，一些地方官员愿意把财力投入用来发展产业项目和城市建设，而不愿投入公共服务，这背后建设与其政绩观相关。他们认为发展民生短时间内不容易看到效果。”
孟庆国对记者表示，一般来讲，地方政府出台了一个规划，肯定会有配套资金，并明确相应部门去落实，这将从某种程度上给基本公共服务供给上带来一些变化。但是地方政府是不是真正把主要精力，或者一大部分精力拿出来做公共服务，还需要推动政府职能的彻底转变。
如果各地方政府仍然把主要精力放在“做大蛋糕”上，那么对于基本公共服务这项花钱又短期内看不到效果的工作就不会有太大的积极性。强有力的考核机制的建立成为《规划》未来得以落实的重要一步。
《规划》面临的现实问题，不仅仅在于未来的落实和监管。
国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇并不赞成底线均等的原则。他认为，均等化就应该是“平均化”，比如所有的公民都应该享有免费的九年义务教育，而且教育水平也应该大体相当。他认为“均等化”不仅仅涉及一个提低的问题，还需要把那些特定地区和群体获得的过高水平拉下来。
把过多的公共资源集中在某个学校，即使超过了基本标准也在不断加大投入，这就是对所有纳税人的一种不公平，杨宜勇说。
在这方面可以参考的是目前台湾地区实行的是“国小”制度。在这一制度下，不管城市还是农村，“国小”都是免费的，教学质量也大致相当，教师在各地轮换。如果有人想享受更高水平的教育，可以上私立学校，这时就需要自己支付费用。
杨宜勇同时也坦承，目前提低容易，压高就比较困难，这涉及到既得利益群体的利益，阻力较大。
然而“均等化”三个字背后涵盖着的不仅仅是美好的目标，专家指出，目前《规划》的政治意义和战略意义仍大于它的现实意义，以此目标推动中国的财政体制改革和政府职能转变，才能使全民享有基本公共服务均等化。
“均等化”标准
《规划》中所涉及的“均等化”到底要达到什么样的标准？国家发改委副主任胡祖才的表述是：“均等化等于不论贫富、性别、地域都可以公平地获得基本公共服务，这里面强调的是机会均等，并不是简单的平均化和无差异化。”
清华大学公共管理学院副院长孟庆国曾经参与了《规划》前期基本公共服务标准的制定。他对记者表示，目前《规划》中涉及的“均等化”，是指所有公民均可获得最低水平的基本公共服务，但是服务质量在各群体之间的差异还是会长期存在。
记者了解到，广东省从2009年开始，在全国率先编制实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》，2012年广东省确定惠州市为此纲要的综合改革试点市。
惠州的改革就明确了，“均等化”的实质是“底线均等”，是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务。
国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，实际上这种均等具体操作起来也比较难。
“基本公共服务均等化是具有中国特色的提法，”丁元竹说，目前国际上几乎没有国家提“基本公共服务均等化”，而是讲“提供基本公共服务地方政府的财政能力均等化”。
基本公共服务是由地方政府来提供的，但是其标准却是中央政府制定的。在全国经济发展水平不平衡、地方财力相差悬殊的情况下，中央就要确保各个地方政府有财政能力来实现这个目标。
比如加拿大和澳大利亚，都是在中央政府和联邦政府的基础上建立一个“基本公共服务基金”，然后通过一套公式计算出各省的平均财政能力，在平均值以下的省将得到转移支付，在平均值以上就需要拿出钱来。
然而，《规划》在所有项目的支出责任一栏的表述，均为“地方政府负责，中央财政适当补助”或“中央与地方财政按比例分担”，而到底应该如何补助，各级政府分担的比例如何，并没有明确指出。
丁元竹表示，用一个五年计划来实现基本公共服务均等化的目标是不现实的。在这方面，加拿大走了50年历程，澳大利亚从真正提出来到写入宪法，几乎用了50-60年的时间，其中涉及到了复杂的财政体制改革和行政体制改革。
面对其中最核心的财政体制改革，丁元竹的预测是至少要到2040年，中国才有可能实现财政能力的均等化。
谁来埋单
由于在我国现有的财税体制下，一直存在着地方政府“事权”与“财力”不匹配的情况。对于越低一级的地方政府，其“事权”与“财力”的矛盾情况越突出。
“这种矛盾最突出的表现就在均等公共服务的领域上，其责任划分非常不清楚，主要是义务教育、医疗卫生和社会保障领域。”财税学家、中国财政学会副会长安体富对《财经国家周刊》记者说。“以义务教育为例，现在基本上是由基层政府来办。在很多乡镇的财政支出当中，教育支出占到百分之七八十。”
河南省焦作市财政局局长申相臣曾向《财经国家周刊》记者讲述过该市的例子。2011年焦作市本级地方财政收入20亿元，加上上年结余、体制结算和上级一般转移支付等预告数，可支配财力是30亿元左右，预算安排个人部分支出10亿元，剩余20亿元可以用到包括法定支出和民生支出等项目支出上。
但当年各部门各预算单位实际申报的项目支出需求是78亿元，财力与实际需求相差几倍，预算安排难度很大。
“地方政府财力有限,这是影响我们公共服务均等化最重要的一个原因。”财政部财政科学研究所研究员赵云旗对《财经国家周刊》记者说，“因为分税制的原因，限制了地方政府的财力，而又要推行公共服务均等化的事权又主要在地方政府身上，这是不匹配的。”
赵云旗认为，下一步的财税体制的改革，最重要的就是理清各级政府事权的责任。
“事权划分清楚，不是一个容易的事。我们整天研究怎么划分事权，这是分税制推行下去一个关键的难题。”赵云旗说，“只有解决了事权的划分，现在的财力薄弱问题才能解决。”
《规划》中也提到财税体制的改革。其中专门有一章是“增强公共财政保障能力”，从明确政府间事权和支出责任、完善转移支付制度、健全财力保障机制三个方面进行推进。
弥补财政体制很重要的一个措施就是转移支付制度，每年中央财政的转移支付都达到2000多亿元，但是依然是提出要继续加大转移支付的比重。而实际上，更应该进行的财税体制改革，是建立地方政府的税收改革体系，才能真正解决增加地方政府的财力水平。
“现在的分税制，把主要的税种都留在中央或者省里，底下的基层政府没有主体税种，财力吃紧。现在探讨的，就是从房产税、资源税等税收改革，加大基层政府的收入来源，解决财力问题。”赵云旗说。
“现在很多地方在加大财政对于基本公共服务均等化的支持力度，但是有一个问题是，绩效做得怎么样？没有绩效来考评。钱的支出效率实在太低。”赵云旗也说。
政府转型至关重要
基本公共服务均等化目标的设立，有利益于倒逼财政体制的改革，而同时，政府工作模式的转型也至关重要。
在贵阳市文化广播电影电视局挂职担任副局长的龙希成博士对《财经国家周刊》记者说，“在工作中发现，一些地方官员愿意把财力投入用来发展产业项目和城市建设，而不愿投入公共服务，这背后建设与其政绩观相关。他们认为发展民生短时间内不容易看到效果。”
孟庆国对记者表示，一般来讲，地方政府出台了一个规划，肯定会有配套资金，并明确相应部门去落实，这将从某种程度上给基本公共服务供给上带来一些变化。但是地方政府是不是真正把主要精力，或者一大部分精力拿出来做公共服务，还需要推动政府职能的彻底转变。
如果各地方政府仍然把主要精力放在“做大蛋糕”上，那么对于基本公共服务这项花钱又短期内看不到效果的工作就不会有太大的积极性。强有力的考核机制的建立成为《规划》未来得以落实的重要一步。
《规划》面临的现实问题，不仅仅在于未来的落实和监管。
国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇并不赞成底线均等的原则。他认为，均等化就应该是“平均化”，比如所有的公民都应该享有免费的九年义务教育，而且教育水平也应该大体相当。他认为“均等化”不仅仅涉及一个提低的问题，还需要把那些特定地区和群体获得的过高水平拉下来。
把过多的公共资源集中在某个学校，即使超过了基本标准也在不断加大投入，这就是对所有纳税人的一种不公平，杨宜勇说。
在这方面可以参考的是目前台湾地区实行的是“国小”制度。在这一制度下，不管城市还是农村，“国小”都是免费的，教学质量也大致相当，教师在各地轮换。如果有人想享受更高水平的教育，可以上私立学校，这时就需要自己支付费用。
杨宜勇同时也坦承，目前提低容易，压高就比较困难，这涉及到既得利益群体的利益，阻力较大。