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摘 要 改革开放以来，追求经济效率一直是我国区域政策目标的重点。伴随着各种区域差别政策的实施，在经济高速增长的同时，区域发展差异日益扩大。为完成“十二五规划”提出的“逐步实现不同区域基本公共服务均等化”的目标，我国的区域政策必须尽快实现从追求效率向注重公平的转变。
关键词 区域政策 社会公平 区域补偿政策
区域政策是宏观经济政策体系的重要组成部分，是国家为了促进区域经济协调发展而采取的各项政策措施的总和。追求经济效率与协调社会公平是区域经济政策的两个既相联系，又相矛盾，又可相互协调的政策目标。作为一个经济相对落后的发展中国家，改革开放以来，追求经济效率一直是我国区域政策目标的侧重点。在2011年，“促进区域协调互动发展， 逐步实现不同区域基本公共服务均等化”作为一种政策导向被写入“十二五规划”，这就意味着，我国的区域政策目标已开始向协调社会公平做出调整。
一、 区域政策目标调整的必要性
（一） 有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突
我国目前正处于从低收入国家走向中等收入国家的发展阶段，处于初步工业化之后的工业化加速时期，体制转轨尚未完成，经济高速增长，地区间发展不平衡的矛盾越来越突出。国际经验表明，这一时期是地区间差距扩大、问题积累加速的时期。从经济总量来看，2010年，经济总量最高的广东省地区生产总值（Gross Regional Product GRP）已达到46，013亿元人民币，而最低的西藏自治区只有507.46亿元，相差90多倍。人均地区生产总值更能反映地区间的经济发展水平差异。2010年，人均GRP最高的上海市，达到74，548元，而最低的贵州省只有13，229元，相差5.6倍。近年来，中西部落后地区由于缺乏工作岗位和就业机会，工资和收入水平较低，大量中壮年劳动力不断向东部发达地区集聚，由此形成大规模的民工流，不仅加剧了交通运输紧张状况，也使落后地区的后续经济发展雪上加霜，地区差异的负面效应日益突出。适时调整国家区域政策目标，有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突。
（二）补偿经济落后地区接受统一市场规则而遭受的利益损失
我国是一个主权国家，是一个统一的大市场，这就意味着经济发展水平存在较大差异的不同地区在这个统一市场上要面对相同的竞争规则，竞争力相对较差的地区所实行的任何保护性措施都会被视为“地区保护主义”而受到谴责。这种公平竞争的市场环境掩盖了不公平的实质，对于欠发达地区的经济发展和民众生活水平的提高存在实质性的伤害，理应得到必要的补偿。特别需要指出的是，我国的地区差距在很大程度上是改革开放以来国家对沿海省份所实行的优惠政策的结果，是以牺牲内陆省份的经济利益为代价的。在部分沿海省市先富起来之后，对落后地区做出必要的补偿是天经地义的。
（三） 防止两极分化
社会主义共同富裕的目标，决定了我们在收入分配领域要坚持效率优先、兼顾公平的原则，防止两极分化。区域经济发展也要遵循这一准则，即承认各地区自我积累、自我发展能力的不平衡，在各地区经济普遍增长的过程中，允许一部分地区在公平竞争中首先发展和富裕起来，通过先发展地区对相对落后地区的辐射和扩散作用，实现各地区共同发展和共同富裕。中央政府的政策目标就是在保持经济发展效率的前提下，与地区差距扩大的趋势逆向调节，在市场分配结果的修正上，采取有利于提高经济落后地区发展能力和竞争能力的政策和措施，逐步缩小地区发展差距和收入差距。
（四）防止和纠正市场失灵
市场机制在解决国民收入的地区间再分配方面往往失灵。在市场机制作用下，资本和劳动力趋向于向发达地区聚集，借助资本、劳动力等生产要素的累积优势，发达地区会越来越繁荣，而落后地区由于生产要素的流失，使得其经济发展环境日益恶化，从而导致地区间收入和财富的分配不公，导致市场失灵。由于市场失灵的存在，单纯依靠市场力量无法解决区域发展差距问题，而必须采取适当的国家干预措施。注重公平的区域经济政策可以弥补市场机制的内在缺陷，在一定程度上防止和纠正市场失灵。
二、区域政策目标调整的主要内容
区域政策目标调整的核心内容就是从追求经济效率转向更注重社会公平。效率目標是指国民经济增长的最大化或一定时间内资源空间配置的最优化。追求经济效率目标，就是通过差别政策，实现资源在空间上的优化配置，通过特定区域经济的高速增长，迅速提升整个国民经济实力，获取最佳的经济效益。公平目标是指区域间收入、福利、增长等差距的缩小。追求社会公平目标，就是通过运用政策手段逐步缩小区际差异，取得最大社会公平，实现地区之间的相对均衡发展，从而提高整个社会的和谐程度。
改革开放以来，我国区域经济发展不平衡问题日益突出。其形成的原因是多方面的，既有历史的原因，也有自然条件、经济发展环境差异等方面的原因；既是内部经济因素作用的结果，更是外部政府行为使然。数十年来以追求经济效率为主要目标的区域差别政策，无疑是拉大区域差距的一个重要的直接因素。在“构建和谐社会”成为新的主题的大背景下，“十二五”时期我国区域经济政策调整的重心应该是从偏重经济效率向偏重社会公平转变，即不再追求经济发展的一致性，而要寻求公共服务均等化和基本生活水平的一致，使各地区在基础设施、教育、卫生等方面的投入趋向基本公平。目前应着重抓好以下三个方面：
一是实现公平与效率的统一。 “十二五”时期国家区域政策总目标必须把解决地区差距问题，促进国民收入在地区间的公平分配作为中心环节，推动基本公共服务的均等化，同时调整国家区域经济发展战略，引导沿海企业和资金向中西部转移，以在中西部地区创造更多的就业机会，在提高公平度的基础上追求效率，实现公平和效率的统一。
二是建立和完善区域补偿政策体系。区域补偿政策主要是指财政资金在政府间的再分配，即财政转移支付政策。包括中央财政与省级财政之间的转移支付、中央财政对贫困县的转移支付和发达省市对不发达省区的财政转移支付。财政转移支付政策是缩小地区差距的重要手段，也是体现公平性的主要途径。 三是完善区域经济政策的宏观管理体系。主要包括构建国家区域政策的基本框架，完善区域政策立法并建立规范的管理体制，明确目标区域的划分标准，设立地区补偿与开发基金，建立国家专门的区域政策银行等。
三、目前亟待解决的主要问题
改革开放三十多年来，我国经济实现了长期稳定发展，经济实力大幅度提升。2011年全国公共财政收入达103874.43亿元，比上年增长25%，其中中央本级财政收入51327.32亿元，比上年增长20.8%，地方本级收入52547.11亿元，比上年增长29.4%，这为相关区域经济政策的实施奠定了坚实的物质基础，实现区域经济政策重心调整的时机已基本成熟。但要启动和实施这一调整，真正实现从追求经济效率向协调社会公平的转变，则必须在以下几个方面有所突破：
一是中央政府的认识与决心。十二五规划已明确提出“逐步实现不同区域基本公共服务均等化”的区域政策基本定位，但在区域发展总体战略上，仍把重点放在推进新一轮西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展上，对于如何实现不同区域基本公共服务均等化尚未提出明确的政策思路。
二是相关机构与运行机制的尽早建立。由于多年来我国的区域政策一直把经济发展与效率作为区域政策的首要目標并把区域优惠政策作为主要手段，适于协调区域公平的机制和政策工具严重缺失。因此，十二五期间应尽快形成和完善科学合理的区域补偿长效机制，从政策评价、对象识别、政策目标、政策工具和政策实施的制度保障等各个方面构建一个完善的国家区域补偿政策体系。
三是各省区的理解、配合与支持。区域政策强化社会公平目标涉及到利益的调整。区域补偿的实质，说白了就是中央政府和发达地区运用财力和物力对欠发达地区实行经济援助。这种援助并不是一种恩赐，其实质是对欠发达地区所承受的不公平待遇的一种必要的补偿。但想让先富起来的地区理解和支持这种利益转移绝非易事，尚需做大量的工作。
参考文献：
[1] Chun-Yu Ho， Dan Li，Rising regional inequality in China： Policy regimes and structural changes，Papers in Regional Science， Volume 87 Number 2 June 2008.
[2]魏后凯，邬晓霞，“十二五”时期中国区域政策的基本框架，经济与管理研究，2010年12期
[3]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，新华网，2011年3月17日
关键词 区域政策 社会公平 区域补偿政策
区域政策是宏观经济政策体系的重要组成部分，是国家为了促进区域经济协调发展而采取的各项政策措施的总和。追求经济效率与协调社会公平是区域经济政策的两个既相联系，又相矛盾，又可相互协调的政策目标。作为一个经济相对落后的发展中国家，改革开放以来，追求经济效率一直是我国区域政策目标的侧重点。在2011年，“促进区域协调互动发展， 逐步实现不同区域基本公共服务均等化”作为一种政策导向被写入“十二五规划”，这就意味着，我国的区域政策目标已开始向协调社会公平做出调整。
一、 区域政策目标调整的必要性
（一） 有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突
我国目前正处于从低收入国家走向中等收入国家的发展阶段，处于初步工业化之后的工业化加速时期，体制转轨尚未完成，经济高速增长，地区间发展不平衡的矛盾越来越突出。国际经验表明，这一时期是地区间差距扩大、问题积累加速的时期。从经济总量来看，2010年，经济总量最高的广东省地区生产总值（Gross Regional Product GRP）已达到46，013亿元人民币，而最低的西藏自治区只有507.46亿元，相差90多倍。人均地区生产总值更能反映地区间的经济发展水平差异。2010年，人均GRP最高的上海市，达到74，548元，而最低的贵州省只有13，229元，相差5.6倍。近年来，中西部落后地区由于缺乏工作岗位和就业机会，工资和收入水平较低，大量中壮年劳动力不断向东部发达地区集聚，由此形成大规模的民工流，不仅加剧了交通运输紧张状况，也使落后地区的后续经济发展雪上加霜，地区差异的负面效应日益突出。适时调整国家区域政策目标，有利于缓解经济高速发展过程中地区间的矛盾和利益冲突。
（二）补偿经济落后地区接受统一市场规则而遭受的利益损失
我国是一个主权国家，是一个统一的大市场，这就意味着经济发展水平存在较大差异的不同地区在这个统一市场上要面对相同的竞争规则，竞争力相对较差的地区所实行的任何保护性措施都会被视为“地区保护主义”而受到谴责。这种公平竞争的市场环境掩盖了不公平的实质，对于欠发达地区的经济发展和民众生活水平的提高存在实质性的伤害，理应得到必要的补偿。特别需要指出的是，我国的地区差距在很大程度上是改革开放以来国家对沿海省份所实行的优惠政策的结果，是以牺牲内陆省份的经济利益为代价的。在部分沿海省市先富起来之后，对落后地区做出必要的补偿是天经地义的。
（三） 防止两极分化
社会主义共同富裕的目标，决定了我们在收入分配领域要坚持效率优先、兼顾公平的原则，防止两极分化。区域经济发展也要遵循这一准则，即承认各地区自我积累、自我发展能力的不平衡，在各地区经济普遍增长的过程中，允许一部分地区在公平竞争中首先发展和富裕起来，通过先发展地区对相对落后地区的辐射和扩散作用，实现各地区共同发展和共同富裕。中央政府的政策目标就是在保持经济发展效率的前提下，与地区差距扩大的趋势逆向调节，在市场分配结果的修正上，采取有利于提高经济落后地区发展能力和竞争能力的政策和措施，逐步缩小地区发展差距和收入差距。
（四）防止和纠正市场失灵
市场机制在解决国民收入的地区间再分配方面往往失灵。在市场机制作用下，资本和劳动力趋向于向发达地区聚集，借助资本、劳动力等生产要素的累积优势，发达地区会越来越繁荣，而落后地区由于生产要素的流失，使得其经济发展环境日益恶化，从而导致地区间收入和财富的分配不公，导致市场失灵。由于市场失灵的存在，单纯依靠市场力量无法解决区域发展差距问题，而必须采取适当的国家干预措施。注重公平的区域经济政策可以弥补市场机制的内在缺陷，在一定程度上防止和纠正市场失灵。
二、区域政策目标调整的主要内容
区域政策目标调整的核心内容就是从追求经济效率转向更注重社会公平。效率目標是指国民经济增长的最大化或一定时间内资源空间配置的最优化。追求经济效率目标，就是通过差别政策，实现资源在空间上的优化配置，通过特定区域经济的高速增长，迅速提升整个国民经济实力，获取最佳的经济效益。公平目标是指区域间收入、福利、增长等差距的缩小。追求社会公平目标，就是通过运用政策手段逐步缩小区际差异，取得最大社会公平，实现地区之间的相对均衡发展，从而提高整个社会的和谐程度。
改革开放以来，我国区域经济发展不平衡问题日益突出。其形成的原因是多方面的，既有历史的原因，也有自然条件、经济发展环境差异等方面的原因；既是内部经济因素作用的结果，更是外部政府行为使然。数十年来以追求经济效率为主要目标的区域差别政策，无疑是拉大区域差距的一个重要的直接因素。在“构建和谐社会”成为新的主题的大背景下，“十二五”时期我国区域经济政策调整的重心应该是从偏重经济效率向偏重社会公平转变，即不再追求经济发展的一致性，而要寻求公共服务均等化和基本生活水平的一致，使各地区在基础设施、教育、卫生等方面的投入趋向基本公平。目前应着重抓好以下三个方面：
一是实现公平与效率的统一。 “十二五”时期国家区域政策总目标必须把解决地区差距问题，促进国民收入在地区间的公平分配作为中心环节，推动基本公共服务的均等化，同时调整国家区域经济发展战略，引导沿海企业和资金向中西部转移，以在中西部地区创造更多的就业机会，在提高公平度的基础上追求效率，实现公平和效率的统一。
二是建立和完善区域补偿政策体系。区域补偿政策主要是指财政资金在政府间的再分配，即财政转移支付政策。包括中央财政与省级财政之间的转移支付、中央财政对贫困县的转移支付和发达省市对不发达省区的财政转移支付。财政转移支付政策是缩小地区差距的重要手段，也是体现公平性的主要途径。 三是完善区域经济政策的宏观管理体系。主要包括构建国家区域政策的基本框架，完善区域政策立法并建立规范的管理体制，明确目标区域的划分标准，设立地区补偿与开发基金，建立国家专门的区域政策银行等。
三、目前亟待解决的主要问题
改革开放三十多年来，我国经济实现了长期稳定发展，经济实力大幅度提升。2011年全国公共财政收入达103874.43亿元，比上年增长25%，其中中央本级财政收入51327.32亿元，比上年增长20.8%，地方本级收入52547.11亿元，比上年增长29.4%，这为相关区域经济政策的实施奠定了坚实的物质基础，实现区域经济政策重心调整的时机已基本成熟。但要启动和实施这一调整，真正实现从追求经济效率向协调社会公平的转变，则必须在以下几个方面有所突破：
一是中央政府的认识与决心。十二五规划已明确提出“逐步实现不同区域基本公共服务均等化”的区域政策基本定位，但在区域发展总体战略上，仍把重点放在推进新一轮西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展上，对于如何实现不同区域基本公共服务均等化尚未提出明确的政策思路。
二是相关机构与运行机制的尽早建立。由于多年来我国的区域政策一直把经济发展与效率作为区域政策的首要目標并把区域优惠政策作为主要手段，适于协调区域公平的机制和政策工具严重缺失。因此，十二五期间应尽快形成和完善科学合理的区域补偿长效机制，从政策评价、对象识别、政策目标、政策工具和政策实施的制度保障等各个方面构建一个完善的国家区域补偿政策体系。
三是各省区的理解、配合与支持。区域政策强化社会公平目标涉及到利益的调整。区域补偿的实质，说白了就是中央政府和发达地区运用财力和物力对欠发达地区实行经济援助。这种援助并不是一种恩赐，其实质是对欠发达地区所承受的不公平待遇的一种必要的补偿。但想让先富起来的地区理解和支持这种利益转移绝非易事，尚需做大量的工作。
参考文献：
[1] Chun-Yu Ho， Dan Li，Rising regional inequality in China： Policy regimes and structural changes，Papers in Regional Science， Volume 87 Number 2 June 2008.
[2]魏后凯，邬晓霞，“十二五”时期中国区域政策的基本框架，经济与管理研究，2010年12期
[3]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，新华网，2011年3月17日